4.1 Sääntelyn syyt, tavoitteet ja täytäntöönpano
4.1.1 Sääntelyn tarpeen ja syiden kuvaaminen hallituksen esityksissä
Aineiston ensimmäinen kysymyskokonaisuus käsittelee sääntelyn tarvetta, tavoitteita sekä täytäntöönpanoa. Sääntelyn tarve on hallituksen esitysten laatimisohjeiden mukaan esitet-tävä esityksen tavoitteiden sekä keskeisten ehdotusten ohessa. Hallituksen esityksessä on tuotava ilmi mitä ehdotetaan ja miksi. Yleisperusteluissa on esitettävä asiaa koskevan lain-säädännön nykytila, kansainvälinen tausta sekä ennen kaikkea ehdotetun lainlain-säädännön tarve. Esityksessä on kuvattava, miksi ja miten sääntelyä on tarpeellista uudistaa.137 Olen-naista on tuoda esille lakihankkeen tarpeellisuus.
Jokaisessa lainvalmistelutilanteessa on arvioitava, onko jo olemassa olevien säännösten muuttamiselle tosiasiallista tarvetta tai onko tarpeen laatia kokonaan uutta sääntelyä. Tämä ratkaisu ei kuitenkaan aina ole lainvalmistelijan tehtävä, vaan päätös uudesta lakihankkeesta tai olemassa olevan lain muuttamisesta voi tulla suoraan poliittisen päättäjän antamassa toi-meksiannossa. Lakihankkeen tarpeen arviointi pohjautuu vertailuun ja siksi lainvalmiste-lussa on tarpeen olla riittävän laaja kuva vallitsevasta oikeudellisesta ja tosiasiallisesta tilan-teesta. Nykytilaa verrataan siihen, mitä voidaan pitää tavoiteltavana. Näin saadaan selville nykytilan epäkohtia ja ongelmia. Talan mukaan erilaiset muutokset, kuten yhteiskunnan olo-suhteet, ihmisten käsitykset sekä tieteen ja teknologian kehittyminen voivat synnyttää sään-telytarvetta.138
Oikeudellisen sääntelyn syitä voidaan jaotella monella eri tavalla. Perinteisesti oikeussään-telyä perustellaan taloustieteessä markkinahäiriöllä. Kuitenkaan aina markkinahäiriön esiin-tyessä ei ole syytä turvautua oikeudelliseen sääntelyyn, vaan sääntelyssä on usein ennem-minkin kyse raamien luomisesta markkinoiden toiminnalle.139 Taloustieteen näkökulmasta sääntelyn syitä on kuitenkin kahdenlaisia: markkinahäiriöistä johtuvaa ja sääntelyhäiriöllä perusteltavaa sääntelyä. Markkinahäiriö on tilanne, jossa markkinat eivät tuota optimaali-sinta tulosta yhteiskunnan kannalta. Esimerkiksi kilpailun epätäydellisyys voi johtaa mark-kinahäiriöihin. Sääntelyhäiriön tilanteessa ongelma nähdään sen sijaan olevan vallitsevassa sääntelyssä itsessään. Esimerkiksi kehnosti määritellyt tavoitteet voivat johtaa
137 Oikeusministeriö 2004, s. 12, 14.
138 Tala 2005, s. 101–102.
139 Määttä 2006, s. 21.
sääntelyhäiriön tilanteeseen, mikäli sääntelyn lopputulos ja vaikutukset eivät ole halutunlai-set.140 Sääntelyn muutoksilla voidaan pyrkiä esimerkiksi tehokkaampaan kilpailutilantee-seen taikka sääntelytarkkuuden parantamikilpailutilantee-seen.141
Toisaalta sääntelyn syinä voidaan pitää myös ihmisoikeuksien ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämistä, kuten kansainvälisessä kirjallisuudessa on esitetty.142 EU:ssa sääntelyn syiksi tunnistetaan markkina- ja sääntelyhäiriöiden lisäksi unionin perustavaa laatua olevien tavoit-teiden toteuttaminen. Ristiriita EU:n tavoittavoit-teiden ja nykytilanteen välillä voi aiheuttaa tar-peen sääntelylle. Useimmiten sääntelyn tarve yhdistelmä edellä kuvattuja syitä.143
Rationaalisen lainvalmistelun perustana on ajatus siitä, että lainvalmistelija on rationaalinen toimija, jonka on tunnistettava vallitsevan yhteiskunnallisen tilan ongelmat ja syyt ongel-mille. Sääntelyn ongelmien tunnistamista voidaan pitää tärkeänä jo siksi, että sääntelyä pys-tytään perustelemaan oikeilla syillä. Lisäksi siten voidaan tunnistaa ne keinot, joilla ongel-maan pystytään vaikuttaongel-maan. Myös vaikutusarviointien kohdentaminen olisi tarkoituksen-mukaisempaa, kun on tiedossa, minkälaisia vaikutuksia sääntelyn syiden poistamisella voisi olla. Tavoitteiden tulisi olla linjassa sääntelyn ongelmien kanssa: sääntelyn tavoitteiksi ei tulisi asettaa sellaisia asioita, jotka eivät tosiasiassa liity sääntelyn syihin.144
Lainvalmistelijoita pyydettiin arvioimaan kokemustensa perusteella sitä, kuinka hyvin hal-lituksen esityksissä tuodaan esille sääntelyn tarvetta ja minkälaisia ongelmia tähän liittyy.
