Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittämisen legitimiteetti

Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittämisen legitimiteetti

Vesa Miettunen 268602 Ympäristöpolitiikan Pro gradu -tutkielma Historia- ja maantieteiden laitos Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Itä-Suomen yliopisto 14.1.2019 Ohjaajat: Irmeli Mustalahti & Taru Peltola

Alkusanat

Tämä tutkimus on syntynyt intohimosta luontoon, rakkaudesta metsiin sekä päivä päivältä vahvistuvasta tunnetilasta, joka vakuuttaa minua viisaan ja kestävän luonnonvarapolitiikan toteuttamisen tärkeydestä alati muutoksessa olevalla maapallolla. Tämä tutkimus on pitkän harkinnan ja työn tulos, jonka toivon herättävän kansalaisten mielenkiinnon poliittiseen vaikuttamiseen sekä muistuttavan yksilön oikeuksista osallistua ympäristöämme koskevaan päätöksentekoon.

Tutkielma tuskin olisi toteutunut nykyisessä muodossaan ilman suuren joukon apua ja kannustusta. Ensimmäiseksi haluan kiittää Pro gradu -tutkielmani ohjaajia, Itä-Suomen yliopiston professoria Irmeli Mustalahtea sekä Suomen ympäristökeskuksen erikoistutkijaa Taru Peltolaa. Ilman teitä pyörisin todennäköisesti vieläkin tieteen suuressa liikenneympyrässä aprikoimassa minkä liittymän valitsen.

Tutkielmani asiantuntijareflektioista välitän kiitokseni Itä-Suomen yliopiston metsäbiotalouden professori Jyrki Kankaalle, Lapin yliopiston oikeustieteiden tiedekunnan kauppaoikeuden yliopistonlehtori Kirsi-Maria Haloselle, Metsähallituksen Metsätalous Oy:n Lapin aluejohtaja Kirsi-Marja Korhoselle, vasemmistoliiton kansanedustaja Markus Mustajärvelle sekä Luonnonvarakeskuksen tutkimusinsinööri Ari Kokolle että tutkimusteknikko Juha Metrokselle.

Ilman teidän havaintojanne moni kysymys olisi jäänyt ilman vastausta.

Tutkielmani oikoluvusta sekä asiantuntevista kommenteista haluan kiittää Lapin ammattikorkeakoulun lehtoria ja metsätalousinsinöörikollegaani Janne-Perttu Rantosta sekä tietoteknisestä avusta veljeäni Janne Miettusta. Kiitoksen tutkielmani taloudellisesta tuesta suuntaan Metsämiesten Säätiölle. Avunantonne auttoi jaksamaan silloin, kun taakka oli raskaimmillaan.

Viimeisenä mutta ei vähäisimpänä haluan kiittää kaikkia läheisiäni ja ennen kaikkea rakasta tyttöystävääni siitä, että jaksoit kuunnella ajoittaista valitustani väsymyksentasostani tai kipeytyneistä hartioistani. Valoitte kukin tahollanne uskoa siihen, että vaikeuksista huolimatta työ tulee valmistumaan. Kiitos myös kaikille teille, joita en alkusanoja kirjoittaessani muista kiittää. Matka on ollut pitkä ja mieltäni täyttää jo tuleva, joten sallinette unohdukseni.

Rovaniemellä 14.1.2019

Vesa Miettunen

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Historia- ja maantieteiden laitos Tekijä: Vesa Miettunen 268602

Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittämisen legitimiteetti Ympäristöpolitiikan

maisteriohjelma Työn laji:

Pro Gradu -tutkielma Päivämäärä

14.1.2019 Sivumäärä 89

Tiivistelmä:

Metsähallituslakiuudistus oli monipolvinen ja pitkä prosessi. Lakia valmisteltiin vuosina 2008-2016, yhteensä viiden eri hallituksen aikana. Maa- ja metsätalousministeriö tiedotti säädösvalmistelun etenemisestä neljällä valtakunnallisella seminaarilla, joissa sidosryhmät ja Metsähallituksen henkilöstön edustajat olivat koolla, sekä osallistutti prosessiin laajemmin sidosryhmiä ja asiantuntijoita vuosina 2014 ja 2015 järjestetyillä lausuntokierroksilla. Laajasta tiedottamisesta ja osallistamismenetelmistä huolimatta uudistettava metsähallituslaki herätti huomattavaa yhteiskunnallista keskustelua. Erityisesti säädösvalmisteluun sisältynyt metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittäminen ja perusteena käytetty Euroopan Unionin kilpailulainsäädännön vaatimus herättivät vahvaa puolesta ja vastaan argumentointia.

Lisäksi prosessissa käytetyt osallistamismenetelmät kohtasivat kovaa kritiikkiä sidosryhmien taholta.

Tutkimuskohteenani on valtion metsien omistus ja niiden hallinta sekä tutkimustapauksena Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittäminen. Aiheesta käydyn yhteiskunnallisen diskurssin sekä lakiehdotusta käsittelevien lausuntojen perusteella tutkin, että nauttiko vuonna 2016 uudistettu metsähallituslaki sekä Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittämispäätös yhteiskunnallista hyväksyntää vai kärsikö päätös jonkin tasoisesta legitimiteettivajeesta. Lähestyn tutkimusongelmaani luonnonvarahallinnan, legitimiteetin sekä osallistamisen käsitteiden kautta ja analysoin aineistona käyttämiäni sidosryhmien lausuntoja argumenttianalyysin keinoin. Analyysini tueksi haastattelin neljää eri alan asiantuntijaa, joiden reflektiot täydentävät tutkielmani keskusteluosuutta.

Tutkielmani tulosten perusteella lainvalmistelijoiden argumentointi lakiuudistuksen tarpeellisuudesta ei vaikuttanut kestävän lähempää tarkastelua. Etenkin Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittämisen perusteena käytetty Euroopan Unionin kilpailulainsäädännön vaatimus kumottiin prosessin aikana useampaan otteeseen eri tahojen toimesta. Lisäksi osallistamismenetelminä hyödynnetyt lausuntokierrokset sekä kuulemistilaisuudet eivät näyttäneet täyttävän demokraattisen päätöksenteon kriteereitä, antaen osallistamisen tasosta valitettavan näennäisen vaikutelman. Metsähallituslakiuudistuksen voi näin ollen tulkita sidosryhmien ja asiantuntijoiden parissa kärsineen legitimiteettivajeesta.

Epäonnistuneen osallistamisen sekä julkisen päätöksenteon hatarien perustelujen synnyttämä legitimiteettivaje johtaa herkästi edustuksellisen demokratian häiriötilaan, jossa kansalaiset joutuvat kyseenalaistamaan uskoaan poliittiseen päätöksentekoon sekä etsimään vaihtoehtoisia suoran demokratian vaikutuskeinoja. Etenkin luonnonvarahallinnassa näyttäisi olevan huomattavaa tarvetta vuorovaikutuksen lisäämiselle, joka ennen kaikkea sitouttaisi kansalaisia paremmin ympäristöä koskevaan päätöksentekoon mutta myös lisäisi yhteiskunnallista hyväksyttävyyttä. Paremmalle osallistamiselle sekä vuorovaikutuksen lisäämiselle tulee olemaan entistä suurempi tarve, kun kohtaamme ilmastonmuutoksen synnyttämän epävarman tulevaisuuden.

Avainsanat:

Metsähallitus, metsätalous, yhtiöittäminen, legitimiteetti, luonnonvarahallinta, osallistaminen

UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND Faculty of Social Sciences and Business

Studies Department of Geographical and Historical Studies

Author: Vesa Miettunen 268602

The legitimacy of transforming Metsähallitus’s forestry business to a limited liability company Environmental Policy Level:

Master’s thesis Date:

14.1.2019 Pages:

89 Abstract:

The preparation of the new Act on Metsähallitus was a complex and relatively long procedure. The preparation took place in 2008-2016 under the auspice of five different governments. The Ministry of Agriculture and Forestry of Finland reported for the progress of the preparation by organizing four nationwide seminars and involved stakeholders together with the consultants by sending two requests for an opinion during 2014 and 2015. Despite of the comprehensive informing and involving, the preparation generated remarkable social debate concerning the legitimacy of the new Act.

The methods used for involving as well as the arguments justifying the need for new Metsähallitus Act divided stakeholders and consultants. The new Act had its proponents, but many were emphatically against it stating that there is absolutely no justification for such a reform. Especially the European Union competition law, used as an argument for transforming Metsähallitus’s forestry business to a limited liability company was questioned by many.

This research finds that the justifications of the new Metsähallitus Act were refuted multiple times by the stakeholders and consultants. Especially the European Union competition law seemed not to demand the transformation of Metsähallitus’s forestry business into a limited liability company. Together with the criticism faced by the involving methods implemented by the legislative drafting officers, the groundless arguments set the new Act under notable distrust. The shortfall of legitimacy may produce several problems for the plausibility of representative democracy and may lead in to a reality where citizen have to seek alternative ways to influence the political decision-making process enabled by the methods of direct democracy.

The research suggests that citizen’s trust into representative democracy could be restored by increasing the interplay in Finnish natural resource governance. After all, citizens right to participate has been written in the Finnish Constitution. Politicians and decision-makers need to realize that in order to preserve the representative democracy as a prevailing system, citizens cannot be underestimated nor forgotten when it comes to decisions concerning the habitats.

