Luonnonarvojen huomioon ottaminen turvetuotantoalueen sijoittamisessa ympäristösuojelulain 13 §:n mukaan

Luonnonarvojen huomioon ottaminen turvetuotantoalueen sijoittamisessa ympäristösuojelulain 13 §:n mukaan

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 2.6.2017

Tekijä: Valentina Schnider 234257

Ohjaaja: Tapio Määttä

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta ^YksikköOikeustieteiden laitos

Tekijä

Valentina Schnider

Työn nimi

Luonnonarvojen huomioon ottaminen turvetuotantoalueen sijoittamisessa ympäristösuo- jelulain 13 §:n mukaan

Pääaine

Ympäristöoikeus ^{Työn laji} Pro gradu -tutkielma ^Aika 2.6.2017 ^Sivuja XII + 73

Tiivistelmä

Vuonna 2014 voimaan tuli uusi ympäristönsuojelulaki, jonka 13 §:ssä säädetään turvetuotan- non sijoittamisesta. Säännöksen mukaan turvetuotanto on sijoitettava niin, ettei siitä aiheudu valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Sääntely murtaa ympäristöoikeuden vakiintunutta systematiikkaa, sillä luonnonarvoja on perinteisesti suojeltu luonnonsuojelulaissa ja ympäristösuojelulain soveltaminen on rajoittunut pelkästään päästöjä aiheuttavaan toimintaan. Uuden ympäristönsuojelulain 13 § kuitenkin mahdollistaa luonnonar- vojen suojelun suoraan ympäristönsuojelulain nojalla. Säännös velvoittaa ottamaan huomioon ympäristölupaharkinnassa myös toiminta-alueen fyysisestä muuttamisesta luonnonarvoille ai- heutuvat haitat.

Tutkimuksen tavoitteena on selvittää, mikä on uuden ympäristönsuojelulain 13 §:n soveltamis- ala ja sisältö. Tutkielman metodi on käytännöllinen lainoppi. Tutkielmassa analysoidaan pykä- lään sisältyvät joustavat ilmaisut ja selvitetään mahdolliset niihin liittyvät tulkintaongelmat.

Pyrkimyksenä on arvioida sääntelyn lakiteknistä laatua lain selkeyden ja johdonmukaisuuden näkökulmasta. Koska kyse on suhteellisen uudesta sääntelystä, tutkielmassa käytetyn oikeus- lähteet rajoittuvat lähes poikkeuksetta lainvalmisteluaineistoon ja soft law -lähteisiin.

Säännös on täynnä avoimia ilmaisuja: esimerkiksi merkittävä luonnonarvo, suon luonnontilai- suus ja yleinen etu. Liiallinen joustavuus aiheuttaa epäselvyyttä sääntelyn sisällöstä ja sovel- tamisalasta. Tämä puolestaan heikentää sääntelyn johdonmukaisuutta ja ymmärrettävyyttä ja sitä kautta sen taustalla olevien tavoitteiden toteutumista. Säännöksen muotoilu oli ongelmalli- nen jo lainvalmisteluvaiheessa, sillä sääntelyn tarkoituksena on estää luvan myöntäminen hankkeeseen, joka muutoin täyttäisi YSL:n luvanmyöntämisen edellytykset. Myös sääntelyn lakiteknisessä laadussa olisi paranneltavaa. Säännöksen sananmuoto on kohtuuttoman avoin, epätäsmällinen ja joissakin kohdin jopa harhaanjohtava. Vaikka säännösten joustavuus on ta- vanomaista ympäristöoikeudessa, pykälän sananmuotoa on syytä täsmentää muutamassakin paikassa.

Avainsanat

Ympäristölupa, turve, luonnonarvot

SISÄLLYS

LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... XI KUVIOT JA TAULUKOT ... XII

1 JOHDANTO ... 1

1.1 Tutkimuksen tausta ... 1

1.2 Tutkimuskysymys ja metodi ... 4

1.3 Tutkimuksen rakenne ... 5

2 LAINMUUTOSTA EDELTÄVÄSTÄ OIKEUSTILASTA ... 7

2.1 Turvetuotannon luvanvaraisuus ja luvan myöntämisen edellytykset ... 7

2.2 Luonnonarvojen suojelu muualla lainsäädännössä ... 9

2.2.1 Luonnonsuojelulaki ... 9

2.2.2 Maankäyttö- ja rakennuslaki ... 10

2.2.3 Maa-aineslaki ... 12

2.3 Pilaantumisen käsite ja päästösidonnaisuus ... 13

3 TURMELEMISKIELTO ... 16

3.1 Uuden YSL:n 13 § turvetuotannon sijoittamisesta ... 16

3.1.1 Yleisesti ... 16

3.1.2 Joustavista normeista ja soft law’n roolista ... 19

3.1.3 Valtiosääntöoikeudelliset näkökohdat ... 21

3.1.4 Suhde luonnonarvojen suojaamiseen immissioilta... 24

3.2 Turmeltuminen ... 25

3.3 Luonnonarvon käsite ... 27

3.3.1 Yleisesti ... 27

3.3.2 Suolajit ja suoluontotyypit ... 28

3.4 Uhanalaisuus ... 30

3.5 Maantieteellinen ulottuvuus ... 32

3.6 Merkittävyyden arviointi ... 34

3.6.1 Uhanalaisuus, merkittävyys, laajuus ... 34

3.6.2 Suon luonnontilaisuus ... 39

3.6.3 Sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville

luonnonarvoille ... 45

4 POIKKEUS TURMELEMISKIELLOSTA ... 50

4.1 Yleisesti ... 50

4.2 Maan osa ... 52

4.2.1 Yleisesti ... 52

4.2.2 Suhde suotuisaan suojelutasoon ... 54

4.3 Yleinen etu ja intressivertailu ... 57

5 SUHDE KAAVOITUKSEEN ... 61

6 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET ... 67

6.1 Yleisesti ... 67

6.2 Lopuksi ... 70

LÄHTEET KIRJALLISUUS

Airaksinen, Jussi: Ympäristönsuojelulain 13 §:n mukainen sijoituspaikkaeste turve- tuotannolle. Ympäristöjuridiikka 4/2015, s. 54–87.

Belinskij, Antti – Paloniitty, Tiina – Soininen, Niko: Tulkinnan arvosidonnaisuus ym- päristöoikeudessa. Lakimies 5/2015, s. 613-633. (Belinskij ym. 2015)

Belinskij, Antti: Turvetuotanto oikeudellisessa murroskohdassa. Edilex 2.12.2015.

[www.edilex.fi] (13.3.2017) Ekroos, Ari:

- Ympäristön- ja luonnonsuojelun perusteet. Helsinki 1998.

- Maakuntakaavoitus. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari Ekroos – Anne Kumpula – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. 2. Uudistettu painos. Helsinki 2013. (Ek- roos 2013a)

- Yleiskaavoitus. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari Ekroos – Anne Kumpula – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. 2. Uudistettu painos. Helsinki 2013. (Ek- roos 2013b)

- Maisemansuojelu. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari Ekroos – Anne Kumpula – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. 2. Uudistettu painos. Helsinki 2013. (Ek- roos 2013c)

Ekroos, Ari – Warsta, Matias: Luontoarvot ympäristölupamenettelyssä. Enlawin Con- sulting Oy 2012. [http://www.ym.fi/download/noname/%7B735D07CE-039C- 4496-ADE8-CE1D3F2394EF%7D/30851] (27.11.2014)

Halonen, Lea: Metsäojitukset ja vesiensuojelusääntely – Sääntelyteoreettinen tutki- mus vesisuojelusääntelyn toimivuudesta. Joensuu 2016.

Hilson, Chris: Regulating Pollution. A UK and EC Perspective. Hart Publishing 2000.

Hollo, Erkki: Ympäristönsuojeluoikeus. Vantaa 2001.

Jyränki, Antero – Husa, Jaakko: Valtiosääntöoikeus. 2. painos. Vantaa 2015.

Kallio, Pasi: Suotuisa suojelutaso luonnonsuojeluoikeudessa. Helsinki 2001.

Korvela, Tiina: Turvetuotannon luvallistaminen muuttuvassa ympäristössä. Pro gradu -tutkielma. Edilex 29.1.2010. [www.edilex.fi] (16.3.2017)

Kumpula, Anne: Ympäristönsuojelulaki. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari Ekroos – Anne Kumpula – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. 2. Uudistettu painos.

Helsinki 2013.

Kuusiniemi, Kari:

- Natura 2000 -verkoston oikeusvaikutukset. Ympäristöjuridiikka 2-3 (2000): s.

10–50. 


- Biodiversiteetin suojelu ja oikeusjärjestyksen ristiriidat. Oikeustiede- Jurisprudentia XXXIV (2001), s. 155–306.

- Luontoarvot ympäristölupamenettelyssä – Lausunto ympäristönsuojelulain ke- hittämisvaihtoehdoista. 30.3.2012.

- Luonnonsuojelu. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari Ekroos – Anne Kumpula – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. 2. Uudistettu painos. Helsinki 2013. (Kuu- siniemi 2013a)

- Ympäristöoikeus oikeudenalana. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari Ekroos – Anne Kumpula – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. 2. Uudistettu painos.

Helsinki 2013. (Kuusiniemi 2013b)

Kuusiniemi, Kari (toim.) – Leinonen, Jukka – Marttinen, Kari – Salila, Jari – Siitari- Vanne, Eija: Ympäristönsuojelulainsäädäntö. Helsinki 2008. (Kuusiniemi (toim.) 2008).