Ensimmäinen huomio aineiston analyysissa on, että sääntelyn tarpeen esittämisen koetaan olevan hyvinkin vaihtelevaa esitysten välillä, kuten eräs vastaaja toteaa:
”Omien kokemusteni perusteella sääntelyn tarve tuodaan esille hallituksen esityksissä vaih-televasti.”
Toinen aineistosta tehty havainto on, että lainvalmistelijoiden vastauksista nousee usein esiin tyytymättömyys sääntelyn tarpeen kuvaamiseen hallituksen esityksissä. Vastaajat ko-kevat, että sääntelyn tarvetta on yleensä selostettu, mutta varsin yleispiirteisesti, eikä riittä-vän yksityiskohtaisesti. Vastaajien mukaan sääntelyn tarpeen arviointi hallituksen esityk-sissä ei aina toteudu hallituksen esitysten laatimisohjeiden mukaisesti, eikä tarvetta ole
140 Keinänen – Muhonen – Hämäläinen 2013, s. 3, Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 15–16.
141 Keinänen – Muhonen – Hämäläinen 2013, s. 9 ja 19–20.
142 Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 22–23.
143 European Commission 2009, s. 21.
144 Keinänen – Muhonen – Hämäläinen 2013, s. 28–29.
kuvattu riittävän selkeästi taikka konkreettisesti. Sääntelyn tarpeen ja syiden kuvaaminen jää hyvin yleiselle tasolle, eikä sääntelytarve aina edes tule ilmi selkeästi.
”Vaarana on, että jää epäselväksi, miksi sääntelyä oikeastaan uudistetaan, kun ei kerrota, mikä nykyisessä sääntelyssä on vialla tai puutteellista. Sääntelyn tarve ei siis useinkaan ilmene kovin yksiselitteisesti.”
Yleistason lisäksi, sääntelyn tarve tuodaan useasti esiin hyvinkin suppeasti taikka epäsel-västi. Siitäkin huolimatta, että suurin osa vastaajista kokee sääntelyn tarpeen kuvauksen jok-seenkin heikoksi hallituksen esityksissä, vastaajista lähes kolmasosa kokee, että sääntelyn tarve on kuvattu esityksissä hyvin taikka melko hyvin.
Lainvalmistelijoiden vastausten perusteella sääntelytarve voi jäädä hyvin kyseenalaiseksi ti-lanteissa, joissa sääntelyä tehdään puhtaasti poliittisista syistä. Tällöin sääntelyn tarve ra-kennetaan ikään kuin jälkikäteen, jolloin sääntelyn tarpeesta muodostuu helposti kömpelö tai epätarkoituksenmukainen. Sen sijaan esimerkiksi EU-direktiivien täytäntöönpanon koh-dalla on sääntelytarve lainvalmistelijoiden mukaan yksinkertaisempi kuvata. Keinäsen ja Vuorelan tutkimuksessa lainvalmistelijat ovat olleet samaa mieltä asiasta, sillä yli puolet vastaajista kokee Keinäsen ja Vuorelan tutkimuksessa EU:n asettavan haasteita sääntelyn syiden kuvaamiselle.145 Sama havainto on vahvasti läsnä lainvalmistelijoiden vastauksissa tässä tutkielmassa. Lainvalmistelijat näkevät EU-normin täytäntöönpanon ikään kuin oiko-tienä sääntelyn syiden kuvaamiselle, eikä sääntelyn syitä useinkaan avata, vaan kun kyseessä on EU-normin täytäntöönpano, kirjataan se esitykseen vain säännöksen implementaationa avaamatta lainkaan sääntelyn taustalla vaikuttavia todellisia syitä.
