YSL 13.2 §:n mukaan toimintaa siis voidaan sijoittaa turmelemiskiellosta huolimatta, jos sen sijoittaminen ei vaaranna 1 momentissa tarkoitettujen luonnonarvojen säily-mistä kysymyksessä olevassa maan osassa (poikkeus a). Maan osalla lainsäätäjä tar-koittaa luonnonarvon säilymisen kannalta kulloinkin tarkoituksenmukaista tarkastelu-aluetta. Esimerkiksi sellaisena alueena voidaan pitää maakuntaa.226 Ensimmäisen momentin perusteluissa suolajien alueellista uhanalaisuutta tarkastellaan kuitenkin kasvillisuusvyöhykkeittäin ja suoluontotyyppien osalta Pohjois- ja Etelä-Suomessa.227 Tarkoituksenmukaisempaa olisi tulkita maan osan käsitettä yhteensopivalla tavalla juuri jälkimmäisen aluejaon mukaisesti, koska maakunnat perustuvat hallinnolliseen jakoon, eikä uhanalaisuusarviointeja ole saatavilla maakunnittain.228 Sitä paitsi pro-sessiekonomisesti olisi absurdia ensiksi arvioida luonnonarvojen uhanalaisuutta YSL 13.1 §:n mukaan kasvillisuusvyöhykkeittäin (Pohjois- ja Etelä-Suomessa suoluonto-tyyppien kohdalla) ja sitten siirtyä YSL 13.2 §:n mukaisessa uhanalaisuuden arvioin-nissa eri tarkastelualueelle. Maan osan käsitteen sisältö tulee ympäristöoikeuden omi-naispiirteiden mukaisesti lopullisesti tarkentumaan hallinto- ja lainkäytännössä.
Lainsäätäjä ei tarkenna, mitä tarkoitetaan luonnonarvojen säilymisellä. Tarkoittaako se sitä, että luonnonarvon pitäisi pysyä luonnontilaisuusluokassa säilyvä (LC)? Luul-tavasti ei. Jos säännöstä tulkitaan jälleen kerran analogisesti YSL 13 §:n 1 momentin kanssa, säilyminen tietyssä maan osassa silloin tarkoittaisi sitä, ettei laji tai luonto-tyyppi ole sillä alueella todettu uhanalaiseksi. 229Airaksinen myös näkee YSL 13 §:n 2 momentin poikkeusperusteen olevan peilikuva YSL 13 §:n 1 momentin rajaukseen alueellisesti merkittäviin luonnonarvoihin.230 Valtakunnallisesti uhanalainen
226 HE 214/2013 vp, s. 94.
227 HE 214/2013 vp, s. 93. Ks. luku 3.5.
228 Airaksinen 2015, s. 76.
229 Toisin sanoin jos laji tai luontotyyppi ei kuuluu uhanalaisuusluokkaan vaarantuneet (VU), erittäin uhanalaiset (EN) tai äärimmäisen uhanalaiset (CR).
230 Esimerkkinä hän mainitsee kangaskorvet, jotka ovat luokiteltu valtakunnallisesti vaarantuneiksi, ovat Pohjois-Suomessa luokiteltu säilyviksi. Vastaavasti sararämeet ovat arvioitu valtakunnallisesti säilyviksi, mutta Etelä-Suomessa vaarantuneiksi. Molemmissa tapauksissa luvanmyöntymiseste aktu-alisoituu ainoastaan Etelä-Suomessa. Airaksinen 2015, s 75–76. Poikkeuksen perusteluissa myös viita-taan suoraan 1 momentissa tarkoitettuihin valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittäviin
luonnonarvoi-arvo ei välttämättä ole uhanalainen esimerkiksi Pohjois-Suomessa. Silloin luvan-myöntämiselle ei pitäisi olla Pohjois-Suomessa YSL 13 §:n mukaista sijoituspaikka-estettä.
