Environmental polity, policy & politics

Ympäristöpolitiikan yhdeksi keskeisimmistä kysymyksistä on noussut ympäristökysymysten käsittely- ja hallintatapojen kehittäminen. Kestävän kehityksen teemojen noustua yhteiskunnalliseen keskusteluun 1970-luvulla, tavoitteena on ollut yhteiskunnan ympäristöintegrointi. Ympäristönäkökulman liittämisen tarkoituksena on ollut luoda ekologisia rutiineja politiikan ja talouden eri sektoreiden toimintoihin, jolloin ympäristömyönteisestä toiminnasta tulee automaattista (Sairinen 2009). Läpiekologistumisen myötä yhteiskunta on kuitenkin kyllästetty ympäristöpuheella. Ympäristökysymys on siten muuttunut yhteiskunnallisiksi ekointensiivistymisen prosesseiksi, joissa ympäristökysymys vaikuttaa yhä laajemmin ja syvemmin yhteiskunnan ja yhteisöjen käytäntöihin sekä toimintaan. Tällaisessa yhteiskunnassa onkin tärkeää tunnistaa ympäristöhallinnan eri toimijat sekä millä keinoin eri prosesseja hallitaan. Lisäksi tulee ymmärtää, mitä edellytyksiä ratkaisujen toteuttamisella oikein on ja minkälaisia apuvälineitä tai ohjauskeinoja ratkaisun saavuttamiseksi on käytettävissä (Sairinen 2010).

Käsite ”politiikka” jaotellaan tutkimuksessa perinteisesti kolmeen eri käsitteeseen. Nämä käsitteet ilmaistaan englannin kielessä seuraavasti: polity, policy ja politics (Laine & Jokinen 2001). Käsitteellä ”environmental polity” viitataan joko poliittiseen järjestelmään, ryhmään ja/tai organisaatioon (political or governmental organization), jonka tehtävänä on määritellä säännöt ympäristökysymysten käsittelylle yhteiskunnassa. Siten käsitteellä kuvataan ympäristöpolitiikan organisatorista ja institutionaalista viitekehystä, johon sisältyy lainsäädäntö, hallinto, poliittinen päätöksenteko sekä ympäristöasioihin yhdistyvät muut pysyvät toimijaverkostot (Sairinen 2010).

16 Käsite ”environmental policy” sen sijaan kuvaa poliittisen kamppailun tuloksena syntyvää ympäristöpolitiikan kokonaisuutta, eli toimintapolitiikkaa. Kokonaisuudessa julkinen valta toimii joko yksin tai yhdessä yksityisen sekä kolmannen sektorin kanssa. Jos ympäristöpolitiikkaa tarkastellaan ”policy” -merkityksessä, tarkoitetaan sillä yhteiskuntapolitiikan lohkoa, joka muotoutuu eri toimijoiden välityksessä. Kapeasti määriteltynä ympäristöpolitiikan voidaan näin nähdä tarkoittavan esimerkiksi sitä, mitä ympäristöhallinto ja ympäristöpolitiikan muut päätöksentekoelimet, kuten ympäristöministeriö sekä eduskunnan ympäristövaliokunta tekevät. Laajemmassa merkityksessä ympäristöpolitiikan toimijoiksi voidaan ymmärtää myös vaikkapa maa- ja metsätalousministeriö sekä kauppa- ja teollisuusministeriö, joiden toimialat vaikuttavat ympäristömme tilaan. Laajimmillaan ympäristöpolitiikan määrittelyn piiriin kuuluvat edelleen myös ympäristöä kuormittavat toimet, toisin sanoen negatiivinen ympäristöpolitiikka (Sairinen 2010).

Kolmannen käsitteen, ”environmental politics”, merkityksessä ympäristöpolitiikalla ymmärretään poliittista toimintaa, kuten keskustelua, kiistelyä ja kamppailua, joka liittyy ympäristöä koskevien yhteiskunnallisten ratkaisujen sisältöön. Tässä merkityksessä kiinnitetään huomiota ympäristökysymysten sisältöjen, merkitysten ja ratkaisukeinojen yhteiskunnalliseen määrittelyyn. Siten myös päätösten toimeenpano, kuten eduskunnan hyväksymä Metsähallituksen metsätalouden yhtiöittäminen, sisältää ”politics” -ulottuvuuden, sillä yhtiöittämispäätöksen tulkinta, konkreettiset toimenpidevalinnat sekä muotoilut ovat valtapelin kohteena. Se on siis tapa analysoida ympäristöhallinnassa vaikuttavia valtasuhteita.