Lainvalmistelijoita pyydettiin arvioimaan myös sääntelyn tarpeen arviointiin liittyviä ongel-makohtia. Usea vastaaja mainitsee ongelmakohdaksi jo edellä esiin tuodun EU-sääntelyn täytäntöönpanon. Lisäksi vastauksissa korostetaan voimakkaan poliittisen ohjailun tuovan haasteita tosiasialliselle sääntelyn tarpeen arvioinnille. Osa vastaajista kokee jopa, että lain-valmistelijat joutuvat keksimään sääntelyn tarpeen silloin, kun kyse on poliittisesta päätök-sestä. Sääntelyn tarve ja syyt voidaan tuoda esille joskus vain puolittain, jolloin tosiasiallinen syy jää esittämättä. Lainvalmistelijat kokevat, että sääntelyn syyt ovat liian voimakkaasti poliittisesti värittyneitä.
”Hallitusohjelma ja poliittiset päätökset tehdään päättäjien poliittisen linjan mukaisina. val-mistelijan on joskus vaikea osoittaa hallituksen esityksessä, että nimenomaisella esityksellä
145 Keinänen – Vuorela 2015, s. 178.
korjattaisiin joitakin nimenomaisia ongelmia ja tällä tavoin toimimalla saataisiin väistämättä yhteiskunnallista hyvää.”
” Kaikissa hallituksen esityksissä ei mielestäni ole kuvattu sääntelyn tarvetta kovin uskotta-vasti. Pahimmillaan asian syvällisempi pohdinta ja vaikutusten arviointi paljastavat, ettei ky-seistä muutosta (ainakaan hallinnon tai virkamiehen näkökulmasta) kannattaisi tehdä, mutta niin se vain tehdään, kun hallitusohjelmaan on niin kirjattu.”
Osa vastaajista kokee sääntelyn tarpeen tulevan valmiiksi annettuna poliittisten tai yhteis-kunnallisten tavoitteiden kautta. Tällöinkin sääntelyn tarve voi tosiasiassa olla hyvinkin eri-lainen kuin se, minkälaiseksi se on puettu hallituksen esitykseen. Toisaalta taas vastauksista käy ilmi, että poliittisen ohjauksen kautta tullut sääntelytarve voi olla hyvin hankala pukea sanoiksi, sillä sääntelyntarve tulee usein annettuna niin, ettei siihen pystytä juurikaan enää valmistelussa vaikuttamaan.
”Säädösvalmistelijan tehtäväksi saattaa jäädä perustelujen keksiminen sääntelytarpeelle.”
”Se on tietyllä tavalla harhaanjohtavaa, koska sääntelyn antamisen todelliset syyt voivat olla toisaalla ja hallituksen esitykseen rakennetaan keinotekoinen tarve.”
Lainvalmistelijoiden vastaukset on luokiteltu ensinnäkin sen mukaan, vastaako annettu vas-taus esitettyihin kysymyksiin. Suuressa osassa vastauksia painottuvat teoria ja lähdekirjalli-suus, jolloin lainvalmistelijoiden kokemukset tulevat esille vain osittain tai eivät ollenkaan.
Toiseksi on arvioitu niiden vastausten osalta, jotka vastaavat asetettuihin kysymyksiin, kuinka hyvin sääntelyn tarve on kuvattu hallituksen esityksissä. Kolmanneksi, vastauksista on etsitty vastaajien esittämiä ongelmakohtia sääntelyn tarpeen kuvaukseen liittyen.
Kuten edellä jo todettu, vastauksista nousee esiin muutama selkeä teema puhuttaessa sään-telyn syiden kuvaamisesta hallituksen esityksissä. Yleispiirteisyys, pintapuolisuus ja vaja-vaisuus toistuvat usein vastauksissa. Vastauksissa sekoittuvat ajoittain sääntelyn tarve, ny-kytilan arviointi ja tavoitteiden asettaminen. Myös vastaajat ovat vastauksissaan todenneet, että hallituksen esityksissä nämä ovat usein päällekkäisiä.