Mikä on sitten säilymisen vaarantaminen? Käytännössä se voisi tarkoittaa sitä, että jos toiminta ei tule aiheuttamaan Pohjois-Suomessa vaikkapa säilyväksi (LC) arvioidun lajin tai luontotyypin uhanalaistumista samalla alueella, lupaa voidaan myöntää poik-keusperusteella. Entä jos tämä laji on arvioitu silmälläpidettäväksi (NT) eikä säily-väksi (LC)?232 Onko katsottava, ettei yhden turvetuotantohankkeen realisoituminen vielä vaaranna lajin säilymistä? Entä kahden tai kolmen, tai kymmenen? Tässäkin kohti on määriteltävä tietty ympäristön sietokynnys, jota ei saa resipienttiperiaatteen mukaisesti ylittää.233 Näiden rajavetojen tekeminen jälleen kerran jää soveltamiskäy-tännön varaan.
Lain esitöissä poikkeuksen mahdollisuutta on perusteltu sillä, että luonnonarvot eivät jakaudu tasaisesti maan eri osiin. Joten, vaikka turvetuotantohanke turmelisi valta-kunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon, se ei vielä välttämättä vaaran-taisi tämän luonnonarvon säilymistä kysymyksessä olevassa maan osassa.234 Poikkeus on säännöksen tavoitteen vastainen niin, kuin poikkeuksen kuuluukin olla. YSL 13 §:n tarkoituksena on edistää suoluonnon monimuotoisuuden säilymistä ja hidastaa soiden lajiston uhanalaistumista. Poikkeuksella käytännössä annetaan lupa tuhota luonnonarvoja siihen saakka, kunnes ne ovat yhtä uhanalaisia kaikissa maan osissa.235 Perustuslakivaliokunta kuitenkin lausunnossaan katsoi, että on tärkeää oikeasuhtai-suuden kannalta, ettei 1 momentin epäämisperuste ole ehdoton, vaan sille on olemassa poikkeusmahdollisuus.236
hin. HE 214/2013 vp, s. 94. Ks. uhanalaisuuden maantieteellisestä ulottuvuudesta tarkemmin luvussa 3.5.
231 HE 214/2013 vp, s. 93.
232 Silmälläpidettävän (NT) luokan jälkeen seuraa vaarantunut (VU), joihin kuuluvat lajit tai luontotyy-pit ovat uhanalaisia.
233 Ks. resipienttiperiaatteesta luku 3.6.3.
234 HE 214/2013 vp, s. 94.
235 Tämä on niin sanottu reaalinen argumentti tai seuraamusharkinta, joka on korostetussa asemassa ympäristöoikeudessa. Säännöksen tulkinnassa arvioidaan sen seurauksia sääntelyn tavoitteen nähden.
Ks. tarkemmin luku 3.1.2.
236 PeVL 10/2014 vp, s. 5. Lainsäätäjä on pitänyt ydintärkeänä sen, ettei YSL 13.1 §:n kielto ole ehdo-ton. Voidaan kuitenkin kyseenalaista sitä, että tämän tavoitteen toteuttamiseksi on oltava välttämättä kaksi poikkeusperustetta. Mahdollisesti pelkästään yleiseen etuun perustuva poikkeus (b) olisi ollut riittävä tämän tavoitteen kannalta.
4.2.2 Suhde suotuisaan suojelutasoon
Tässä yhteydessä on mielekästä pohtia säännöksen suhdetta LSL:n mukaiseen suotui-saan suojelutasoon.237 Suotuisa suojelun taso EU-oikeudesta peräisin oleva käsite.238 Sen avulla arvioidaan kansallisten suojelutoimien riittävyyttä EU:n tasolla. Se määrit-telee, mitä suojelutoimilla tulee kokonaisuudessaan saavuttaa.239
Ytimekkäästi ilmaistuna LSL 5 §:ssä säädetään tavoitteesta pyrkiä kaikessa luonnon-suojelussa suotuisaan suojelun tasoon: luontotyyppien kohdalla suojelutaso on suotui-sa, kun sen levinneisyys riittää turvamaan sen säilymisen, rakenteen ja toimivuuden pitkällä aikavälillä sekä sille ominaisten lajien suojelutaso on suotuisa; lajien suojelu-taso on puolestaan suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimai-sena luontaisissa elinympäristöissään. Käsite on tulkinnallisesti haastava, sillä se tar-koittaa sekä tosiasiallista luonnontieteellistä olotilaa että normatiivista kriteeriä.240 LSL:ssa omaksuttu suotuisan suojelutason määritelmä on sanallisesti tiiviimmässä muodossa ja koostuu samoista elementeistä kuin direktiivin määritelmä, mutta toisaal-ta eroaa siitä olennaisesti.241
Koska LSL 5 § on luonteeltaan tavoitesäännös ja sen välitön oikeusvaikutus käytän-nön tasolla on kyseenalainen. Kyse on niin sanotusta ”linnunlaulupykälästä”.242
237 Kallion mukaan suotuisan suojelutason periaatteella on yhteys resipiettiperiaatteeseen. Molempiin periaatteisiin liittyy ajatus siitä, että sääntelyn tulee ilmentää periaatteen päämääriä eikä toisinpäin.