(Sairinen 2010). Näin ollen, ”Environmental politics” -käsitteen avulla voidaan esimerkiksi tässä tutkimuksessa tarkastella Metsähallituksen yhtiöittämisessä toteutettua vallan käyttöä ja toimijasuhteita.

Ymmärrän tässä tutkimuksessa ”politics” -käsitteen Emeritusprofessori Patsy Healyen (1997), teoksessaan Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies, muotoilemalla tavalla, jossa puhutaan ympäristöpolitiikan konkreettisesta vaikutusvallasta. Tällöin ympäristöpoliittisiin toimijoihin voidaan laskea institutionaalisen ympäristöhallinnon ja -päätöksentekijöiden lisäksi myös muita yhteiskuntapolitiikan vaikuttajia ja intressiryhmiä, kuten metsähallituslain uudistamisprosessin sidosryhmiin lukeutuvat ympäristö-, ihmisoikeus- ja luontojärjestöt, maakuntien edustajat, ammattiliitot, oikeuspoliittiset yhdistykset sekä tutkijat.

17 3.2 Ympäristö-, luonnonvara- ja osallistava hallinta

Luonnonvaraksi on perinteisesti käsitetty se osa luonnosta, jota ihminen hyödyntää. Nykyisessä globaalissa talousjärjestelmässä tämä materiaalinen vuorovaikutus ihmisen ja luonnon välillä tapahtuu talouden kautta (Väyrynen 2010). Suomessa on hyödynnetty luonnonvaroja, kuten maaperän malmeja, varsin tehokkaasti jo pitkään mutta yhteiskunnan taloudellisen kehityksen voidaan nähdä perustetun erityisesti metsien varaan noin 200-vuotta sitten. Kun luonnonvarojen käyttöön liittyvää yhteiskunnallista keskustelua tarkastellaan hallinnan (governance) käsitteen kautta, havaitaan, että tässä ei ole kuitenkaan ollut kyse vain taloudelle tai valtionhallinnolle alisteisesta toiminnasta. Kyse on enemmänkin toimijoiden moniäänisistä verkostoista, jotka tulisi osallistaa luontoa ja ympäristöä koskevaan päätöksentekoon yhteiskunnallisen hyväksynnän saavuttamiseksi (Rannikko & Määttä 2010, 9). Yhteiskunnan kehittyessä hallinta muuttuukin yhä enemmän vuorovaikutukseksi eri toimijoiden kesken. Tällaisessa vuorovaikutuksessa julkisen vallan, yksityisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan toimijat verkottuvat sekä vaikuttavat toisiinsa monin uusin tavoin (Sairinen 2009).

Vuorovaikutteisella luonnonvarahallinnalla on mahdollista parantaa näiden eri toimijoiden osallistumismahdollisuuksia, päätöksenteon oikeudenmukaisuutta sekä läpinäkyvyyttä ja luomaan sen myötä mahdollisuuksia oikeudenmukaiselle luonnonvarahallinnalle (Mustalahti 2018a). Siten luonnonvarahallinnan tehtävänä on sovittaa yhteen eri toimijoiden erilaisia intressejä ja arvoja sekä toimia alueellisesti ja ajallisesti useilla ulottuvuuksilla (Rannikko &

Määttä 2010). Luonnonvarahallinnan monimutkaisuutta kuitenkin lisää luonnonvarojen käytön jatkuva muutostila, jossa käyttö on yhä useammin kansainvälistä toimintaa, ylittäen poliittisen päätöksenteon kansallisvaltioihin sidotut maantieteelliset rajat. Siten myös yksittäistä mittaria jonkin asian legitimiteetille on vaikea löytää. Käsite liittyy yhteiskunnalliseen toimintaan, jonka sisällöstä käydään jatkuvaa poliittista debattia. Käsitteelle on lisäksi ollut yhteiskuntatieteellisessä tutkimuksessa erilaisia tieteenalakohtaisia käsitystapoja, joten aina ei ole aivan selvää mitä sillä kulloinkin tarkoitetaan. (Kyllönen 2010).

Luonnonvarahallinnan lisäksi ympäristöpolitiikan parissa on puhuttu yleisesti ympäristöhallinnan käsitteestä. Laaja keskustelu on kuitenkin synnyttänyt tämänkin käsitteen ympärille monta teoriaa. Professori Jouni Paavolan (2007) määritelmän mukaan, ympäristöhallinta voidaan ymmärtää ympäristöristiriitojen ratkaisemisena joko perustamalla, vahvistamalla tai muokkaamalla ympäristöhallinnan instituutioita. Ympäristöristiriidat hän sen sijaan näkee tilanteina, joissa eri osapuolet omaavat toisistaan poikkeavia intressejä esimerkiksi

18 jonkin ympäristöresurssin käyttöä tai säilyttämistä kohtaan, eikä kaikkia intressejä ole mahdollista tyydyttää (Naskali 2010, 87).

