Lainvalmistelun laadun parantaminen on näyttäytynyt jatkuvana kehitysteemana hallitusoh-jelmissa koko 2000-luvun ajan. Jo vuoden 2003 pääministeri Matti Vanhasen hallitusohjel-man yhdeksi tavoitteeksi on asetettu sekä lainvalmisteluprosessin että lainsäädännön laadun parantaminen tehostamalla lainvalmistelun suunnittelua.7 Tästä tavoitteesta on seurannut jopa sääntelyn kehittämishanke, Paremman sääntelyn toimintaohjelma, jossa on esitetty useita parannusehdotuksia lainvalmisteluprosessille ja sääntelyn laadun parantamiselle.8 Jyrki Kataisen hallitusohjelmassa vuodelta 2011 on säädöspolitiikan suhteen päätetty jatkaa Paremman sääntelyn toimintaohjelmaa lainvalmistelun laatuongelmien voittamiseksi. Ta-voitteiksi on asetettu muun muassa lainvalmistelun resurssien lisääminen, avoimen vuoro-vaikutuksen, sääntelyvaihtoehtojen ja vaikuttavuuden arvioinnin tehostaminen sekä säänte-lyn selkeyttäminen.9
Myös Juha Sipilän vuoden 2015 hallitusohjelmassa tavoitteiksi on asetettu säädösten suju-voittaminen ja säädöspolitiikan ohjauksen selkeyttäminen. Tarkoituksena on ollut saavuttaa nykyistä vähäisempää, parempaa ja kevyempää sääntelyä.10 Tämän säädösten sujuvoittamis-hankkeen tavoitteena on lisäksi ollut lisätä vaihtoehtoisten ohjauskeinojen käyttöä ja purkaa ns. turhaa sääntelyä. Säädösten sujuvoittamiseksi on asetettu myös hyvin konkreettisia ta-voitteita, kuten lainsäädännön vaikutusarviointielimen perustaminen valtioneuvoston yhtey-teen.11 Vuonna 2016 toimintansa aloittanut lainsäädännön arviointineuvosto onkin osoitus siitä, että sujuvoittamishankkeen tavoitteisiin on tosiasiallisesti pyritty ja tavoitteita on saa-vutettu.
Lainvalmistelun puutteet ja kehittäminen ovat olleet keskustelun kohteena Suomessa jo 1970-luvulta lähtien. Kyse ei siis ole uudesta ilmiöstä, vaan suuremmasta kokonaisuudesta, jonka työstäminen ja kehittäminen jatkuu yli hallituskausien.12 Sipilän hallitusohjelman sää-dösten sujuvoittamishanke antaa hyvää pohjaa jatkuvalle säädösvalmistelun kehittämiselle,
7 Valtioneuvoston kanslia 2003, s. 46.
8 Oikeusministeriö 2007b, s. 2–3.
9 Valtioneuvoston kanslia 2011, s. 25.
10 Valtioneuvoston kanslia 2015, s. 27.
11 Keinänen ym. 2019c, s. 10.
12 Keinänen ym. 2019c, s. 11–12.
mutta onnistuakseen se tarvitsee kuitenkin edelleen poliittista sitoutumista, tietoisuutta, jat-kuvuutta, tehokasta säädösjohtamista ja kokemusta.13
Viimeisin hallitusohjelma, pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma vuoden 2019 lo-pusta, sisältää lupauksen tietopohjaisesta politiikasta: laadukas lainvalmistelu nähdään olen-naisena tekijänä politiikan uskottavuuden näkökulmasta. Lisäksi kaikessa lainvalmistelussa sitoudutaan hallitusohjelman mukaan systemaattiseen vaikutusten arviointiin.14 Marinin hal-litusohjelmassa pyrkimys parempaan sääntelyyn nostetaan esille myös finanssipoliittisten tavoitteiden yhteydessä, jossa tavoitteeksi asetetaan sääntelyn kehittäminen rahoitusmarkki-noiden vakavien häiriötilanteiden varalta. Verotuksen osalta hallitusohjelmassa muistute-taan, että ratkaisuna yhteiskunnallisiin haasteisiin ei verotus ole aina parhain vaihtoehto, vaan tarvitaan suunnitelmallista sääntelyä sekä muita, vaihtoehtoisia ohjauskeinoja.15 Myös EU-sääntelyn laatuun ja tarkoituksenmukaisuuteen kiinnitetään huomiota. Sääntelyä ei tule myöskään tarpeettomasti lisätä.16 Sipilän hallitusohjelman sujuvoittamishanke on edelleen ajankohtainen, sillä paremman sääntelyn tavoitteet sekä sääntelyn sujuvoittaminen ovat sel-keänä kehityssuuntana myös Marinin vuoden 2019 hallitusohjelmassa.