Keywords:

Metsähallitus, limited liability company, legitimacy, natural resource governance, participation

SISÄLLYSLUETTELO

1. JOHDANTO ... 6

2. TUTKIMUSKOHTEEN TAUSTAA ... 9

2.1 Valtion metsäomaisuus ... 9

2.1.1 Valtion metsänkäytön ja kansalaisten vuorovaikutus ... 12

3. KÄSITTEELLINEN VIITEKEHYS ... 15

3.1 Environmental polity, policy & politics ... 15

3.2 Ympäristö-, luonnonvara- ja osallistava hallinta ... 17

3.3 Osallistaminen ... 20

3.4 Legitimiteetti ... 22

3.4.1 Legitiimisyyden suhdekäsitys ... 25

4. TUTKIMUKSEN MENETELMÄT ... 26

4.1 Metodologia ... 26

4.2 Lausuntojen teemoittelu ... 27

4.3 Argumenttianalyysi ... 28

4.4 Legitiimisyyden rakenne ... 31

4.5 Osallistumisen tason havainnollistaminen ... 32

4.6 Vaihtoehtoiset tutkimusmenetelmät ... 33

5. TUTKIMUKSEN AINEISTO ... 36

5.1 Sidosryhmien lausunnot ... 36

5.2 Teemahaastattelut ... 37

5.3 Kenttäpäiväkirja sekä mediajulkaisut ... 39

6. TULOKSET JA TULOSTEN TARKASTELU ... 41

6.1 Sidosryhmien lausunnoista esiin nousseet avainteemat ... 42

6.1.1 Kuuleminen ja osallistaminen metsähallituslain valmistelussa ... 42

6.1.2 Metsähallituksen yhteiskunnallisten velvoitteiden toteutuminen ... 44

6.1.3 Metsähallituksen johtamisjärjestelmän selkeyttäminen ... 46

6.1.4 Yhtiöittämisen vaikutukset valtion maa- ja vesiomaisuuden hallintaan ... 48

6.1.5 Metsätalousliiketoiminnan yhtiöittämisen vaihtoehdot ... 50

6.2 Asiantuntijoiden reflektiot sekä yhteiskunnallinen diskurssi ... 53

6.2.1 Metsähallituslain uudistukseen liittyneet haasteet ... 53

6.2.3 Lainvalmistelussa toteutetun osallistamisen taso ... 58

6.2.4 Metsähallituksen sisällä tehdyt tasesiirrot ... 60

6.2.5 Metsätaloudellisen toiminnan yhtiöittäminen ... 61

6.2.6 Metsähallitukset Euroopan Unionissa ... 66

7. POHDINTAA ... 69

7.1 Metsähallituslain uudistuksen vaikutukset liikelaitokseen ... 69

7.1.1 Yhtiöittämisen vaikutukset Metsähallituksen metsätaloudellisiin toimenpiteisiin ... 71

7.2 Yhtiöittämispäätöksen perustelujen kyseenalaisuus... 72

7.2.1 Poliittiset intressit lakiuudistuksen taustalla ... 73

8. JOHTOPÄÄTÖKSET ... 75

LÄHDELUETTELO ... 81

6

1. JOHDANTO

Vuosina 2008 -2016 valmisteltu metsähallituslain uudistus oli monitahoinen prosessi, joka kosketti syvästi koko kansakuntaa. Lakiuudistus synnytti valmisteluprosessin aikana huomattavaa yhteiskunnallista keskustelua valtion maa- ja vesialueiden käytöstä ja kohtalosta.

Agendalla oli, ei enempää eikä vähempää, kuin Metsähallituksen metsätalousliiketoiminnan siirtäminen lailla perustettavaan valtion kokonaan omistamaan metsätalousosakeyhtiöön.

Samalla Ylä-Lapin virkistysmetsien ja -luontaistalousalueiden sekä valtion yleisten vesialueiden siirtäminen Metsähallituksen sisällä ympäristöministeriön alaisesta

”luontotaseesta” niin sanottuun kolmanteen taseeseen, eli liikelaitoksen ”tuottotaseeseen”

herätti kansalaisissa moninaisia kysymyksiä.

Käytännössä tasesiirroissa puhuttiin yhteensä noin 40000 hehtaarista virkistysalueita. Mukaan laskettiin lisäksi ympäristöministeriön alaisuudesta siirtyvät noin 2,2 miljoonaa hehtaaria valtion yleisiä vesialueita sekä 360 000 hehtaaria Ylä-Lapin luontaistalousalueita (A-studio 2016). Vaikka suurimpaan osaan liikelaitoksen taseeseen siirrettävistä alueista ei kohdistunutkaan tuottovaatimuksia, puhutaan silti paikallisesti luontoarvoiltaan tärkeistä alueista. Näin ollen alueiden kohtalo kiinnosti varsin luonnollisesti päätöksenteon alaiseksi kohdistuneita kansalaisia.

Siinä missä ympäristömme tulevaisuus herättää intressejä paikallisesti, on koko yhteiskuntaa koskettava ympäristödiskurssi lisääntynyt ilmastonmuutoksen myötä nopeaan tahtiin. Siksi myös metsähallituslain uudistuksen herättämän huomion voisi tulkita jatkumona jo vallinneeseen diskurssiin. Yhteiskuntamme läpiekologistumisen johdosta kansalaisten rooli ympäristöömme sekä luonnonvaroihimme liittyvässä päätöksenteossa tulee tulevaisuudessa entisestään kasvamaan (Sairinen 2010). Näin ollen Metsähallituksen hallinnoimien valtion maa-, metsä- ja vesiomaisuuteen liittyviä päätöksiä ei voida sallia tehtäväksi ilman kansalaisten oikeudenmukaista osallistamista päätöksentekoon.

Metsähallituslain uudistamisen synnyttämän diskurssin jälkeen luonnonvarakeskustelussamme ollaan siirrytty väittelemään etenkin metsävarojen riittävyydestä. Metsävarat ovat nousseet erityiseen keskiöön muun muassa hallituksen kärkihankkeisiin kuuluvan Suomen biotalousstrategian sekä ilmaston lämpenemistä hidastavien hiilinielujen lisäämistarpeen myötä. Tutkielmani kannalta erityisen kiinnostavaa onkin se, että myös Metsähallituksen perustamisen aikaan vuonna 1851 Suomessa käytiin kiivasta debattia metsiemme käyttöön ja katoon sekä kansalaisten ympäristöoikeuksiin liittyen (Åberg 2009, 22-28).

7 Nykyään ympäristön tilasta valveutuneiden kansalaisten pelot kiteytyvät yhteiskunnallisessa ympäristöretorisessa keskustelussa käytetyissä käsitteissä kuten; ilmastoahdistus, metsäsuru ja planetaariset rajat (Palmolahti 2018). Osaltaan huoli onkin realisoitunut tarpeena lisätä vuorovaikutteisuutta luonnonvarahallinnassa. Muun muassa vuonna 2014 uudistettu metsälaki voidaan tunnistaa yhdeksi esimerkiksi valtiojohteisesta kansalaisten osallistamisesta ja vastuuttamisesta luonnonvarojen käyttöön liittyvissä asioissa. Lailla lisättiin yksityisen metsänomistajan valinnanvapautta metsäomaisuutensa hoidossa, mutta samalla vastuutetaan yksilöä ympäristöä koskevissa valinnoissaan. Luonnonvarahallinnan vuorovaikutteisuuden lisäämisellä pyritäänkin hajauttamaan päätöksentekoa, velvoitteita sekä vastuuta erilaisille toimijoille (Mustalahti 2018c). Yhtä lailla myös osallistamisen tavoitteena on vallan uudelleenjako, jolla mahdollistetaan yhteiskunnan poliittisista ja taloudellisista prosesseista poissuljettujen kansalaisten sisällyttämisen julkiseen päätöksentekoon (Arnstein 1969).

Yhteiskunnalliset vaikuttajat, kuten Sherry R. Arnstein sekä professori Amartya Sen (1999), ovat pyrkineet tuomaan kansalaisten osallistamisen tärkeyttä päättäjien tietoisuuteen jo vuosikymmeniä. Sen on tutkimuksessaan muun muassa pyrkinyt edistämään kansalaisten osallistumisoikeutta ja muistuttamaan päättäjiä siitä, että kansalaiset ovat varsin kykeneväisiä osallistumaan elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Kansainvälisten suuntausten myötävaikutuksella myös Suomessa on vihdoin ryhdytty keskustelemaan vuorovaikutuksen edistämisestä luonnonvarahallinnassa. Professori Irmeli Mustalahden (2018b) mukaan vuorovaikutteisen luonnonvarahallinnan avulla voidaan luoda mahdollisuuksia oikeudenmukaiselle luonnonvarahallinnalle, esimerkiksi parantamalla eri toimijoiden osallistumismahdollisuuksia, päätöksenteon oikeudenmukaisuutta sekä läpinäkyvyyttä.

Asiantuntijoiden kannanotoista ja tutkimustuloksista huolimatta julkisen päätöksenteon osallistamisen taso jää kuitenkin harmittavan usein varsin alhaiselle tasolle. Näin myös metsähallituslain uudistamisprosessissa, johon liittyvässä yhteiskunnallisessa diskurssissa keskiöön nousi erityisesti sidosryhmien kuulemisen ja osallistamisen heikko taso. Lakia valmistelevia tahoja kritisoitiin muun muassa sidosryhmien näennäisestä osallistamisesta sekä kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien kaventamisesta. Lisäksi erityistä kritiikkiä herättivät yhtiöittämistarpeen perustelut sekä lain toimeenpanon yllättävä kiire (MMM 2016).

Sidosryhmien vuorovaikutuksen sekä osallistavuuden mahdollistavat tekijät ovatkin erityisen tärkeässä asemassa Metsähallituksen kaltaiseen liikelaitokseen kohdistuvan julkisen päätöksenteon legitimiteetin kannalta, sillä julkisen vallankäytön voidaan nähdä tekevän hyväksyttäväksi juuri kansalaisten hyväksyntä (Beetham 1991). Osallistamisen kaltaisessa

8 suoran demokratian vaikuttamiskeinossa on kyse vallan tasaisemmasta jaosta, jonka myötä lainsäätäjien edustamaa edustuksellista järjestelmää tukemalla ja vahvistamalla voidaan kansalaisten luottamusta yhteiskunnalliseen päätöksentekoon lisätä (Brax 2008). Laajahkosta tiedottamisesta sekä sidosryhmien ja asiantuntijoiden osallistamisesta huolimatta metsähallituslain uudistuksesta sekä metsätaloudellisen liiketoiminnan konkurssikelpoiseksi saattamisesta muodostui lopulta varsin monipolvinen prosessi, jonka ympärillä käyty keskustelu oli huomattavien ristiriitojen sävyttämä. Kansalaisten sekä useiden yhteiskunnallisten toimijoiden esittämästä kritiikistä huolimatta eduskunta hyväksyi ja tasavallan presidentti vahvisti hallituksen esityksen Metsähallituksen uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi 8.4.2016 (MMM 2016). Uusi Metsähallitusta koskeva laki tuli näin voimaan huhtikuun 15. päivä vuonna 2016.