Lainlaadintaprosessien tutkiminen on ollut Suomessa ylipäänsä vähäistä ja nimenomaan la-kitasoisen sääntelyn syiden ja perusteiden muotoutuminen on yksi huonosti tunnetuista osa-alueista. Sääntelyn perustelut ovat juridisoituneet ja yhteiskunnallisten tarpeiden esittäminen sääntelyn syyksi on vähentynyt. Tämä voidaan nähdä yhtenä syynä sääntelyn tavoitteiden
tai perusteiden puuttumiselle hallituksen esityksissä.146 On myös todettu, että lainvalmiste-lua ja lainsäädäntöä ympäröi tietynlainen epävarmuus niistä tekijöistä, jotka ylipäänsä legi-timoivat lakien käyttöönoton sekä tekijöistä, jotka pitävät sääntelyn säilymisen voimassa.
Sääntelyn syiden ja perusteluiden nähdään muuttuneen liian oikeudellisiksi siten, että syyksi asetetaan usein EU-normin täytäntöönpano sen sijaan, että huomiota kiinnitettäisiin nimen-omaan niin yhteiskunnallisiin seikkoihin, joiden vuoksi lakeja ylipäänsä säädetään.147 4.1.2 Sääntelyn tavoitteet
Hallituksen esitysten laatimisohjeiden mukaan asianmukaisen lainvalmistelun vähimmäis-vaatimus on, että valmisteilla oleva laki tulee voimaan tultuaan saavuttamaan sille lainval-mistelun aikana asetetut tavoitteet. Laatimisohjeiden mukaan jo esityksen tiivistelmästä on käytävä ilmi ehdotetun sääntelyn tavoite, mutta tavoitteen on oltava selvitettynä myös yleis-perustelujen osiossa, jossa sen tulee olla vielä yksityiskohtaisemmin ja tarkemmin selvitet-tynä. Arvio tavoitteiden käytännön toteutumisesta on oltava myös mukana.148
Lainvalmistelussa tavoitteenasettelulla tarkoitetaan sitä tosiasiallista asiaintilaa, jonka on tarkoitus toteutua lakiuudistuksen myötä. Lainvalmistelussa tavoitteet ja keinot tavoitteisiin pääsemiseksi nivoutuvat tiukasti yhteen. On tarkoituksenmukaista jo tavoitteen saavuttami-sen kannalta, että lainvalmistelun alusta alkaen pohdittaisiin erilaisia keinoja tavoitteiden saavuttamiseksi. Tavoitteenasettelu on merkittävä osa lainvalmisteluprosessia, sillä se ohjaa hyvin olennaisella tavalla koko lainavalmistelun suuntaa.149
Lainvalmistelijoita pyydettiin arvioimaan, mitkä ovat heidän näkemyksensä mukaan hyvän tavoitteen kriteerit. Vastauksissa korostuu lainvalmistelijoiden yksimielisyys siitä, että hyvä tavoite on ennen kaikkea selkeä ja johdonmukainen. Myös tavoitteen ytimekäs määrittely koetaan tärkeänä. Vastauksissa korostuvat kuitenkin ennen kaikkea tavoitteenasettelun sel-keys ja ymmärrettävyys. Eräs vastaaja toteaa seuraavasti:
”Tavoitteiden tulisi olla lähtökohtaisesti lainsäädännön tavoitteiksi sopivia eli sellaisia, joita ei voida saavuttaa muulla keinoin.”
Toiseksi lainvalmistelijoita pyydettiin arvioimaan, kuinka hyvin sääntelyn tavoitteet tuodaan ilmi hallituksen esityksissä. Vastaukset voidaan jakaa karkeasti kolmeen ryhmään sen suh-teen, kuinka lainvalmistelijat ovat kokeneet tavoitteiden tulleen kuvatuiksi esityksissä.
146 Keinänen – Muhonen – Hämäläinen 2013, s. 1–2.
147 Määttä 2009, s. 15–16.
148 Oikeusministeriö 2004, s. 9, 12, 14.
149 Tala 2005, s. 102–103.
Ensimmäisessä ryhmässä tavoitteet kuvataan hyvin ja riittävän laajasti. Toisessa ryhmässä vastaajat kokevat tavoitteiden kuvaamisen puutteelliseksi, ja kolmannessa tavoitteiden näh-dään puuttuvan kokonaan. Ehdottomasti suurin osa vastaajista kokee, että tavoitteet tuodaan kyllä esille jokaisessa hallituksen esityksessä, mutta ei riittävällä tarkkuudella. Tavoitteet esitellään usein ilman konkretiaa ja ilman tarkempaa analyysia, kuten eräs vastaaja toteaa:
”Tavoitteiden osalta arvioni on, että hallituksen esityksissä vedetään jossain määrin mutkia suoriksi ja oletetaan seurausten olevan suorempia ja johdonmukaisempia kuin mitä ne saat-tavat todellisuudessa olla.”