Ympäristöristiriidan tai -ongelman tunnustamisen jälkeen tuleekin ratkaista vielä lukuisa joukko yhteiskunnallisia kysymyksiä. On esimerkiksi päätettävä politiikan tavoitteista, sopivista toimenpiteistä, toimien aikataulusta ja alueellisesta laajuudesta sekä toimijoiden keskinäisistä vastuista ja vuorovaikutuksesta. Käytännössä ratkaisut ympäristöön liittyvissä ongelmissa edellyttävätkin sellaisia keinoja, joilla ympäristö kyetään integroimaan entistä tehokkaammin ja läpäisevämmin yhteiskunnan eri sektoreiden toimintoihin, puhuttiin sitten yksityisistä ihmisistä, yrityksistä tai julkisen vallan toiminnasta. Tällaisena ekointensiivistymisen aikana hallintaa koskevat näin moninaiset kysymykset sekä muodot:

Keitä ovat toimijat? Kuinka prosesseja hallitaan ja millä keinoin? Mitä edellytyksiä ratkaisujen toteuttamisella on? Kuinka ratkaisut suhteutuvat taloudellisiin, sosiaalisiin ja poliittisiin tekijöihin? Samalla on kuitenkin todettava, että myös tutkimuksen lähestymistapojen joukko on laaja (Sairinen 2009, 131-132). Lukuisten eri lähestymistapojen joukosta olen tutkielmassani päätynyt keskittymään erityisesti osallistuvaan (participatory) ympäristöhallinnan lähestymistapaan.

Osallistava hallinta (participatory governance) on hallinnan teorian (governance theory) yksi osa-alue, joka painottaa demokraattisen sitouttamisen keinoja erityisesti deliberatiivisten, eli keskustelevien käytäntöjen kautta. Osallistavan hallintotavan pyrkimyksenä on paitsi sisällyttää, myös syventää kansalaisten osallistumista päätöksentekoprosessiin (Fischer 2012).

Lobbauksen sijasta argumentointiin perustuva hallintotapa pyrkii myös olemaan tehokas, sillä deliberatiivisen demokratian teorian mukaan ainoastaan vakuuttavimmat argumentit hyväksytään päätöksentekoprosessissa. Yhtä lailla myös osallistavan hallinnan kohdalla riskinä kuitenkin on, että vallanpitäjien ja päätöksentekijöiden intressit ajavat lopulta kansalaisten tahdon ohi, jonka seurauksena osallistamisprosessin lopputulos ei välttämättä enää edusta kansan etuja (Baccaro & Papadakis 2008). Luonnonvarahallinnan ideaalitilanne tietysti olisi, että osallistaminen onnistuttaisiin sisällyttämään päätöksentekoon luonnollisena osana prosessia, luoden näin mahdollisuudet keskustelevien käytäntöjen hyödyntämiselle.

Onneksi Suomessa ollaan hiljalleen siirtymässä kohti vuorovaikutteisempaa luonnonvarojen hallintaa. Taustalla on kansainvälinen suuntaus, jossa yhteiskunnallisessa keskustelussa on siirrytty hyvinvoinnin ajattelusta kohti hyvin tekemisen ihannointia. Muun muassa vuonna 2014 uudistetun metsälain myötä kansalaisia, tässä tapauksessa yksityisten metsänomistajien käyttö- ja hoitomenetelmien valinnanvapautta lisäämällä, on vastuullistettu niin

19 luonnonvarojen hoidossa ja suojelussa kuin kuluttajavalinnoissa ja oman hyvinvointinsa edistämisessä. Tällaisten poliittisten uudistusten tavoitteena on paitsi osallistaa ja vastuuttaa, myös hajauttaa entistä paremmin päätöksentekoa, velvoitteita ja vastuuta erilaisille toimijoille (Mustalahti 2018c). Tavoitteista heijastuu näin myös Arnsteinin peräänkuuluttama vallan uudelleenjako.

Vuorovaikutteisuuden merkityksen voi nähdä korostuneen myös uudistetun metsähallituslain tapauksessa, onhan liikelaitoksen hallinnassa kolmasosa Suomen pinta-alasta, jota pitää edelleen elinympäristönään huomattava määrä kansalaisia. Lisäksi liikelaitoksen rooli biotaloudessa on varsin keskeinen. Metsähallituksen pääjohtaja Pentti Hyttisen havaintojen mukaan eri käyttömuotojen yhteensovittamisen sekä toiminnan tehostamisen täytyykin tulevaisuudessa onnistua entistä paremmin, mikäli luonnonvaroja halutaan hyödyntää kestävästi (Metsähallitus 2016).