Liukko, Ulla-Maija – Henttonen, Heikki – Hanski Iipo K. – Kauhala, Kaarina – Kojo- la, Iipo – Kyheröinen, Eava-Maria – Pitkänen Janne: Suomen nisäkkäiden uhanalaisuus 2015. Ympäristöministeriö ja Suomen ympäristökeskus, Helsinki 2016.
 (Liukko ym. 2016)

Mäntylä, Niina: Luonnon edustajien puhevalta. Edilex 22.6.2011. [www.edilex.fi]

(26.11.2014) Määttä, Tapio:

- Joustavien normien kiinteytys-, täsmentämis- ja konkretisointimekanismit ym- päristöoikeudessa. Teoksessa Lohi, Tapani (toim.): Kaavoitus, rakentaminen, varallisuus. Juhlajulkaisu Vesa Majamaa 1945–28/12–2005. Edita. Helsinki 2005, 265–301. (Määttä 2005a)

- Soft law kansallisen oikeuden oikeuslähteenä. Tutkimus oikeudellisen ratkaisun normipremissin muodostamisen perusteista ympäristöoikeudessa. Oikeustiede- Jurisprudentia XXXVIII (2005), s. 337–460. (Määttä 2005b)

- Lainsäätäjän kunnioittamisasenne, tavoitteellinen laintulkinta ja lakien tavoite- säännökset vallitsevassa tuomarinideologiassa. Edilex 27.1.2012.

[www.edilex.fi] (2.2.2017)

Nikkilä, Amanda: Turvetuotannon ympäristölupien hylkäämisen perusteet – Analyysi ajankohtaisesta ympäristölupakäytännöstä. Pro gradu -tutkielma. Helsingin yli- opisto. Oikeustieteellinen tiedekunta 2013.

Pölönen, Ismo: Ympäristövaikutusten arviointimenettely. Tutkimus YVA-menettelyn oikeudellisesta asemasta ja kehittämistarpeista ympäristöllisen vaikuttavuuden näkökulmasta. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja N:o 280.

Jyväskylä 2007.

Pölönen, Ismo – Malin, Kimmo: Yleiskaavoitus metsäalueiden käytön ahjauksessa.

Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja V 2011. Tampere 2011, s. 121–184.

Rassi, Pertti – Hyvärinen, Esko – Juslén, Aino – Mannerkoski, Ilpo (toim.): Suomen lajien uhanalaisuus – Punainen kirja 2010. Ympäristöministeriö ja Suomen ym- päristökeskus, Helsinki 2010. (Rassi ym. 2010)

Raunio, Anne – Schulman, Anna – Kontula, Tytti (toim.): Suomen luontotyyppien uhanalaisuus. Suomen ympäristö 8/2008. Osa 1. Suomen ympäristökeskus, Hel- sinki 2008. (Raunio ym. 2008)

Reunanen, Pasi: Liito-orava lainsäädännössä – Ekologis-juridinen näkökulma lajisuo- jeluun. Ympäristöjuridiikka 1/2006, s. 34–63.

Soininen, Niko:

- Intressien taloudellisesta arvottamisesta oikeuslähdeopilliseen painoarvoon ve- silain mukaisessa intressivertailussa. Ympäristöjuridiikka 2/2011, s. 40–79.

- Ympäristöoikeudellisen intressivertailun systematisointia. Lakimies 1/2012, s.

102–124.

- Vesioikeudellinen perusteluvelvollisuus. Helsinki 2016.

Suvantola, Leila – Silmilä, Jukka: Luonnonsuojeluoikeus. Helsinki 2011.

Tiainen, Juha – Mikkola-Roos, Markku – Below, Antti – Jukarainen, Aili – Lehikoi- nen, Aleksi – Lehtiniemi, Teemu – Pessa, Jorma – Rajasärkkä, Ari – Rintala, Jukka – Sirkiä, Päivi – Valkama, Jari: Suomen lintujen uhanalaisuus 2015.

Ympäristöministeriö ja Suomen ympäristökeskus, Helsinki 2016. (Tiainen ym.

2016)

Tirri, Rauno – Lehtonen, Juhani – Lemmetyinen, Risto – Pihakaski, Seppo – Portin, Petteri: Biologian sanakirja. Uudistetun laitoksen 3. Painos. Keuruu 2006. (Tir- ri ym. 2006)

Tolonen, Hannu: Oikeuslähdeoppi. Vantaa 2003.

Vihervuori, Pekka:

- Viranomaisen asianosaispuhevallasta vesiasioissa. Tutkimus edunvalvonnan edellytyksistä vesien käyttöä koskevassa päätöksenteossa. Vammala 1981.

- Maa-ainekset. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari Ekroos – Anne Kumpula – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. 2. Uudistettu painos. Helsinki 2013.

Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeuksien rajoitusedellytykset. Vantaa 2001.

Wallgren, Matias: KHO 2005:27 – ympäristönsuojelulain suhde maiseman- ja luon- nonsuojeluun. Edilex 24.4.2006. [www.edilex.fi] (21.1.2017)

Warsta, Matias:

- Energiateollisuuden kattilalaitoksien ympäristöluvat alueellisissa ympäristökes- kuksissa ilmanpäästöjen rajoittamisen näkökulmasta. Edilex 4.6.2007.

[www.edilex.fi] (23.5.2017) (Warsta 2007a)

- Ympäristölupajärjestelmän uudistamiseen liittyviä huomioita suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteiden näkökulmasta. Ympäristöjuridiikka 2/2007, s. 50–97.

(Warsta 2007b)

- Ympäristölupajärjestelmä – Analyysi nykytilasta ja kehittämismahdollisuuksis- ta. Helsinki 2008. (Warsta 2008a)

- Ympäristölupajärjestelmä ja yhdenvertaisuus – toiminnanharjoittajien tasapuoli- sesta kohtelusta. Ympäristöjuridiikka 1/2008, s. 7–57. (Warsta 2008b)

VIRALLISLÄHTEET

EV 67/2014 vp; Eduskunnan vastaus 67/2014 vp

HE 79/1996 vp; Hallituksen esitys eduskunnalle luonnonsuojelulainsäädännön uudis- tamiseksi.

HE 101/1998 vp; Hallituksen esitys eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudista- miseksi.

HE 84/1999 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle ympäristönsuojelu- ja vesilainsää- dännön uudistamiseksi.

HE 277/2009 vp; Hallituksen esitys eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi.

HE 214/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle ympäristönsuojelulaiksi ja laeksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.

MMM 2011:1: Ehdotus soiden ja turvemaiden kestävän ja vastuullisen käytön ja suo- jelun kansalliseksi strategiaksi. Työryhmämuistio.

Oikeusministeriö.

- Lainlaatijan perustuslakiopas. Oikeusministeriön julkaisuja 2006:11. Helsinki 2006.

- Lainkirjoittajan opas. Selvityksiä ja ohjeita 37/2013. Helsinki 2013.

PeVL 10/2014 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 214/2013 vp) ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta

Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus. Turvetuotannon lupahakemuksen luontoselvi- tykset. 2009.

VNpp 30.8.2012: Valtioneuvoston periaatepäätös soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta.

VNp 13.11.2008: Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta

VNS 2/2013 vp: Kansallinen energia- ja ilmastostrategia. Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle 20.3.2013

Ympäristöministeriö.

- Vesiensuojelun suuntaviivat vuoteen 2015. Valtioneuvoston periaatepäätös.

Suomen ympäristö 10/2007. Helsinki 2007.

- Suot ja turvemaat maakuntakaavoituksessa. Suomen ympäristö 7/2015. Helsinki 2015.

- Turvetuotannon ympäristölupahakemuksen luontoselvitykset -ohje. Ympäristö- hallinnon ohjeita 3/2016. Helsinki 2016.

Ympäristönsuojelulain uudistamishankkeen projektiryhmä 4: Ehdotus ympäristönsuo- jelulain uudistamisesta – luonnonarvojen huomioonottaminen. Luovutuskirje liitteineen. Ympäristöministeriö 25.10.2012 [http://www.ym.fi/fi- FI/Ymparisto/Lainsaadanto_ja_ohjeet/Ymparistonsuojelun_valmisteilla_oleva_l ainsaadanto/Ymparistonsuojelulain_uudistaminen] (16.10.2013) (Osa ympäris- tönsuojelulain ja –asetuksen sekä eräiden muiden säädösten uudistamishanketta, asetettu 30.11.2011, dnro 038:00/2011)

YmVM 3/2014 vp: Ympäristövaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 214/2013 vp) ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta

INTERNET-LÄHTEET

Bioenergia ry: Turvetuotanto. [http://www.turveinfo.fi/turvetta-tuotetaan-usealla- tavalla] (18.11.14) (sivun tuottaja on Bioenergia ry -yhdistys, jonka tavoittee- na on edistää kotimaisten polttoaineiden käyttöä energiatuotannossa kasvatta- malla uusiutuvan energian osuutta)

Ympäristöministeriö: Alueellisesti uhanalaisista lajeista. Päivitetty 14.4.2014.

[http://www.ymparisto.fi/fi-

FI/Luonto/Lajit/Uhanalaiset_lajit/Suomen_lajien_punainen_lista_2010/Alueell isesti_uhanalaisista_lajeista] (1.2.2016)

OIKEUSTAPAUKSET

Euroopan unionin tuomioistuin

C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ja Nederlandse Ve- reniging tot Bescherming van Vogels vastaan Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (2004) ECR I-07405.