Kun Metsähallituksen merkittävä rooli valtion maa- ja vesialueita hallinnoivana organisaationa otetaan huomioon edellä kuvaamassani kontekstissa, voidaan liikelaitokseen kohdistuva omistajaohjaus varsin perustellusti asettaa suurennuslasin alle. Etenkin jos oletetaan, että Metsähallituksen kaltaiseen yhteiskunnalliseen toimijaan kohdistuvien päätösten tulisi perustua läpinäkyvyyteen ja oikeudenmukaisuuteen sekä nauttia yhteiskunnan hyväksyntää.

Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittäminen voidaan näin ollen nähdä legitimiteetin näkökulmasta vähintäänkin kyseenalaisena päätöksenä.

Tutkimuskohteenani on Metsähallituksen hallinnoimat maa-, vesi- ja metsäalueet sekä tutkimustapauksena Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittäminen. Edellä kuvattua taustaa vasten koen perustelluksi tutkielmallani selvittää aiheesta käydyn yhteiskunnallisen keskustelun sekä lakiehdotusta käsittelevien lausuntojen myötä, että nauttiko vuonna 2016 uudistettu metsähallituslaki sekä Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittämispäätös yhteiskunnallista hyväksyntää vai kärsikö päätös jonkin tasoisesta legitimiteettivajeesta. Tutkimuskysymykseksi olen näin asettanut seuraavan:

Toteutettiinko Metsähallituksen metsätalousliiketoiminnan yhtiöittäminen lopulta yhteiskunnallisesti hyväksyttävällä, eli legitiimillä tavalla?

Seuraavassa kappaleessa avaan tutkimuskohteena olevan valtion maa-, vesi- ja metsäalueita hallinnoivan Metsähallituksen yhteiskunnallista merkitystä sekä liikelaitoksen vaikutusta suomalaiseen metsäpolitiikkaan aina sen syntymästä 2000-luvulle saakka. Lisäksi kuvaan valtion metsänkäytön sekä kansalaisten ja sidosryhmien vuorovaikutussuhteen muodostumista vuosisatojen kuluessa.

9

2. TUTKIMUSKOHTEEN TAUSTAA

Suomen metsävaroilla on vuosisatojen ajan ollut huomattava taloudellinen ja strateginen arvo vallanpitäjille, mutta myös valtakunnan kansalaisille elinkeinon lähteenä. Yhteiskunnallinen intressi metsien hyödyntämiseen on näin herättänyt keskustelua luonnonvarojen riittävyydestä jo vuosisatojen ajan. Metsähallituksella oli suuri rooli metsien käyttöä valvovana instituutiona aina 1800-luvulta 1900-luvun alkupuoliskolle saakka. Metsäteollisuuden kasvun myötä liikelaitoksen tehtäväksi kuitenkin hiljalleen muotoutui puuraaka-ainehuollon varmistaminen myös epävarmoina aikoina. Ilmastonmuutoksen aiheuttamien riskien ajaessa yhteiskuntaa kohti kestävämpää kehitystä, kohdistetaan organisaatioon nyt entistä moninaisempia rooleja.

Valtion maaomistuksen synty ajoittuu 1500-luvulle, jolloin Suomi oli osa Ruotsin kuningaskuntaa. Kustaa Vaasa oli kruunattu kuninkaaksi vuonna 1523, joka valtiontaloutta turvatakseen sekä kuninkaan valtaa kasvattaakseen vetosi valtakunnassaan toteutetun roomalaisen oikeuden pykäliin, julistautuen kaiken maan yliomistajaksi (Ylikangas ja Tarkiainen 2000). Näin ollen kuningas oli oikeutettu vuonna 1542 julistamaan Suomenmaan asumattomat erämaat Kruunun omaisuudeksi. Julistuksellaan kuningas pyrki myös edistämään asuttamattomien erämaiden uudisasutusta. Omistusoikeus jäi kuitenkin osin tulkinnanvaraiseksi, sillä etenkin valtakunnan talonpojat olivat tottuneet hyödyntämään erämaita omiin tarkoitusperiinsä. Lopulta vuoden 1683 julistus täytti porsaanreiät todeten kruunulla oleva olevan täysi omistusoikeus kaikkiin niihin metsiin, jotka todistettavasti eivät kuuluneet kellekään muulle (Åberg 2009, 15).

Ruotsin vallan aikana harjoitetun intensiivisen laivanrakennuksen sekä kaksiviljelyn synnyttämän puupulan vaikutukset erityisesti puuteollisuuden raaka-aineen saatavuuteen herättivät 1800-luvun Suomen suuriruhtinaskunnan valtionjohdossa pohdinnan kestävämmän metsätalouden harjoittamisesta. Koska kruunun maat muodostuivat pitkälti asutuksen ylijäämämaista, joita kukaan ei ollut tarvinnut, ne koettiin kansalaisten parissa edelleen kaikille kuuluviksi elinkeinon lähteiksi. Näin ollen metsäkadosta kärsivillä alueilla harjoitettiin ilman valtion lupaa metsästystä, kalastusta, karjan laidunnusta sekä kaskiviljelyä. (Ruuttula-Vasari 2004).

Tohtori Seppo Vehkamäen (2006) mukaan 1800-luvun kestävään metsänkäyttöön liittyvään keskusteluun vaikuttivat kuitenkin kestävyysajattelua enemmän taloudelliset intressit. Hän näkee aktiivisen kestävän metsätalouden toimeenpanemisen takana Suomessa vallinneen

10 ristiriidan syntymässä olleen puunjalostusindustrialismin sekä silloisten perinteisten metsänkäyttöintressien välillä. Vehkamäki kuvaa metsätalouden kestävyyttä lähinnä antiteesiksi, jota viljelivät metsien käyttöön ja sahateollisuuden kehittämiseen tähdänneet piirit.

Kestävän metsänkäytön puolustuksena voidaan kuitenkin todeta, että kohtuullisuus ja säästäväisyys ovat taloudellisia hyveitä, jotka voidaan lukea ekologisesti hyväksytyiksi etenkin silloin, kun ne liitetään luonnonvarojen käyttöön (Väyrynen 2009).

Filosofian Maisteri Veijo Åberg (2009, 19-20) sen sijaan näkee keskustelun metsäkadosta käynnistyneen yhteiskunnassa todella vasta Vuorimestari Gustaf Idestamin raportista (1840) Suomen vuoriteollisuuden tilasta. Nykyään vuoriteollisuus tunnetaan paremmin kaivosteollisuutena. Raportin mukaan suurien sahojen perustaminen Suomeen oli johtanut kaskeamisen ohella maan metsien katoamiseen ja vaaransi näin kaivosteollisuuden tärkeän raaka-ainelähteen. Tarvitsihan teollisuus toimiakseen myös huomattavasti puuta. Idestamin raportti johti lopulta vuoden 1805 metsälain uudistamiseen tähtäävän komitean perustamiseen.

Komitean puheenjohtajaksi asetettiin senaatin finanssitoimikunnan puheenjohtajan apulainen Carl af Heurlin. Muita jäseniä olivat muun muassa vuorimestari Idestam itse, joten kokoonpano oli Åbergin mukaan hyvin suosiollinen vuoriteollisuudelle. Komitean ehdotukset ajoivatkin vahvasti sahateollisuuden rajoittamista ja kontrolloimista. Ehdotuksia tukivat myös viestit läänien kuvernööreiltä sekä satunnaisilta matkailijoilta, jotka kertoivat metsien hupenemisesta sekä liikahakkuista ympäri maan. Näin ollen metsäkadon syntipukiksi asetettiin sahateollisuus, jonka katsottiin jatkuvasti ylittävän laissa asetetut hakkuu- ja sahauskiintiöt.

Komitean esittämä lakiehdotus synnytti niin sanotun Suomen ensimmäisen yhteiskunnallisen metsäkeskustelun, jossa sahateollisuuden puolustajat J.W. Snellmanin johdolla väittelivät lehdistön välityksellä Heurlinin komiteassa istuneen professori J.J. Nordströmin kanssa valtakunnan metsien tilasta. Snellmanin ihanteena oli keskieurooppalainen kulttuurimaisema peltoineen ja maatalousmaisemineen, joten hän esitti toiveenaan, että ”Suomen metsät tulisi hakata mahdollisimman tarkasti pois”. Metsäkeskustelun tulokset jäivät kuitenkin laihoiksi ja Heurlinin komitean metsälakiehdotus eteni lausuntokierroksen jälkeen senaatin käsittelyyn maaliskuussa 1848. Lakiehdotus sai senaatissa yhtä vaille kaikkien jäsenten kannatuksen, joten senaatti hyväksyi ehdotuksen toukokuussa 1848. (Åberg 2009, 21-22).

Eriävän mielipiteen lakiehdotukseen oli kuitenkin jättänyt salaneuvos Lars Gabriel von Haartman, jota muun muassa senaatin talousosaston varapuheenjohtajan sekä finanssitoimikunnan päällikön tehtävien myötä pidettiin aikansa Keisarillisen Senaatin vaikutusvaltaisimpana jäsenenä. Haartman ei nähnyt maanviljelyä, karjanhoitoa, kalastusta tai

11 kaivosteollisuutta Suomen talouden kivijalkana tai potentiaalisina kilpailijoina leudomman ilmanalan omaaville eurooppalaisille valtioille, joten metsälakiehdotuksen vastineeksi hän esitti senaatille oman metsäohjelmansa, jossa hän asetti metsät Suomen pääelinkeinon lähteeksi. Ohjelmassaan Haartman esitti laskelmia, joiden mukaan vallitsevat 288 luvallista saharaamia riittäisivät hyödyntämään kestävästi mutta menestyksekkäästi suomen puuvaroja.

Metsäkadon ratkaisuksi ohjelmassa esitettiin metsien käytön kontrollointia valvomalla sahoja sekä rajoittamalla kruununtilojen metsien käyttöä. Ohjelman toisessa osassa esitettiin valtion metsänhoidon uudistamista, jossa valtion metsät säilytetään tiukasti valtion hallinnassa ja parhaat metsäalueet eroteltaisiin kruununpuistoiksi metsätalouden harjoittamista varten.

Valtion metsien oikeaoppinen hoito sekä tiukka valvonta johtaisivat näin kestävämpään metsien käyttöön. (Åberg 2009, 22-23).