Olosuhteet vuorovaikutteisuuden lisäämiselle luonnonvarahallinnassa ovat siis Suomessa varsin hyvät. Muun muassa ilmastonmuutoksen tuomien riskien myötä biotaloudella on mahdollisuus haastaa vanhentuneet käsitteet, joilla valtiot, kansalaiset sekä yritysmaailma toimii jokapäiväisissä luonnonvarahallintaan liittyvissä kysymyksissä. Yksi biotalouden keskeisistä kysymyksistä ja haasteista kuitenkin on, pystyykö se tulevaisuudessa, osana kestävää kehitystä, syrjäyttämään nykyisen fossiilisiin polttoaineisiin perustuvan talousjärjestelmän. Suomen valitsema tie kohti kestävämpää tulevaisuutta luo uusia haasteita luonnonvarojen käytön oikeutuksen näkökulmasta, jotka tulee ratkaista tavalla tai toisella, jotta biotalous voidaan nähdä kilpailukykyisenä vaihtoehtona (Mustalahti 2018a).

Professori Irmeli Mustalahden mukaan biotalouden ympärillä käytävässä diskurssissa ympäristönäkökulma jää edelleen helposti metsätalouden intressien jalkoihin. Mustalahti lähestyy metsien käyttöön perustuvaa biotalouden kontekstia niin sanotun ”capability” käsitteen avulla, joka perustuu professori Amartya Senin (1999) Development as Freedom -julkaisussa esittelemään konseptiin. Käsitteellä tarkoitetaan mahdollistamisen tai oikeuttamisen ehtoja, jotka antavat yksilölle vaihtoehtoja tavoitella itseään tyydyttävää lopputulosta. Lisäksi Mustalahti viittaa Lehighin yliopiston apulaisprofessori Breena Hollandin (2008) argumenttiin, jonka mukaan ihmisten mahdollisuudet ovat riippuvaisia luonnollisesta ympäristöstä; Ihmisen oikeus luontoon ja sen käyttöön tulee nähdä osana kansalaisen perusoikeuksia (Mustalahti 2018a).

20 Ympäristökoalition sekä yksityisen että julkisen metsäsektorin valtakamppailu saattaa näin tulevaisuudessa muuttua kynnyskysymykseksi, kun tarkastellaan biotalouden kykyä ottaa ympäristö huomioon osana kansalaisten perusoikeuksia, altistaen luonnonvarahallinnan helpommin legitimiteettivajeelle kansalaisten silmissä. Jotta luonto todella koettaisiin osaksi ihmisen perusoikeuksia, tulisi muutoksessa biotalouteen ottaa nykyistä paremmin huomioon ihmisten arvot sekä hyvinvointi. Kansalaisten osallistumisen mahdollistaminen luonnonvarojen hallinnassa, niin sosiaalisella, ekonomisella kuin ympäristön tasolla, voi saada aikaan huomattavasti kaukonäköisempiä päätöksiä kuin neljän vuoden sykleissä valittavien poliitikkojen (Mustalahti 2018a).

3.3 Osallistaminen

Yhteiskunnallisessa tutkimuksessa vallankäytöstä sekä päättäjien toteuttamista osallistamisen keinoista on keskusteltu verrattain paljon, sillä osallistamisen merkitys demokratian toteutumisen kannalta on tunnustettu. Osallistamisen rooli luonnonvarahallinnassa onkin kasvanut merkittävästi 2000-luvulla. Itä-Suomen yliopiston emeritusprofessori Pertti Rannikko (2009) kuitenkin totesi artikkelissaan, että ”kokonaishyötyjen maksimoimisen ohella (luonnonvarahallinnassa) on otettava aina huomioon myös se, etteivät paikalliset ihmiset ja paikallinen luonto kärsi päätöksistä.”. Rannikon mukaan yksi luonnonvarahallinnan ongelmakohdista nousee erityisesti esille, kun aletaan pohtia keiden tulisi osallistua luonnon käyttöä koskevaan päätöksentekoon. Metsäpolitiikassa päättäjän asemassa ovat perinteisesti olleet metsäteollisuuden ja metsänomistajien intressejä ajavat etujärjestöt, metsäalan hallinto sekä harvat poliitikot. Ympäristö- ja kansalaisjärjestöt sen sijaan ovat profiloituneet lähinnä ympäristö- sekä ihmisoikeuskysymyksissä, jotka edustavat suhteellisen kapeaa osaa kansalaisten metsiin ja luontoon liittyvistä toiveista. Näin ollen esimerkiksi kylätoimikunnat, matkailuyrittäjät sekä kesämökkiläiset ja virkistyskäyttäjät jäävät Rannikon mielestä varsin useasti päätöksenteon ulkopuolelle.