Lainvalmistelun laatuun ja sen ongelmakohtiin on kiinnitetty huomiota hallinnossa, mutta epäselvää silti on, miksi asetettuihin paremman sääntelyn tavoitteisiin ei ole ainakaan koko-naisuudessaan päästy. Yksi merkittävä seikka lainsäädännön pakolliselle olemassa ololle on sen merkitys perus- ja ihmisoikeuksien turvaajana. Länsimäinen demokratia ja moderni yh-teiskunta vaativat sääntelyä. Säädöksillä on suuri merkitys länsimaisessa yhteiskunnassa, kuten Suomessa.17 Siitäkin huolimatta, sääntelyn kehittäminen, kuten vaihtoehtoisten sään-telykeinojen arvioinnin lisääminen ja vaikutusarviointien tehostaminen, olisi ensiarvoisen tärkeää toimivan yhteiskunnan kannalta.
Säädöspolitiikka määrittelee hyvän lainvalmistelun periaatteet. Nykyisellään hyvän lainval-mistelun kriteereinä pidetään lakien vaikutusten arviointia etu- ja jälkikäteen, vaihtoehtois-ten sääntelykeinojen hyödyntämistä, sidosryhmien kuulemista ja osallistumista sekä yritys-ten hallinnollisen taakan vähentämistä. Säädöspolitiikka voidaan määritellä ikään kuin käsi-tykseksi siitä, millä tavoin lakeja pitäisi valmistella. Hyvän lainvalmistelun ominaisuuksille ei kuitenkaan ole olemassa tyhjentävää listausta, mutta esimerkiksi valmistelun
13 Keinänen ym. 2019c, s. 42–43, 46.
14 Valtioneuvoston kanslia 2019, s. 11.
15 Valtioneuvoston kanslia 2019, s. 21–22.
16 Valtioneuvoston kanslia 2019, s. 71–72.
17 Ervasti – Virolainen 2019.
ennakoitavuus ja avoimuus, ymmärrettävyys ja se, että voimaantulevat lait saavuttaisivat niille asetetut tavoitteet, tunnistetaan perinteisesti laadukkaan lainvalmistelun ominaisuuk-siksi.18
Kansainvälisellä tasolla Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö, OECD, painottaa hyvän lainvalmistelun ominaisuuksia hieman eri tavoin, sillä se korostaa taloudellisia seik-koja ja markkinoiden kilpailukykyisyyttä enemmän kuin kansalliset lähteet. OECD pitää tär-keänä muun muassa sitä, että sääntely parantaisi valtioiden kilpailukykyä ja olisi yrityksille selkeää. OECD on myös korostanut vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnin tärkeyttä.