Haartman vetosi vaikutusvaltaisiin ystäviinsä kenraalikuvernööri Menshikoviin sekä ministerivaltiosihteeri Alexander Armfeltiin, joiden myötävaikutuksella keisari hyväksyi Haartmanin esityksen pienin muutoksin ja uusi metsäasetus astui voimaan elokuussa 1851.

Asetus käytännössä katkaisi Ruotsin vallan alla asetetun uudisasuttamisen Suomen erämaihin ja metsätalouden tarpeet asetettiin ensi kertaa asutuksen edelle. Haartmanin metsäohjelmaa on kuvailtu ”kestävän kehityksen ohjelmaksi” sekä pitkänäköisen metsänhoidon alkusysäykseksi Suomessa. (Åberg 2009, 24-28). Päätös tulisi ”pitkänäköisyydestään” huolimatta aiheuttamaan vuosikymmenien erimielisyyden paikallisväestön ja metsäammattilaisten välille.

Haartmanin käynnistämän metsäpoliittisen murroksen myllätessä maatamme Venäjän keisari ja Suomen suuriruhtinas Nikolai I antoi vuoden 1851 tammikuussa julistuksen maanmittauksen ja metsänhoidon ylihallituksen perustamiseksi Suomeen. Sen ensisijainen tehtävä oli valtion metsien hoito ja käyttö, mutta myös metsälaskelmien laatiminen sekä metsätalouden- ja - politiikan suunnittelu Suomen suuriruhtinaskunnassa. Valtion metsäomistusten perustaminen sekä samana vuonna säädetty uusi metsäasetus, olivat toimia puun kysynnän ja tarjonnan säätelemiseksi sekä ”kestävän metsätalouden” synnyttämiseksi. Vuoden 1805 korvannut uusi metsäasetus keskittyi erityisesti metsä- ja sahatuotteiden omistuksen laillisuuteen sekä kieltämään uusien höyrysahojen perustaminen maahan. 1800-luvun puolivälin metsäpoliittinen murros johti lopulta erillisen vakinaisen metsänhoitolaitoksen perustamiseen vuoden 1859 toukokuussa (Vehkamäki 2006, 98-99). Laitoksen toiminta-alueeksi määrättiin valtion maat sekä muodolliseksi tehtäväksi yksityismetsätalouden valvonta (Metsähallitus 2015).

Metsähallituksen merkittävän yhteiskunnallisen roolin myötä organisaation toteuttaman metsäpolitiikan voikin nähdä toimineen suurena vaikuttimena yhteiskunnalliseen puuraaka-

12 aineen käyttöön sekä luonnonvarapolitiikan muodostumiseen. Metsähallituksen rooli yksityismetsätalouden valvojana jäi 1900-luvun kuluessa mutta tehtävä valtion metsäomaisuuden hoitajana on pysynyt. Valtion metsien hakkuilla on pyritty varmistamaan metsäteollisuuden raaka-aineen saanti myös sellaisina aikoina, jolloin puun markkinahinta on ollut matalalla ja yksityismetsistä saadut hakkuukertymät pieniä (Leppänen & Piiparinen 2002).

2.1.1 Valtion metsänkäytön ja kansalaisten vuorovaikutus

Metsänhoidon ja -käytön diskurssia hallitseva käsite ”kestävä metsätalous” omaa juuret valistusajan filosofisessa ajattelussa, jossa pohdittiin keinoja estää Euroopan metsien häviäminen (Vehkamäki 2006, 36). Saksalainen kaivosvirkailija Hans Carl von Carlowitz esitti 1700-luvulla huolensa puuvarojen riittämättömyydestä ja totesi, että metsiä tulisi hoitaa niin että raaka-ainetta riittäisi myös tulevaisuuden sukupolville. Suomessa sama huoli realisoitui 1800-luvulla (Niemelä 2017, 207). Suomessa kestävän metsätalouden käsitteellä pyrittiin ohjaamaan metsänkäyttötoimenpiteiden valintaa ja näin ollen hillitsemään metsäkatoa ja metsien degradaatiota.

Kruununpuistojen perustamisen seurauksena Metsähallituksen virkamiesten sekä paikallisväestön, erityisesti talonpoikaissäädyn, välille syntyi ristiriitoja. Kruununpuistoja valvomaan oli koulutettu muodollisesta oikeudesta toimivaltansa saanut metsäammattilainen, jonka käyttämät ammatilliset ilmaisut sekä metsädiskurssi ei kohdannut paikallisväestön ymmärrystä. Valtion metsät oli koettu yhteisomaisuudeksi, jota etenkin paikallisväestön köyhin osa edelleen käytti luvatta. (Vehkamäki 2006, 112).

Metsien kaltaisen yhteisöllisesti tärkeän luontoresurssin hyödyntäminen perustuu lopulta kuitenkin instituutioille ja hierarkiaan. Tähän arvo- ja luokitusjärjestelmään, joka ohjaa ja säätelee niin kansallista kuin kansainvälistä metsienkäyttöä, voidaan instituutioiden lisäksi laskea myös asiantuntijat, joita tuotetaan tiedonkäsittelijöiksi sekä päätösten toimeenpanijoiksi (Rinnekangas ja Anttonen 2006, 18-19). Talonpoikaissäädyn silmissä kruununpuistoja valvova metsäammattilainen ehkä edusti juuri tällaista asiantuntijuutta. Instituutioiden ja asiantuntijatiedon lisäksi päätöksenteossa tulisi kuitenkin huomioida myös paikallinen arjen metsätieto, jota talonpoikien lisäksi myös jokainen meistä tuottaa havainnoidessaan ja luokitellessaan ympäröivää todellisuutta sekä jäsentäessään ja arvioidessaan eri informaatiolähteistä tulevaa tietoa ja sen paikkaa suhteessa institutionalisoituneisiin vuorovaikutusjärjestelmiin. Rinnekankaan ja Anttosen (2006) mukaan ”arjen metsätieto” kuvaa tiedontasoa, jonka perusteella suomalaiset kykenevät ymmärtämään toisiaan metsää koskevissa

13 asioissa. Tätä tietoa voidaan näin pitää erityisesti luonnonvarahallinnan vuorovaikutusta sekä osallistamista ajatellen äärimmäisen tärkeänä.

Valtion metsäomistus saavutti 1900-luvun kuluessa kansalaisten parissa viimein yhteiskunnallisen hyväksynnän ja Suomeen kehittyi valtiollisten instituutioiden varaan rakennettu julkinen ja virallinen metsäsuhde. Metsienkäyttöä koskevat arvovalinnat muuttuivat luonteeltaan yhteisöllisiksi ja paikalliset metsänkäyttövalinnat koskivat yhtäkkiä koko yhteiskuntaa (Rinnekangas ja Anttonen 2006, 177). Professori Risto Seppälä (2011, 21) näkee metsäalan yhteiskunnallisen hyväksynnän kehittyneen Suomessa vahvaksi erityisesti valtion ajaman yksityismetsänomistajuuden ansiosta. Seppo Vehkamäki (2006, 17) toteaa järjestetyn metsätalouden sekä metsänhoidon käyttöönoton esiteollisen ajan Suomessa olleen pääsylippu globaaleille markkinoille sekä sykäys kohti hyvinvointivaltiota. Suomen modernisaatio ja teollistuminen, hyvinvointivaltion luominen, jälkiteollisen yhteiskunnan syntyminen sekä metsäteollisuuden kansainvälistyminen ovat kuitenkin Vehkamäen mukaan vaatineet murroksia yhteiskunnassa sekä metsien käytössä.

Energiakriisin herättämä ympäristöliike 1970-luvulla nosti kestävän kehityksen ja metsienkäytön käsitteen jälleen yhteiskunnan huulille. Globaalit ilmasto- ja ympäristökysymykset muuttivat suomalaista metsänkäytön ilmapiiriä. Metsätalouden ammatillistuminen viime vuosisadan aikana johti tilanteeseen, jossa ymmärrys metsäasioita kohtaan lisääntyi mutta jakautui samalla epätasaisesti pääasiassa ammattilaisten ja päättäjien käsiin. Näin ollen yhteiskunnallisesti tärkeä metsiä ja metsänkäyttöä koskeva päätöksenteko on perustunut enemmän asiantuntijatiedolle kuin metsäalan toimijoiden ja yhteiskunnan väliseen vuoropuheluun synnyttäen ristiriitoja sidosryhmien ja metsätoimijoiden välille. Yhteiskunnan metsänkäytön legitimiteetin ei kuitenkaan voi sallia 2000-luvulla perustuvan enää pelkän tieteellisen metsätiedon varaan, vaan globaalien ympäristökysymysten sekä muuttuvien luontoarvojen myötä metsien talouskäytön tulee ottaa huomioon myös kansainvälisten velvoitteiden sekä kansalaisten tarpeiden kaltaiset aspektit. (Rinnekangas ja Anttonen 2006, 179).

Suomessa murrokset metsien käytössä ovat pitkälti johtuneet kysynnän ja toimintaympäristön muutoksista. Murrosten synnyttämiin haasteisiin, kuten yrityskentän uusiutumiseen, on kuitenkin metsäalalla ja suomalaisessa yhteiskunnassa osattu aina tarttua. 2000-luvun alun jälkeen tapahtunut huomattava toimintaympäristön muutos on kuitenkin tuonut luonnonvara- alalle uusia ja tuntemattomia haasteita. Meneillään on luonnonvarojen käytön globaali rakennemuutos (Donner-Amnell 2011). Suomalaista yhteiskuntaa koskevassa keskustelussa

14 ollaan kansainvälisten suuntausten myötävaikutuksella siirtymässä hyvinvoinnin ajattelusta kohti ”hyvin tekemisen” ihannointia, jossa tähdätään kansalaisten osallistamiseen ja vastuuttamiseen sekä hajauttamaan päätöksentekoa, velvoitteita ja vastuuta erilaisille toimijoille. Tähän murrokseen pyrittiin reagoimaan muun muassa vuonna 2014 uudistetulla metsälailla, jolla lisättiin yksityismetsien käyttö- ja hoitomenetelmien valinnanvapautta. Myös Metsähallitus harjoittaa tänä päivänä maillaan vuorovaikutteista luonnonvarahallintaa (Mustalahti 2018c).