Yhdysvaltalainen julkiseen osallistamiseen erikoistunut yhteiskuntavaikuttaja Sherry R.

Arnstein tulkitsee kansalaisten osallistamisen kategorisena terminä kansalaisvallalle.

Kansalaisvalta sen sijaan on vallan uudelleenjakoa, joka mahdollistaa yhteiskunnan poliittisista ja taloudellisista prosesseista poissuljettujen kansalaisten (have-not citizens) sisällyttämisen julkiseen päätöksentekoon. Toisin sanoen, osallistumisellaan kansalaisten on mahdollista käynnistää yhteiskunnallisia reformeja, jotka mahdollistavat kansalaisille ottaa osaa hyvinvointiyhteiskunnan hyötyjen jakoon (Arnstein 1969; 216). Kansalaisten oikeus osallistua suoraan poliittiseen päätöksentekoon voidaan näin ollen nähdä demokratian demokratisoimisen

21 ytimenä. Toimiakseen se kuitenkin edellyttää tasaisempaa vallanjakoa yhteiskunnan eri ryhmien välillä (Büchi, Braun & Kaufmann 2008; 10). Mikäli vallan uudelleenjakoa ei sisällytetä osallistamisen prosessiin, muuttuu osallistaminen vain näennäiseksi näytelmäksi, jossa hyötyjiä ovat päättäjien lisäksi vain pieni joukko intressiryhmiä (Arnstein 1969; 216).

Nykyään, internetin ja suoran demokratian suomien toimintamahdollisuuksien myötä, lähes jokaisella yhteiskunnan jäsenellä on mahdollisuus osallistua yhteiskunnalliseen päätöksentekoon. Esimerkiksi oikeusministeriön ylläpitämän ja tuottaman ”Kansalaisaloite.fi”

-verkkopalvelun kautta on syyskuun 2012 ja lokakuun 2018 välisenä aikana perustettu yhteensä 820 julkista kansalaisaloitetta. Näistä eduskuntaan on toimitettu yhteensä 24 kappaletta (kansalaisaloite.fi).

Kansalaisaloitteella pyrittiin vaikuttamaan myös metsähallituslain uudistusprosessiin.

Toimittaja Saana Katilan perustaman aloitteen pyrkimyksenä oli kansanäänestyksen järjestäminen uudistettavan lain kumoamiseksi. Aloitteen lisäksi Katila hyödynsi myös toista kansalaisvaikuttamisen keinoa: adressia. Katilan perustaman kansalaisadressin allekirjoitti yhteensä 130 000 suomalaista (Minimahti 2016). Edellä kuvatun kaltaiset kansalaisten osallistumiskeinot sekä niiden mahdollistaminen tunnetaan suoran demokratian menettelytapoina, joilla aktiivinen kansalainen pääsee vaikuttamaan suoraan politiikan asiakysymyksiin. Parhaimmillaan suora demokratia toimiikin edustuksellista demokratiaa täydentävänä, jolloin myös kansalaisten luottamus yhteiskunnalliseen päätöksentekoon lisääntyy. Samalla lisääntyy myös poliittisten päätösten legitiimiys, jonka myötä yhteiskunnallisessa kehityksessä ja päätöksenteossa mahdollisesti syntyviä konflikteja voidaan helpommin ennaltaehkäistä (Brax 2008, 6-7.).

Yhteiskunnallisessa keskustelussa kansalaisten osallistaminen poliittiseen päätöksentekoon on kuitenkin herättänyt hyötynäkökulman lisäksi myös vastustusta. Kriitikoiden mukaan kansalaisilla ei olisi tärkeiden poliittisten päätösten tekemiseen tarvittavaa pätevyyttä (Büchi, Braun & Kaufmann 2008; 10). Lisäksi tavalliset kansalaiset joko ajautuvat tai ajetaan liian usein päätöksenteon ulkopuolelle vain siksi, että vallankäyttäjien omat intressit saadaan tyydytettyä (Arnstein 1969; 217). Kansalaiset tulisikin nähdä täysin kykeneväisinä sekä osaavina osallistumaan päätöksentekoon erityisesti silloin, kun puhutaan ympäristöön liittyvistä päätöksistä, jotka hyvin useasti linkittyvät suoraan heidän hyvinvointiinsa vaikuttaviin tekijöihin (Sen 1999). Kansalaisten osallistuminen on väylä, jonka kautta voidaan tuottaa kansalaisten mielen mukaisia päätöksiä ja näin ollen lisätä päätöksenteon sekä edustuksellisen demokratian yhteiskunnallista hyväksyntää (Büchi, Braun & Kaufmann 2008; 10).