Korkein hallinto-oikeus KHO 2003:11

KHO 2005:27 KHO 2006:7

KHO 25.8.2006 t. 2170 KHO 28.12.2007 t. 3417 KHO 2008:72

KHO 2010:32 KHO 2013:74 KHO 2014:176 KHO 2015:3 KHO 2015:124 KHO 2016:140 KHO 3.3.2017 t. 913

LYHENNELUETTELO A

AVI

ELY-keskus EUT EV HO HE KHO KKO L

Luontodirektiivi

LSL ML MRL PeVl PeVM VAT VL Vp VNp VNpp VNS YJ YmVM VNa YSA YSL YVA

asetus

aluehallintovirasto

elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus Euroopan unionin tuomioistuin

eduskunnan vastaus hallinto-oikeus hallituksen esitys korkein hallinto-oikeus korkein oikeus

laki

Neuvoston direktiivi 92/43/ETY, annettu 21. päivänä touko- kuuta 1992, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta, EYVL, N:o 206, 22.7.1992, s.7

luonnonsuojelulaki metsälaki

maankäyttö- ja rakennuslaki perustuslakivaliokunnan lausunto perustuslakivaliokunnan mietintö

valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet vesilaki

valtiopäivät

valtioneuvoston päätös

valtioneuvoston periaatepäätös

valtioneuvoston selostus eduskunnalle

Ympäristöjuridiikka. Suomen ympäristöoikeustieteen seuran aikakausilehti

ympäristövaliokunnan mietintö valtioneuvoston asetus

valtioneuvoston asetus ympäristönsuojelusta ympäristönsuojelulaki

ympäristövaikutusten arviointi

KUVIOT JA TAULUKOT

Kuvio 1. Haitan astetta ilmaisevat käsitteet.

Kuvio 2. Lajien ja luontotyyppien uhanalaisuusluokat.

Kuvio 3. Suomen sisäisessä alueellisessa uhanalaisuusarvioinnissa käytetty metsäkas- villisuusvyöhykkeiden osa-alueisiin perustuva aluejako.

Kuvio 4. Luonnonarvojen merkittävyyden arviointi.

Kuvio 5. Suoyhdistymien tai suokokonaisuuksien luonnontilaisuusasteikko.

1 JOHDANTO

1.1 Tutkimuksen tausta

Uusi ympäristönsuojelulaki (YSL, 527/2014) tuli voimaan syyskuussa 2014. Täysin uutena sääntelynä siihen sisältyy 13 § turvetuotannon sijoittamisesta. Sen mukaan turvetuotanto on sijoitettava niin, ettei siitä aiheudu valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Säännös velvoittaa ottamaan huomioon ympäristölupaharkinnassa myös toiminta-alueen fyysisestä muuttamisesta luonnonar- voille aiheutuvat haitat.¹ Sääntely on ennennäkemätöntä siinä mielessä, että se murtaa olennaisesti ympäristönsuojelulain perinteistä systematiikkaa.²

Kyseessä olevan lainsäädännöllisen ratkaisun taustalla on oikeuskäytännössä esille noussut luonnonsuojelullinen oikeusvaje. Ennen uuden ympäristönsuojelulain voi- maantuloa ympäristöllisessä ratkaisukäytännössä ympäristöluvanvaraisen toiminnan sijoituspaikan luonnonarvoja ei voitu ottaa huomioon lupaharkinnassa, ellei luonnon- arvoja ole suojeltu muulla lainsäädännöllä. Vaikka luonnonsuojelulaissa (LSL, 1096/1966) säädetään ja kaavoissa määrätään kattavasti luonnonarvojen huomioon ottamisesta, tuli osa hankkeista käsitellyksi ainoastaan ympäristönsuojelulain mukai- sessa harkinnassa.

Käytännössä erityisesti turvetuotanto³ on osoittautunut tällaiseksi oikeudellisesti on- gelmalliseksi toiminnaksi. Turpeella on merkittävä rooli biomassan tukipolttoaineena taajamien ja teollisuuden sähkön ja lämmön tuotannossa. Kotimaisen energialähteenä sillä on myös aluetaloudellista merkitystä ja tärkeä asema huoltovarmuuden turvaami- sessa.⁴

1 HE 214/2013 vp, s. 66.

2 Luonnonarvoja suojellaan luonnonsuojelulainsäädännössä. Ympäristösuojelulain soveltaminen rajoit- tui aikaisemmin pelkästään päästöjä aiheuttavaan toimintaan. Ks. tarkemmin luku 2.3.

3 Turve on orgaanista maa-ainesta, jota hyödynnetään energiatuotannossa. Suo raivataan kasvillisuu- desta, suon pinta jyrsitään irrottaakseen turvetta, jonka jälkeen se kuivatetaan ja varastoidaan. Kaikkiin tuotantomenetelmiin liittyy luonnollisesti voimakkaita maanmuokkaustoimenpiteitä. Turvetuotannosta ks. Bioenergia ry 2014, kohta turpeentuotanto.

4 VNS 2/2013 vp, s. 29.

Turvetuotanto on ympäristölupavarainen toiminta. Turvetuotanto eroaa monista muis- ta ympäristölupavaraisista toiminnoista siinä, että ympäristölupahakemuksia hylätään verrattain usein.⁵ Turvetuotannon ympäristöluvissa annetaan määräyksiä muun muas- sa kuivatusvesien puhdistamisesta, pöly- ja meluhaittojen torjumisesta, jälkihoitotoi- menpiteistä ynnä muista sellaisista seikoista. Luonnonarvojen heikentyminen kuiten- kin pääsääntöisesti johtuu toiminta-alueen fyysisestä muokkaamisesta. Yli puolet Suomen suoluontotyypeistä on arvioitu valtakunnallisesti uhanalaisiksi.⁶ Ojitus ja tur- peenotto on ylivoimaisesti merkittävin suolajiston uhanalaisuuden syy ja uhkatekijä.⁷ Turvetuotantoon on otettu jo noin 110 000 hehtaaria turvemaata ja paine turpeen energiakäytön lisäämiseen on kasvanut.⁸ Sen rooli suolajiston ja luontotyyppien uhka- tekijänä kasvaa entisestään, jollei turpeenottoa ohjata luonnontilansa menettäneille soille.⁹

Ympäristönsuojelulain mukainen lupaharkinta on luonteeltaan oikeusharkintaa. Toisin sanoin lupa on myönnettävä, jos luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät.¹⁰ Ympä- ristölupaa voidaan myös kutsua luvaksi ”pilata ympäristöä”.¹¹ Lupapäätöksellä ei läh- tökohtaisesti tähdätä toiminnan kieltämiseen tai estämiseen, vaan siihen, että toiminta on järjestetty ympäristön kannalta hyväksyttävällä tavalla.¹² Lupaedellytykset kytkey- tyvät nimenomaan toiminnan pilaantumisseuraamuksiin.¹³ Pilaantumisseuraamukset ovat määritelmän mukaan ainoastaan niitä haitallisia muutoksia, jotka aiheutuvat ih-

5 Hylkäämisellä on myös erittäin kohtalokas vaikutus toiminnanharjoittajan asemaan. Tämän takia toi- minnanharjoittajien yhdenvertainen kohtelu on korostetussa asemassa. Warstan tutkimuksessa käsite- tyistä turvetuotantopäätöksistä noin 8 prosenttia oli kokonaan tai osittain hylätty. Useimmiten hylkää- misen syynä oli kuivatusvesien johtamisesta aiheutuvat pilaamisvaikutukset vesistössä. Myös naapu- ruussuhdelain (26/1920) 17.1 §:n mukainen kohtuuton rasitus oli yleinen syy hylkäämiselle. Warsta 2008b, s. 19.

6 Raunio ym. 2008 , s. 86.

7 Luontotyyppien kohdalla turpeenoton merkitys uhanalaisuuden syynä ja uhkatekijänä on toissijainen metsäojitukseen nähden, mutta kuitenkin merkittävä. Raunio ym. 2008 , s 91.

8 Raunio ym. 2008 , s 91.

9 Rassi ym. 2010, s. 71–75.

10 On syytä pitää mielessä, että lupapäätöksiinkin vaikuttavat inhimilliset tekijät. Lupamääräyksissä on esimerkiksi havaittavissa eroja, jotka ovat johdettavissa aina yksittäisiin lupia valmisteleviin henkilöi- hin saakka. Warsta 2007a, s. 55.

11 Ympäristönsuojelun tavoitteena on toiminnanharjoittamisen mahdollistaminen siten, ettei toiminta aiheuta kohtuutonta haittaa tai vaaraa ympäristölle, terveydelle tai mahdollisten haitankärsijöiden eduille. Warsta 2007b, s. 51.

12 Warsta 2008b, s. 14.

13 Oikeusharkinnan jäykkyyttä lieventää ympäristöoikeudelle ominainen tapa säätää normit avoimiksi ja joustaviksi jättäen täten päätöksentekijälle harkintamarginaalia. Kuusiniemi (toim.) 2008, s. 131–

132. Ks. myös luku 3.1.2.

misen toiminnasta (YSL 5.1,2 §). Toiminta-alueen fyysisestä muuttamisesta aiheu- tunutta luonnonarvojen heikentymistä ei voida katsoa tällaiseksi pilaantumiseksi.

Viranomaisilla näin ollen ei ole ollut toimivaltaa puuttua asiaan vanhan ympäristön- suojelulain nojalla. Tämän tulkinnan on omaksunut myös korkein hallinto-oikeus (KHO). Ratkaisuissaan KHO on useasti linjannut, että ympäristönsuojelulaki ei mah- dollistanut hankkeen toiminta-alueen luonnonarvojen huomioonottamista, jos kyse ei ollut luonnonsuojelulain nojalla kohdennetusti suojelluista luonnonarvoista tai jos oi- keusvaikutteinen kaava ei ollut luvanmyöntämisen esteenä.¹⁵

Lupamenettelyn aikana esitettiin entistä enemmän tietoja yksittäisten muualla lain- säädännössä suojeltujen lajien esiintymisestä suunnitellulla turvetuotantoalueella.

