4.4 Kuuleminen
4.4.1 Kuinka hyvin kuuleminen toteutuu lainvalmisteluprosessissa – mitä parannettavaa?
Lainvalmistelijoita pyydettiin arvioimaan, kuinka hyvin kuuleminen toteutuu lainvalmiste-luprosessissa. Verrattuna aiempiin kysymyskokonaisuuksiin, kokevat lainvalmistelijat kuu-lemisen olevan niihin verraten paremmalla tasolla. Aineistosta ei nouse samalla tavalla esiin akuutteja ongelmakohtia kuin esimerkiksi vaikutusarvioinnin kohdalla. Liikenne- ja viestin-täministeriön lainvalmistelun kehittämishankkeessa saadut tulokset tukevat edellä kuvattua, sillä ministeriön kuulemiskäytäntöä pidetään varsin hyvänä.194 Lainvalmistelijat ovat yhtä mieltä kuulemisen tärkeydestä osana laadukasta lainvalmistelua. Myös kuulemisen tavoit-teista ollaan samaa mieltä. Tärkeimpinä tavoitteina mainitaan avoimuus, päätöksenteon lä-pinäkyvyys ja yhteistyö sidosryhmien, etujärjestöjen ja kansalaisten kanssa. Tärkeäksi koe-taan näiden tahojen näkemysten selvittäminen sekä tiedottaminen kulloinkin käsillä olevasta hankkeesta. Kuulemisella tuetaan lainvalmistelun läpinäkyvyyttä ja osallistetaan sekä sidos-ryhmiä että sääntelyn kohdetahoja. Lainvalmistelijat kokevat kuulemisen tukevan demo-kraattista päätöksentekoa.
Lainvalmistelijat tunnistavat kuulemisen kaksisuuntaisuuden. Yhtäältä kyse on tiedon hank-kimisesta laadukkaan sääntelyn toteuttamiseksi, ja taas toisaalta kyse on tiedon antamisesta valmisteilla olevista hankkeista. Lainvalmistelijat kokevat kuulemisen ennen kaikkea vuo-rovaikutuksena valmistelijoiden ja sidosryhmien sekä muiden intressitahojen välillä. Kuule-minen nähdään erityisen positiivisena asiana lainvalmistelijoiden vastauksissa. Moni vastaa-jista kokee sähköisten lausuntopalveluiden, lausuntopalvelu.fi ja otakantaa.fi, helpottaneen kuulemisten toteuttamista. Toisaalta taas sähköiset lausuntopalvelut saavat vastauksissa myös kritiikkiä osakseen esimerkiksi vuorovaikutuksen puuttumisen vuoksi.
193 Keinänen ym. 2019b, s. 13–14.
194 Keinänen ym. 2019a, s. 27.
”Kuuleminen toteutuu mielestäni melko hyvin lainvalmisteluprosessissa. Erityisesti kansalais-ten osallistumista helpottavat palvelut kukansalais-ten lausuntopalvelu.fi ovat helpottaneet ja nopeutta-neet kuulemisprosessia.”
Edellä luvussa 2.2.3 on selostettu tarkemmin säädösvalmistelun kuulemisoppaan sisältöä.
Tavoitteena kuulemisessa on, kuten lainvalmistelijoiden vastauksistakin on käynyt ilmi, en-nen kaikkea lainvalmistelun avoimuus ja hyvä laatu. Tavoitteena on selvittää asiaan liittyviä erilaisia näkemyksiä ja vaikutuksia siten, että keskeiset sidosryhmät sekä kansalaiset osal-listuvat lainvalmisteluun. Vuorovaikutus valmistelijoiden, sidosryhmien ja kansalaisten vä-lillä on kuulemisohjeiden mukaan olennaista lainvalmistelun aikana. Kuulemista tulisi to-teuttaa niissä valmisteluvaiheissa, joissa valmisteltavana olevaan asiaan voidaan vaikuttaa tehokkaasti. Kuulemisajankohtia on useita mahdollisia ja etenkin laajoissa hankkeissa olisi syytä järjestää kuulemisia useassa eri vaiheessa.195
Kuuleminen toteutuu lainvalmistelun aikana vastausten perusteella jokseenkin vaihtelevasti.