Lisäksi huomiota on kiinnitetty lainvalmistelun laatuun ja sen kehittämiseen kansainvälisellä tasolla. Myös resurssien riittävyyteen tulisi OECD:n mukaan kiinnittää erityistä huomiota.19 OECD:n julkaisu vuodelta 2018 sisältää sääntelypolitiikan yleiskatsauksen koskien säänte-lyn yleistilaa sekä sen tämänhetkisiä haasteita ja tavoitteita. Lait ja sääntely ylipäänsä näh-dään edelleen merkittävänä vaikuttajana usealla talouden ja elämän osa-alueella. Hyvä sään-tely edistää sekä talouskasvua että hyvinvointia, mutta säänsään-telyn ollessa riittämätöntä tai kehnoa, vaarantaa se molemmat edellä mainitut. Sääntely nähdäänkin nykyään enenevissä määrin jopa pelottavana tehtävänä. Teknologian nopea kehittyminen ja muutos sekä talouk-sien toisiinsa kytkeytyminen aiheuttavat epävarmuutta ja monimutkaisuutta sen suhteen, mitä ja miten tulisi säännellä. Nykyisten sääntelypuitteiden pätevyys ja ennen kaikkea halli-tusten kyky mukautua muutoksiin ovat kysymysmerkillä. OECD:n mukaan hallihalli-tusten muuntautumiskyky ja joustavuus edellyttävät yhä ketterämpää julkista sektoria, joka pystyy hyödyntämään erilaisia teknologian muutosten tarjoamia mahdollisuuksia kehittääkseen päätöksentekoa ja lainvalmistelua, mutta myös sopeutuakseen uusiin realiteetteihin ja riskei-hin.20
Sekä lainvalmistelun että lainsäädännön laatuun on kiinnitetty huomiota kansallisen tason lisäksi myös kansainvälisellä tasolla verrattain paljon. OECD-maat ovat sitoutuneet säänte-lyn laatuun ja OECD onkin pyrkinyt kehittämään jäsenvaltioidensa sääntesäänte-lyn laatua. Esi-merkiksi vaikutusten arvioinnista on tullut merkittävä vaihe lainvalmistelussa suurimmassa osassa jäsenvaltioita. Kuitenkin, vaikutusarviot keskittyvät edelleen usein vain kapeasti määriteltyihin taloudellisiin vaikutuksiin, jolloin muut merkittävät vaikutukset jäätävät jopa kokonaan huomiotta. Vaikka kehitystä onkin tapahtunut, parantamisen varaa on silti.
18 Pakarinen 2012, s. 26.
19 OECD 2005, s. 1–3.
20 OECD 2018, s. 17.
Esimerkiksi kuulemisen tulokset tulisivat olla paremmin huomioituina lainvalmistelussa ja lisäksi tarvitaan merkityksellisempää sitoutumista, enemmän avoimuutta ja parempaa vies-tintää sidosryhmien, kansalaisten ja yritysten kanssa, jotta jokainen taho tuntee olevansa mu-kana valmisteluprosessissa.21
Sääntelyn elinkaari näyttäytyy yhä varsin epätäydelliseltä. Sääntelyn elinkaarella tarkoite-taan sääntelyn koko prosessia, aina valmistelusta täytäntöönpanoon ja jälkiseurantarkoite-taan asti.22 Maat ovat paremmin mukana sääntelyn varhaisissa vaiheissa, kuten lakien suunnittelussa, toisin kuin myöhemmissä vaiheissa, kuten täytäntöönpanossa ja jälkiseurannassa. Lisäksi, edelleenkään ei ole olemassa sellaista järjestelmällistä lähestymistapaa arvioida saavutta-vatko lait ja asetukset niille asetetut tavoitteet käytännössä. Siitäkin huolimatta, että osa sääntelystä saattaa olla jo vanhentunutta tai aiheuttaa tarpeettomia kustannuksia, maat eivät järjestelmällisesti seuraa implementaatiota tai arvioi tuloksia. Kansainvälisen sääntely-yh-teistyön merkitys tunnistetaan enenevissä määrin OECD-maissa.23
OECD on arvioinut vuoden 2018 julkaisussaan myös Suomen kansallisen lainvalmistelun tilannetta. OECD:n mukaan Suomessa on pitkäjänteisesti ja enenevissä määrin kiinnitetty huomiota sekä lainsäädännön että sääntelyn laadun kehittämiseen. OECD huomioi myös hallitusohjelmissa olleen useiden vuosien ajan tavoitteena edistää de-regulaatiota, toisin sa-noen sääntelyn purkamista, ja samalla luoda parempaa, mahdollistavaa sääntelyä. OECD nostaa esiin sidosryhmien vaikutusmahdollisuudet Suomessa esimerkiksi lausuntopalvelu.fi -internetalustan avulla sekä vaikutusten arviointien tehostamista varten perustetun lainsää-dännön arviointineuvoston. Samalla OECD korostaa, että näitä lainvalmistelun laadun osa-tekijöitä tulisi pyrkiä tehostamaan entisestään.24