Turvetuotantopäätöksistä valitettiin noin 45 prosentissa tapauksista.¹⁶ Tämä ilmiö on johtanut ylimääräisiin selvitys- ja inventointivelvoitteisiin, lupa- ja valitusprosessien merkittävään viivästymiseen sekä huonoon ennakoitavuuteen.¹⁷ Tilanne on ollut hai- tallinen toimijoille niin kuin myös hallintoviranomaisillekin. Valitukset viivästyttivät ilman sitäkin pitkäaikaista hankkeiden hallintoprosessia¹⁸ ja hankkeiden lopullista to- teuttamista. Lisäksi ne kuormittavat hallinto- hallintolainkäyttöviranomaisia.¹⁹ Uuden YSL 13 §:n eräänä tavoitteena on juuri lupamenettelyn ennakoitavuuden huomattava kehittäminen.²⁰

14 Sama määritelmä sisältyi myös vanhaan ympäristönsuojelulain (86/2000) 3 §:ään.

15 Tämä oikeusohje on selvästi luettavissa esimerkiksi ratkaisuista KKO 2005:27 ja KHO 2010:32.

16 On syytä pitää mielessä, ettei kaikkien näiden valitusten perusteena ole luonnonsuojelu. Osa näistä valituksista on itse lupaan epätyytyväisten toiminnanharjoittajien tekemiä. Lisäksi luonnonsuojelulliset näkökohdat harvoin esiintyvät ainoana valitusperusteena turvetuotannon ympäristöluvissa. Yleensä ne esitetään muiden perusteiden tueksi. Nikkilä 2013, s. 64.

17 Ympäristönsuojelulain uudistamishankkeen projektiryhmä 4 2012. Huono ennakoitavuus puolestaan aiheuttaa ongelmia toiminnanharjoittajan oikeusvarmuuden kannalta. Suon saattaminen turvetuotanto- kuntoon kestää yhteensä jopa yli kymmenen vuotta, joista 1–2 vuotta vie ympäristövaikutusten arvioin- timenettely (YVA-menettely). MMM 2011:1, s. 71. Oikeusvarmuutta voisi olla edistää hallintokäytän- nön yhtenäistäminen niin, että toiminnanharjoittajat pystyvät ennakoimaan, millä tavalla harkintaa käy- tetään. Ks. Hilson 2000, s. 129–130.

18 Suon hankinta ja hankkeen selvitys- ja tutkimustyö yhdessä YVA-menettelyn ja ympäristölupapro- sessin kanssa voivat viedä useita vuosia, ennen kuin ryhdytään hankkeen toteuttamiseen. MMM 2011:1, s. 71.

19 HE 214/2013 vp, s. 59.

20 HE 214/2013 vp, s. 62.

1.2 Tutkimuskysymys ja metodi

Tutkielman metodi on puhtaasti lainopillinen. Tarkastelen voimassaolevan lainsää- dännön sisältöä ja pyrin systematisoimaan ja muodostamaan siitä johdonmukaisen kokonaisuuden. Keskeisenä tutkimuksen tavoitteena on selvittää, mikä on uuden ym- päristönsuojelulain 13 §:n soveltamisala ja sisältö. Miten voidaan täsmentää eräät sii- hen sisältyvät joustavat ilmaisut? Mitä tulkintaongelmia siihen liittyy? Nämä ovat muutamia tutkimuskysymyksiä, joihin vastaan tässä tutkimuksessa.

Tutkielmassani analysoin pykälään sisältyvät avoimet ilmaisut ja selvitän mahdolliset niihin liittyvät tulkintaongelmat. Näiden havaintojen valossa keskityn ennen kaikkea sääntelyn lakiteknisen laadun arviointiin lain selkeyden ja johdonmukaisuuden näkö- kulmasta. Uuden sääntelyn vaikutukset jäävät tarkastelun ulkopuolelle niin kuin myös ohjauskeinotutkimuksellisetkin näkökohdat.

Tutkielmassa käytettyjen oikeuslähteiden osalta keskityn melkein poikkeuksetta lain- valmisteluaineistoon (hallituksen esitykseen, valiokuntien mietintöihin ja lausuntoi- hin) ja soft law -lähteisiin (strategioihin, luonnontieteellisiin selvityksiin, hallinnolli- siin ohjeisiin, oppaisiin ja muistioihin). Oikeuskäytännön ja oikeuskirjallisuuden rooli tulkinnan instrumenttina jää tutkimuksessani toissijaiseksi, sillä kyse on sen verran uudesta sääntelystä²¹, että siitä ei ole annettu vielä ainuttakaan korkeimman hallinto- oikeuden ratkaisua.²² Kysymykseen ei ole tähän mennessä otettu perusteellisesti kan- taa oikeuskirjallisuudessa.²³

21 Esitöiden rooli pohjoismaisessa ajattelussa on muutenkin korostunut verrattuna esimerkiksi anglo- amerikkalaisen oikeuskulttuuriin. Tämän lisäksi, mitä tuoreemmasta sääntelystä on kyse, sitä enempää painoarvoa oikeuslähteenä saavat lain esityöt. Ajan mukaan esityöt korvautuvat muilla oikeuslähteillä lähinnä korkeimpien oikeusasteiden (KKO, KHO) ratkaisuilla. Uudessa oikeuskäytännössä usein käy- tetään esitöitä, mutta vakiintunut oikeuskäytäntö puolestaan muodostaa itsessään voimassaolevan oi- keuden ja esityöt menettävät merkitystään. Ks. lain esitöistä oikeuslähteenä Tolonen 2003, s. 115–119.

22 Poikkeuksena tähän on tässä tutkielmassa luvussa 5 selostettu ratkaisu KHO 3.3.2017 t. 913, jossa korkein hallinto-oikeus otti kantaa kaavoittajan selvitysvelvollisuuteen suhteessa uuteen YSL 13 §:än.

Ratkaisussa ei ole kuitenkaan sovellettu itse YSL 13 §:sää, koska kyse ei ollut ympäristöluvasta.

23 Aihetta on käsitelty kuitenkin Airkasisen ja Belinskiijn artikkeleissa vuodelta 2015. Ensiksi mainittu keskittyy nimenomaan uuden YSL 13 §:ään, toiseksi mainittu käsittelee sitä muiden turvetuotannon kohdistuvien sääntelyintressien valossa. Airaksinen on parhaimmillaan kirjoittamassa väitöskirjaa tästä samasta aiheesta. Molemmat tutkijat toimivat keskustelukumppaneinani pitkin tätä tutkielmaa.

1.3 Tutkimuksen rakenne

Tutkielmani alussa luvussa 2 kuvailen lainmuutosta edeltävää oikeustilaa ja esitän tarkemmin kyseessä olevan oikeudellisen ongelman taustoja. Tarkastelen turvetuotan- tohakkeiden luvanvaraisuutta silloin voimassa olevan ympäristönsuojelulain mukai- sessa lupaharkinnassa. Lisäksi haen vertailukohtia luonnonarvojen suojeluun muualta ympäristöoikeudellisesta lainsäädännöstä. Tarkastelun kohteeksi valitsin luonnonsuo- jelulain, maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) ja maa-aineslain (MAL, 555/1981).²⁴ Luvun lopussa analysoin, miten ympäristönsuojelulain systematiikka rakentuu pilaantumisen käsitteeseen ja miksi toiminta-alueen fyysinen muuttaminen ei ole pilaantumista.

Seuraavissa luvuissa 3–6 keskityn varsinaisesti uuden ympäristönsuojelulain 13 §:ään.

Luku 3 edustaa pääsääntöisesti säännöksen 1 momenttia, luku 4 sen 2 momenttia ja luku 5 vastaavasti 3 momenttia. YSL 13 §:n 4 momenttia en poikkeuksellisesti käsit- tele erikseen omassa luvussa. Momentissa rajoitetaan säännöksen soveltamisaluetta koskemaan vaan luonnontilaisia soita. Suon luonnontilaisuus on myöskin yksi luon- nonarvon merkittävyyden arvioinnissa käytettävistä kriteereistä. Samaa käsitettä siis käytetään eri tarkoituksiin. Lukijan kannalta oli tarkoituksenmukaista kuitenkin käsi- tellä nämä kaksi asiaa samassa yhteydessä luvussa 3.6.2.

Luvun 3 alussa kuvailen uutta säännöstä yleisellä tasolla, pohdin joustavia normien ja soft law’n roolia säännöksen tulkinnassa, analysoin säännökseen liittyviä valtiosään- töoikeudellisia näkökohtia sekä säännöksen suhdetta luonnonarvojen suojaamisen immisioilta. Sen jälkeen siirryn YSL 13.1 §:ssä käytettyjen käsitteiden ja ilmaisujen analyysiin: turmeltuminen, luonnonarvo, uhanalaisuus. Tarkastelen seuraavaksi sään- nöksen maantieteellistä ulottuvuutta ja luonnonarvon merkittävyyden arvioinnin kri- teeristöä.

24 Niin kuin mainitsin aikaisemmin, luonnonarvojen huomioon ottaminen oli mahdollista ympäristölu- paharkinnassa vain, jos kyseessä olevat luonnonarvot olivat nimenomaisesti suojeltu luonnonsuojelu- lain nojalla tai jos oikeusvaikutteinen kaava oli luvanmyöntämisen esteenä. Tämän takia LSL:n ja MRL:n tarkastelu on välttämätöntä ongelman kokoanisvaltaiseksi hahmottamiseksi. Tarkastelen lyhy- esti myös MAL:n mukaista luonnonarvojen suojelua, koska 1980-luvulla oli puhetta turvetuotannon luvituksesta soranottolain mukaan. Ks. Belinskij 2015, s. 20.