Edellä esitettyä taustaa vasten voimme todeta Metsähallitukseen kohdistuneiden päätösten sekä sen toteuttaman toimintapolitiikan herättäneen huomattavaa yhteiskunnallista keskustelua läpi koko organisaation historian. Siinä missä 1500-luvulla asutuksen ylijäämämaista perustetut

”Kruunumaat” koettiin kansalaisten parissa vielä 1800-luvun suuriruhtinaskunnassakin kaikille kuuluviksi elinkeinon lähteiksi, synnytti Metsähallituksen metsätalousliiketoiminnan yhtiöittämistavoitteet uudelleen kansalaisten huolen osallistumis- ja toimintamahdollisuuksien kapenemisesta valtion maiden käyttöä koskien (MT 2015).

15

3. KÄSITTEELLINEN VIITEKEHYS

Lähestyn tutkielmani tutkimusongelmaa ympäristö- sekä luonnonvarahallinnan ja legitimiteettiä käsittelevien ympäristöpolitiikan käsitteiden kautta, sillä aineistostani nousi erityisen selkeinä teemoina sidosryhmien kuuleminen ja osallistaminen metsähallituslain valmistelussa, Metsähallituksen yhteiskunnallisten velvoitteiden toteutuminen sekä valtion maa- ja vesiomaisuuden hallinta. Teemoihin sisältyvät joko suoraan tai välillisesti sidosryhmien ja asiantuntijoiden huoli kansalaisten vaikutusmahdollisuuksista yhteisten maa-, metsä- ja vesialueiden käytöstä päätettäessä. Esittelen seuraavissa kappaleissa tutkimusongelmani ytimessä olevia käsitteitä kuten; Ympäristöpolitiikka, ympäristö- ja luonnonvarahallinta, osallistaminen sekä legitimiteetti.

3.1 Environmental polity, policy & politics

Ympäristöpolitiikan yhdeksi keskeisimmistä kysymyksistä on noussut ympäristökysymysten käsittely- ja hallintatapojen kehittäminen. Kestävän kehityksen teemojen noustua yhteiskunnalliseen keskusteluun 1970-luvulla, tavoitteena on ollut yhteiskunnan ympäristöintegrointi. Ympäristönäkökulman liittämisen tarkoituksena on ollut luoda ekologisia rutiineja politiikan ja talouden eri sektoreiden toimintoihin, jolloin ympäristömyönteisestä toiminnasta tulee automaattista (Sairinen 2009). Läpiekologistumisen myötä yhteiskunta on kuitenkin kyllästetty ympäristöpuheella. Ympäristökysymys on siten muuttunut yhteiskunnallisiksi ekointensiivistymisen prosesseiksi, joissa ympäristökysymys vaikuttaa yhä laajemmin ja syvemmin yhteiskunnan ja yhteisöjen käytäntöihin sekä toimintaan. Tällaisessa yhteiskunnassa onkin tärkeää tunnistaa ympäristöhallinnan eri toimijat sekä millä keinoin eri prosesseja hallitaan. Lisäksi tulee ymmärtää, mitä edellytyksiä ratkaisujen toteuttamisella oikein on ja minkälaisia apuvälineitä tai ohjauskeinoja ratkaisun saavuttamiseksi on käytettävissä (Sairinen 2010).

Käsite ”politiikka” jaotellaan tutkimuksessa perinteisesti kolmeen eri käsitteeseen. Nämä käsitteet ilmaistaan englannin kielessä seuraavasti: polity, policy ja politics (Laine & Jokinen 2001). Käsitteellä ”environmental polity” viitataan joko poliittiseen järjestelmään, ryhmään ja/tai organisaatioon (political or governmental organization), jonka tehtävänä on määritellä säännöt ympäristökysymysten käsittelylle yhteiskunnassa. Siten käsitteellä kuvataan ympäristöpolitiikan organisatorista ja institutionaalista viitekehystä, johon sisältyy lainsäädäntö, hallinto, poliittinen päätöksenteko sekä ympäristöasioihin yhdistyvät muut pysyvät toimijaverkostot (Sairinen 2010).

16 Käsite ”environmental policy” sen sijaan kuvaa poliittisen kamppailun tuloksena syntyvää ympäristöpolitiikan kokonaisuutta, eli toimintapolitiikkaa. Kokonaisuudessa julkinen valta toimii joko yksin tai yhdessä yksityisen sekä kolmannen sektorin kanssa. Jos ympäristöpolitiikkaa tarkastellaan ”policy” -merkityksessä, tarkoitetaan sillä yhteiskuntapolitiikan lohkoa, joka muotoutuu eri toimijoiden välityksessä. Kapeasti määriteltynä ympäristöpolitiikan voidaan näin nähdä tarkoittavan esimerkiksi sitä, mitä ympäristöhallinto ja ympäristöpolitiikan muut päätöksentekoelimet, kuten ympäristöministeriö sekä eduskunnan ympäristövaliokunta tekevät. Laajemmassa merkityksessä ympäristöpolitiikan toimijoiksi voidaan ymmärtää myös vaikkapa maa- ja metsätalousministeriö sekä kauppa- ja teollisuusministeriö, joiden toimialat vaikuttavat ympäristömme tilaan. Laajimmillaan ympäristöpolitiikan määrittelyn piiriin kuuluvat edelleen myös ympäristöä kuormittavat toimet, toisin sanoen negatiivinen ympäristöpolitiikka (Sairinen 2010).

Kolmannen käsitteen, ”environmental politics”, merkityksessä ympäristöpolitiikalla ymmärretään poliittista toimintaa, kuten keskustelua, kiistelyä ja kamppailua, joka liittyy ympäristöä koskevien yhteiskunnallisten ratkaisujen sisältöön. Tässä merkityksessä kiinnitetään huomiota ympäristökysymysten sisältöjen, merkitysten ja ratkaisukeinojen yhteiskunnalliseen määrittelyyn. Siten myös päätösten toimeenpano, kuten eduskunnan hyväksymä Metsähallituksen metsätalouden yhtiöittäminen, sisältää ”politics” -ulottuvuuden, sillä yhtiöittämispäätöksen tulkinta, konkreettiset toimenpidevalinnat sekä muotoilut ovat valtapelin kohteena. Se on siis tapa analysoida ympäristöhallinnassa vaikuttavia valtasuhteita.

(Sairinen 2010). Näin ollen, ”Environmental politics” -käsitteen avulla voidaan esimerkiksi tässä tutkimuksessa tarkastella Metsähallituksen yhtiöittämisessä toteutettua vallan käyttöä ja toimijasuhteita.

Ymmärrän tässä tutkimuksessa ”politics” -käsitteen Emeritusprofessori Patsy Healyen (1997), teoksessaan Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies, muotoilemalla tavalla, jossa puhutaan ympäristöpolitiikan konkreettisesta vaikutusvallasta. Tällöin ympäristöpoliittisiin toimijoihin voidaan laskea institutionaalisen ympäristöhallinnon ja - päätöksentekijöiden lisäksi myös muita yhteiskuntapolitiikan vaikuttajia ja intressiryhmiä, kuten metsähallituslain uudistamisprosessin sidosryhmiin lukeutuvat ympäristö-, ihmisoikeus- ja luontojärjestöt, maakuntien edustajat, ammattiliitot, oikeuspoliittiset yhdistykset sekä tutkijat.

17 3.2 Ympäristö-, luonnonvara- ja osallistava hallinta

Luonnonvaraksi on perinteisesti käsitetty se osa luonnosta, jota ihminen hyödyntää. Nykyisessä globaalissa talousjärjestelmässä tämä materiaalinen vuorovaikutus ihmisen ja luonnon välillä tapahtuu talouden kautta (Väyrynen 2010). Suomessa on hyödynnetty luonnonvaroja, kuten maaperän malmeja, varsin tehokkaasti jo pitkään mutta yhteiskunnan taloudellisen kehityksen voidaan nähdä perustetun erityisesti metsien varaan noin 200-vuotta sitten. Kun luonnonvarojen käyttöön liittyvää yhteiskunnallista keskustelua tarkastellaan hallinnan (governance) käsitteen kautta, havaitaan, että tässä ei ole kuitenkaan ollut kyse vain taloudelle tai valtionhallinnolle alisteisesta toiminnasta. Kyse on enemmänkin toimijoiden moniäänisistä verkostoista, jotka tulisi osallistaa luontoa ja ympäristöä koskevaan päätöksentekoon yhteiskunnallisen hyväksynnän saavuttamiseksi (Rannikko & Määttä 2010, 9). Yhteiskunnan kehittyessä hallinta muuttuukin yhä enemmän vuorovaikutukseksi eri toimijoiden kesken. Tällaisessa vuorovaikutuksessa julkisen vallan, yksityisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan toimijat verkottuvat sekä vaikuttavat toisiinsa monin uusin tavoin (Sairinen 2009).

Vuorovaikutteisella luonnonvarahallinnalla on mahdollista parantaa näiden eri toimijoiden osallistumismahdollisuuksia, päätöksenteon oikeudenmukaisuutta sekä läpinäkyvyyttä ja luomaan sen myötä mahdollisuuksia oikeudenmukaiselle luonnonvarahallinnalle (Mustalahti 2018a). Siten luonnonvarahallinnan tehtävänä on sovittaa yhteen eri toimijoiden erilaisia intressejä ja arvoja sekä toimia alueellisesti ja ajallisesti useilla ulottuvuuksilla (Rannikko &

Määttä 2010). Luonnonvarahallinnan monimutkaisuutta kuitenkin lisää luonnonvarojen käytön jatkuva muutostila, jossa käyttö on yhä useammin kansainvälistä toimintaa, ylittäen poliittisen päätöksenteon kansallisvaltioihin sidotut maantieteelliset rajat. Siten myös yksittäistä mittaria jonkin asian legitimiteetille on vaikea löytää. Käsite liittyy yhteiskunnalliseen toimintaan, jonka sisällöstä käydään jatkuvaa poliittista debattia. Käsitteelle on lisäksi ollut yhteiskuntatieteellisessä tutkimuksessa erilaisia tieteenalakohtaisia käsitystapoja, joten aina ei ole aivan selvää mitä sillä kulloinkin tarkoitetaan. (Kyllönen 2010).