Puolet vastaajista kokee kuulemisen toteutuvan joko hyvin tai melko hyvin. Toinen puoli vastaajista sen sijaan kokee kuulemisen toteutuvan hieman huonommin, joko vaihtelevasti tai mekaanisena vaatimuksena, ikään kuin teorian tasolla ja turhan suppeana.
”Useimmiten lainvalmisteluhankkeissa tyydytään pyytämään lausuntoja, vaikka kuulemisen tapoja olisi paljon muitakin”
Moni vastaaja toteaa kuulemisen toteutumisen ja laadun riippuvan kulloinkin käsillä ole-vasta hankkeesta. Myös valmistelevalla organisaatiolla mainitaan olevan merkitystä. Use-ammassa vastauksessa korostetaan myös, että kuulemiseen suhtaudutaan vakavasti ja se py-ritään tekemään mahdollisimman huolellisesti, niukkojen resurssien puitteissa. Usein tois-tuva kommentti koskien kuulemisen toteutumista käytännössä on teorian ja käytännön risti-riita. Lainvalmistelijat nimittäin kokevat, että kuuleminen toteutetaan usein nimellisesti hy-vin, ikään kuin teorian tasolla, mutta sen käytännön merkitys vaihtelee paljonkin, eikä kuu-leminen käytännössä enää välttämättä vastaakaan sille asetettuja tavoitteita. Jokainen hanke käy valmistelijoiden mukaan läpi lausuntokierroksen periaatteessa, mutta sen käytännön merkitys voi jäädä hyvinkin ohueksi.
”Pääsääntöisesti kuuleminen toteutunee kohtalaisen hyvin, teknisellä tasolla. Se, kuinka pal-jon kuulemisella on lopulta vaikutusta itse lainvalmisteluun, on hyvin tapauskohtaista.
195 Säädösvalmistelun kuulemisopas, kohdat 1.2 Kuulemisen tavoitteet ja 1.4 Kuulemisen ajoitus.
Yleisesti lienee niin, että tukevia näkökulmia korostetaan ja vastustavia tai arvostelevia näkö-kantoja vähätellään ja perustellaan hiljaiseksi.”
Pakarinen on tutkimuskirjallisuudessaan todennut, etteivät kuulemismenettelyt useinkaan vastaa ihanteita vastavuoroisesta keskustelusta tai vuorovaikutuksesta, koska useista poliit-tisesti merkittävistä uudistuksista päätetään ministereiden tai kolmikannan kesken.196 Tämä sama havainto toistuu lainvalmistelijoiden vastauksissa usein. Lainvalmistelijat kokevat, että kuulemista kyllä toteutetaan, mutta kuinka tosiasiallisesti ja aidosti kuulemiseen reagoidaan, on asia erikseen.