Tyyppiesimerkki lainvalmistelijoiden näkemyksistä tavoitteiden asettamiselle on, että ta-voitteet kyllä esitetään, mutta varsin suppeasti, vaihtelevasti ja hyvin yleisellä tasolla. Sa-moin kuin sääntelyn tarve, sääntelyn tavoitteet tuodaan vastaajien mielestä esille vaihtele-vasti, eivätkä hallituksen esitysten laatimisohjeet useinkaan toteudu. Vastaajat näkevät myös, etteivät hallituksen esityksissä esiteltävät tavoitteet ole aina kovinkaan konkreettisia ja että syy-seuraussuhteita on hankala havaita:
”Tavoitteita tulisi olla lukumääräisesti rajatusti, ne tulisi kuvata selkeästi ja perustellen. Li-säksi niillä tulisi olla suora yhteys vaikutusten arviointiin.”
Lainvalmistelijat nostavat vastauksissaan esille myös voimakkaan poliittisen ohjauksen, joka osaltaan hankaloittaa todellisten tavoitteiden asettamista sääntelylle. Tavoitteiden anta-minen ylhäältä päin saa vastaajilta paljon kritiikkiä osakseen. Etenkin laajoissa ja poliittiselta kannalta merkittävissä lakihankkeissa tavoitteenasettelu saattaa olla jo päätetty esimerkiksi hallitusohjelmassa. Poliittiselta taholta tulisi saattaa lainvalmisteluun ainoastaan yleisluon-teiset suuntaviivat, jotka ohjaavat tavoitteenasettelua. Tällöin lainvalmistelijan tehtäväksi jää täsmentää ja konkretisoida annettuja, yleisluonteisia suuntaviivoja yksityiskohtaisemmiksi tavoitteiksi.150 Lainvalmistelijat kokevat vastauksissaan poliittisen ohjauksen liian voimak-kaana, jotta heillä olisi tosiasiallisesti mahdollisuus vaikuttaa tavoitteenasetteluun. Eräs vas-taaja toteaakin:
”Itse koen voimistuneen poliittisen ohjauksen ongelmalliseksi juuri siinä, että kun ylhäältä annetaan ennalta määritelty päämäärä, lähdetään prosessissa liikkeelle väärästä suunnasta.
Ideaalitilanteessa ensin kuvataan tilannetta, identifioidaan ongelmat, tavoitteet, eri vaihtoeh-dot tavoitteisiin pääsemiseksi, vertaillaan vaihtoehtoja ja valitaan niistä yksi, arvioidaan sen vaikutukset jne. Poliittisen ohjauksen ollessa liian voimakasta annetaan valmistelijalle
150 Tala 2005, s. 103–104.
valmiiksi tavoitteet ja mahdollisesti myös itse vaihtoehto, ja vasta tämän jälkeen valmistelija alkaa ”keksiä” muita tarvittavia sisältöjä hallituksen esitykseen. Tuloksena on tietysti kasva-nut riski huonoista valinnoista, huonosti tehdystä taustatyöstä sekä tietysti epäselvistä sää-döksistä, joiden kanssa viimeistään lain soveltajat ovat pulassa.”
Tala nostaa esille tavoitteenasettelun dynaamisuuden ja muutosalttiuden. Lainvalmistelun alussa asetetut tavoitteet voivat muuttua lainvalmisteluprosessin edetessä ja lainvalmistelu-työn näkökulmasta se onkin hyvin yleistä.151 Tämä ei kuitenkaan käy ilmi lainvalmistelijoi-den vastauksista, sillä tavoitteenasettelua kuvataan ennen kaikkea hyvin vaihtelevaksi ja ajoittain ongelmalliseksikin vaiheeksi.
