2.3 Aiemmat tutkimukset
2.3.2 Muita tutkimuksia
Toisin kuin lainsäädäntömenettelyä kokonaisuudessaan, on pelkästään lainvalmistelua oi-keustutkimuksen näkökulmasta tutkittu vähän.103 Sellaisia tutkimuksia, joiden perusteella lainvalmistelun laatua voitaisiin vertailla esimerkiksi ministeriöittäin, on tehty Suomessa vä-hän.104
Eniten verrattavissa tähän käsillä olevaan tutkielmaan lainvalmistelijoiden näkemyksistä lainvalmistelun laatuun on edellä esitelty Keinäsen ja Vuorelan tutkimus. Seuraavassa esi-teltävistä tutkimuksista saadaan myös hyvää vertailupohjaa tälle tutkielmalle ja sen tulok-sille, vaikka aineistona onkin hyödynnetty lainvalmistelijoilta kerätyn palautteen lisäksi
100 Keinänen – Vuorela 2015, s. 188–189.
101 Keinänen – Vuorela 2015, s. 189–190.
102 Keinänen – Vuorela 2015, s. 192–193.
103 Tala 2005, s. 89.
104 Keinänen ym. 2019a, s. 12.
muutakin aineistoa, kuten hallituksen esityksiä. Silti, tuloksia voidaan tarkastella laadukkaan lainvalmistelun arvioinnin valossa.
Lainvalmisteluprosessin ongelmakohtia on tunnistettu varsin laajasti jo aiemmissa tutkimuk-sissa. Esimerkiksi Kati Rantalan tutkimus tuo ilmi, että institutionaaliset realiteetit asettavat rajoituksia lainvalmisteluprosessille. Tutkimuksen mukaan jo valmiiksi työläs lainvalmis-telu jää helposti yhden lainvalmistelijan harteille, eivätkä aikataulu- ja henkilöstöresurssion-gelmat tuo helpotusta lainvalmistelijoiden työtaakkaan. Kiire on useissa lakihankkeissa myötävaikuttanut esimerkiksi sidosryhmien kuulemisen laadun heikkouteen. Tutkimuksesta käy ilmi myös lainvalmistelijoiden kritiikki lainvalmisteluprosessiin.105
Liikenne- ja viestintäministeriön lainvalmistelun kehittämishankkeessa on arvioitu lainval-mistelun laatua ensinnäkin suhteessa lainvalmisteluohjeisiin, mutta myös lainsäädännön ar-viointineuvoston ja perustuslakivaliokunnan lausuntoihin. Lainvalmistelijoiden näkökulmaa on hankkeessa pyritty selvittämään haastattelemalla 13 valmistelijaa ja kolmea osastopääl-likköä. Hankkeessa on sekä arvioitu ja analysoitu hallituksen esityksiä suhteessa lainvalmis-teluohjeisiin, että koottu tietoa lainvalmisteprosessista haastattelemalla lainvalmisteli-joita.106
Liikenne- ja viestintäministeriön lainvalmistelun kehittämishankkeen tulokset osoittavat lainvalmistelun olevan edelleen puutteellista joiltakin osin. Tutkimustulokset antavat ym-märtää esimerkiksi, että vaihtoehtoisia sääntelykeinoja tulisi ylipäänsä arvioida enemmän, mutta myös vaihtoehtojen hyviä ja huonoja puolia tulisi pyrkiä esittämään enemmän. Lain-valmistelun avoimuutta tulisi lisätä esittämällä hallituksen esityksissä selkeästi, minkälaisia mahdollisia vaihtoehtoisia toteuttamistapoja olisi olemassa tavoitteeseen pääsemiseksi. Lii-kenne- ja viestintäministeriössä tunnistetaan hyvin sääntelyllä syntyviä vaikutuksia, mutta vaikutusten määrällinen arviointi numeroin on vähäistä. Vaikutusarvioinnissa hyödynnettyjä tietolähteitä ja menetelmiä tulisi kirjata esityksiin enemmän. Vaikka hallituksen esityksissä onkin usein otettu käsittelyyn ja huomioon lausuntopalautteita, jää niiden tarkastelu ja käsit-tely varsin yleiselle tasolle. Kuulemisen osalta tulisi sidosryhmien antamia palautteita käsi-tellä terävämmin hallituksen esityksissä.107