Lainvalmistelijoita pyydettiin lisäksi arvioimaan, miten kuulemisen toteutumista voitaisiin parantaa. Kuulemismenettelyn kehittämiskohteita ovat lainvalmistelijoiden mukaan ennen kaikkea aikatauluihin ja ajoitukseen liittyvät seikat, mutta myös eri kuulemismenetelmien käytön lisääminen sekä tiiviimmän yhteistyön ja vuorovaikutuksen lisääminen. Lausunto-vaihe on perinteisesti lainvalmistelun kolmas Lausunto-vaihe esivalmistelun ja perusvalmistelun jäl-keen.197 Lainvalmistelijat kokevat kuitenkin, että kuulemisesta ja lausuntojen pyytämisestä olisi enemmän hyöytä, mikäli se toteutettaisiin aiemmassa vaiheessa. Kuulemista tulisi paitsi kuulemisohjeiden, myös lainvalmistelijoiden mukaan sijoittaa mahdollisimman aikaiseen valmisteluvaiheeseen ja mieluiten vielä useampaan kohtaan. Aiemmassa tutkimuskirjalli-suudessa todetaan, että sidosryhmien kuulemisen osalta tulisi lausuntoja ja niihin reagointia käsitellä tarkemmin hallituksen esityksissä. On havaittu myös, että kiireellä on vaikutuk-sensa kuulemisen laatuun sitä haittaavana tekijänä.198 Nämä havaitaan kehittämisen koh-teiksi myös tässä tutkielmassa. Ajan puute ja jatkuva kiire nousevat esille lainvalmistelijoi-den vastauksista kerta toisensa perään:
”Mielestäni kuulemismenettelyä pitäisi pyrkiä kehittämään erityisesti siten, että lausuntokier-roksille varattaisiin riittävästi aikaa ja ne järjestettäisiin ajoissa.”
”Yleensä kuuleminen toteutuu hankkeissa mielestäni kuitenkin liian myöhään muutenkin jo kiireellisessä aikataulussa.”
Lainvalmistelijat kokevat, että lainvalmistelulle ja siten myös kuulemiselle on asetettu poik-keuksetta kohtuuttoman tiukat aikataulut. Kiire johtaa lausuntoaikojen lyhentämiseen, jol-loin tärkeitä lausuntoja voi jäädä saamatta olennaisiltakin sidosryhmiltä.
196 Pakarinen 2012, s. 83.
197 Oikeusministeriö 2004, s. 69.
198 Keinänen ym. 2019a, s. 8, 14.
”Vaikka periaatteen tasolla kuuleminen järjestetään lähes kaikissa hankkeissa, sen toteutta-minen ei kuitenkaan aina tapahdu täysin ongelmattomasti. Välillä lausuntoajat ovat lyhyempiä kuin mitä kuulemisoppaassa edellytetään. Usein tämä johtuu poliittisista syistä, koska poliiti-kot saattavat asettaa hankkeille erittäin tiukkoja aikatauluja. Toisaalta välillä kyse on var-masti myös ministeriöiden työhön liittyvään organisointiin ja hankkeiden aikataulutukseen liittyvistä puutteista. Tähän pitäisi puuttua ministeriöiden sisällä ja erityisesti ministeriöiden virkamiesjohdon tulisi ottaa vastuuta asiasta.”
Myös lausuntojen käsittely ja niihin reagointi on valmistelijoiden mukaan hyvin haasteellista tiukkojen aikataulujen puitteissa, eivätkä kuultavat aina saa tietoa siitä, kuinka heidän lau-suntonsa ovat tai eivät ole vaikuttaneet esitykseen, kuten eräs vastaaja toteaa:
”Kuulemisessa tulisi tehostaa sitä, että kuultavien tulisi paremmin saada tieto siitä, miten hei-dän esittämä on vaikuttanut esitykseen. Eli konkreettisesti olisi parannettava yhteenvetojen kirjaamista hallituksen esityksiin. Se on myös osa osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuden tur-vaamista.”
Lausuntojen pyytäminen erinäisiltä intressi- ja asiantuntijatahoilta on ollut Suomessa osana lainvalmisteluprosessia jo kauan. Kuitenkin, lausuntokierros toteutetaan usein liian myöhäi-sessä vaiheessa niin, että lakihankkeesta annetuilla lausunnoilla ei juurikaan ole enää mah-dollista vaikuttaa perustavanlaatuisiin ratkaisuihin tai suurempiin linjauksiin. Tavoitteeksi on asetettu sidosryhmien aidompi kuuleminen lainvalmistelun eri vaiheissa sekä intressi- ja asiantuntijatahojen todellisten vaikutusmahdollisuuksien lisääminen.199