Tilannetta, jossa sääntelyn tosiasiallisia tavoitteita pyritään ikään kuin peittämään kirjaa-malla hallituksen esityksiin hieman toisenlaisia, tosiasiallisia päämääriä hämärtäviä tavoit-teita, kutsutaan sääntelyilluusioksi. Tällöin sääntelyn tosiasialliset tavoitteet voivat olla siten vaikeammin hyväksyttävissä, että tavoitteiksi päädytään kirjaamaan helpommin hyväksyt-tävissä olevia, eksplisiittisiä tavoitteita.152 Moni lainvalmistelija tuo vastauksessaan ilmi to-siasiallisten tavoitteiden hämärtymistä lainvalmistelussa. Vastaajat kokevat poliittisten toi-mijoiden asettavan ajoittain hyvinkin voimakkaita poliittisia tavoitteita sääntelylle, jolloin lainvalmistelijat kokevat tehtäväkseen laatia tavoitteet hallituksen esitykseen kirjattavaksi hieman eri tavoin siten, että tavoitteet olisivat helpommin hyväksyttävissä.
” Kaikissa hallituksen esityksissä ei mielestäni ole kuvattu sääntelyn tarvetta kovin uskotta-vasti. Pahimmillaan asian syvällisempi pohdinta ja vaikutusten arviointi paljastavat, ettei ky-seistä muutosta (ainakaan hallinnon tai virkamiehen näkökulmasta) kannattaisi tehdä, mutta niin se vain tehdään, kun hallitusohjelmaan on niin kirjattu.”
Sinänsä ei voida pitää kummallisena sitä, että lainvalmistelijat pitävät tavoitteiden asetmista usein varsin haastavana ja jopa turhauttavana vaiheena. Lainvalmisteluprosessin ta-voitteiden määräytyminen näyttää nimittäin olevan avoin ja merkittävä yhteiskunnallinen kysymys, johon ei ole selkeää ja suoraa vastausta.153 Tavoitteet olisi lainvalmisteluohjeiden mukaan silti asetettava, vaikka yksiselitteistä ohjetta tai kaavaa tavoitteiden määräytymiselle ei varsinaisesta ole olemassa.
151 Tala 2005, s. 104.
152 Määttä 2009, s. 18.
153 Rantala 2011, s. 187.
4.1.3 Sääntelyn täytäntöönpanon kuvaus
Hallituksen esitysten laatimisohjeiden mukaan hallituksen esityksestä on käytävä ilmi, miten laki on tarkoitus panna täytäntöön sekä se, miten asetettujen tavoitteiden toteutumista aio-taan seurata jälkikäteen.154 Esityksestä on ilmettävä, onko säädösten täytäntöönpanon tueksi suunniteltu erityisiä toimenpiteitä esimerkiksi tiedotuksen tai koulutuksen keinoin. Täytän-töönpanon ohella esityksessä on tuotava ilmi, miten säädösten seuranta jälkikäteen aiotaan järjestää.155 Myös lainvalmistelun kuulemisohjeissa korostetaan täytäntöönpanon merki-tystä. Ohjeiden mukaan sekä täytäntöönpanon seuranta että vaikutusten arviointi jälkikäteen ovat olennainen osa koko lainsäädäntöprosessia. Sen avulla mahdolliset ongelmakohdat pys-tytään havaitsemaan ja tarvittaessa korjaamaan.156 Hallituksen esityksissä täytäntöönpanon kuvaus on Talan mukaan usein jäänyt hyvin heikolle tolalle. Lainvalmistelun edetessä tulisi jo vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnin yhteydessä arvioida asiaa myös täytäntöön-panon kannalta.157
Lain täytäntöönpanoa ei tule ymmärtää ongelmattomaksi, suoraviivaiseksi ja mekaaniseksi säännösten täytäntöönpanoksi, vaan jo lähtökohtaisesti siihen liittyy ohjausongelma. Tällä tarkoitetaan sitä, että säännöksiä toteuttavat eri tahot kuin ne, jotka valmistelevat säännökset.
Laki ei toteudu itsestään. Tähän kiteytyy kysymys siitä, kuinka tiukasti ja yksityiskohtaisesti lainlaatija pystyy ohjaamaan ja valvomaan sääntelyn täytäntöönpanoa ja millä keinoin.