22 Esimerkiksi professori Sen (1999) tukee näkemystä, jonka mukaan kansalaiset olisivat täysin kykeneväisiä sekä osaavia osallistumaan päätöksentekoon, joka koskettaa suoraan heidän hyvinvointiinsa vaikuttavia asioita. Kuitenkin Suomessa metsiä koskevassa päätöksenteossa kansalaisten osallistamiseen vaaditaan lisäksi myös vuorovaikutteisen yhteistyön työkaluja.

Vaikka kansalaisten ei ole suoranaisesti mahdollista ratkaista luonnonvarojen käyttöön liittyviä ongelmia tai kehittää biotalouden uusia innovaatioita, tulee kansalaisella olla oikeus vaikuttaa sekä tulla kuulluksi omaa elin- ja toimintaympäristöään koskevissa muutoksissa (Mustalahti 2018a).

Mikäli osallistaminen tulkitaan demokraattisen päätöksenteon sekä yhteiskunnallisen hyväksynnän yhtenä takeena, tulee päätöksentekoon sisällytettyä osallistamisen tasoa olla myös mahdollista mitata. Näin ollen tarvitaan työkaluja, joilla havainnollistaa osallistamisen onnistumista. Näistä yksi tunnetuimpia lienee Arnsteinin (1969; 217) kehittämä työkalu ”A Ladder Of Citizen Participation”, suomeksi ”Osallistumisen tikapuut” (kuvio 2.). Tikkaiden poikkipuiden avulla voidaan määritellä, kuuluuko jokin päätöksenteossa kulloinkin käytetyistä osallistamisen keinoista todellisuudessa osallistavaan vai vain näennäisesti osallistavaan tyyppiin.

Havainnollistaakseen kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia suhteessa päätöksen toimeenpanon johtamaan lopputulokseen, johon kulloinenkin kahdeksasta eri osallistamisen tyypistä lopulta johtaa, Arnstein jaotteli tikkaat kolmeen eri luokkaan (alhaalta ylöspäin); Ei-osallistavaan, näennäisesti osallistavaan sekä osallistavaan. Näin ollen, mitä ylemmäs tikapuita kiivetään sitä enemmän kansalaisten valta ja vaikutusmahdollisuudet kasvavat. Vaikka osallistamisen tikkaat ovatkin vain yksinkertaistettu kuvaus päätöksenteon kulusta, antaa se jonkinlaisen kuvan siitä, kuinka usein kansalaiset ja sidosryhmät lopulta jäävät päätöksenteon ulkopuolelle, vaikka heille annettaisiin ymmärtää, että he ovat osa päätöksentekoa (Arnstein 1969; 217). Kuvaan havainnollistamisen toimintatapaa tarkemmin ”tutkimuksen menetelmät” -osiossa, jossa esittämälläni ”osallistumisen tikapuilla” mukailen Arnsteinin kehittämää työkalua.

3.4 Legitimiteetti

Koska hallinnan käsite sisältää lisäksi vallankäytön aspektin, tulee sillä olla yhteiskunnan hyväksyttävyys ja oikeutus, eli legitimiteetti. Myös länsimaisen demokratiakäsityksen mukaan poliittisen vallankäytön kohteena olevien ihmisten, ryhmien ja organisaatioiden tulee pystyä hyväksymään heidän suuntaansa kohdistuva oikeudellinen ohjaus (Karhu & Määttä 2010, 59).

Näin ollen, vaikka eri toimijoilla voi olla hyvin erilaisia käsityksiä hallinnan muodoista sekä

23 sen päämääristä ja tavoitteista, tulee niiden olla yhteneväisiä hallinnan alaisten näkemysten ja uskomusten kanssa. Mikäli tämä ei toteudu, voidaan puhua joko legitimiteettivajeesta tai lopulta legitimiteettikriisistä (Rannikko & Määttä 2010).

Luonnonvarahallinnan osallistamisen ja kuulemisen onnistuminen on tärkeää etenkin metsästä elinkeinonsa hankkiville toimijoille, sillä metsäsektori on useita muita talouden aloja riippuvaisempi eri yhteiskunnan tahojen hyväksynnästä (Donner-Amnell & Rytteri 2010).