Myös Euroopan unioni (EU) on ryhtynyt toimiin sääntelyn laadun parantamiseksi. EU on kannustanut jäsenmaitaan kehittämään lainvalmistelua. Euroopan unionin komissio on lin-jannut jo vuoden 2010 tiedonannossaan tähtäävänsä entistäkin järkevämpään sääntelyyn (Smart Regulation) sitoutumalla ensinnäkin lisäämään vaikutusten arviointia ja vahvista-maan sidosryhmien osallistumista. Lisäksi komissio on sitoutunut keventämään yrityksille sääntelystä aiheutuvaa hallinnollista taakkaa, parantamaan sääntelyn täytäntöönpanoa ja kunnioittamaan lainvalmistelussa suhteellisuusperiaatetta. Järkevän sääntelyn tarkoituksena
21 OECD 2018, s. 17.
22 Rantala ym. 2018, s. 39.
23 OECD 2018, s. 17–18.
24 OECD 2018, s. 186–187.
on tuottaa laadultaan mahdollisimman korkealaatuista sääntelyä. Komissio painottaa jäsen-valtioita sekä omaksumaan hyvän sääntelyn periaatteet että kiinnittämään huomiota EU-nor-mien täytäntöönpanossa erityisesti vaikutusten arviointiin ja kuulemiseen. EU:n lainsäädän-nön implementointiin kansallisesti on kiinnitettävä huomiota, jotta sen tavoitteet saavute-taan. Näin ollen yksin EU-tason toimenpiteet eivät ole riittäviä saavuttamaan järkevän sään-telyn tavoitteita, vaan järkevä sääntely on täytäntöön pantava myös kansallisella tasolla EU-jäsenvaltioissa.25
Komission toinen tiedonanto korostaa paremman sääntelyn toimivan järkevän ja oikea-ai-kaisen päätöksenteon perustana, poliittisia päätöksiä kuitenkaan korvaamatta. Komissio ko-rostaa EU-lainsäädännön olevan välttämättömyytensä lisäksi myös vahvuus, minkä vuoksi sääntelyn on oltava sekä helposti täytäntöönpantavaa että ennakoitavaa, mutta myös täytet-tävä tehtäytet-tävänsä. Puhuttaessa sääntelyn parantamisesta, ei kyse ole yksinomaan sääntelyn määrän muuttamisesta, vaan tarkoituksena on saavuttaa sääntelylle asetetut tavoitteet. Avoi-muutta ja läpinäkyvyyttä korostetaan komission tiedonannossa, mutta myös esimerkiksi pa-rempien työkalujen hyödyntämistä paremman politiikan aikaansaamiseksi painotetaan.
Sääntelyn ajantasaistaminen asetetaan myös paremman sääntelyn toteuttamisen yhdeksi ta-voitteeksi. Olennaista on huomata, että komissio ei voi yksin ja vain EU-tasolla onnistua sääntelyn parantamisessa, vaan siihen tarvitaan välttämättä ja ennen kaikkea jäsenvaltioiden sitoutumista kansallisella tasolla.26 Kansallisella säädösten sujuvoittamishankkeella on sel-keä yhteys Euroopan komission paremman sääntelyn ohjelmaan ja etenkin vuonna 2015 al-kaneeseen REFIT-ohjelmaan, jonka tavoitteena on varmistaa sääntelyn hyödyttävän koko yhteiskuntaa, samalla yksinkertaistaen ja selkeyttäen EU-lainsäädäntöä.27
Komission tuoreessa tiedoksiannossa tehdään tilannearviota aiemmin sääntelyn paranta-miseksi asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Vaikka parempi sääntely on noussut varsin merkittäväksi ja keskeiseksi osaksi komission toimintakulttuuria, on parempaan sääntelyyn tähtäävissä prosesseissa vieläkin parannettavaa. EU-tasolla toimet tarpeettoman sääntelytaa-kan keventämiseksi ovat tuottaneet tulosta, mutta etenkin yhteistyötä vaaditaan entistä enemmän, jotta paremman sääntelyn tavoitteet toteutuvat. Vuodesta 2015 on tapahtunut edistystä, mutta sääntelyn parantamista halutaan edelleen jatkaa ja tehostaa.28
