Keskeiset havainnot ja johtopäätökset

Tässä tutkielmassa jokaisen kysymyskokonaisuuden kohdalla toistuu sama havainto: lain-valmistelijat ovat vastanneet kysymyksiin valikoiden ja usein hyvin yleisellä tasolla ja läh-dekirjallisuuteen perustuen. Tällöin oman kokemuksen esiin tuomista ikään kuin vältetään tai jopa piilotetaan rivien väliin. Lainvalmistelijoiden vastauksissa toistuu poikkeuksetta konditionaali, verbin -isi–pääte, pitäisi, olisi, tulisi ja niin edelleen. Vastauksissa kuvataan erityisen hyvin, miten asioiden pitäisi olla tai minkälainen hallituksen esityksen tulisi olla, mutta sen kuvaileminen, miten asia todellisuudessa ja käytännössä on, jää hyvin monessa vastauksessa taka-alalle. Nämä havainnot hyvin yleisen tason vastauksista ovat ainakin osit-tain selitettävissä sillä, että vastaukset on kerätty siten, että vastaajat ovat vastanneet omalla nimellään, ilman anonymiteetin tuomaa ”suojaa”. Asia voisi olla toisin, mikäli vastaajat oli-sivat voineet vastata nimettömänä.

Kokonaisuudessaan, aineistosta ehdottomasti suurin osa käsittelee aihealueiden teoriaa ja sitä, millaista valmistelun tulisi lainvalmisteluohjeiden mukaan olla. Vaikka kysymyksissä on tavoiteltu nimenomaan lainvalmistelijoiden omien mielipiteiden, näkemysten ja koke-musten esiin tuomista, jäävät ne usein varsin pienelle huomiolle. Syitä tähän voi olla muita-kin kuin anonymiteetin puuttuminen. Lainvalmistelijat eivät välttämättä halua tuoda esiin omia, todellisia, kokemuksiaan valmistelusta, mikäli kokemukset ovat negatiivisia. Lainval-mistelua ei välttämättä haluta leimata negatiivissävytteiseksi toiminnaksi.

Aineistosta on silti ollut mahdollista poimia myös lainvalmistelijoiden näkemyksiä. Siten aineiston analyysi on ollut täysin mahdollinen, mutta työläämpi, koska ns. turha aines on täytynyt ensin karsia pois. Aineiston analyysin perusteella lainvalmistelijoiden näkemykset tässä tutkielmassa tarkasteltavina olevista lainvalmistelun pääteemoista näyttäytyvät lähtö-kohtaisesti hyvin yksimielisinä. Lainvalmistelijat ovat analyysin perusteella olleet pitkälti samaa mieltä lainvalmistelun vahvuuksista ja heikkouksista sekä kehittämis- ja parannus-kohteista. Aineistosta löytyy kuitenkin myös vahvoja ja massasta poikkeavia mielipiteitä, vaikkakin vähemmän.

Voidaan todeta, että lainvalmistelu toteutuu osittain lainvalmisteluohjeiden mukaisesti, enemmän tai vähemmän, riippuen osa-alueesta. Käytännön lainvalmistelu ei täysin tavoita sille teoriassa asetettuja tavoitteita ja siksi teorian ja käytännön välillä vallitseekin ristiriita.

Ehdottomasti eniten onnistuneena ja positiivisena valmistelun osa-alueena lainvalmistelijat näkevät sidosryhmien kuulemisen. Kritiikkiä saavat kuitenkin kuulemisen ajankohta ja lau-suntoihin reagoiminen. Sen sijaan eniten huolta ja puutteita esitetään vaihtoehtoisten sään-telykeinojen sekä vaikutusten arvioinneissa. Suurin osa lainvalmistelijoista on havainnut vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnin varsin heikon aseman osana valmistelua. Myös vaikutusten arvioinnin koetaan olevan heikompaa kuin mitä se voisi olla. Tavoitteiden ja sääntelyn syiden osalta lainvalmistelijoiden näkemykset jakaantuvat eniten. Osa valmisteli-joista näkee, että sääntelyn syyt ja tavoitteet on tuotu esille hallituksen esityksissä, kun taas toinen osa valmistelijoista kokee syiden ja tavoitteiden jäävän liian pinnallisiksi ja yleistason kuvauksiksi.