Luonnonvarahallinnan lisäksi ympäristöpolitiikan parissa on puhuttu yleisesti ympäristöhallinnan käsitteestä. Laaja keskustelu on kuitenkin synnyttänyt tämänkin käsitteen ympärille monta teoriaa. Professori Jouni Paavolan (2007) määritelmän mukaan, ympäristöhallinta voidaan ymmärtää ympäristöristiriitojen ratkaisemisena joko perustamalla, vahvistamalla tai muokkaamalla ympäristöhallinnan instituutioita. Ympäristöristiriidat hän sen sijaan näkee tilanteina, joissa eri osapuolet omaavat toisistaan poikkeavia intressejä esimerkiksi

18 jonkin ympäristöresurssin käyttöä tai säilyttämistä kohtaan, eikä kaikkia intressejä ole mahdollista tyydyttää (Naskali 2010, 87).

Ympäristöristiriidan tai -ongelman tunnustamisen jälkeen tuleekin ratkaista vielä lukuisa joukko yhteiskunnallisia kysymyksiä. On esimerkiksi päätettävä politiikan tavoitteista, sopivista toimenpiteistä, toimien aikataulusta ja alueellisesta laajuudesta sekä toimijoiden keskinäisistä vastuista ja vuorovaikutuksesta. Käytännössä ratkaisut ympäristöön liittyvissä ongelmissa edellyttävätkin sellaisia keinoja, joilla ympäristö kyetään integroimaan entistä tehokkaammin ja läpäisevämmin yhteiskunnan eri sektoreiden toimintoihin, puhuttiin sitten yksityisistä ihmisistä, yrityksistä tai julkisen vallan toiminnasta. Tällaisena ekointensiivistymisen aikana hallintaa koskevat näin moninaiset kysymykset sekä muodot:

Keitä ovat toimijat? Kuinka prosesseja hallitaan ja millä keinoin? Mitä edellytyksiä ratkaisujen toteuttamisella on? Kuinka ratkaisut suhteutuvat taloudellisiin, sosiaalisiin ja poliittisiin tekijöihin? Samalla on kuitenkin todettava, että myös tutkimuksen lähestymistapojen joukko on laaja (Sairinen 2009, 131-132). Lukuisten eri lähestymistapojen joukosta olen tutkielmassani päätynyt keskittymään erityisesti osallistuvaan (participatory) ympäristöhallinnan lähestymistapaan.

Osallistava hallinta (participatory governance) on hallinnan teorian (governance theory) yksi osa-alue, joka painottaa demokraattisen sitouttamisen keinoja erityisesti deliberatiivisten, eli keskustelevien käytäntöjen kautta. Osallistavan hallintotavan pyrkimyksenä on paitsi sisällyttää, myös syventää kansalaisten osallistumista päätöksentekoprosessiin (Fischer 2012).

Lobbauksen sijasta argumentointiin perustuva hallintotapa pyrkii myös olemaan tehokas, sillä deliberatiivisen demokratian teorian mukaan ainoastaan vakuuttavimmat argumentit hyväksytään päätöksentekoprosessissa. Yhtä lailla myös osallistavan hallinnan kohdalla riskinä kuitenkin on, että vallanpitäjien ja päätöksentekijöiden intressit ajavat lopulta kansalaisten tahdon ohi, jonka seurauksena osallistamisprosessin lopputulos ei välttämättä enää edusta kansan etuja (Baccaro & Papadakis 2008). Luonnonvarahallinnan ideaalitilanne tietysti olisi, että osallistaminen onnistuttaisiin sisällyttämään päätöksentekoon luonnollisena osana prosessia, luoden näin mahdollisuudet keskustelevien käytäntöjen hyödyntämiselle.

Onneksi Suomessa ollaan hiljalleen siirtymässä kohti vuorovaikutteisempaa luonnonvarojen hallintaa. Taustalla on kansainvälinen suuntaus, jossa yhteiskunnallisessa keskustelussa on siirrytty hyvinvoinnin ajattelusta kohti hyvin tekemisen ihannointia. Muun muassa vuonna 2014 uudistetun metsälain myötä kansalaisia, tässä tapauksessa yksityisten metsänomistajien käyttö- ja hoitomenetelmien valinnanvapautta lisäämällä, on vastuullistettu niin

19 luonnonvarojen hoidossa ja suojelussa kuin kuluttajavalinnoissa ja oman hyvinvointinsa edistämisessä. Tällaisten poliittisten uudistusten tavoitteena on paitsi osallistaa ja vastuuttaa, myös hajauttaa entistä paremmin päätöksentekoa, velvoitteita ja vastuuta erilaisille toimijoille (Mustalahti 2018c). Tavoitteista heijastuu näin myös Arnsteinin peräänkuuluttama vallan uudelleenjako.

Vuorovaikutteisuuden merkityksen voi nähdä korostuneen myös uudistetun metsähallituslain tapauksessa, onhan liikelaitoksen hallinnassa kolmasosa Suomen pinta-alasta, jota pitää edelleen elinympäristönään huomattava määrä kansalaisia. Lisäksi liikelaitoksen rooli biotaloudessa on varsin keskeinen. Metsähallituksen pääjohtaja Pentti Hyttisen havaintojen mukaan eri käyttömuotojen yhteensovittamisen sekä toiminnan tehostamisen täytyykin tulevaisuudessa onnistua entistä paremmin, mikäli luonnonvaroja halutaan hyödyntää kestävästi (Metsähallitus 2016).

Olosuhteet vuorovaikutteisuuden lisäämiselle luonnonvarahallinnassa ovat siis Suomessa varsin hyvät. Muun muassa ilmastonmuutoksen tuomien riskien myötä biotaloudella on mahdollisuus haastaa vanhentuneet käsitteet, joilla valtiot, kansalaiset sekä yritysmaailma toimii jokapäiväisissä luonnonvarahallintaan liittyvissä kysymyksissä. Yksi biotalouden keskeisistä kysymyksistä ja haasteista kuitenkin on, pystyykö se tulevaisuudessa, osana kestävää kehitystä, syrjäyttämään nykyisen fossiilisiin polttoaineisiin perustuvan talousjärjestelmän. Suomen valitsema tie kohti kestävämpää tulevaisuutta luo uusia haasteita luonnonvarojen käytön oikeutuksen näkökulmasta, jotka tulee ratkaista tavalla tai toisella, jotta biotalous voidaan nähdä kilpailukykyisenä vaihtoehtona (Mustalahti 2018a).

Professori Irmeli Mustalahden mukaan biotalouden ympärillä käytävässä diskurssissa ympäristönäkökulma jää edelleen helposti metsätalouden intressien jalkoihin. Mustalahti lähestyy metsien käyttöön perustuvaa biotalouden kontekstia niin sanotun ”capability” - käsitteen avulla, joka perustuu professori Amartya Senin (1999) Development as Freedom - julkaisussa esittelemään konseptiin. Käsitteellä tarkoitetaan mahdollistamisen tai oikeuttamisen ehtoja, jotka antavat yksilölle vaihtoehtoja tavoitella itseään tyydyttävää lopputulosta. Lisäksi Mustalahti viittaa Lehighin yliopiston apulaisprofessori Breena Hollandin (2008) argumenttiin, jonka mukaan ihmisten mahdollisuudet ovat riippuvaisia luonnollisesta ympäristöstä; Ihmisen oikeus luontoon ja sen käyttöön tulee nähdä osana kansalaisen perusoikeuksia (Mustalahti 2018a).

20 Ympäristökoalition sekä yksityisen että julkisen metsäsektorin valtakamppailu saattaa näin tulevaisuudessa muuttua kynnyskysymykseksi, kun tarkastellaan biotalouden kykyä ottaa ympäristö huomioon osana kansalaisten perusoikeuksia, altistaen luonnonvarahallinnan helpommin legitimiteettivajeelle kansalaisten silmissä. Jotta luonto todella koettaisiin osaksi ihmisen perusoikeuksia, tulisi muutoksessa biotalouteen ottaa nykyistä paremmin huomioon ihmisten arvot sekä hyvinvointi. Kansalaisten osallistumisen mahdollistaminen luonnonvarojen hallinnassa, niin sosiaalisella, ekonomisella kuin ympäristön tasolla, voi saada aikaan huomattavasti kaukonäköisempiä päätöksiä kuin neljän vuoden sykleissä valittavien poliitikkojen (Mustalahti 2018a).

3.3 Osallistaminen

Yhteiskunnallisessa tutkimuksessa vallankäytöstä sekä päättäjien toteuttamista osallistamisen keinoista on keskusteltu verrattain paljon, sillä osallistamisen merkitys demokratian toteutumisen kannalta on tunnustettu. Osallistamisen rooli luonnonvarahallinnassa onkin kasvanut merkittävästi 2000-luvulla. Itä-Suomen yliopiston emeritusprofessori Pertti Rannikko (2009) kuitenkin totesi artikkelissaan, että ”kokonaishyötyjen maksimoimisen ohella (luonnonvarahallinnassa) on otettava aina huomioon myös se, etteivät paikalliset ihmiset ja paikallinen luonto kärsi päätöksistä.”. Rannikon mukaan yksi luonnonvarahallinnan ongelmakohdista nousee erityisesti esille, kun aletaan pohtia keiden tulisi osallistua luonnon käyttöä koskevaan päätöksentekoon. Metsäpolitiikassa päättäjän asemassa ovat perinteisesti olleet metsäteollisuuden ja metsänomistajien intressejä ajavat etujärjestöt, metsäalan hallinto sekä harvat poliitikot. Ympäristö- ja kansalaisjärjestöt sen sijaan ovat profiloituneet lähinnä ympäristö- sekä ihmisoikeuskysymyksissä, jotka edustavat suhteellisen kapeaa osaa kansalaisten metsiin ja luontoon liittyvistä toiveista. Näin ollen esimerkiksi kylätoimikunnat, matkailuyrittäjät sekä kesämökkiläiset ja virkistyskäyttäjät jäävät Rannikon mielestä varsin useasti päätöksenteon ulkopuolelle.

Yhdysvaltalainen julkiseen osallistamiseen erikoistunut yhteiskuntavaikuttaja Sherry R.

Arnstein tulkitsee kansalaisten osallistamisen kategorisena terminä kansalaisvallalle.

