Vaikutusten arviointiohjeet

Oikeusministeriön laatimat vaikutusten arviointiohjeet täydentävät edellä kuvattuja hallituk-sen esitysten laatimisohjeita. Ehdotusten vaikutuksia voidaan luonnehtia säännösten sovel-tamisesta aiheutuviksi seurauksiksi. Vaikutusarvioinnin tulee kattaa vaikutusalueiltaan aina-kin olennaisimmat vaikutuslajit, jotka ovat taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viran-omaisten toimintaan, ympäristövaikutukset sekä muut yhteiskunnalliset vaikutukset.

55 Hallituksen esitysten laatimisohjeet 2019, kohta Hallituksen esitysten laatimisohjeet.

56 Oikeusministeriö 2018, s. 13–15.

57 Oikeusministeriö 2018, s. 15.

Arvioinnissa on keskityttävä kunkin esityksen osalta niihin olennaisiin vaikutuksiin, joita eri sääntelyvaihtoehdoilla on. Vaikutusten arviointiohjeissa korostetaan vaikutusarvioinnin tär-keyttä osana lainvalmisteluprosessia ja vaikutusarviointiin onkin kiinnitettävä huomiota heti valmistelun alusta alkaen. Vaikutusarvioinnin keskeinen tehtävä on tiedon tuottaminen sään-telyhankkeen eri ratkaisuvaihtoehtojen vaikutuksista, jotta päätöksentekijöillä on riittävästi tietoa eri toteuttamisvaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista päätöksentekoa varten. Hyvä vai-kutusarviointi on suoraan yhteydessä lainsäädännön laatuun.⁵⁸

Vaikutusarvioinnissa eri vaikutuslajien arviointien lisäksi on tärkeää arvioida vaikutuksia myös sen kannalta, ovatko vaikutukset ennemmin tavoiteltuja vaikutuksia tai hyötyjä, vaiko enemmänkin kustannuksia tai jopa kielteisiä vaikutuksia. Samaten, valmistelun aikana on pyrittävä tunnistamaan eri ratkaisuvaihtoehtojen riskejä sekä odottamattomia vaikutuksia.

Lisäksi vaikutusten arvioinnissa on hyvä huomioida, että vaikutukset voivat olla joko välit-tömiä tai välillisiä, eivätkä vaikutukset välttämättä ole aina yksiselitteisiä tai suoria, vaan ne voivat syntyä erilaisten tekijöiden yhteisvaikutuksesta tai useiden tapahtumaketjujen seu-rauksena. Kokonaiskäsityksen muodostaminen on olennaista vaikutusarvioinneissa.⁵⁹ Vaikutusarvioinnilla on erilaisia tavoitteita ja tehtäviä lainvalmistelun eri vaiheissa. Aivan lainvalmistelun alussa on kyettävä tunnistamaan kunkin lakihankkeen osalta merkitykselli-set vaikutusalueet ja vaikutukmerkitykselli-set eri toimintamallien ja ratkaisukeinojen osalta. Esivalmiste-lun aikana on arvioitava, käsittääkö kyseessä oleva hanke sellaiset tavoitteet, joiden saavut-taminen edellyttää uutta lainsäädäntöä vai olisiko tavoitteet mahdollista saavuttaa muilla, kevyemmillä keinoilla. Jo alkuvaiheessa tulee arvioida tarvittavan vaikutusarvioinnin laa-juus sekä arvioinnin suorittamistavat. Heti lainvalmisteluprosessin alussa on pyrittävä tun-nistamaan, minkälaisia vaikutuksia valmistelun kohteena olevilla hankkeilla on ja kuinka eri toimintavaihtoehdot ja niiden vaikutukset eroavat toisistaan. Havaintoja alkuvaiheen lain-valmistelun vaikutusarvioinnista tulisi kirjata esimerkiksi muistioon.⁶⁰ Vaikutusarvioin-nissa, etenkin eri vaikutusten tunnistamisessa, lainvalmistelijoiden apuna on tarkistuslista, joka löytyy vaikutusten arviointiohjeiden lopusta. Tarkistuslistan on tarkoitus auttaa lainval-mistelijoita havaitsemaan olennaisia vaikutuksia, joita kulloinkin käsillä olevaan valmiste-luun liittyy. Vaikutusarviointi on tarkoitus kohdentaa nimenomaan olennaisten vaikutusten