Kallio 2001, s. 83–86- Ks. lisää resipienttiperiaatteesta luvussa 3.6.3.
238 Luontodirektiivin 1 (e) artiklan mukaan luontotyypin suojelun taso on suotuisa, jos sen luontainen levinneisyys sekä alueet, joilla sitä esiintyy tällä alueella ovat vakaita tai laajenemassa (1); jos erityinen rakenne ja erityiset toiminnot, jotka ovat tarpeen sen säilyttämiseksi pitkällä aikavälillä, ovat olemassa ja säilyvät todennäköisesti ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa (2); ja jos alueelle luonteenomais-ten lajien suojelun taso on suotuisa (3). Lajin suojelun taso on suotuisa, kun sen lajin kannan kehitty-mistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana (1); kun lajin luontainen levinneisyysalue ei pienenee eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa (2); ja kun lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö (3).
239 Suvantola – Silmilä 2011, s. 43–44.
240 Kallio 2001, s. 64.
241 Erityisesti luontotyypin kattamien alueiden vakauden ja laajenemisen kriteerit puuttuvat LSL:n mää-ritelmästä. Kallio 2001, s. 69–74. Eliölajien osalta kolmesta direktiivin vaatimasta edellytyksestä LSL:n määritelmään sisältyy vain yksi. Kallio 2001, s. 74–79. Koska LSL:n ja luontodirektiivin suotui-san suojelutason määritelmät eroavat huomattavasti toisistaan, luontodirektiivin tulkintavaikutus edel-lyttää ristiriitatilanteissa luontodirektiivin määritelmän soveltamista. Kuusiniemi 2013b, s. 76.
242 Ilmaisulla tarkoitetaan sellaista tavoitesäännöstä, joka ilmentää lähinnä vain periaatteellisia tavoit-teita ilman, että säännöksellä olisi lainsoveltamistilanteessa normatiivista painoarvoa. Tällaiset tavoite-säännökset ovat enemmän politiikkaa kuin sovellettavaa oikeutta. Määttä 2012, s. 215–216.
nökselle ei voida antaa sellaista merkitystä, joka velvoittaisi viranomaiset kaikessa toiminnassa välttämään suojelutasoa vaarantavia toimenpiteitä. Säännöksen vaikutus on vahvimmillaan toimenpiteiden suunnittelussa, eikä yksittäisissä ratkaisutilanteissa.
Sillä on myös tulkinnallista painoarvoa silloin, kun viranomaisilla on harkintaval-taa.243
Suotuisan suojelutasolla voi olla myös välitöntä oikeusvaikutusta silloin, kun se on yksi päätöksenteon oikeudellisista ratkaisukriteereistä. Suotuisan suojelutason käsite on yksi oikeudellisen ratkaisun kriteereistä esimerkiksi LSL 49 §:n 3 momentin mu-kaisessa poikkeamisessa saman pykälän 1 momentin kiellosta hävittää ja heikentää luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettujen eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden li-sääntymis- ja levähdyspaikkoja. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2016:140 arvioitiin liito-oravan suotuisan suojelutason säilyttämistä sen luontaisella levinneisyysalueella.