Luku 4 käsittelee YSL 13 §:n 2 momentissa säädettyä poikkeusta turmelemiskieltoon.

Luvussa 5 pohdin säännöksen suhdetta kaavoitukseen YSL 13 §:n 3 momentin nojal- la. Viimeinen luku 6 sisältää perinteisesti yhteenvedon ja johtopäätöksiä.

2 LAINMUUTOSTA EDELTÄVÄSTÄ OIKEUSTILASTA 2.1 Turvetuotannon luvanvaraisuus ja luvan myöntämisen edellytykset

Suomen oikeusjärjestelmässä ei ole olemassa turvelakia.²⁵ Turvetuotannon sääntely on vaikeasti systematisoitavissa, koska siinä yhdistyvät monet ympäristöoikeudelliset tavoitteet.²⁶ Sääntelyllä pyritään alueiden käytön ja luonnonsuojeluna tasapainoon, ympäristönsuojeluun sekä ilmastomuutoksen hillintään.²⁷ Turvetuotannon lainsää- dännöllinen ohjaus perustuu ympäristönsuojelulakiin ja sen nojalla annettuihin sään- nöksiin. Ennen aikaisemman ympäristönsuojelulain säätämistä turvetuotanto kuului vanhan vesilain (264/1961) sääntelyn piiriin, mutta sille ei käytännössä kuitenkaan edellytetty vesilain mukaista lupaa ennen 1990-lukua.²⁸

Vanhan ympäristönsuojelulain 2 §:n mukaan lakia sovelletaan toimintaan, josta aiheu- tuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista ja lisäksi toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen käsittelyyn. Lain 28 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on haettava ympäristölupa. Vanhan ympäristönsuojeluasetuk- sen (YSA, 169/2000) 1 §:n 1 momentin 7d kohdan mukaan turvetuotanto ja siihen liittyvä ojitus on tällainen vanhan YSL 28 §:n 1 momentissa tarkoitettu toiminta, jos sen tuotantoalue on yli 10 hehtaaria. Käytännössä kaikkiin turvetuotantohankkeisiin tarvitaan ympäristölupa.

Vanhan YSL 41.1 §:n mukaan lupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää YSL:ssa ase- tetut vaatimukset. Saman pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on kuitenkin noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään. Lain esitöissä tarkenne- taan, ettei lupaa myönnetä, jos hankkeesta aiheutuu luonnonsuojelulaissa tarkoitettuja

25 Vaikka 1980-luvulla oltiin hyvin lähellä tällaisen lain säätämistä. Maa-aineslain säätämisen yhtey- dessä eduskunta edellytti, että hallitus ryhtyy toimiin turvetuotantoa säätelevän lain aikaansaamiseksi.

Ks. Korvela 2009, s. 21.

26 Ympäristölupajärjestelmä yleisestikin sisältää lukuisia osatavoitteita, joiden yhtäaikainen toteuttami- nen edellyttää ristiriitaistenkin näkökohtien yhteensovittamista. Warsta 2007b, s. 53.

27 Belinskij 2015, s. 49–50.

28 Belinskij 2015, s. 33.

kiellettyjä seurauksia. Harkinnassa tulee myös ottaa huomioon luonnonsuojelulaissa säädetty velvoite vähentää rauhoitetuille eläimille ja kasveille aiheutuvat haitat.²⁹ Vanhan YSL 42 §:ssä säädetään luvanmyöntämisen edellytyksissä. Sen 1 momentin mukaan ympäristölupaa ei saa myöntää, jos toiminnasta aiheutuu terveyshaittaa, mer- kittävää muuta ympäristön pilaantumista, maaperän, pohjaveden tai meren pilaantu- mista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista tai naapuruussuhdelain (26/1920) 17 §:n mukaista kohtuutonta rasitusta.

Erityisillä luonnonolosuhteilla tarkoitetaan lain esitöiden mukaan alueen poikkeuksel- listen luonnonarvojen kokonaisuutta. Tällainen voisi olla esimerkiksi vesialue, joka on säilynyt luonnontilaisena ja poikkeuksellisen puhtaana.³⁰ Näin ollen alueen ei tar- vitse täyttää luonnonsuojelulain mukaisen suojelun edellytyksiä, vaan riittää, että kyse on toiminnan vaikutusalueella sijaitsevasta luonnonarvojensa ansiosta poikkeukselli- sesta kokonaisuudesta.³¹

Vanhan YSL 42 § 2 momentin mukaan luvanmyöntämisen edellytyksenä on myös se, ettei sijoituspaikka saa olla asemakaavan vastainen. Sijoittamisessa on noudettava YSL 6 § määräyksiä. YSL 6 §:n mukaan pilaantumisen vaara aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava niin, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on muun muassa otettava huomioon alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva oikeus- vaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus sekä aluetta koskevat kaavamääräyk- set.

Toiminnan oikea sijoittaminen on keskeistä ympäristön pilaantumisen ehkäisyssä. Si- joituspaikan valintaa koskevaa harkinta suoritetaan yhdessä vanhan YSL 42.1 §:ssä tarkoitetussa toiminnan vaikutuksiin perustuvan edellytysharkinnan kanssa niin, että ympäristön pilaantumista rajoitetaan tai ehkäistään mahdollisimman tehokkaalla ta- valla.³²

29 HE 84/1999 vp, s. 65.

30 HE 84/1999 vp, s.66.

31 Kumpula 2013, s. 1442. Ks. lisää erityisistä luonnonolosuhteista luvussa 3.1.4.

32 Kumpula 2013, s. 1445.

2.2 Luonnonarvojen suojelu muualla lainsäädännössä 2.2.1 Luonnonsuojelulaki

Luonnonsuojeluoikeuden tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttä- mistä. Luonnon monimuotoisuudella eli biodiversiteetillä tarkoitetaan lajien sisäistä perinnöllistä muuntelua, lajien runsautta sekä niiden elinympäristöjen monimuotoi- suutta.³³ Luonnonsuojelulain muita tavoitteita ovat luonnonkauneuden ja maisema- arvojen vaaliminen sekä luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tu- keminen. Näiden tavoitteiden kokonaisuus muodostaa LSL:n mukaisen luonnonarvon käsitteen perustan.³⁴

Vaikka läpäisyperiaatteen mukaisesti luonnonarvot tulisi ottaa huomioon kaikilla aloilla ja kaikessa päätöksenteossa³⁵, käytännössä ympäristölupaharkinnassa voidaan ottaa vain luonnonsuojelulain nojalla nimenomaisesti suojellut kohteet. Luonnonsuo- jelun tavoitteiden saavuttamiseen pyritään alue- ja lajisuojelun keinoin.³⁶ Aluesuoje- lun kohteita ovat LSL 3 luvun nojalla perustetut luonnonsuojelualueet, LSL 32 §:n nojalla perustetut maisema-alueet³⁷ ja LSL 29 §:n mukaiset suojellut luontotyypit³⁸, jos ELY-keskus on päätöksellään määritellyt suojeltuun luontotyyppiin kuuluvan alu- een rajat.³⁹

Mainittujen kohteiden lisäksi tulee ottaa huomioon LSL 39 §:n ja 42 §:n eläin- ja kas- vilajien rauhoitussäännökset, 47 §:ssä säädettyä uhanalaisten eliölajien esiintymispai-

33 Suvantola – Silmilä 2011, s. 15–16.

34 Ekroos- Warsta 2012, s. 21. Ks. luonnonarvon käsitteestä tarkemmin luvussa 3.3.

35 Kuusiniemi 2013b, s. 85. Esimerkiksi YSL 48.3 §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Toisaalta Kuusiniemen mukaan velvollisuus nou- dattaa luonnonsuojelulakia olisi olemassa ilman viittaussäännöstäkään. Kuusiniemi 2012, s. 4.

36 Kuusiniemi 2013a, s. 1192.

37 Maisemansuojelu ei ole teknisesti puhuen luonnonsuojelua, vaan se on oma alansa. Maisema-alueilla säilytetään maisemallista kauneutta, historiallisia ominaispiirteitä tai muita erityisiä arvoja. Maiseman- suojelu voi näin perustua sekä luonnon- että kulttuuriarvoihin. Ekroos 2013c, s. 1313.

38 Belinskij toteaa, että LSL 29 §:n mukaisen suojelun merkitys on turvetuotannon kannalta verraten vähäinen. Suojeltavien luontotyyppien joukossa on vain yksi suoluontotyyppi – tervaleppäkorvet, jotka ovat suhteellisen harvinaisia. Belinskij 2015, s. 25.