Sääntelyhän konkretisoituu vasta sitä sovellettaessa ja mikäli lain käyttäjillä on erilainen kä-sitys sen soveltamisesta kuin lainlaatijalla, eikä täytäntöönpanoon ole annettu ohjeita, on enää lain soveltajan käsissä, minkälaisena laki tosiasiassa konkretisoituu.158
Lainvalmistelijoita pyydettiin arvioimaan sitä, kuinka hyvin hallituksen esityksissä kuvataan säädösten täytäntöönpanoa. Sääntelyn täytäntöönpano ja sen suunnittelu jäävät lainvalmis-telussa sekä hallituksen esityksissä vastaajien mukaan hyvin vähälle, kuten eräs vastaaja to-teaa:
”Lähes pääsääntöisesti täytäntöönpanosta ei oikein sanota yhtään mitään.”
Sääntelyn täytäntöönpanon kuvaus on saanut erityisen paljon kritiikkiä lainvalmistelijoiden vastauksissa. Yksikään vastaajista ei koe sääntelyn täytäntöönpanon tulevan riittävästi
154 Oikeusministeriö 2004, s. 10.
155 Oikeusministeriö 2004, s. 14.
156 Säädösvalmistelun kuulemisopas, kohta 2.4 Täytäntöönpano ja seuranta.
157 Tala 2005, s. 117–118.
158 Tala 2005, s. 118–119, 184–185.
otetuksi huomioon lainvalmisteluprosessissa saatikka riittävästi esitellyksi hallituksen tyksissä. Ehdottomasti suurin osa vastaajista kokee täytäntöönpanon olevan hallituksen esi-tyksissä todella yleisellä tasolla ja samalla hyvin niukkaa ja vajavaista. Vastaajien mukaan täytäntöönpanoa ei kuvata esityksissä kovinkaan tarkasti eikä yksityiskohtaisesti, vaan sen selostaminen on hyvin vähäistä ja pintapuolista. Myöskään konkretiaa, kuten kuvausta täy-täntöönpanotoimista, ei vastaajien mukaan ole hallituksen esityksistä löydettävissä. Täytän-töönpanon arvioinnin kerrotaan myös usein puuttuvan kokonaan esityksistä, kuten yksi vas-taajista kertoo:
”Joissakin hallituksen esityksissä täytäntöönpanoa ei ole kuvattu lainkaan. Luulisin, että ydin-ongelmana tässä on ollut se, että täytäntöönpanon kuvaamista ei ole aina pidetty kovinkaan tärkeänä eikä siihen sen vuoksi ole käytetty riittävästi aikaa”
Vastaajista kolmasosa ei ole vastannut sääntelyn täytäntöönpanoa koskevaan kohtaan. Täy-täntöönpanoa koskeva osakysymys on saanut huomattavasti vähiten vastauksia kahteen aiempaan verraten. Lainvalmistelijoille ei välttämättä ole kommentoitavaa aiheesta tai aihe koetaan haastavana. Lainvalmistelijat selvästi tiedostavat täytäntöönpanon kuvaamisen ole-van puutteellista, eivätkä kenties siksi halua kommentoida asiaa enempää.
Vastauksista nousee esille kolme selkeää teemaa: täytäntöönpanoa ei kuvata kovin tarkasti hallituksen esityksissä, täytäntöönpanoa kuvataan hyvin niukasti tai ei lainkaan ja täytän-töönpanon kuvaus on ympäripyöreää ja yleisellä tasolla esitettyä.
”Täytäntöönpanon kuvaaminen on usein vähäisintä ja pinnallisinta hallituksen esityksissä.”
Lainvalmistelijoiden vastauksista ilmenee, että sääntelyn täytäntöönpanon kuvaus hallituk-sen esityksissä jää usein kohtuuttoman vähälle.
4.2 Vaihtoehtoiset sääntelykeinot hallituksen esityksissä
4.2.1 Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointi hallituksen esityksissä
Vaihtoehtoisia sääntelykeinoja koskeva kysymyskokonaisuus käsittelee ensinnäkin, kuinka hyvin vaihtoehtoisia sääntelykeinoja ja niiden hyödyntämismahdollisuuksia arvioidaan hal-lituksen esityksissä. Toisen osakysymyksen aiheina ovat lainvalmistelijoiden tiedot ja taidot koskien vaihtoehtoisia keinoja sekä kuinka hyvin valmisteluohjeet tukevat vaihtoehtojen ar-viointia käytännössä. Viimeisenä analysoidaan, kuinka paljon lainvalmistelijoilla tosiasiassa on vaikutusmahdollisuuksia vai onko lakitasoinen sääntely jo valmiiksi valittu ratkaisu.