Laajan hyväksynnän saavuttavaa metsäsektoristrategiaa on kuitenkin vaikea löytää, sillä alan tilanne ja tulevaisuus ymmärretään sektorin sisälläkin hyvin eri tavoin (Rannikko & Määttä 2010).

Myös legitimiteettisuhteiden tunnistaminen muuttuu koko ajan haastavammaksi luonnonvarojen hallinnan jakautuessa yhä laajemman toimijajoukon verkostoille (Rannikko &

Määttä 2010). Haasteita helpottaa ymmärrys niin sanotun ”kokonaislegitimiteetin”

muototutumisesta, joka vaatii kuitenkin kykyä tunnistaa legitimiteetin useat ulottuvuudet sekä eritellä sen erilaisia tarkastelukonteksteja. Legitimiteetin aihealueeseen liittyvä filosofinen pohdinta onkin perinteisesti keskittynyt niihin perusteisiin, joilla vallankäyttöä voidaan oikeuttaa. Legitimiteetin käsitteen voidaan näin nähdä sisältävän sekä normatiivisen että empiirisen ulottuvuuden (Kyllönen 2010). Tässä tutkimuksessa keskityn legitimiteetin sosiologisempaan tutkimussuuntaukseen, jossa tarkastellaan instituutioiden ja toimijoiden, kuten hallitusten, yritysten, viranomaisten tai lainsäädännön, hyväksyntää kansalaisten parissa.

Vaikka yhteiskuntia ohjailevia lakeja ja määräyksiä on ollut olemassa jo vuosituhansien ajan, nousi legitimiteetti käsitteenä poliittisen filosofian keskiöön vasta 1600-luvulla, kun muun muassa varhaismodernistit Thomas Hobbes sekä John Locke kyseenalaistivat hallitsijan jumalalliseksi ja luonnolliseksi ajatellun ja yhteiskunnallisesti hyväksytyn aseman. Jos yhdelläkään yksilöllä ei ole automaattista määräysvaltaa muiden yli, täytyy hallitsijoiden aseman tällöin perustua johonkin muuhun kuin kruununperimyssääntöihin. Hobbes ja Locke löysivät ratkaisun ongelmalle heidän teorioissaan kuvailemista yhteiskuntasopimuksista.

Teorioissa esitetään tasavertaisten ja vapaiden ihmisten ajautuvan ennemmin tai myöhemmin tilanteeseen, jossa heidän tasavertainen vapautensa toteutuu enää ainoastaan yhteistoiminnan kautta. Tällöin ainoaksi vaihtoehdoksi jää luoda instituutiot, jotka takaavat yhdessä sovittujen yksilöllisiä vapauksia ja määräysvaltaa rajoittavien sääntöjen noudattamisen. (Kyllönen 2010).

Tähän, poliittisen filosofian keskeiseen kysymykseen, lupasi Hobbesin ja Locken lisäksi vastata myös Jean-Jacques Rousseau vuonna 1762 julkaistussaan teoksessa:

24

”Yhteiskuntasopimuksesta”. Poliittinen filosofia sisältää kuitenkin useita kilpailevia teorioita siitä, mikä tekee yhteiskunnan säännöistä ja määräyksistä hyväksyttäviä sekä oikeuttaa niitä toimeenpanevien tahojen vallankäytön. Puhutaan siis poliittisen järjestelmän, lainsäädännön ja vallankäytön legitimiteetistä. Näin ollen Rousseaun lupaus vastata kysymykseen on vain kiihdyttänyt filosofista teoretisointia sen ympärillä (Kyllönen 2010).

Edellä kuvattua legitimiteetin normatiivista ulottuvuutta vasten syntyi 1960-luvulla sosiologi Max Weberin näkemys, jonka mukaan jonkin asian legitiimisyys riippuu enemmänkin siitä, uskovatko hallinnan alaiset itse sen olevan legitiimi. Jakolinja normatiivisen ja empiirisen tutkimuslinjojen välillä on useasti ollut hyvinkin jyrkkä mutta yliopistonlehtori Simo Kyllönen (2010) muistuttaa, että on tärkeää huomata legitimiteetin käsitteen sisältävän molemmat ulottuvuudet ja, että vallankäytön hyväksyttävyyttä on aina tarkasteltava suhteessa kulloiseenkin vallankäyttötilanteeseen, siinä vallitseviin sääntöihin ja asianosaisten ihmisten itsensä soveltamiin ehtoihin.