25 Euroopan komissio 2010, s. 2–8 ja 9–10.
26 Euroopan komissio 2015, s. 2–3, 5, 9, 13.
27 Keinänen ym. 2019c, s. 12.
28 Euroopan komissio 2019, s. 6–7, 11, 14.
2.1.2 Lainvalmistelun käsite ja lainvalmisteluprosessi Suomessa
Lainvalmistelulla tarkoitetaan perinteisesti oikeussääntöjen valmistelua. Laajemmin lainval-mistelulla voidaan tarkoittaa paitsi lakien sekä perustuslakien valmistelua, myös lakia alem-man asteisten säädösten, kuten ministeriöiden asetusten, valmistelua.29 Lainvalmistelun tu-loksena on tarkoitus syntyä valmis säädösehdotus, joka sisältää säännöstekstit sekä niitä kos-kevat perustelut. Säädösvalmistelu kuuluu ensisijaisesti valtioneuvoston tehtäviin, vaikkakin lainvalmistelun sisältö ja työtavat ovat sikäli oikeudellisesti määrittelemättä, että valmistelua ohjaavat käytännössä ainoastaan erinäiset lainvalmisteluohjeet, joita lainvalmisteluprosessin tulisi noudattaa. Lainvalmistelu on lähinnä virkamiesten, asiantuntijoiden ja järjestöjen taikka etutahojen työtä.30
Suomen perustuslain 3 §:n mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta. Perustuslain kuu-dennessa luvussa säädetään esimerkiksi lainsäädäntöaloitteesta, lakiehdotuksen käsittelystä eduskunnassa ja perustuslain säätämisjärjestyksestä. Sääntely lainvalmistelusta jää kuiten-kin hyvin niukaksi ja liki kaikki lainvalmistelua koskeva ohjeistus on erinäisissä valtioneu-voston julkaisemissa lainvalmisteluohjeissa. Etenkin lainvalmistelun sisällölliset seikat ovat kokonaan lain tasolla sääntelemättä, joten valmistelun ohjenuorina ovat ainoastaan valtio-neuvoston alemman asteiset julkaisut säädösvalmistelusta.31 Näin ollen lainvalmisteluoh-jeita voidaankin pitää ensiarvoisen tärkeänä työkaluna lainvalmistelua tehtäessä. Laaduk-kaan lainvalmistelun tulisi noudattaa lainvalmisteluohjeita.
Lainvalmisteluprosessia ei säännellä lain tasolla, vaan prosessin sisältö ja vaiheet selostetaan valtioneuvoston julkaisemassa lainvalmistelun prosessioppaassa. Lainvalmistelu on Suo-messa pitkäjänteinen ja monivaiheinen prosessi, joka käynnistyy lainvalmistelua koskevasta aloitteesta. Aloite voi olla esimerkiksi hallitusohjelman kirjaus tai kansalaisaloite. Lainval-misteluprosessin ensimmäinen varsinainen vaihe on esivalmistelu, jossa kootaan tietoa aloi-tetta koskevasta aiheesta, arvioidaan säädösvalmisteluhankkeen aloittamistarve sekä suun-nitellaan hankkeen tavoitteita ja toteuttamista.32 Jo esivalmistelun aikana tulisi kartoittaa kä-siteltävänä olevan asian ratkaisuvaihtoehdot ja tehdä vaikutusten arviointia näistä vaihtoeh-doista. Esivalmistelussa olisi huomioitava myös vaihtoehtoisten sääntelykeinojen mahdolli-suus. Lisäksi sidosryhmillä tulee olla jo esivalmistelun aikana mahdollisuus ilmaista omia