105 Rantala 2011, s. 187.
106 Keinänen ym. 2019a, s. 3 ja 7.
107 Keinänen ym. 2019a, s. 8.
Kehittämishankkeen tutkimustulosten perusteella on tunnistettu niitä kohtia, joissa kehittä-mistä tarvitaan. Ensinnäkin lainvalmistelijat tarvitsevat enemmän koulutusta ja neuvontaa etenkin vaihtoehtoisten sääntelykeinojen ja vaikutusarviointien kohdalla. Myös resurssien lisäämistä suositellaan.108 Vaikutusten arviointi on tutkimuksen perusteella suppeampaa kuin muissa ministeriöissä keskimäärin. Syyn arvioidaan olevan joko säädösehdotusten val-mistelutapa taikka EU-säännöksiin liittyvien säädösehdotusten voimaansaattaminen. Val-mistelutapana virkatyö tuottaa useammin suppean vaikutusarvioinnin. Vaikutuslajeista lii-kenne- ja viestintäministeriöistä arvioidaan eniten vaikutuksia yrityksiin ja viranomaisiin, mutta myös vaikutuksia kotitalouksiin arvioidaan verrattain usein. Sen sijaan määrällisiä ar-vioita taloudellisista vaikutuksista esitetään jokseenkin vähän. Liikenne- ja viestintäministe-riöiden hallituksen esityksissä kuvataan saatuja lausuntoja sidosryhmiltä hyvin, mutta niiden esittäminen jää varsin yleiselle tasolle. Samoin lausunnonantajien kriittinen palaute tuodaan esiin hallituksen esityksissä, mutta sen yksityiskohtaisempi kuvaaminen jää hyvin puutteel-liseksi. Lainvalmistelijat kokevat kiireen vähentävän kuulemista, mutta poliittisen ohjauksen ei juurikaan koeta olevan esteenä kuulemiselle.109
Lainvalmistelijoiden haastatteluista saatiin kyseisessä liikenne- ja viestintäministeriön ke-hittämishankkeessa seuraavanlaisia tuloksia. Lainvalmistelun organisoinnista havaittiin, että lainvalmistelu tehdään yleisimmin yksin tai parityönä. Lisäksi usein ns. vastuuvalmistelijana on sellainen nuori valmistelija, jolla ei vielä ole paljonkaan kokemusta käytännön lainval-mistelusta. Haastatteluista havaittiin myös, että vain harvoin ministeriössä käytetään viralli-sia työryhmiä, joita haastattelujen perusteella tunnuttiinkin pidettävän rakenteeltaan turhan jäykkinä. Lausuntovaihe on käytännön lainvalmistelussa erityisen työläs vaihe ja joskus käy-kin niin, että lausuntotiivistelmä jää kokonaan laatimatta. Tutkimuksen mukaan vaikutusten arvioinnin työvaihetta pidetään jopa turhauttavana lainvalmistelun vaiheena, koska usein-kaan ei ole mahdollisuuksia toteuttaa mielekästä vaikutusarviointia esimerkiksi aloitteen tul-lessa suoraan poliittiselta johdolta. Painopiste on lainvalmistelijoiden mukaan vaikutusten tunnistamisessa merkittävyyden sijaan. Lisäksi lainvalmistelutyön johtamista pidettiin lain-valmistelijoiden keskuudessa heikkona, eikä tiedollinen tukikaan ole lainlain-valmistelijoiden mukaan parhaimmalla mahdollisella tasolla.110
108 Keinänen ym. 2019a, s. 8.
109 Keinänen ym. 2019a, s. 12–14.
110 Keinänen ym. 2019a, s. 21–22.
Tässä kohtaa on huomioitava, että käsillä olevassa tutkielmassa on lainvalmistelijoita use-ammasta kuin yhdestä ministeriöstä, kuitenkin mukaan lukien myös edellä kuvatussa tutki-muksessa nimenomaisena ministeriönä ollut liikenne- ja viestintäministeriö.
