4.2 Vaihtoehtoiset sääntelykeinot hallituksen esityksissä
4.2.2 Lainvalmistelijoiden tiedot sääntelykeinoista ja lainvalmisteluohjeet
Lainvalmistelijoilta kysyttiin, kuinka hyvin lainvalmistelijat tuntevat eri vaihtoehtojen hyviä ja huonoja puolia. Lisäksi lainvalmistelijoita pyydettiin arvioimaan, tukevatko lainvalmiste-luohjeet tosiasiallisesti vaihtoehtoisten sääntelytapojen käyttöä. Lainvalmistelijat ovat vas-tausten perusteella hyvin yhtä mieltä siitä, etteivät lainvalmistelijat, saatikka poliitikot, tunne erilaisia sääntelyvaihtoehtoja riittävästi. Lainvalmistelijoiden osaaminen kuvataan yleisesti ottaen varsin ohueksi, kun puhutaan vaihtoehtoisista sääntelykeinoista. Monessa vastauk-sessa tuodaan selkeästi ilmi myös tosiasiallinen tarve koulutukselle ja ohjaukselle koskien vaihtoehtoisten keinojen arvioinnin ja käytön lisäämistä lainvalmistelussa.
”Oma käsitykseni on, että yleisesti lainvalmistelijat eivät tunne tai pohdi vaihtoehtoisia sään-telyratkaisuja tai niihin liittyviä hyviä tai huonoja puolia kovinkaan syvällisesti. Laintasoinen sääntely on oletustila. Myös valmistelijan oma asennoituminen asioihin on valittavissa.”
Aineistosta voidaan tehdä tulkinta, jonka mukaan vaihtoehtoiset sääntelykeinot tiedetään kyllä käsitteenä, mutta se, mitä ne tosiasiassa ovat ja minkälaisia mahdollisuuksia ne tarjoa-vat, ei ole aivan selvää. Voidaan jopa sanoa, että vaihtoehtoiset sääntelykeinot ovat lainval-mistelijoille ikään kuin sellainen absurdi käsite, josta kaikki puhuvat, mutta josta kukaan ei oikeastaan tiedä mitä sillä tarkoitetaan. Kokonaisuudessaan, lainvalmistelijoilla ei ole riittä-västi tietoa ja taitoa, jotta vaihtoehtoisia sääntelykeinoja pystyttäisiin tosiasiassa arvioimaan ja siten hyödyntämään erinäisissä hankkeissa.
”Lainvalmistelijat eivät mielestäni tunne kovin hyvin eri vaihtoehtoisia sääntelytapoja ja nii-den hyviä ja huonoja puolia.”
Tämä on mielenkiintoinen havainto, ottaen huomioon, että lainvalmistelijoiden tulisi olla nimenomaan ammattilaisia lainvalmisteluun liittyvissä kysymyksissä, kuten sen selvittämi-sessä, millä tavoin eri sääntelyvaihtoehdot vaikuttavat ja toimivat käytännössä.171 Usea vas-taaja esittää vastauksessaan toiveen koulutuksesta koskien vaihtoehtoisia sääntelykeinoja.
Lainvalmistelijat kokevat, ettei heillä ole riittävästi informaatiota ja he tuovatkin vastauksis-saan useaan otteeseen esille tarpeen kartuttaa osaamistaan asiaan liittyen.
Yksikään vastaajista ei koe lainvalmistelijoiden tuntevan vaihtoehtoisia keinoja hyvin tai edes riittävällä tasolla. Lisäksi ainoastaan viisi vastaajaa kolmestakymmenestä kokee, että
171 Tala 1999, s. 90.
lainvalmistelijat tuntevat jokseenkin hyvin tai edes jotenkuten vaihtoehtoisia sääntelykeinoja sekä niiden vahvuuksia ja heikkouksia.
”Lainvalmistelijoiden tuntemus eri sääntelytavoista ja niiden hyvistä ja huonoista puolista vaihtelee.”
Muutama vastaaja kokee vaihtoehtoisten keinojen osaamisen olevan hyvin vaihtelevaa. Sa-massa esitetään, että vaikka lainvalmistelijoilla olisi kuinka paljon osaamista ja tietoa vaih-toehtoisista keinoista, ei sillä olisi enää merkitystä silloin, kun toimeksianto tulee ylhäältä päin ja sääntelykeino on jo valmiiksi päätetty. Kantaa otetaan myös säädösvalmistelun joh-toon, jonka kerrotaan olevan vieläkin vähemmän tietoinen vaihtoehtoisista sääntelykeinoista kuin lainvalmistelijat keskimäärin.
Myöskään lainvalmisteluohjeilla ei koeta olevan suurta merkitystä sen kannalta, miten sään-telykeino käytännössä valitaan. Vastauksista nousee esiin ennemminkin huoli seurauksista, mikäli heille annettuja poliittisia linjauksia ja ohjeita kyseenalaistettaisiin arvioimalla myös muita mahdollisia keinoja tavoitteisiin pääsemiseksi. Lainvalmistelijat kokevat erityisen haastavana ristiriidan lainvalmisteluohjeiden ja toimeksiantojen välillä, sillä poikkeuksetta toimeksiannossa edellytetään suoraan sääntelyä lain tasolla, vaikka valmisteluohjeissa edel-lytetään ottamaan huomioon ja arvioimaan myös muita mahdollisia toteuttamisvaihtoehtoja.
”Lainvalmisteluohjeiden painopiste on laintasoisen sääntelyn toteuttamisessa. Pehmeämmät sääntelykeinot ovat käytännössä harvinaisia, jolloin ohjeet eivät tue vastaavalla intensiteetillä muita vaihtoehtoja. Tämä näkyy myös ohjeiden sisällössä.”