58 Oikeusministeriö 2007a, s. 3 ja 7–8.

59 Oikeusministeriö 2007a, s. 8.

60 Oikeusministeriö 2007a, s. 10–11.

arviointiin. Tarkistuslista ei ole tyhjentävä, vaan säädöshankkeella voi olla muitakin, erilai-sia tai harvinaisempia vaikutukerilai-sia, joita ei tarkistuslistaan ole sisällytetty.⁶¹

Kun valmistelu etenee, tulee eri toimintavaihtoehtojen vaikutusarviointia syventää. Vaiku-tusarvioinnin yhteydessä on syytä hyödyntää sidosryhmien, viranomaisten ja asiantuntijoi-den kuulemista sekä lausuntoja. Kuulemista olisikin aiheellista käyttää hyödyksi koko lain-valmisteluprosessin ajan, eikä pelkästään lausuntovaiheessa. Perusvalmistelun vaiheessa to-teutetaan varsinainen vaikutusten arviointi ja lausuntokierroksen jälkeen voidaan jatkoval-misteluvaiheessa vaikutusarviointia vielä tarkentaa lausuntojen perusteella. Vaikutusarvi-oinnin tulokset, on jo tässä vaiheessa, perusvalmistelussa tehtävän arviVaikutusarvi-oinnin jälkeen, kirjat-tava valmisteluasiakirjoihin, jotta saadut tiedot ovat käytettävissä lainvalmistelun edetessä.

Hallituksen esitykseen kirjataan vaikutusarvioinnin keskeiset tulokset, arvioinnin suoritta-mistapa, arvioinnin tietolähteet, kuuleminen vaikutuksiin liittyen ja oletukset, joihin arvi-ointi perustuu. Päätöksentekovaiheessa on edelleen tärkeää, että mahdolliset erilliset ja täy-dentävät vaikutusarviointiasiakirjat ovat käytettävissä päätöksenteon aikana hallituksen esi-tykseen kirjattujen tietojen lisänä.⁶²

Etukäteisen vaikutusten arvioinnin lisäksi vaikutusarviointiin kuuluu toteutuneen lakihank-keen vaikutusten seuranta jälkikäteen eli jälkikäteinen vaikutusten arviointi. Tällöin arvioi-daan sekä tavoitteiden saavuttamista että mahdollisia muutostarpeita. Tarkoituksena on saada tietoa siitä, kuinka hyvin sääntelyn tavoitteet on saavutettu vai tarvitaanko muutoksia.

Vaikutusten toteutumisen seuranta jälkikäteen kuuluu olennaisesti säädösten täytäntöönpa-noon. Tällöin arvioidaan, ovatko ennakoidut vaikutukset toteutuneet ja onko mahdollisesti ilmennyt sellaisia vaikutuksia, joita ei ole osattu ennakoida ennen päätöksentekoa. Jo lain-valmisteluvaiheessa tulisi vaikutusten jälkikäteisen arvioinnin toteuttamista pohtia.⁶³

Komissio on julkaissut vaikutusarviointiohjeistuksen Impact Assessment Guidelines, SEC (2005), jonka pohjalta vaikutusten arviointi laaditaan EU:ssa. Komission vaikutusarvioin-tiohjeistus sisältää taloudellisten, yhteiskunnallisten ja ympäristöön liittyvien asioiden arvi-oinnin. Koska EU-tason vaikutusarvioinnissa ei pystytä huomioimaan yksittäisten jäsenval-tioiden erityistarpeita, on Suomessa valtioneuvoston ja ministeriöiden pyrittävä