29 Niemivuo 2002 s. 4–5.
30 Tala 2005, s. 87–88.
31 Tällä tarkoitetaan tässä tutkielmassa Hallituksen esitysten laatimisohjeita, vaikutusten arviointiohjeita, Sää-dösvalmistelun kuulemisohjeita, Lainvalmistelun prosessiopasta ja Lainkirjoittajan opasta.
32 Lainvalmistelun prosessiopas, kohdat Aloite ja Esivalmistelu.
näkemyksiään asiasta. Teoriassa, esivalmistelun jälkeen hankkeen raamit ja suuntalinjat tu-lisivat olla kartoitettuna.33 Lainvalmistelun tärkeitä osa-alueita, kuten vaikutusten arviointia, vaihtoehtoisten sääntelykeinojen punnintaa sekä sidosryhmien kuulemista tulisi näin ollen toteuttaa jo valmistelun alusta alkaen, eikä ainoastaan myöhemmissä vaiheissa.
Mikäli lainvalmisteluhanke päätetään käynnistää, on seuraavana vaiheena perusvalmistelu, joka on samalla lainvalmistelun tärkein ja vaativin vaihe. Perusvalmistelun aikana pitäisi jo itsessään syntyä sikäli valmis ja ehjä lakiehdotus asiassa, jotta perusvalmistelun aikana laa-dittu esitys antaa perustan seuraavalle vaiheelle eli lausunto- ja kuulemismenettelylle.34 Pe-rusvalmistelun tarkoitus on syventää ja täydentää esivalmistelun aikaansaannoksia ja tuottaa päivitetyt versiot vaihtoehtoisten sääntelykeinojen ja vaikutusten arvioinnista sekä päätökset sidosryhmien kuulemisesta.35 Näin ollen lainvalmistelun ihanteiden mukaista olisi, että vai-kutusten arviointia, vaihtoehtojen punnintaa sekä sidosryhmien kuulemista toteutettaisiin useammassa kuin yhdessä lainvalmistelun vaiheessa.
Hallituksen esitysluonnoksesta pyydetään lausuntomenettelyssä kirjallisia lausuntoja sidos-ryhmiltä, minkä jälkeen jatkovalmistelun työvaiheessa sidosryhmiltä saadun palautteen pe-rusteella tehdään ratkaisuja liittyen hallituksen esityksen luonnoksen sisältöön. Ennen edus-kuntakäsittelyä hallituksen tulee päättää valtioneuvoston yleisistunnossa esityksen antami-sesta eduskunnalle. Mikäli eduskunta hyväksyy hallituksen esityksen, päättää tasavallan pre-sidentti vielä lain vahvistamisesta. Tämän jälkeen lainvalmisteluprosessin viimeisenä vai-heena on vielä lain täytäntöönpano ja seuranta, joista ensimmäisellä tarkoitetaan niitä toi-menpiteitä, joita julkinen hallinto toteuttaa lakia sovellettaessa käytännössä. Seurannalla sen sijaan tarkoitetaan lain täytäntöönpanon sekä vaikutusten toteutumisen arviointia jälkikä-teen.36
Lainvalmisteluprosessia voidaan kuvata siten dynaamiseksi ja muuntuvaksi, että hankkeen eri osa-alueita on tarkoitus käsitellä ja arvioida useammassa eri valmisteluvaiheessa, jatkuen koko valmistelun ajan. Esimerkiksi vaikutusten arvioinnin ensimmäinen versio tehdään jo esivalmistelussa, minkä jälkeen arviota päivitetään ja muokataan perus- ja
33 Lainvalmistelun prosessiopas, kohta Esivalmistelu.
34 Tala 2005, s. 97.
35 Lainvalmistelun prosessiopas, kohta Perusvalmistelu.
36 Lainvalmistelun prosessiopas, kohdat Lausuntomenettely, Jatkovalmistelu, Valtioneuvoston päätöksen-teko, Eduskuntakäsittely, Lain vahvistaminen ja Täytäntöönpano ja seuranta.
jatkovalmistelujen aikana. Lainvalmistelun laadun kannalta olisi olennaista, että erilaisia ar-viointeja ja kuulemisia suoritettaisiin koko prosessin ajan.