39 Luontotyyppejä suojellaan lisäksi kohdennetusti metsälain (ML, 1093/1996) 10 §:ssä. Metsälain 10.2

§:ssä luetellaan monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Niitä ovat esimerkiksi lähteiden, purojen ja norojen välittömät lähiympäristöt. Näissä elinympäristöissä voidaan tehdä varo- vaisia hoito- ja käyttötoimenpiteitä (ML 10a.1 §), mutta niissä ei saa tehdä uudistushakkuuta, metsä- tietä, ojitusta ynnä muita vahingoittavia toimenpiteitä (ML 10a.3 §). Belinskijn mukaan ML:n luonto- tyyppi suojelulla on vain vähäinen ja epäsuora vaikutus turvetuotantoon. Belinskij 2015, s. 25. Lisäksi vesilain (587/2011) 2:11:ssä säädetään vesiluontotyyppien suojelusta. Sen mukaan luonnontilaisen enintään kymmenen hehtaarin suuruisen fladan, kluuvijärven, lähteen, noron tai enintään yhden hehtaa- rin suuruisen lammen tai järven luonnontilan vaarantaminen on kielletty.

kan hävittämis- ja heikentämiskielto, jos ELY-keskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat, sekä 49 §:ssä säädettyä luontodi- rektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettujen eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto.⁴⁰

Hankkeelle ei saa myöntää muun muassa ympäristölupaa, jos hanke merkittävästi heikentäisi Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen niitä luonnonarvoja, joiden suo- jelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon (LSL 66 §). Natura-arviointi on LSL 65 §:n mukaan tehtävä silloin, jos hanke todennäköisesti heikentää alueen luonnonar- voja.⁴¹ Kuuluisassa Waddenzee-tapauksessa⁴² Euroopan unionin tuomioistuin (EUT) linjasi, että arviointi on tehtävä, ellei objektiivisten seikkojen perusteella ole poissul- jettua, että hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi.⁴³ Lisäksi uuden LSL 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.⁴⁴ Uusi heikentämiskielto koskee myös niitä toimintoja, joihin ei tarvita lupaa.

2.2.2 Maankäyttö- ja rakennuslaki

Vanhan YSL 6 §:n määräys oikeusvaikutteisen kaavan huomioon ottamisesta sijainti- paikan valinnassa tarkoittaa luonnonarvojen kohdalla sitä, että ne voivat tulla huomi- oon otetuksi, jos tästä on olemassa kaavassa varaus tai määräys. Turvetuotannon si- joittaminen ja soiden suojelu on jo pitkään ollut osana maakuntakaavoja ja ennen sitä seutukaavoja.⁴⁵ Kaavoituksesta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.

40 Viimeksi mainittu kielto on voimassa suoraan lain nojalla ilman erillistä viranomaisen päätöstä. Ks.

lisää LSL 49 §:stä Suvantola – Silmilä 2011, s. 160–164, 256–260.

41 Natura -säännökset perustuvat luontodirektiivin 6 artiklaan.

42 Ennakkoratkaisussaan C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee EUT nimen- omaisesti linjasi, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa suojeltuun alueeseen merkittävästi, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoittei- siin. Kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se voi vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Arvioinnin tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että tällainen suunnitelma tai hanke hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen.

43 Suomalaisessa oikeuskäytännössä tällä ennakkoratkaisulla on ollut merkittävä painoarvo Natura 2000 -alueisiin liittyvissä kysymyksissä. Esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa KHO 2008:72 oli haettu lupaa turvetuotannon harjoittamiseen noin yhden kilometrin etäisyydellä Natura 2000 -kohteen rajasta. Hankkeen kuivatusvedet oli tarkoitus johtaa Natura-kohteen alueella sijaitsevaan järveen. KHO katsoi, että odotettavissa oleva kuormitus huomioon ottaen ei ollut ennalta objektiivisesti arvioiden poissuljettua, että suunniteltu tuotanto merkittävästi heikentäisi kohteen luonnonarvoja.

44 Säännös tuli voimaan 19.12.2014.

45 Belinskij 2015, s. 26. Turvetuotannon suhteesta kaavoituksen ks. luku 5.

MRL 22 §:n mukaan valtioneuvosto päättää valtakunnallisista alueidenkäyttötavoit- teista (VAT). Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ohjaavat maankäytön suunnit- telua makrotasolla. Tarkistettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mu- kaan soita merkittävästi muuttava uusi maankäyttö tulee kohdentaa jo ojitetuille tai luonnontilaltaan muuten merkittävästi muuttuneille soille ja turvemaille.⁴⁶ MRL 24 §:n mukaan valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakun- nalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteuttamista maakunnan ja muussa alueiden käytön suunnittelussa. Maakuntakaava on keskeinen instrumentti turvetuo- tannon ja soiden suojelun yhteensovittamisessa.⁴⁷

Eräs alueiden käytön suunnittelun tavoitteista on edistää luonnon monimuotoisuuden ja luonnonarvojen säilyttämistä (MRL 5.1,4 §). MRL 9 §:n mukaan kaavan tulee pe- rustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Luonnonarvotkin tulee näin ollen ottaa huomioon kaavoituksessa. MRL 28.2 §:n mukaan luonnonsuojelulain mukaisten luonnonsuojeluohjelmien ja päätösten sekä maisema-aluetta koskevien perustamis- päätösten tulee olla ohjeena maakuntakaavaa laadittaessa. Maakuntakaavaa (MRL 28.3,6 §), yleiskaavaa (MRL 39.2.8 §) ja asemakaavaa (MRL 54.2 §) laadittaessa tu- lee kiinnittää erityisesti huomiota muun muassa luonnonarvojen vaalimiseen.⁴⁸

Kaikilla kaavatasoilla on mahdollista myös antaa suojelumääräyksiä, jos aluetta on suojeltava muun muassa maiseman tai luonnonarvojen vuoksi (maakuntakaava MRL 30.2 §, yleiskaava MRL 41.2 §, asemakaava MRL 57.2 §). Suojelumääräyksiä anne- taan suhteellisin suppeille ja tarkasti rajatuille alueille. Suojelumääräykset voivat kos- kea sekä rakentamista että muita toimenpiteitä, joilla voi olla haitallisia vaikutuksia suojeltaviin arvoihin.⁴⁹ Suojelumääräysten käyttö on perusteltua erityisesti silloin, kun kohdetta ei ole suojeltu jonkun muun lain nojalla.⁵⁰

46 VNp 13.11.2008, s. 13.

47 Belinskij 2015, s. 27–28.

48 Yleiskaavojen osalta luonnonarvojen vaaliminen tarkoittaa luonnonsuojelualueiden, luonnonsuoje- luohjelmien, Natura 2000 -verkoston ja LSL:n alue- ja lajisuojelun keinoin suojattujen kohteiden huomioon ottamista. Luonnonarvojen vaalimisen taustalla on siis lähinnä luonnonsuojelulaki. Ks. Pö- lönen – Malin 2011, s. 141–147.

49 Ekroos 2013a, s. 448.

50 Ekroos 2013b, s 479.

2.2.3 Maa-aineslaki

Turve on samalla tavalla maa-ainesta kuin kivi, sora tai multa. Se ei kuitenkaan kuu- luu maa-aineslain soveltamisalaan. Maa-aineslain 1 §:n mukainen maa-ainesten lista on tyhjentävä.⁵¹ Turve jää näin ollen lain soveltamisen ulkopuolelle. Turpeen lukemi- nen maa-aineslain piiriin on aiheuttanut oikeuspoliittisia erimielisyyksiä eri vaiheissa.

Alun perin turve sisältyi maa-aineslaista poikkeavasti sen kaavoituksellisen rinnak- kaisnormiston (vanhan rakennuslain, 370/1958, 124 a §) soveltamisalaan.⁵² Tur- peenoton sisällyttämisestä lain soveltamispiiriin keskusteltiin maa-aineslakia valmis- teltaessa 1980-luvulla.⁵³ Tämän takia maa-aineslain mukainen luonnonarvojen huo- mioon ottaminen on mielekästä tarkastella tämän tutkielman näkökulmasta.⁵⁴

Maa-aineslain tavoitteena on ainesten otto ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla (MAL 1 a §). Lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelu- laissa ja sen nojalla säädetään (MAL 1.1 §). Lain 1 §:n 1 momentissa tarkoitettuja ai- neksia ei saa ottaa niin, että ottamisesta aiheutuu kauniin maisemakuvan turmeltu- mista, luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhou- tumista, huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteis- sa tai tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laa- dun tai antoisuuden vaarantumista, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa (MAL 3.1 §). Näin maa-aineslailla suojellaan biologista monimuotoisuuttakin kau- niin maiseman ja geologisten esiintymien lisäksi. Erikoisina luonnonesiintyminä pide- tään muun muassa sellaisia uhanalaisten lajien ja luontotyyppien esiintymiä, jotka ei- vät ole luonnonsuojelulain mukaisen suojelun piirissä.⁵⁵

51 Sen mukaan lakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen.

52 Vihervuori 2013, s 717.

53 Korvela 2009, s. 19–20. Ks. turvetuotannon sääntelyn taustoista myös Korvela 2009, s. 19–24; Be- linskij 2015, s. 19–21.

54 Kuusiniemi on pohtinut turpeenoton sisällyttämistä maa-aineslain soveltamispiirin yhtenä vaihtoeh- toisena ratkaisuna tämän tutkimuksen taustalla olevaan oikeudelliseen ongelmaan. Luonnonarvot tuli- sivat silloin otetuksi huomioon maa-aineslupamenttelyssä, eikä ympäristösuojelulain muutokseen olisi ollut tarvetta. Luonnonarvot on tunnistettu maa-aineslaissa yhtenä huomioon otettavana seikkana, joten turpeen sisällyttäminen lakiin ei vaatisi suuria muutoksia aineellisissa säännöksissä. Maa-aineslakiin sisältyy myös korvausjärjestelmä, joka parantaisi hankkeentoteuttajan oikeusturvaa. Kuusiniemi 2012, s. 27–29.