61 Oikeusministeriö 2007a, s. 43.

62 Oikeusministeriö 2007a, s. 8 ja 11–12.

63 Oikeusministeriö 2007a, s. 9 ja 13.

ennakoimaan nimenomaan Suomen kannalta merkittäviä unionin tason säädöshankkeita ja arvioimaan niiden vaikutuksia kansallisella tasolla.⁶⁴

Vaikutusarvioinnissa mahdollisia tietolähteitä ovat esimerkiksi jo olemassa olevat tilastot ja tutkimukset. Olennaista on hyödyntää myös sidosryhmien, asiantuntijoiden sekä sääntelyn kohdetahojen kuulemista. Ulkopuolisilta asiantuntijatahoilta voidaan tilata erillisiä selvityk-siä etenkin sellaisissa tilanteissa, kun vaikutusten arvioidaan olevan merkittäviä ja moni-muotoisia. Hyödyllistä vaikutusarvioinnin kannalta voi olla pyrkiä hyödyntämään aiemmin toteutetuista samantyyppisistä hankkeista saatuja kokemuksia. Vaikutusten arviointiin on olemassa erilaisia menetelmiä, sekä määrällisiä että laadullisia. Vaikka vaikutuksia ei olisi mahdollista arvioida täsmällisesti, on siitäkin huolimatta pyrittävä arvioimaan vaikutusten suuruusluokkaa, suuntaa ja vaikutusketjuja.⁶⁵

Hallituksen esityksissä vaikutukset selostetaan vaikutuslajeittain. Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa on otettava huomioon vaikutukset kotitalouksiin, yrityksiin, julkiseen talouteen sekä kansantalouteen. Tavoitteena taloudellisten vaikutusten arvioinnissa on sen varmista-minen, että valmisteilla oleva sääntely tukee mahdollisimman hyvin talouskasvua, työlli-syyttä, yrityksiä ja kilpailukykyä sekä kansalaisten hyvinvointia. Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa selvitetään ensin, koskeeko valmisteilla oleva sääntely kotitalouksia, yrityksiä vai kuntia tai valtiota. Sen jälkeen vaikutuksia arvioidaan laajemmin julkisen talouden ja kansantalouden kannalta.⁶⁶

Viranomaisten toimintaan kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa otetaan huomioon vaiku-tuksia viranomaisten keskinäisiin suhteisiin, tehtäviin ja menettelytapoihin, henkilöstöön ja organisaatioon sekä hallinnollisiin menettelyihin ja kustannuksiin.⁶⁷ Ympäristövaikutusten osalta on arvioitava vaikutuksia ihmisten terveyteen ja elinoloihin, maaperään, vesiin, il-maan, kasvillisuuteen ja luonnon monimuotoisuuteen, yhdyskuntarakenteeseen, luonnonva-roihin ja näiden mainittujen vuorovaikutussuhteisiin. Ympäristövaikutukset voivat ilmentyä paitsi toivottuina, positiivisina ja haluttuina vaikutuksina, myös negatiivisina sivuvaikutuk-sina. Useimmiten ympäristövaikutukset ovat välillisiä ja ne syntyvät varsinaisten muiden

64 Oikeusministeriö 2007a, s. 13.

65 Oikeusministeriö 2007a, s. 14–15.

66 Oikeusministeriö 2007a, s. 16–17.

67 Oikeusministeriö 2007a, s. 27.

vaikutusten sivutuotteena. Globaalit, yli valtion rajojen ylittyvät vaikutukset, ovat tyypillisiä ympäristövaikutuslajille.⁶⁸

Muita lainvalmistelussa arvioitavia yhteiskunnallisia vaikutuksia ovat muun muassa sosi-aali- ja terveysvaikutukset, vaikutukset työllisyyteen ja työelämään, vaikutukset rikoksen-torjuntaan ja turvallisuuteen sekä vaikutukset aluekehitykseen ja tietoyhteiskuntaan. Yhteis-kunnalliset vaikutukset ovat varsin moniulotteisia ja yhteydessä myös muiden vaikutuslajien vaikutusten kanssa.⁶⁹