Verrattuna aiempana esiteltyyn Keinäsen ja Vuorelan tutkimukseen lainvalmistelun ihantei-den toteutumisesta käytännön lainvalmistelussa, ovat tämän tutkielman tulokset varsin sa-mansuuntaiset monellakin osa-alueella. Keinänen ja Vuorela ovat tutkimuksessaan havain-neet esimerkiksi poliittisen ohjailun olevan hallitsevaa lainvalmistelun aikana. Lainvalmis-telijat voivat kokea olevansa sidottuja poliittisiin tavoitteisiin, joita heidän ei ole tarpeen ar-vioida. Myös poliittiset valinnat sääntelykeinojen suhteen koetaan lainvalmistelijoiden kes-ken niin velvoittavina, että ne automaattisesti sulkevat muut vaihtoehdot valmistelun ulko-puolelle.²⁰³ Tämä sama havainto toistuu tässä tutkielmassa usein. Lainvalmistelijat tuovat jokaisen aihealueen kohdalla enemmän tai vähemmän esille poliittisen ohjauksen hallitse-vuutta osana lainvalmistelua sekä hallituksen esityksiä. Näin ollen tämä voimakas poliittinen ohjailu tulee ilmi lainvalmistelijoiden vastauksissa paitsi sääntelyn tavoitteiden ja syiden kohdalla, myös vaihtoehtoisten sääntelykeinojen, vaikutusten arviointien ja kuulemisen osa-alueilla.

Lainvalmistelijoiden tulisi yhtäältä noudattaa heille annettua, usein varsin tiukkaa poliittista ohjausta, mutta toisaalta olisi pidettävä kiinni myös lainvalmisteluohjeista ja niissä edelly-tetyistä toimista. Samaan aikaan tulisi ottaa huomioon myös kaikki muut säädösvalmisteluun vaikuttavat tekijät, kuten sidosryhmät ja sääntelyn kohdetahot. Lainvalmistelijoiden vas-tauksista on mahdollista huomata myös lainvalmisteluun sekä lainvalmistelijoihin kohdistu-vat paineet erityisesti aikataulujen suhteen. Lainvalmistelijoiden mukaan voimakas poliitti-nen ohjaus tuo paitsi rajoitteita valmisteluun, se myös usein luo poliittista painetta luoda haluttua sääntelyä halutussa aikataulussa.

203 Keinänen – Vuorela 2015, s. 179–180 ja 183.

Myös Keinäsen ja Vuorelan tutkimuksesta ilmenee, että poliittiset linjaukset kulloinkin käy-tettävästä sääntelykeinosta tehdään jo ennen lakihankkeen saapumista lainvalmistelijalle. Il-miö on osa suurempaa kokonaisuuttaa, jota Tala kutsuu polkuriippuvuudeksi. Tällä tarkoi-tetaan jo aiemmin lainvalmistelussa omaksuttujen perusratkaisujen aiheuttamia vaatimuksia.

Polkuriippuvuus syntyy ikään kuin oikeusjärjestelmässä aiemmin tehdyistä valinnoista, jotka sittemmin määrittävät ja rajoittavat tulevaisuudessa tehtäviä ratkaisuja. Siksi harkitta-vien vaihtoehtojen ala on usein monella tapaa kapeampi kuin mitä rationaalisen päätöksen-teon mallissa esitetään.²⁰⁴ Varsinainen yhteiskuntapoliittinen suunnittelu jää pitkälti lainval-mistelutyötä ohjaavien ohjeistusten varjoon, eikä lainvalmistelijoille juurikaan jää tehtäväksi muuta kuin valmistella säädösehdotukset, toisin sanoen, toteuttaa poliittisten tahojen ja mi-nisteriöiden virkamiesten määräykset käytännössä.²⁰⁵ Voidaan näin ollen jopa nähdä tämän lainvalmistelun polkuriippuvuuden tekevän hallaa itse itselleen ja omalle laadukkuudelleen.