Lainvalmistelun päävaiheiden eli aloitteen, esivalmistelun, perusvalmistelun, lausunto- ja kuulemisvaiheen sekä jatkovalmistelun jälkeen syntyvän hallituksen esityksen on tarkoitus olla sekä ulkoasultaan että sisällöltään annettujen lainvalmisteluohjeiden mukainen.37 Se, kuinka hallituksen esitykset tosiasiassa vastaavat niille asetettuja ohjeita ja tavoitteita, on arvioitavana tässä tutkielmassa.
2.1.3 Pykälätaiteesta rationaaliseen lainvalmisteluun
Suomessa lainvalmistelu on nähty 1960-luvulle saakka vain lakipykälien laatimisena ilman, että lakiuudistusten tavoitteita taikka vaikutuksia on juurikaan pohdittu tai arvioitu. Tällöin on korostettu pykälien muotoilua, jota voidaan kutsua jopa pykälätaiteeksi. Lakien laadinta on tuolloin aloitettu pykälien kirjoittamisella, eikä esimerkiksi tavoitteiden asettamisella tai sääntelyn tarpeen kuvauksella, kuten nykyään valmisteluohjeissa edellytetään. Sen sijaan 1970-luvun alussa huomiota on ryhdytty kiinnittämään lainvalmistelun yhteiskunnalliseen merkitykseen. Toisin kuin aikaisemmin, lainvalmistelu on tällöin alettu ymmärtämään yh-teiskuntapoliittiseksi suunnitteluksi, jossa lainvalmistelijoiden tehtävänä on valmistella la-keja tavoitteiden ja toteutettavien uudistusten toteuttamiseksi. Aiempaa selkeämmin on täl-löin lainvalmistelua ryhdytty pitämään yhteiskunnallisesti tärkeänä. Samaan aikaan myös lainvalmistelun kehittäminen on noussut puheenaiheeksi, vaikkakin ajankohtaiseksi aiheeksi se on päässyt varsinaisesti vasta 1990-luvulla, jolloin myös Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos on kiinnostunut lainvalmistelun laadun selvittämisestä ja tutkimisesta.38
Lainvalmistelua koskevat asenteet ja ajattelutavat ovat Suomessa kokeneet muutoksia 1990-luvun loppupuolelta lähtien. Instrumentalistinen käsitys oikeussääntelystä on jo tuolloin nos-tanut päätään ja ollut siitä lähtien vallitseva suhtautumistapa lainsäädäntöön ja lainvalmiste-luun. Oikeussääntely on instrumentalistisen käsityksen mukaan julkisen vallan väline edistää asetettuja tavoitteita, korjata epäkohtia ja ohjata toimijoiden käyttäytymistä. Instrumentalis-tiselle ajattelutavalle onkin ominaista tarkastella lainsäädännön tavoitteita ja keinoja siltä kannalta, millä keinoin asetettuja tavoitteita voitaisiin edistää. Instrumentalistinen käsitys painottaa lainsäädäntöä toimintavälineenä tiettyjen vaikutusten saavuttamiseksi. Toinen merkittävä ero aiemmin vallitsevina olleisiin käsityksiin on lainvalmistelun rinnastaminen
37 Tala 2005, s. 95 ja 98.
38 Niemivuo 2002, s. 4–5 ja 7.
yhteiskunnalliseen suunnitteluun ja yhteiskuntapoliittiseen päätöksentekoon. Aiemmin lain-valmistelun pääasiallisena tarkoituksena on ollut tavoitteiden asettamisen ja niihin pyrkimi-sen sijaan mahdollisimman hyvä pykälän ja lakitekstin muotoilu sekä lakisystematiikka.