Lainvalmisteluohjeet eivät silti juurikaan tue vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointia tai käyttöä, vaikka ne sisältävätkin maininnan vaihtoehtojen arvioinnista. Vastauksista selviää, että hallituksen esitysten laatimisohjeet eivät sisällä riittävästi monipuolista ja laadukasta informaatiota vaihtoehtojen arvioinnista, vaan sitä varten tarvittaisiin erilliset ja yksityiskoh-taisemmat ohjeet. Vastauksista ilmenee, että laatimisohjeet tukevat vaihtoehtojen arviointia ainoastaan teorian tasolla, mutta käytännössä ohjeista ei lainvalmistelijoiden mukaan ole hyötyä. Kuten edellä kuvattu, hallituksen esitysten laatimisohjeet edellyttävät vaihtoehtojen esittelemistä ja vertailua esityksissä, mutta sen tarkempia ohjeita ne eivät sisällä. Ohje jää hyvin pintapuoliseksi verrattuna esimerkiksi vaikutusten arviointiohjeisiin, joka on laadittu kokonaan erilliseksi ja yksityiskohtaiseksi ohjeistukseksi vaikutusarviointia varten.
”Lainvalmisteluohjeet eivät mielestäni tue vaihtoehtoisten sääntelytapojen käyttöä, sillä ne koostuvat suurimmaksi osaksi ainoastaan hallituksen esityksen laatimista koskevista erilai-sista ohjeista.”
Tarkempia ohjeita vaihtoehtoisten keinojen arviointiin ei varsinaisesti saada edes uusista hallituksen esitysten laatimisohjeista, vaikka uusien ohjeiden perusteella muut toteuttamis-vaihtoehdot tuleekin sijoittaa kokonaan omaksi luvukseen. Vaihtoehdot ja niiden vaikutuk-set -luvussa tulee kuvata ne pääasiallivaikutuk-set vaihtoehdot, jotka ovat olleet harkittavina joko asian valmisteluun ryhdyttäessä taikka valmistelun aikana. Lisäksi näiden vaihtoehtojen vai-kutuksia, ja tarpeen mukaan myös vaihtoehtoa, että mitään ei tehtäisi, on vertailtava. On myös kiinnitettävä huomiota, että sellaiset keinot tulevat kuvatuiksi, joita on lausunnoissa tai kuulemisissa ilmennyt. Sääntelyvaihtoehtojen vaikutusten pohjalta on perusteltava se, miksi asetettuja tavoitteita ei uskota saavutettavan esityksessä kuvatuin vaihtoehtoisin sään-telykeinoin yhtä hyvin kuin sillä keinolla, joka on valittu.172 Vaihtoehtoiset sääntelykeinot saavat näin ollen hieman lisätilaa ohjeissa, mutta ohjeiden tosiasiallinen merkitys jää silti jokseenkin kapeaksi, eivätkä uudet ohjeet tuo varsinaisesti olennaista uutta tietoa tai apua vaihtoehtojen arviointiin. Myöskään lainkirjoittajan opas, joka on julkaistu vuonna 2013, ei tarjoa apua vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnille, sillä siinä ei mainita vaihtoehtojen arviointia lainkaan.
Lainvalmistelijoiden vastauksista voi aistia tyytymättömyyden tämän hetkiseen vaihtoeh-toisten sääntelykeinojen arvioinnin tilaan. Se, ettei vaihtoehtoja oikeastaan arvioida hallituk-sen esityksissä, tuodaan lainvalmistelijoiden vastauksissa ilmi ikään kuin pahoittelevasti ja harmitellen. Vastauksista voidaan selvästi havaita, että lainvalmistelijat ovat tietoisia vaih-toehtoisten keinojen arvioinnin pakottavuudesta, mutta silti toimivat toisin laatiessaan esi-tyksiä. Lainvalmistelijoiden vastauksista kuitenkin ilmenee myös, että kehitystä parempaan suuntaan toivotaan ja sen eteen oltaisiin valmiita tekemään töitä. Toisaalta, vastaukset osoit-tavat myös sen, että lainvalmistelijoiden asenteet eroavat paljonkin toisistaan. Esimerkiksi jo vuosia lakeja valmistellut ammattilainen ei välttämättä koe samanlaista tarvetta uudistu-miselle ja vaihtoehtoisten sääntelykeinojen käytön lisääuudistu-miselle kuin vasta lainvalmistelu-urallaan aloittanut lainvalmistelija.
”Vaihtoehtoisia sääntelytapoja pidetään myös mielestäni liian vähän velvoittavina ja ehkä enemmänkin lakia täydentävinä sääntelykeinoina kuin vaihtoehtoisina.”
172 Oikeusministeriö 2018, s. 24–25.
Keinäsen ja Vuorelan tutkimuksen tulokset ovat samanlaisia. Tutkimuksessa on tunnistettu lainvalmistelijoiden aktiivisuuden, oma-aloitteisuuden ja osaamisen suuri merkitys vaihto-ehtojen arvioinnin aloittamiselle. Keinäsen ja Vuorelan tutkimuksessa suuri osa vastaajista kokee, että lainvalmistelijat eivät tunne vaihtoehtoisia sääntelykeinoja tai niiden hyviä ja huonoja puolia riittävästi. Lainvalmistelijat eivät vastaustensa perusteella tunnista riittävästi tilanteita, joihin vaihtoehdot sopisivat.173
4.2.3 Lainsäädäntö ennalta valittuna ratkaisuna ja lainvalmistelijoiden