Yhteenvetona aineiston analyysistä voidaan todeta seuraavaa: Sääntelyn tarve ja tavoitteet kuvataan lainvalmistelijoiden mukaan hallituksen esityksissä vaihtelevasti. Osa vastaajista kokee näiden ilmenevän esityksistä hyvin, kun taas osa näkee sääntelytarpeen ja tavoitteiden olevan kehnosti kuvattuja. Eniten kritiikkiä saavat kuvausten liiallinen yleistaso, pintapuoli-suus ja konkretian puuttuminen. Sääntelyn täytäntöönpanon kuvaus jää valmistelijoiden mu-kaan erittäin puutteelliseksi hallituksen esityksissä. Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvi-oiminen lainvalmistelussa ja hallituksen esityksissä on lainvalmistelijoiden mukaan hyvin olematonta, sillä vaihtoehtoja ei arvioida enää siinä vaiheessa, kun sääntelyhanke on tullut valmisteltavaksi ministeriöön. Lainvalmistelijoilla ei myöskään ole riittävästi tietoa vaihto-ehtoisten keinojen vahvuuksista ja heikkouksista, jotta erilaisten keinojen hyödyntäminen valmistelussa olisi mahdollista. Lainvalmisteluohjeetkaan eivät juuri tue vaihtoehtoisten sääntelykeinojen käyttöä, sillä hallituksen esitysten laatimisohjeisiin sisältyvä vaatimus ar-vioida vaihtoehtoja osana valmistelua jää erittäin ohueksi ja hyvin teoreettisen tason ohjeis-tukseksi. Lisäksi, lainvalmistelijat eivät koe heillä olevan tosiasiallisia vaikutusmahdolli-suuksia sääntelykeinon valinnassa.

Vaikutusten arvioinnin suhteen tilanne on lainvalmistelijoiden mukaan hieman parempi.

Vaikutuksia pyritään arvioimaan jokaisessa esityksessä, mutta etenkin kireät aikataulut ja ylipäänsä tulevaisuuden ennustamisen mahdottomuus luovat haasteita laadukkaalle vaiku-tusarvioinnille. Taloudellisten vaikutusten lisäksi huomiota tulisi kiinnittää enemmän myös

204 Tala 2012, s. 77, 84.

205 Keinänen – Vuorela 2015, s. 194.

muihin vaikutuslajeihin. Vaikutusarviointien laatimista hämärtää usein voimakas poliittinen ohjaus, mikä koetaankin ajoittain ongelmalliseksi lainvalmistelijoiden keskuudessa. Sen si-jaan vaikutusten arviointiohjeet koetaan hyväksi apuvälineeksi vaikutusarvioinneissa. Kuu-lemisen osalta lainvalmistelijat kokevat asioiden olevan paremmin. Valmistelijoiden mu-kaan kuuleminen toteutetaan aina jokaisessa sääntelyhankkeessa, vaikkakin kuulemisen to-siasialliset vaikutukset hallituksen esitysten sisältöön jäävät usein pimentoon. Lainvalmiste-lijoiden mukaan, kuuleminen toteutetaan usein niin myöhäisessä vaiheessa valmistelua, että kuulemisella on hyvin hankala pystyä vaikuttamaan esityksen sisältöön tosiasiallisesti.

Haasteita kuulemiseen tuovat valmistelijoiden mukaan kohtuuttomat aikataulut ja kuulemi-sen kehno ajoitus.