Aiemman pykälätaiteen sijaan nykyisellään lainvalmistelussa korostetaan laajaa ja monipuo-lista tietoperustaa.39
Nykyisin lainvalmistelu nähdään paitsi instrumentalistisena välineenä tavoitteiden saavutta-miselle, myös rationaalisena toimintana, joka on verrattavissa rationaaliseen päätöksenteon prosessiin. Lainvalmisteluprosessin tulisi soveltuvin osin vastata rationaalisen päätöksen-teon mallia – edetä johdonmukaisesti vaiheesta toiseen ja siten tuottaa parhain mahdollinen lopputulos. Rationaalisen päätöksentekoprosessin vaiheet mukailevat Suomessa vakiintu-neita lainvalmistelutyön vaiheita. Rationaalisessa päätöksentekoprosessissa ensimmäisenä on tunnistettava ongelma, johon halutaan saada muutos. Sen jälkeen asetetaan tavoitteet ja kolmantena harkitaan keinoja, joilla asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa. Tämän jälkeen ar-vioidaan erilaisten toimintavaihtoehtojen tuottamia vaikutuksia, minkä perusteella valitaan se vaihtoehto, joka on paras kyseessä olevan ongelman ratkaisemiseksi ja asetettujen tavoit-teiden saavuttamiseksi. Viimeisessä vaiheessa valittu toimenpide täytäntöön pannaan ja seu-rataan sen toteutumista.40 Edellisessä alaluvussa kuvatut lainvalmistelun vaiheet etenevät hyvin samanlaisesti kuin päätöksenteko tässä esitetyssä rationaalisen päätöksenteon mal-lissa. Jotta lainvalmistelua voitaisiin pitää tosiasiallisesti rationaaliseen päätöksentekoon verrattavissa olevana toimintana, tulee lainvalmistelussa näkyä rationaalisen päätöksenteko-prosessin tärkeimmät vaiheet.
Lainvalmistelu rationaalisena toimintana voidaan kiteyttää selkeisiin vaiheisiin. Ensim-mäiseksi tunnistetaan epäkohta tai ongelma yhteiskunnassa. Toisena asetetaan tavoite epä-kohdan korjaamiselle ja kolmantena arvioidaan erilaisia sääntelykeinoja tavoitteeseen pää-semiseksi. Neljäntenä analysoidaan eri vaihtoehtojen vaikutuksia. Viimeisenä valitaan par-hain keino tavoitteeseen pääsemiseksi ja seurataan tavoitteen toteutumista. Euroopan komis-sion vaikutusten arviointiohjeissa on havaittavissa lainvalmisteluprosessin yhteneväisyys ra-tionaalisen päätöksentekoprosessin kanssa.41 Rationaalisen lainvalmistelun ihanteet näyttäy-tyvät kotimaisten lainvalmisteluohjeiden lisäksi siis myös kansainvälisissä suosituksissa.
39 Tala 2005, s. 14–15 ja 89–90.
40 Keinänen – Vuorela 2015, s. 171–172.
41 Keinänen – Muhonen – Hämäläinen 2013, s. 2.
Rationaalisen päätöksenteon teorian lähtökohtana on, että sekä lainvalmistelu että sääntelyn täytäntöönpano nähdään luonteeltaan rationaalisena, järkeen perustuvana ja järkeä korosta-vana, suunnitteluna. Rationaalisesti valmisteltujen lakien tulisi palvella yhteiskunnan yleistä etua. Rationaalisen päätöksenteon mallin kohdalla on hyvä huomata, että lainvalmistelu ei suinkaan ole ainoa mahdollinen päätöksentekotilanne, jossa tätä mallia voidaan soveltaa, vaan esimerkiksi myös julkisen hallinnon organisoinnissa voi päätöksentekoa tehdä ratio-naalisen mallin keinoin.42