55 HE 214/2013 vp, s. 22.

2.3 Pilaantumisen käsite ja päästösidonnaisuus

Ympäristönsuojelulaki on ympäristön pilaantumista ehkäisevä laki.⁵⁶ Pilaantumisen käsite on hyvin keskeinen ympäristönsuojelulain systematiikan kannalta. Vanhan ym- päristönsuojelulain tavoitteena oli yhtenäistää maaperän, veden ja ilman pilaantumi- sen ehkäisemistä, joten pilaantumisen käsite oli määritelty näiden tavoitteiden mukai- sesti.⁵⁷

Vanhan YSL 3.1 §:n mukaan ympäristön pilaantuminen tarkoittaa sellaista ihmisen toiminnasta johtuvaa aineen, energian, meluun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa terveyshaittaa, haittaa luonnolle, ympäristölle, omaisuudelle, ynnä muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkaus- ta. Lähtökohtana on siis ihmisen toiminta, josta aiheutuu päästöjä.⁵⁸

Lain esitöiden mukaan ilman päästöistä ympäristöön ei voi muodostua pilaantumista.

Päästöllä tarkoitetaan aineen tai energian johtamista tai muuta vapauttamista ympäris- töön. Siihen rinnastuu myös jättäminen, joka on aineen tai esineen hylkäämistä. Lain esitöissä nimenomaisesti todetaan, ettei ympäristön pilaamista ole ympäristön tilan huonontaminen, jos seuraus aiheutetaan ympäristöä muuttamalla, kuten rakentamalla tai kaivamalla.⁵⁹ Näin ollen toiminta-alueen fyysinen muuttaminen ei vastaa ympäris- tönsuojelulaissa omaksuttua pilaantumisen terminologiaa.⁶⁰

Korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa KHO 2003:11 oli kyse siitä, että tilalle läji- tettiin maa- ja kiviaineksia. Asian aiemmassa käsittelyssä Vaasan hallinto-oikeus tul- kitsi tällaista läjittämistä jätteen varastoimiseksi ympäristöön, joka aiheutti YSL 3 §:n 1 momentin f kohdassa tarkoitettua haittaa naapureiden omistamalle kiinteistölle ja sen käytölle viihtyisyyden alentumisena. Korkein hallinto-oikeus kumosi Vaasan hallinto-

56 Näin voidaan todeta sekä vanhasta että uudesta ympäristönsuojelulaista.

57 Kumpula 2013, s. 1329.

58 Vastaava määritelmä sisältyy myös uuden YSL 5.1,1 §:ään. Tässä luvussa on kuitenkin tarkoituksena antaa yleiskuvan lainmuutosta edeltävästä tilasta. Tämän johdosta käsittelen silloin voimassa olevaa oikeutta.

59 HE 84/1999 vp, s. 39.

60 On syytä myös irrottautua terminologian nyansseista ja pohtia lainsäätäjän tarkoitusta. Luonnonsuo-

jelullisesti merkittävimmän suot on sisällytetty soidensuojeluohjelmaan ja EU:n Natura 2000 -verkostoon. Luonnonsuojeluviranomaiset ovat tässä yhteydessä arvioineet ja verranneet soita keske-

nään, jolloin luonnonsuojelullisesti merkittävimmät ja edustuksellisimmat suot on otettu suojelun pii- riin. Wallgrenin mukaan olisi kohtuutonta laajentaa YSL:n soveltamisalaa ympäristön pilaantumisen torjunnan ulkopuolelle. Wallgren 2006, s. 8. Tähän on kuitenkin loppujen lopuksi päädytty.

oikeuden päätöksen. KHO:n perustelujen mukaan läjitysalueen tekeminen on aineen jättämistä ympäristöön, mutta se rinnastuu toiminnallisesti fyysistä ympäristöä muutta- viin toimenpiteisiin. Nämä toimenpiteet eivät sellaisenaan, ilman varsinaista päästöä ympäristöön, merkitse ympäristön pilaantumista, vaikka siitä aiheutuisi 1 a–g kohdassa tarkoitettuja haitallisia seuraamuksia. Näin ollen ympäristönsuojelulain 85 §:n mukaista määräystä ei voitu käyttää.⁶¹

Vanhan ympäristönsuojelulain voimassa ollessa turvetuotannon vaikutukset luonnon- arvoihin on ollut mahdollista ottaa huomioon vain siltä osin, kun ne on nimenomai- sesti suojeltu luonnonsuojelulain nojalla tai oikeusvaikutteisen kaavan suojelumää- räyksin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2005:27 todettiin, että saadun selvi- tyksien mukaan luonnonsuojelusäännöksistä ei aiheutunut estettä tai rajoituksia haetul- le ympäristöluvalle. Näissä tilanteissa luonto ja sen monimuotoisuus voidaan ottaa ym- päristölupa-asiassa huomioon vain, jos luontoarvot ovat asianomaisesta toiminnasta johtuvan pilaantumisen tai sen vaaran kohteena, jos ne on otettava huomioon kaava- määräysten nojalla tai jos ympäristönsuojelulain ja jätelain ja niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset sitä muutoin edellyttävät.

Kyseessä oleva turvetuotantotoiminta merkitsi toiminta-alueen fyysistä muuttamista ta- valla, joka voi vaikuttaa luonnonarvoihin ja maisemaan. Nämä vaikutukset eivät kui- tenkaan ollut seurausta ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöistä aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta. Sanottuja vaikutuksia ei näin ollen voitu ottaa huomioon ympäristöluvan edellytyksiä ratkaistaessa.

Kyseinen korkeimman hallinto-oikeuden tapaus oli ratkaiseva siinä mielessä, että se selvensi oikeustilaa paljastaen lainaukon turvetuotannon sääntelyssä.⁶² KHO on myö- hemmissä ratkaisuissa seurannut johdonmukaisesti tätä tulkintalinjaa.⁶³ Toiminta alu- een fyysisestä muuttamisesta johtuvia haittoja luonnonarvoille ei voitu ottaa turvetuo- tannon ympäristölupaharkinnassa huomioon, koska ne eivät ole johtuneet toiminnan

61 KHO:n supistava tulkinta on altis kritiikille. Vaasan hallinto-oikeuden tulkinta vastaa hyvin lainesi- töissä esitettyä, jonka mukaan jättäminen rinnastuu päästöihin.

62 Kysymys turpeenottolain säätämisessä tuli jälleen kerran ajankohtaiseksi. Wallgren 2006, s. 8. Lain- säätäjä on kuitenkin päättynyt YSL 13 §:n säätämiseen.

63 Ks. esimerkiksi ratkaisut KHO 2010:32 ja KHO 2013:74.

päästöistä. Turvetuotantohankkeita koskevat lupapäätökset olivat muun muassa sen takia hyvin usein valitusten kohteina.⁶⁵

64 Tällainen pilaantumisen määritelmä koskevaa supistavaa tulkintaa on nähty myös ympäristönsuoje- lulain tavoitteiden vastaisena. Ks. Pölönen 2007, s. 162–163.

65 Aluehallintovirastoissa vuosina 2011–2012 tehdystä 160 turvetuotantopäätöksestä valitettiin noin 45 prosentissa tapauksista. Vaasan hallinto-oikeuden turvetuotantoa koskevista päätöksissä valitusprosent- ti oli 50. Vuonna 2012 aluehallintovirastoissa, Vaasan hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto- oikeudessa oli vireillä noin 110 turvetuotantoasiaa, joissa oli kyse luonnonarvojen huomioonottamises- ta. HE 214/2013 vp, s. 58.

3 TURMELEMISKIELTO

3.1 Uuden YSL 13 § turvetuotannon sijoittamisesta 3.1.1 Yleisesti

Oikeuskäytännössä esille noussut luonnonsuojelullinen oikeusvaje on johtanut lain- muutokseen. Uuteen ympäristönsuojelulakiin sisällytettiin pykälä, jossa säännellään nimenomaisesti luontoarvojen huomioon ottamisesta turvetuotannon sijoittamisessa.⁶⁶ Säännös kuuluu näin:

” 13 § Turvetuotannon sijoittaminen

Turvetuotannon sijoittamisesta ei saa aiheutua valtakunnallisesti tai alueellisesti mer- kittävän luonnonarvon turmeltumista. Arvioitaessa luonnonarvon merkittävyyttä ote- taan huomioon sijoituspaikalla esiintyvien suolajien ja -luontotyyppien uhanalaisuus sekä esiintymän merkittävyys ja laajuus sekä suon luonnontilaisuus. Luonnonarvon merkittävyyttä arvioitaessa voidaan vastaavasti ottaa huomioon sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille.

Toiminta voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa, jos sijoittaminen ei vaaranna 1 mo- mentissa tarkoitettujen luonnonarvojen säilymistä kysymyksessä olevassa maan osassa tai 1 momentin soveltaminen estää yleisen edun kannalta tärkeän toiminnan toteutumi- sen eikä luvan myöntämiseen ole muutoin estettä.

Tätä pykälää ei sovelleta, jos 1 momentissa tarkoitetut luonnonarvot on otettu huomi- oon lainvoimaisessa maakuntakaavassa tai lainvoimaisessa, oikeusvaikutteisessa yleis- kaavassa ja toiminta sijoittuu mainitussa kaavassa sille varatulle alueelle.

Turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on oji- tuksen vuoksi merkittävästi muuttunut. Arvioitaessa suon luonnontilan muutosta ote-

66 Säännös on rajattu koskemaan vain turvetuotantoa, koska muiden toimintojen kohdalla kyseistä on- gelmaa ei ole esiintynyt. HE 214/2013 vp, s. 62. Ratkaisu on ymmärrettävä, mutta teoreettisesti on mahdollista, että jokin muukin toiminta voisi aiheuttaa luonnonarvojen turmeltumista ilman sitä, että vahinko aiheutuisi päästöistä. Silloin luonnonarvoja ei taaskaan voitaisi huomioida ympäristösuojelu- lain mukaisessa lupaharkinnassa. Kuusiniemi katsoi myös, ettei ole poissuljettua, että myöhemmin ha- vaitaan samoja ongelmia muidenkin hanketyyppien yhteydessä. Silloin yhdenmukainen sääntely, joka koskee kaikkia hankkeita eikä pelkästään turvetuotantoa olisi tarkoituksenmukaisempaa. Toisaalta sääntelyn tarkkuus ja käytännön näkökohdat puoltavat sääntelyn rajoittamista turvetuotantoon. Kuusi- niemi 2012, s. 13–14.

taan huomioon ojituksesta aiheutuneet muutokset suon vesitaloudessa ja kasvillisuu- dessa. Merkittävästä luonnontilan muutoksesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.”