Kansalaisvalta sen sijaan on vallan uudelleenjakoa, joka mahdollistaa yhteiskunnan poliittisista ja taloudellisista prosesseista poissuljettujen kansalaisten (have-not citizens) sisällyttämisen julkiseen päätöksentekoon. Toisin sanoen, osallistumisellaan kansalaisten on mahdollista käynnistää yhteiskunnallisia reformeja, jotka mahdollistavat kansalaisille ottaa osaa hyvinvointiyhteiskunnan hyötyjen jakoon (Arnstein 1969; 216). Kansalaisten oikeus osallistua suoraan poliittiseen päätöksentekoon voidaan näin ollen nähdä demokratian demokratisoimisen

21 ytimenä. Toimiakseen se kuitenkin edellyttää tasaisempaa vallanjakoa yhteiskunnan eri ryhmien välillä (Büchi, Braun & Kaufmann 2008; 10). Mikäli vallan uudelleenjakoa ei sisällytetä osallistamisen prosessiin, muuttuu osallistaminen vain näennäiseksi näytelmäksi, jossa hyötyjiä ovat päättäjien lisäksi vain pieni joukko intressiryhmiä (Arnstein 1969; 216).

Nykyään, internetin ja suoran demokratian suomien toimintamahdollisuuksien myötä, lähes jokaisella yhteiskunnan jäsenellä on mahdollisuus osallistua yhteiskunnalliseen päätöksentekoon. Esimerkiksi oikeusministeriön ylläpitämän ja tuottaman ”Kansalaisaloite.fi”

-verkkopalvelun kautta on syyskuun 2012 ja lokakuun 2018 välisenä aikana perustettu yhteensä 820 julkista kansalaisaloitetta. Näistä eduskuntaan on toimitettu yhteensä 24 kappaletta (kansalaisaloite.fi).

Kansalaisaloitteella pyrittiin vaikuttamaan myös metsähallituslain uudistusprosessiin.

Toimittaja Saana Katilan perustaman aloitteen pyrkimyksenä oli kansanäänestyksen järjestäminen uudistettavan lain kumoamiseksi. Aloitteen lisäksi Katila hyödynsi myös toista kansalaisvaikuttamisen keinoa: adressia. Katilan perustaman kansalaisadressin allekirjoitti yhteensä 130 000 suomalaista (Minimahti 2016). Edellä kuvatun kaltaiset kansalaisten osallistumiskeinot sekä niiden mahdollistaminen tunnetaan suoran demokratian menettelytapoina, joilla aktiivinen kansalainen pääsee vaikuttamaan suoraan politiikan asiakysymyksiin. Parhaimmillaan suora demokratia toimiikin edustuksellista demokratiaa täydentävänä, jolloin myös kansalaisten luottamus yhteiskunnalliseen päätöksentekoon lisääntyy. Samalla lisääntyy myös poliittisten päätösten legitiimiys, jonka myötä yhteiskunnallisessa kehityksessä ja päätöksenteossa mahdollisesti syntyviä konflikteja voidaan helpommin ennaltaehkäistä (Brax 2008, 6-7.).

Yhteiskunnallisessa keskustelussa kansalaisten osallistaminen poliittiseen päätöksentekoon on kuitenkin herättänyt hyötynäkökulman lisäksi myös vastustusta. Kriitikoiden mukaan kansalaisilla ei olisi tärkeiden poliittisten päätösten tekemiseen tarvittavaa pätevyyttä (Büchi, Braun & Kaufmann 2008; 10). Lisäksi tavalliset kansalaiset joko ajautuvat tai ajetaan liian usein päätöksenteon ulkopuolelle vain siksi, että vallankäyttäjien omat intressit saadaan tyydytettyä (Arnstein 1969; 217). Kansalaiset tulisikin nähdä täysin kykeneväisinä sekä osaavina osallistumaan päätöksentekoon erityisesti silloin, kun puhutaan ympäristöön liittyvistä päätöksistä, jotka hyvin useasti linkittyvät suoraan heidän hyvinvointiinsa vaikuttaviin tekijöihin (Sen 1999). Kansalaisten osallistuminen on väylä, jonka kautta voidaan tuottaa kansalaisten mielen mukaisia päätöksiä ja näin ollen lisätä päätöksenteon sekä edustuksellisen demokratian yhteiskunnallista hyväksyntää (Büchi, Braun & Kaufmann 2008; 10).

22 Esimerkiksi professori Sen (1999) tukee näkemystä, jonka mukaan kansalaiset olisivat täysin kykeneväisiä sekä osaavia osallistumaan päätöksentekoon, joka koskettaa suoraan heidän hyvinvointiinsa vaikuttavia asioita. Kuitenkin Suomessa metsiä koskevassa päätöksenteossa kansalaisten osallistamiseen vaaditaan lisäksi myös vuorovaikutteisen yhteistyön työkaluja.

Vaikka kansalaisten ei ole suoranaisesti mahdollista ratkaista luonnonvarojen käyttöön liittyviä ongelmia tai kehittää biotalouden uusia innovaatioita, tulee kansalaisella olla oikeus vaikuttaa sekä tulla kuulluksi omaa elin- ja toimintaympäristöään koskevissa muutoksissa (Mustalahti 2018a).

Mikäli osallistaminen tulkitaan demokraattisen päätöksenteon sekä yhteiskunnallisen hyväksynnän yhtenä takeena, tulee päätöksentekoon sisällytettyä osallistamisen tasoa olla myös mahdollista mitata. Näin ollen tarvitaan työkaluja, joilla havainnollistaa osallistamisen onnistumista. Näistä yksi tunnetuimpia lienee Arnsteinin (1969; 217) kehittämä työkalu ”A Ladder Of Citizen Participation”, suomeksi ”Osallistumisen tikapuut” (kuvio 2.). Tikkaiden poikkipuiden avulla voidaan määritellä, kuuluuko jokin päätöksenteossa kulloinkin käytetyistä osallistamisen keinoista todellisuudessa osallistavaan vai vain näennäisesti osallistavaan tyyppiin.

Havainnollistaakseen kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia suhteessa päätöksen toimeenpanon johtamaan lopputulokseen, johon kulloinenkin kahdeksasta eri osallistamisen tyypistä lopulta johtaa, Arnstein jaotteli tikkaat kolmeen eri luokkaan (alhaalta ylöspäin); Ei-osallistavaan, näennäisesti osallistavaan sekä osallistavaan. Näin ollen, mitä ylemmäs tikapuita kiivetään sitä enemmän kansalaisten valta ja vaikutusmahdollisuudet kasvavat. Vaikka osallistamisen tikkaat ovatkin vain yksinkertaistettu kuvaus päätöksenteon kulusta, antaa se jonkinlaisen kuvan siitä, kuinka usein kansalaiset ja sidosryhmät lopulta jäävät päätöksenteon ulkopuolelle, vaikka heille annettaisiin ymmärtää, että he ovat osa päätöksentekoa (Arnstein 1969; 217). Kuvaan havainnollistamisen toimintatapaa tarkemmin ”tutkimuksen menetelmät” -osiossa, jossa esittämälläni ”osallistumisen tikapuilla” mukailen Arnsteinin kehittämää työkalua.

3.4 Legitimiteetti

Koska hallinnan käsite sisältää lisäksi vallankäytön aspektin, tulee sillä olla yhteiskunnan hyväksyttävyys ja oikeutus, eli legitimiteetti. Myös länsimaisen demokratiakäsityksen mukaan poliittisen vallankäytön kohteena olevien ihmisten, ryhmien ja organisaatioiden tulee pystyä hyväksymään heidän suuntaansa kohdistuva oikeudellinen ohjaus (Karhu & Määttä 2010, 59).

Näin ollen, vaikka eri toimijoilla voi olla hyvin erilaisia käsityksiä hallinnan muodoista sekä

23 sen päämääristä ja tavoitteista, tulee niiden olla yhteneväisiä hallinnan alaisten näkemysten ja uskomusten kanssa. Mikäli tämä ei toteudu, voidaan puhua joko legitimiteettivajeesta tai lopulta legitimiteettikriisistä (Rannikko & Määttä 2010).

Luonnonvarahallinnan osallistamisen ja kuulemisen onnistuminen on tärkeää etenkin metsästä elinkeinonsa hankkiville toimijoille, sillä metsäsektori on useita muita talouden aloja riippuvaisempi eri yhteiskunnan tahojen hyväksynnästä (Donner-Amnell & Rytteri 2010).

Laajan hyväksynnän saavuttavaa metsäsektoristrategiaa on kuitenkin vaikea löytää, sillä alan tilanne ja tulevaisuus ymmärretään sektorin sisälläkin hyvin eri tavoin (Rannikko & Määttä 2010).

Myös legitimiteettisuhteiden tunnistaminen muuttuu koko ajan haastavammaksi luonnonvarojen hallinnan jakautuessa yhä laajemman toimijajoukon verkostoille (Rannikko &

Määttä 2010). Haasteita helpottaa ymmärrys niin sanotun ”kokonaislegitimiteetin”

muototutumisesta, joka vaatii kuitenkin kykyä tunnistaa legitimiteetin useat ulottuvuudet sekä eritellä sen erilaisia tarkastelukonteksteja. Legitimiteetin aihealueeseen liittyvä filosofinen pohdinta onkin perinteisesti keskittynyt niihin perusteisiin, joilla vallankäyttöä voidaan oikeuttaa. Legitimiteetin käsitteen voidaan näin nähdä sisältävän sekä normatiivisen että empiirisen ulottuvuuden (Kyllönen 2010). Tässä tutkimuksessa keskityn legitimiteetin sosiologisempaan tutkimussuuntaukseen, jossa tarkastellaan instituutioiden ja toimijoiden, kuten hallitusten, yritysten, viranomaisten tai lainsäädännön, hyväksyntää kansalaisten parissa.

Vaikka yhteiskuntia ohjailevia lakeja ja määräyksiä on ollut olemassa jo vuosituhansien ajan, nousi legitimiteetti käsitteenä poliittisen filosofian keskiöön vasta 1600-luvulla, kun muun muassa varhaismodernistit Thomas Hobbes sekä John Locke kyseenalaistivat hallitsijan jumalalliseksi ja luonnolliseksi ajatellun ja yhteiskunnallisesti hyväksytyn aseman. Jos yhdelläkään yksilöllä ei ole automaattista määräysvaltaa muiden yli, täytyy hallitsijoiden aseman tällöin perustua johonkin muuhun kuin kruununperimyssääntöihin. Hobbes ja Locke löysivät ratkaisun ongelmalle heidän teorioissaan kuvailemista yhteiskuntasopimuksista.