Tämän tutkielman johtopäätökset ovat selkeät. Ensinnäkin, lainvalmistelun teoria ja käy-täntö eivät kokonaisuudessaan ja täydellisesti vastaa toisiaan, vaan käytännön lainvalmiste-lussa on vielä puutteita. Teorian ja käytännön välillä vallitsee ristiriita. Kuitenkin, lainval-misteluohjeet nähdään hyvänä ohjenuorana sekä lainvalmistelulle että hallituksen esityk-sille. Omat hankaluutensa ohjeiden noudattamiselle tuovat liika teoriapainotteisuus ilman konkretiaa sekä ohjeiden osittainen puuttuminen. Esimerkiksi vaihtoehtoisten sääntelykei-nojen arvioinnille ei ole olemassa erillistä ohjetta, kuten vaikutusten arvioinnille tai kuule-miselle. Vaihtoehtojen arvioinnin ohjeistus sisältyy hallituksen esitysten laatimisohjeisiin ja sinnekin hyvin ohuena.

Toiseksi, lainvalmistelijat ovat tyytymättömiä, ainakin osittain, lainvalmistelun sekä halli-tuksen esitysten laatuun. Aineiston analyysistä ilmenee, että lainvalmistelussa nähdään sel-keitä ongelmakohtia ja niistä ollaan tietoisia, mutta niihin puuttuminen taikka niiden korjaa-minen ei onnistu yksin lainvalmistelijoilta. Lainvalmistelijat tuovat esille valmistelun olevan ajoittain hyvinkin viimeistelemätöntä, eivätkä hallituksen esitykset aina täytä niille asetettuja kriteereitä.

Kolmanneksi, voimakas poliittinen ohjaus lainvalmistelussa ja hallituksen esitysten laatimi-sessa sellaisena kuin se nyt on, nähdään ongelmana. Sääntelyn kohde, tavoitteet ja keinot annetaan liian usein valmiina ratkaisuna ja liian tarkkarajaisina päätöksinä jo ennen varsi-naisen lainvalmistelun alkua. Poliittinen paine vie lainvalmistelijoiden mukaan valmistelun laatua heikompaan suuntaan, sillä sääntelyn tosiasiallinen tarkoituksenmukaisuus ja tavoit-teet hämärtyvät tällöin helpommin.

Neljänneksi, resurssien puute rasittaa lainvalmistelua ja sen laatua merkittävästi. Lainval-mistelijat kokevat niukkojen resurssien aiheuttavan ensinnäkin sen, että lainvalmisteluohjei-den noudattaminen on jopa mahdotonta, ja toiseksi sen, että sääntelyn lopputulos ei ole niin laadukasta kuin se voisi olla. Resurssit – aika, raha ja henkilöstö – vaativat lisäyksiä. Lain-valmistelua leimaa jatkuva kiire ja aikataulut ovat usein kohtuuttomat. Valmistelua pyritään tekemään mahdollisimman kustannustehokkaasti, mikä näyttää kostautuvan ainakin joilta-kin osin. Henkilöstön osalta lainvalmistelijoita on aivan liian vähän ja heidän osaamiseensa ja koulutukseensa olisi panostettava enemmän.

Pakarisen tapaustutkimukset ovat osoittaneet, että ihanteiden ja todellisuuden välillä vallit-sevaan ristiriitaan on usein löydettävissä syy puutteellisista resursseista.²⁰⁶ Tätä ei voida pi-tää yllättävänä, sillä tämän tutkielman tulokset puhuvat samaa kieltä. Jokaisen kysymysko-konaisuuden osalta lainvalmistelijoiden vastauksissa toistuu resurssien niukkuus, ennen kaikkea ajan, rahan ja henkilöstön osalta. Lainvalmistelu tällaisenaan näyttäytyy varsi mo-niulotteisena ja värikkäänä palettina, jossa vastuu koko projektin onnistumisesta on viime kädessä yhdellä lainvalmistelijalla.