Kyllösen mukaan vallankäyttömuotojen normatiivisten ehtojen tarkastelu vain yleisellä ja abstraktilla tasolla ei anna lopullista vastausta legitimiteettikysymykseen. Toisaalta empiirisessä tutkimusotteessakin taustaksi on oletettava jonkinlaiset asian legitiimisyyttä määrittävät ehdot. Argumentillaan Kyllönen viittaa professori David Beethamin (1991) huomioon, jonka mukaan vallankäyttöä ei tee legitiimiksi vain se, että ihmiset uskovat sen olevan legitiimiä. Beethamin mukaan uskomusten lisäksi vallankäytön legitiimiksi oikeuttaminen vaatii kansalaisten hyväksynnän. Huomio kuitenkin edellyttää taustakseen käsityksen, että kansalaisten uskomukset ja antamansa hyväksyntä ymmärretään yhtenä (kansallisen) poliittisen järjestelmän demokraattisen lainsäädännön legitiimiksi tekevistä tekijöistä (Kyllönen 2010).

Vastaavia kysymyksiä pohdittaessa Kyllönen (2010) pyytää muistamaan, että demokraattiselle vallankäytölle voidaan antaa myös muita oikeutuksia kuin kansalaisten hyväksyntä.

Vallankäyttöä voidaan oikeuttaa esimerkiksi perustuslailla tai kuten hallitus toimi yhtiöittämistapauksessa; vetoamalla Euroopan Unionin kilpailulainsäädäntöön. Legitiimisyys muodostuukin kyseisessä kontekstissa useiden tekijöiden ja tulkintojen lopputuloksena.

Empiirisen tutkimussuuntauksen omaavassa tutkimuksessa on siten tehtävä valintoja sen suhteen, keiden hyväksyntä ja mitkä ehdot sekä tekijät ovat kulloisessakin kontekstissa ratkaisevia. Kokonaislegitimiteetin voidaan lopulta todeta muodostuvan poliittis-oikeudellisesta legitimiteetistä sekä taloudellisesta-, yhteiskunnallis-kulttuurisesta- ja ekologisesta ulottuvuudesta (Karhu & Määttä 2010). Esimerkiksi Suomessa kansalaisten oikeus

25 osallistumiseen kuuluu perusoikeuksiin ja on kirjattu Suomen perustuslakiin (Finlex 11.6.1999/731).

3.4.1 Legitiimisyyden suhdekäsitys

Legitimiteetin monimutkaisten eri ulottuvuuksien selkeyttämiseksi lainaan tutkielmassani emeritusprofessori Kaarlo Tuoria (2000), jonka mukaan legitiimisyys tulee ymmärtää suhdekäsitteenä, jonka osapuolina ovat hyväksyntää vaativa legitiimisyyskohde sekä legitiimisyysyleisö. Kohteen vaatimaa hyväksyttävyyttä arvioidaan tällöin yleisön suhteen.

Seikat, jotka perustelevat asioiden legitiimisyyden, riippuvat aina tavalla tai toisella siitä, että millainen legitiimisyyssuhde niihin liittyy. Tässä tutkimuksessa käsitän legitiimisyyskohteeksi lakivalmistelua ajaneen Juha Sipilän hallituksen sekä valmistelua toteuttaneen Maa- ja metsätalousministeriön. Yleisöä ovat prosessin aikana lausuntonsa antaneet sidosryhmät, asiantuntijat sekä kansalaiset.

Sidosryhmien, asiantuntijoiden ja kansalaisten antaman suostumuksen määritän legitiimiksi vallankäytön lähteeksi siksi, että laajojen maa- ja vesialueiden lisäksi, valtio omistaa noin kolmanneksen Suomen metsistä, joista Metsähallituksen metsätalous oy toteuttaa metsätaloudellisia toimenpiteitä noin 38 prosentissa. Lähes 90 prosenttia valtion metsistä sijoittuu Itä- ja Pohjois-Suomeen, joista etenkin jälkimmäisessä toimivat metsätalouden lisäksi myös porotalous, kaivosteollisuus, matkailu sekä saamelaisten harjoittamat kulttuuritoiminta ja elinkeinot (Metsähallitus 2016).

Näin ollen myös Metsähallituksen toimintaan liittyy joko suoraan tai välillisesti hyvin moniääninen toimijoiden verkosto. Siksi koen, että Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittämisen kaltaista, valtion maa-, metsä- ja vesialueisiin liittyvää päätöstä,

Näin ollen myös Metsähallituksen toimintaan liittyy joko suoraan tai välillisesti hyvin moniääninen toimijoiden verkosto. Siksi koen, että Metsähallituksen metsätaloudellisen liiketoiminnan yhtiöittämisen kaltaista, valtion maa-, metsä- ja vesialueisiin liittyvää päätöstä,