Sääntelyn vaikutusten jälkikäteistä seurantaa käsittelevä tutkimus nostaa esiin jälkikäteisen vaikutusten arvioinnin merkityksen lainsäädännön laadun kannalta. Tutkimuksessa analy-soitujen hallitusten esitysten perusteella vaikutusten jälkikäteistä seurantaa. Jälkikäteistä ar-viointia huomioidaan vain kolmasosassa arvioiduista esityksistä. Kuitenkin, niissä esityk-sissä, joissa jälkikäteinen seuranta on otettu huomioon, tuodaan esille hyvin mitä seurataan ja mikä taho seurantaa toteuttaa. Silti, myös määräajan asettamisessa seurannalle ilmenee ongelmia, sillä vain harvassa esityksessä näin oli toimittu. Tutkimuksen mukaan säädösten jälkikäteinen arviointi ja sen suunnittelu eivät näytä olevan merkittävässä roolissa osana lain-valmistelua, vaan jälkikäteinen arviointi jää varsin vähälle hallituksen esityksissä. Tutkimus osoittaa kutienkin kritiikkiä myös hallituksen esitysten laatimisohjeille: ohjeet jäävät liian yleiselle tasolle jälkikäteisen vaikutusten arvioinnin suhteen, eivätkä ne siten ohjaa riittävästi lainvalmisteluprosessin aikana kiinnittämään huomiota jälkikäteiseen arviointiin.111
Keinäsen ja Vartiaisen tutkimuksessa vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnista lakita-soisen sääntelyn sisällä käy ilmi, että vain 27,5 prosentissa vuoden 2014 hallituksen esityk-sissä on arvioitu vaihtoehtoja, vaikka tavoitteita vaihtoehtoisten sääntelykeinojen lisäämi-selle on asetettu paitsi hallitusohjelmissa, myös lainvalmisteluohjeissa ja kirjallisuudessa.
Yhtenä ongelmana on, että esimerkiksi hallituksen esitysten laatimisohjeet eivät tunnista säädösvalmistelun erilaisia mahdollisia vaihtoehtoja.112
Auri Pakarisen tutkimus lainvalmistelusta vuorovaikutuksena tuo esiin tärkeitä seikkoja kuulemisesta lainvalmisteluprosessissa. Olennainen tutkimustulos on, että merkittävimpiä vaikuttamisen ajankohtia lainvalmistelun aikana ovat varhaisimmat lainvalmistelun vaiheet.
Jo työryhmävaiheessa sidosryhmien kuuleminen olisi tärkeää. Merkittävä havainto tutki-muksen tuloksissa on, että lainvalmistelun laatua olisi syytä tarkastella enemmän suhteessa laaja-alaiseen lainvalmisteluun. Tutkimustuloksista ilmenee, että mitä pidemmälle lainval-mistelu etenee, sitä haastavammaksi lainvallainval-misteluun vaikuttaminen käy.113
111 Keinänen – Heikkinen – Rinne 2019, s. 17–18.
112 Keinänen – Vartiainen 2017, s. 25.
113 Pakarinen 2011, s. 73–74.
Pakarisen tutkimuksessa olennaisimmiksi lainvalmisteluun osallistumisen esteiksi maini-taan teknisiin seikkoihin ja valtasuhteisiin liittyvät tekijät. Valtasuhteet tulevat näkyviksi osallistumismahdollisuuksissa silloin, kun joku ryhmä kykenee käyttämään vaikutusval-taansa tehokkaammin kuin toinen ryhmä. Teknisistä seikoista tutkimustuloksissa mainitaan esimerkiksi työryhmien yksipuolinen kokoonpano ja epäinformatiiviset kuulemistilaisuudet.
Sidosryhmien kuulemisen tärkeys on muuttunut ajan saatossa: vielä 1980-luvulla mien osallistuminen koettiin jopa häiritsevänä, kun taas 1990-luvulta eteenpäin sidosryh-mien osallistumisen tärkeyttä on korostettu. Tutkimuksen tulokset antavat ymmärtää, että vaikka kehittämistyötä on pyritty tekemään, ovat tulokset silti heikkoja.114
Auri Pakarisen tutkimuksesta käy ilmi, että ministeriöiden välillä on paikoin suuriakin eroja lainvalmistelun ohjeiden noudattamisessa. Siinä missä osa ministeriöistä on lisännyt avoi-muutta ja osallistumismahdollisuuksia, ei osa ministeriöistä ole avoi-muuttanut lainkaan toimin-tatapojaan.115
114 Pakarinen 2011, s. 74–75.
115 Pakarinen 2011, s. 67–68.