Sääntelyn merkittävimmät sisältökysymykset voidaan jakaa kahteen ryhmään. Kaikkein pe-rustavimmat valinnat liittyvät sääntelystrategioihin, kuten siihen, tuleeko asiassa säätää ko-konaan uusi laki vai onko tavoitteet mahdollista saavuttaa muuttamalla jo voimassa olevaa säädöstä. Toinen sisältökysymyksiä sisältävä ryhmä koostuu sääntelykeinoista ja niihin liit-tyvistä sisältöratkaisuista. Viime vuosikymmeninä on entisestään korostettu lainvalmisteli-jan velvollisuutta selvittää ja punnita useita erilaisia sisällöllisiä vaihtoehtoja uudistukselle.
Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointia on pyritty lisäämään jo sen vuoksi, että lainval-mistelijat päätyvät helposti tuttuun ja turvalliseen, perinteiseen oikeudelliseen sääntelyyn.
Tästä on pyritty pääsemään irti luomalla velvollisuus vaihtoehtojen arviointiin. Vaihtoehtoi-sia sääntelykeinoja ja niiden hyötyjä perustellaan muun muassa sillä, että vaihtoehtojen tar-kastelu ja selvittäminen mahdollistavat niiden vahvuuksien ja heikkouksien vertaamisen, jolloin valmistelussa keskitytään myös muihin kuin laintasoisen sääntelyn vaihtoehtoon. Li-säksi korostetaan, että mikäli hankkeilta halutaan laadukkaampia tuloksia, on myös keino-valikoiman oltava monipuolisempaa ja parempaa.159 Tässä tutkielmassa on kyse nimen-omaan sääntelykeinoista.
Sääntelykeinoilla tarkoitetaan sääntelystrategioita suppeampia ratkaisuja, joilla valittua stra-tegiaa toteutetaan.160 Vaihtoehtoisia sääntelykeinoja voidaan katsoa olevan sekä sellaisia, joihin sisältyy jollakin tapaa oikeudellista sääntelyä, että sellaisia, joihin ei sisälly lainkaan oikeudellista sääntelyä. Jälkimmäiseen ryhmään kuuluvat keinot ovat aidosti vaihtoehtoja oikeussääntelylle ja toteuttavat erilaisia, jopa innovatiivisia, toimintamalleja.161
Vaihtoehtoisista sääntelykeinoista ei voida tehdä tyhjentävää listausta, sillä ne ovat yhdis-teltävissä ja muunneltavissa kulloinkin käsillä olevan hankkeen tarpeiden mukaisesti. Vaih-toehtoisia keinoja on kuitenkin mahdollista luokitella joihinkin pääryhmiin, kuten esimer-kiksi Tala on tehnyt. Ensimmäiseen kategoriaan, informaatio-ohjaukseen, kuuluvat tiedotta-minen, neuvonta ja suostuttelu. Toinen pääryhmä on itsesääntely, jossa jokin tietty elinkei-noala tai ammattiryhmä laatii omaa ammattitoimintaansa koskevaa säännöstöä. Kolmas ka-tegoria on julkisten varojen osoittaminen tiettyyn tarkoitukseen. Tällöin vaikuttamisen väli-neenä käytetään lain sijasta rahaa. Neljäntenä, sääntelyä on mahdollista toteuttaa myös yh-teistoimintana tai yhteisenä suunnitteluna, jolloin voidaan puhua yhteissääntelystä. Viides ryhmä ovat erilaiset ei-sitovat ohjeistot ja toimintasuositukset. Kuudentena, julkinen
159 Tala 2005, s. 108–109.
160 Tala 2005, s. 170, 176.
161 Tala 1999, s. 68.
päätöksentekijä voi esittää uhan sääntelytoimen asettamisesta, mikäli asia ei muulla tavoin korjaannu. Viimeisenä, julkisen päätöksentekijän nimenomainen päätös voi olla pidättäytyä sääntelytoimista kokonaan. On harkittava tarkoin, ovatko sääntelytoimet ylipäänsä riittävän perusteltuja, sillä kehno sääntely on usein huonompi vaihtoehto kuin että sääntely puuttuisi kokonaan.162
Käytännön sääntelyssä on useimmiten kyse eri sääntelykeinojen yhdistelmistä, kuten
Käytännön sääntelyssä on useimmiten kyse eri sääntelykeinojen yhdistelmistä, kuten