YSL 13.1 §:n mukaan turvetuotannon sijoittamisesta ei saa aiheutua valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Säännös näin ollen velvoit- taa ottamaan huomioon ympäristölupaharkinnassa myös toiminta-alueen fyysisestä muuttamisesta luonnonarvoille aiheutuvat haitat.⁶⁷

YSL 13 §:n 1 momentissa tarkennetaan edelleen, millä tavalla arvioidaan luonnonar- von merkittävyyttä. Arvioinnissa on otettava huomioon sijoituspaikalla esiintyvien suolajien ja -luontotyyppien uhanalaisuus sekä esiintymän merkittävyys ja laajuus se- kä suon luonnontilaisuus. Vastaavasti arvioinnissa voidaan ottaa huomioon sijoitus- paikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille. Käytännössä säännök- sen tarkoitus on toteuttaa soita ja turvemaita koskevan valtioneuvoston periaatepää- töksen tavoitteita oikeudellisesti sitovalla tavalla suuntaamalla turvetuotantoa jo ojite- tuille tai muutoin luonnontilansa menettäneille soille.⁶⁸ Kyse on käytännössä ympäris- töluvan epäämisperusteesta.⁶⁹

YSL 13.2 §:ssä säädetään poikkeuksesta 1 momentin turmelemiskieltoon. Sen mu- kaan toiminta voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa, jos sijoittaminen ei vaaranna 1 momentissa tarkoitettujen luonnonarvojen säilymistä kysymyksessä olevassa maan osassa tai jos 1 momentin soveltaminen estää yleisen edun kannalta tärkeän toiminnan

67 HE 214/2013 vp, s. 66. On syytä ottaa huomioon, että turvetuotannon ympäristöluvan hakijat ovat vakiintuneesti suorittaneet alueella luontoselvityksiä ja -kartoituksia ilman velvoittavaa ympäristönsuo- jelulain säännöstäkään. Käytäntö perustuu muodollisesti ei-velvoittavaan Pohjois-Pohjanmaan ympä- ristökeskuksen oppaaseen, josta on tullut toimialan läpäisevä tosiasiallinen ohje. Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus 2009. Suurimpiin turvetuotantohankkeisiin, joiden tuotantopinta-ala ylittää 150 heh- taaria, sovelletaan lisäksi arviointimenettelyä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 4 §:n 1 momentin nojalla. Tällaisten hankkeiden arviointiselostuksissa selvitetään vaiku- tuksia muun muassa luontoarvoihin ja maisemaan. Silloin luonnonarvojen selvitys ja kartoitus realisoi- tuu viimeistään. Tässä vaiheessa herää kysymys, miksi nämä selvitykset ovat olleet käytännössä vaiku- tuksettomia. Ratkaisussaan KHO 2005:27 korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei se, millaisiin seikkoihin on kiinnitetty huomiota ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaisessa arviointi- menettelyssä, vaikuta ympäristölupaa tai sen määräyksiä koskevaan harkinnan alaan.

68 HE 214/2013 vp, s. 62.

69 PeVL 10/2014 vp, s. 4.

toteutumisen eikä luvan myöntämiseen ole muutoin estettä. Poikkeusmahdollisuuden vuoksi 1 momentin kielto ei muodosta ehdotonta luvanmyöntämisestettä.⁷⁰

YSL 13 §:n 3 momentissa säädetään, ettei pykälä tule ollenkaan sovellettavaksi, jos sen 1 momentissa tarkoitetut luonnonarvot on jo otettu huomioon lainvoimaisessa maakuntakaavassa tai lainvoimaisessa, oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa ja toiminta sijoittuu mainitussa kaavassa sille varatulle alueelle. Tällä pyritään välttämään alueen luonnonarvojen kaksinkertainen selvittäminen.⁷¹

YSL 13 §:n 4 momentissa säädetään poikkeuksesta, jonka mukaan turvetuotanto voi- daan 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut. Arvioitaessa suon luonnontilan muutosta otetaan huomioon ojituksesta aiheutuneet muutoksen suon vesitaloudessa ja kasvillisuudessa. Merkittä- västä luonnontilan muutoksesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Tarkoituksena on, että luonnonarvot voitaisiin ottaa YSL 13 §:n nojalla huomioon turvetuotannon sijoituspaikalla vastaavalla tavalla, kuin vanhan YSL 42 §:n ja vastaa- vasti uuden YSL 49 §:n mukaan arvioitaessa toiminnan luvanmyöntämisedellytyksiä toiminnasta aiheutuvien päästöjen osalta. Sellaiset luonnonarvot, jotka ovat jo suojeltu luonnonsuojelulain tai vesilain nojalla, luonnollisesti jäävät säännöksen soveltamisen ulkopuolelle.⁷²

Lain esitöiden mukaan säännöksen tavoitteena on edistää suoluonnon monimuotoi- suuden säilymistä ja hidastaa soiden lajiston uhanalaistumista. Säännöksellä mahdol- listetaan luonnonarvojen entistä parempi huomioon ottaminen turvetuotantoa koske- vassa ympäristölupamenettelyssä. Luonnonarvojen huomioon ottaminen ei rajoiteta koskemaan yksittäisiä suojeltuja kohteita, vaan vaikutuksia on mahdollista arvioida kokonaisvaltaisesti. Tarkoituksena on huomattavasti parantaa lupamenettelyn enna- koitavuutta.⁷³

70 PeVL 10/2014 vp, s. 4.

71 HE 214/2013 vp, s. 66.

72 HE 214/2013 vp, s. 93. Katso lisää säännöksen suhteesta luonnonarvojen suojaamiseen immissioilta luvussa 3.1.4.

73 HE 214/2013 vp, s. 62.

Sääntely on poikkeuksellista siinä mielessä, että se murtaa olennaisesti ympäristön- suojelulain perinteistä systematiikkaa. Ympäristönsuojelulain järjestelmä perustuu päästöistä aiheutuvien pilaantumisvaikutusten rajoittamiseen eikä se koske rakenteel- lista pilaantumista.⁷⁴ Lisäksi säännöksen muotoilu on jo lähtökohtaisesti haasteellista, sillä sen tehtävänä on estää luvan myöntäminen hankkeeseen, joka muutoin olisi täyt- tänyt YSL:n luvanmyöntämisen edellytykset.⁷⁵ YSL 13 §:n 2 momentissa käytetty ilmaisu ”eikä luvan myöntämiseen ole muuta estettä” korostaa edelleen säännöksen irrallisuutta YSL 49 §:n mukaisesta lupaharkinnassa.⁷⁶

Viimeksi huomautan, että uudistamishankkeen alussa säännökseen oli tarkoitus sisäl- lyttää myös valtakunnallisesti tai seudullisesti merkittävän erityisen kauneus- ja mai- sema-arvon turmelemiskielto. Valtakunnallisesti arvokkaan maisema-alueet sisältyvät vuonna 1995 tehtyyn valtioneuvoston periaatepäätökseen, mitä on tarkoitus päivittää lähivuosina. Lisäksi maisemallisesti huomattavan arvokkaita kalliokohteita on tunnis- tettu Suomen ympäristökeskuksen valtakunnallisesti arvokkaita kallioalueita koske- vissa selvityksissä.⁷⁷ Maisema-arvon suojelusta on jossakin vaiheessa kuitenkin luo- vuttu, eikä 13 § näin anna suojaa maiseman rumentumista vastaan.

3.1.2 Joustavista normeista ja soft law’n roolista

YSL 13 §:n sanamuoto on erittäin joustava ja ensivaikutelmaltaan jopa epäselvä.

Säännös on täynnä avoimia tulkinnanvaraisia ilmaisuja: merkittävä luonnonarvo, esiintymän merkittävyys, suon luonnontilaisuus, maan osa, yleinen etu. Ympäristöoi- keus oikeudenalana on tunnettukin säännösten joustavuudesta.⁷⁸ Joustavuus voi kui- tenkin olla harhaanjohtava, sillä tulkinnanvaraisuudet ovat yleensä ratkaistavissa tul- kinta- ja argumentaatiometodien sekä muiden oikeuslähteiden avulla.⁷⁹ Viimeksi mainitun kohdalla normin täsmentäminen tapahtuu esitöiden, alemmanasteisten sään- nösten, oikeus- ja hallintokäytännön ja soft law -oikeuslähteiden avulla.

74 Ks. tarkemmin luku 2.3.

75 Kuusiniemi 2012, s. 18.

76 Airaksinen 2015, s. 77.

77 Ympäristönsuojelulain uudistushakkeen projektiryhmä 4 2012, Liite I, s. 1–2.

78 Jouston välttämättömyyttä voidaan perustella tarpeella varautua yhteiskunnallisiin muutoksiin kuten ympäristöllisen arvostusten sekä luonnontieteellisen ja teknisen tiedon muutoksiin ilman, että nämä välittömästi muodosta tarvetta sääntelyn uudistamiseen. Belinskij ym. 2015, s. 621.

79 Belinskij ym. 2015, s. 621–622.