Teorioissa esitetään tasavertaisten ja vapaiden ihmisten ajautuvan ennemmin tai myöhemmin tilanteeseen, jossa heidän tasavertainen vapautensa toteutuu enää ainoastaan yhteistoiminnan kautta. Tällöin ainoaksi vaihtoehdoksi jää luoda instituutiot, jotka takaavat yhdessä sovittujen yksilöllisiä vapauksia ja määräysvaltaa rajoittavien sääntöjen noudattamisen. (Kyllönen 2010).

Tähän, poliittisen filosofian keskeiseen kysymykseen, lupasi Hobbesin ja Locken lisäksi vastata myös Jean-Jacques Rousseau vuonna 1762 julkaistussaan teoksessa:

24

”Yhteiskuntasopimuksesta”. Poliittinen filosofia sisältää kuitenkin useita kilpailevia teorioita siitä, mikä tekee yhteiskunnan säännöistä ja määräyksistä hyväksyttäviä sekä oikeuttaa niitä toimeenpanevien tahojen vallankäytön. Puhutaan siis poliittisen järjestelmän, lainsäädännön ja vallankäytön legitimiteetistä. Näin ollen Rousseaun lupaus vastata kysymykseen on vain kiihdyttänyt filosofista teoretisointia sen ympärillä (Kyllönen 2010).

Edellä kuvattua legitimiteetin normatiivista ulottuvuutta vasten syntyi 1960-luvulla sosiologi Max Weberin näkemys, jonka mukaan jonkin asian legitiimisyys riippuu enemmänkin siitä, uskovatko hallinnan alaiset itse sen olevan legitiimi. Jakolinja normatiivisen ja empiirisen tutkimuslinjojen välillä on useasti ollut hyvinkin jyrkkä mutta yliopistonlehtori Simo Kyllönen (2010) muistuttaa, että on tärkeää huomata legitimiteetin käsitteen sisältävän molemmat ulottuvuudet ja, että vallankäytön hyväksyttävyyttä on aina tarkasteltava suhteessa kulloiseenkin vallankäyttötilanteeseen, siinä vallitseviin sääntöihin ja asianosaisten ihmisten itsensä soveltamiin ehtoihin.

Kyllösen mukaan vallankäyttömuotojen normatiivisten ehtojen tarkastelu vain yleisellä ja abstraktilla tasolla ei anna lopullista vastausta legitimiteettikysymykseen. Toisaalta empiirisessä tutkimusotteessakin taustaksi on oletettava jonkinlaiset asian legitiimisyyttä määrittävät ehdot. Argumentillaan Kyllönen viittaa professori David Beethamin (1991) huomioon, jonka mukaan vallankäyttöä ei tee legitiimiksi vain se, että ihmiset uskovat sen olevan legitiimiä. Beethamin mukaan uskomusten lisäksi vallankäytön legitiimiksi oikeuttaminen vaatii kansalaisten hyväksynnän. Huomio kuitenkin edellyttää taustakseen käsityksen, että kansalaisten uskomukset ja antamansa hyväksyntä ymmärretään yhtenä (kansallisen) poliittisen järjestelmän demokraattisen lainsäädännön legitiimiksi tekevistä tekijöistä (Kyllönen 2010).

Vastaavia kysymyksiä pohdittaessa Kyllönen (2010) pyytää muistamaan, että demokraattiselle vallankäytölle voidaan antaa myös muita oikeutuksia kuin kansalaisten hyväksyntä.

Vallankäyttöä voidaan oikeuttaa esimerkiksi perustuslailla tai kuten hallitus toimi yhtiöittämistapauksessa; vetoamalla Euroopan Unionin kilpailulainsäädäntöön. Legitiimisyys muodostuukin kyseisessä kontekstissa useiden tekijöiden ja tulkintojen lopputuloksena.

Empiirisen tutkimussuuntauksen omaavassa tutkimuksessa on siten tehtävä valintoja sen suhteen, keiden hyväksyntä ja mitkä ehdot sekä tekijät ovat kulloisessakin kontekstissa ratkaisevia. Kokonaislegitimiteetin voidaan lopulta todeta muodostuvan poliittis- oikeudellisesta legitimiteetistä sekä taloudellisesta-, yhteiskunnallis-kulttuurisesta- ja ekologisesta ulottuvuudesta (Karhu & Määttä 2010). Esimerkiksi Suomessa kansalaisten oikeus

25 osallistumiseen kuuluu perusoikeuksiin ja on kirjattu Suomen perustuslakiin (Finlex 11.6.1999/731).

3.4.1 Legitiimisyyden suhdekäsitys

Legitimiteetin monimutkaisten eri ulottuvuuksien selkeyttämiseksi lainaan tutkielmassani emeritusprofessori Kaarlo Tuoria (2000), jonka mukaan legitiimisyys tulee ymmärtää suhdekäsitteenä, jonka osapuolina ovat hyväksyntää vaativa legitiimisyyskohde sekä legitiimisyysyleisö. Kohteen vaatimaa hyväksyttävyyttä arvioidaan tällöin yleisön suhteen.

Seikat, jotka perustelevat asioiden legitiimisyyden, riippuvat aina tavalla tai toisella siitä, että millainen legitiimisyyssuhde niihin liittyy. Tässä tutkimuksessa käsitän legitiimisyyskohteeksi lakivalmistelua ajaneen Juha Sipilän hallituksen sekä valmistelua toteuttaneen Maa- ja metsätalousministeriön. Yleisöä ovat prosessin aikana lausuntonsa antaneet sidosryhmät, asiantuntijat sekä kansalaiset.

Sidosryhmien, asiantuntijoiden ja kansalaisten antaman suostumuksen määritän legitiimiksi vallankäytön lähteeksi siksi, että laajojen maa- ja vesialueiden lisäksi, valtio omistaa noin kolmanneksen Suomen metsistä, joista Metsähallituksen metsätalous oy toteuttaa metsätaloudellisia toimenpiteitä noin 38 prosentissa. Lähes 90 prosenttia valtion metsistä sijoittuu Itä- ja Pohjois-Suomeen, joista etenkin jälkimmäisessä toimivat metsätalouden lisäksi myös porotalous, kaivosteollisuus, matkailu sekä saamelaisten harjoittamat kulttuuritoiminta ja elinkeinot (Metsähallitus 2016).

Näin ollen myös Metsähallituksen toimintaan liittyy joko suoraan tai välillisesti hyvin moniääninen toimijoiden verkosto. Siksi koen, että Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittämisen kaltaista, valtion maa-, metsä- ja vesialueisiin liittyvää päätöstä, ei voida tehdä ilman yhteisesti hyväksyttyä yhteiskuntasopimusta. Tutkielmani menetelmä - osiossa kuvaan tarkemmin Tuorin näkemystä mukailevaa Metsähallituksen metsätalousliiketoiminnan yhtiöittämisen legitiimisyyden rakennetta (kuvio 1.).

26

4. TUTKIMUKSEN MENETELMÄT

Kvantitatiivinen (määrällinen) ja kvalitatiivinen (laadullinen) tutkimussuuntaus ymmärrettiin pitkään vastakohdikseen herättäen tutkijapiireissä hämmennystä. Muun muassa Renata Tesch totesi kirjassaan (1992, 3) Qualitative research: Analysis types and software tools, että termi kvalitatiivinen tuo väistämättä hänen mieleensä sen vastakohdan, kvantitatiivisen, ja haluaisikin poistaa vallitsevan vastakkainasettelun. Kvantitatiivisen ja kvalitatiivisen tutkimuksen määrittelyn epäselvyyksien poistamiseksi, näitä kahta suuntausta on pyritty erottelemaan muun muassa pragmaattisilla painotuksilla, eli korostamalla eroja tutkimuskäytänteissä sekä epistemologisissa, eli periaatteellisissa kysymyksissä. Vaikka kvantitatiivinen ja kvalitatiivinen suuntaus voidaan nähdä toisiaan täydentävinä, on tutkimuksella kuitenkin aina jokin tarkoitus tai päämäärä, joka ohjaa tutkimusstrategisia valintoja (Hirsjärvi, Remes & Sajavaara 1997, 135- 137). Tutkielmani päämäärä, aineisto ja tavoitteet huomioon ottaen, tukee strategiaani näin kvantitatiivista paremmin kvalitatiivinen tutkimussuuntaus.

Tiedemaailmassa on ollut valloilla kolme traditionaalista tutkimusstrategiaa: Kokeellinen (eksperimentaalinen) tutkimus, kvantitatiivinen survey-tutkimus sekä kvalitatiivinen tapaustutkimus. Tapaustutkimuksessa (case study) tutkitaan yksityiskohtaista tietoa yksittäisestä tapauksesta tai pienestä joukosta toisiinsa suhteessa olevia tapauksia.

Tyypillisimmillään valitun yksittäisen tapauksen, tilanteen tai joukon tapauksia kiinnostuksen kohteena ovat prosessit. Luonnollisissa tilanteissa tutkittavana olevaa yksittäistapausta tutkitaan yhteydessä ympäristöönsä, josta yksittäistapaus on osa (Hirsjärvi, Remes & Sajavaara 1997, 134-135). Tarkasteluni alla olevassa tapaustutkimuksessa erityiset kiinnostuksen kohteeni ovat lainvalmistelun aikainen sidosryhmien osallistamisen taso sekä lainvalmistelijoiden yhtiöittämiselle esittämät perustelut.

Kvalitatiivista metodologiaa ei tule nähdä vain kapea-alaisena suuntauksena, joka yhdistetään tiettyihin aineistonkeruutapoihin tai tutkimuksen ei-numeeriseen piirteeseen (Henwood &

Pidgeon 1993), sillä metodi on enemmän kuin vain kerätty aineisto (Hirsjärvi, Remes &

Sajavaara 1997). Kvalitatiiviselle tapaustutkimukselle tyypillisesti keräsin lausuntojen lisäksi aineistoa hyödyntämällä useita eri metodeja, kuten osallistavaa havainnointia (participant observation) sekä teemahaastattelua.

Edellä listaamani aineistonkeruumenetelmät viittaavat kuitenkin pelkästään aineiston tai metodien eri tyyppeihin sekä käyttämäni analyysimenetelmät tutkimuksen lähestymistapaan.