Tapauksessa KHO 2016:140 oli kyse siitä, että ELY-keksus oli myöntänyt kaupungille luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaisen luvan poiketa saman pykälän 1 mo-mentin hävittämis- ja heikentämiskiellosta. Liito-orava oli kyseessä oleva uhanalainen eläinlaji. Levähdyspaikka oli vanhan homekoulun tontti, johon oli tarkoitus rakentaa uusi koulu. Hallinto-oikeus oli kumonnut ELY-keskuksen päätöksen ja asiasta valitet-tiin korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
LSL 49 §:n 3 momentin mukainen poikkeus voidaan myöntää, kun kaikki kolme luon-todirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa mainittua edellytystä täyttyy. Artiklan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävä ratkaisua ole (1) ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontai-sella levinneisyysalueella (2), kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaa-liset ja taloudelsosiaa-liset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle (3).
Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan arvioinut liito-oravan suotuisan suojelutason säilyttämistä sen luontaisella levinneisyysalueella. Vaikka liito-oravan populaatiokoko pienenee huolestuttavan voimakkaasti, vuonna 2015 laaditussa Suomen nisäkkäiden
243 Kallio 2001, s. 62–64.
uhanalaisuusarvioinnissa sen uhanalaisuusluokka tippui vaarantuneesta silmälläpidettä-väksi. Kannan kehityksessä on uhanalaisuusarvioinnin mukaan huomattavia alueellisia eroja, mikä korostaa paikallisen tason tarkastelun merkitystä. Kyseessä olevalla alueel-la liito-oravan kanta on suhteellisen vahva. Koska kyse oli vain yhtä tonttia koskevasta hankkeesta, korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei koulun rakentaminen vaaranna liito-oravan suotuisan suojelutason säilyttämistä. Hanke täytti myös muut luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja ELY-keskuksen päätös saatettiin takaisin voimaan.
Kuusiniemen mukaan LSL 5 § on yleisluonteinen tavoitesäännös, eikä se perusta väli-töntä toimivaltaa LSL:n sisäisessä eikä ulkopuolisessa harkinnassa.244 LSL 5 §:n mer-kitys ja normatiivinen velvoittavuus kytkeytyy näin ollen yksittäisiin LSL:n normei-hin, mutta sen vaikutus ei voi rajoittua ainoastaan niihin. Kallion mukaan lajien ja luontotyyppien suotuisan suojelutason saavuttaminen ja ylläpito edellyttävät tavoit-teen toteuttamista kaikessa suojelutoiminnassa, ei vain tietyissä LSL:n säännöksis-sä.245 Tavoitteen toteuttaminen ei voi olla myöskään riippuvainen oikeudellisista so-veltamisalarajoista. Läpäisyperiaate huomioon ottaen tulee suotuisa suojelutaso näin ollen huomioida myös LSL:n soveltamisalan ulkopuolella tapahtuvassa päätöksente-ossa.246
Luonnonsuojelun tavoite ei voida realisoida ainoastaan LSL:n keinoin, vaan muotoisuuden turvaaminen edellyttää muun muassa YSL:n normiston käyttöä moni-muotoisuuden suojelun toteuttamiseksi.247 Vaikka LSL 5 §:n mukaisella suotuisan suojelutason tavoitteella ei ole välitöntä oikeusvaikutusta YSL 13 §:n soveltamisessa, sillä on kuitenkin vähintäänkin tulkinnallista painoarvoa. Yksin tavoitesäännöksiin tukeutuva argumentaatio ei voi olla oikeudellisesti vakuuttavaa, mutta tavoitesään-nöksillä voi olla tärkeä merkitys lain tulkinnanvaraisten säännösten merkityssisällön täsmentämisessä yhdessä muiden tulkinta- ja argumentaatiometodien kanssa.248
244 Kuusiniemi 2013a, s. 1186.
245 Kallio 2001, s. 64.
246 Kallio 2001, s. 97–98.
247 Ks. monimuotoisuuden suojelun toteuttamisesta läpäisyperiaatteen avulla Kuusiniemi 2013a, s.
1182–1183.
248 Määttä 2012, s. 216. Ks. myös Kuusiniemi 2001, s. 292–293. Kohtalokkaassa ratkaisussa KHO 2005:27 korkeimman hallinto-oikeuden argumentaatio perustui pitkälti vanhan YSL 1, 2 ja 3 §:ssä il-maistuun lain tavoitteeseen ja soveltamisalaan. Määttä 2012, s. 218. Ks. tarkemmin ratkaisusta KHO 2005:27 luku 2.3.