Tutkielmani alussa luvussa 2 kuvailen lainmuutosta edeltävää oikeustilaa ja esitän tarkemmin kyseessä olevan oikeudellisen ongelman taustoja. Tarkastelen turvetuotan-tohakkeiden luvanvaraisuutta silloin voimassa olevan ympäristönsuojelulain mukai-sessa lupaharkinnassa. Lisäksi haen vertailukohtia luonnonarvojen suojeluun muualta ympäristöoikeudellisesta lainsäädännöstä. Tarkastelun kohteeksi valitsin luonnonsuo-jelulain, maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) ja maa-aineslain (MAL, 555/1981).24 Luvun lopussa analysoin, miten ympäristönsuojelulain systematiikka rakentuu pilaantumisen käsitteeseen ja miksi toiminta-alueen fyysinen muuttaminen ei ole pilaantumista.
Seuraavissa luvuissa 3–6 keskityn varsinaisesti uuden ympäristönsuojelulain 13 §:ään.
Luku 3 edustaa pääsääntöisesti säännöksen 1 momenttia, luku 4 sen 2 momenttia ja luku 5 vastaavasti 3 momenttia. YSL 13 §:n 4 momenttia en poikkeuksellisesti käsit-tele erikseen omassa luvussa. Momentissa rajoitetaan säännöksen soveltamisaluetta koskemaan vaan luonnontilaisia soita. Suon luonnontilaisuus on myöskin yksi luon-nonarvon merkittävyyden arvioinnissa käytettävistä kriteereistä. Samaa käsitettä siis käytetään eri tarkoituksiin. Lukijan kannalta oli tarkoituksenmukaista kuitenkin käsi-tellä nämä kaksi asiaa samassa yhteydessä luvussa 3.6.2.
Luvun 3 alussa kuvailen uutta säännöstä yleisellä tasolla, pohdin joustavia normien ja soft law’n roolia säännöksen tulkinnassa, analysoin säännökseen liittyviä valtiosään-töoikeudellisia näkökohtia sekä säännöksen suhdetta luonnonarvojen suojaamisen immisioilta. Sen jälkeen siirryn YSL 13.1 §:ssä käytettyjen käsitteiden ja ilmaisujen analyysiin: turmeltuminen, luonnonarvo, uhanalaisuus. Tarkastelen seuraavaksi sään-nöksen maantieteellistä ulottuvuutta ja luonnonarvon merkittävyyden arvioinnin kri-teeristöä.
24 Niin kuin mainitsin aikaisemmin, luonnonarvojen huomioon ottaminen oli mahdollista ympäristölu-paharkinnassa vain, jos kyseessä olevat luonnonarvot olivat nimenomaisesti suojeltu luonnonsuojelu-lain nojalla tai jos oikeusvaikutteinen kaava oli luvanmyöntämisen esteenä. Tämän takia LSL:n ja MRL:n tarkastelu on välttämätöntä ongelman kokoanisvaltaiseksi hahmottamiseksi. Tarkastelen lyhy-esti myös MAL:n mukaista luonnonarvojen suojelua, koska 1980-luvulla oli puhetta turvetuotannon luvituksesta soranottolain mukaan. Ks. Belinskij 2015, s. 20.
Luku 4 käsittelee YSL 13 §:n 2 momentissa säädettyä poikkeusta turmelemiskieltoon.
Luvussa 5 pohdin säännöksen suhdetta kaavoitukseen YSL 13 §:n 3 momentin nojal-la. Viimeinen luku 6 sisältää perinteisesti yhteenvedon ja johtopäätöksiä.
2 LAINMUUTOSTA EDELTÄVÄSTÄ OIKEUSTILASTA 2.1 Turvetuotannon luvanvaraisuus ja luvan myöntämisen edellytykset
Suomen oikeusjärjestelmässä ei ole olemassa turvelakia.25 Turvetuotannon sääntely on vaikeasti systematisoitavissa, koska siinä yhdistyvät monet ympäristöoikeudelliset tavoitteet.26 Sääntelyllä pyritään alueiden käytön ja luonnonsuojeluna tasapainoon, ympäristönsuojeluun sekä ilmastomuutoksen hillintään.27 Turvetuotannon lainsää-dännöllinen ohjaus perustuu ympäristönsuojelulakiin ja sen nojalla annettuihin sään-nöksiin. Ennen aikaisemman ympäristönsuojelulain säätämistä turvetuotanto kuului vanhan vesilain (264/1961) sääntelyn piiriin, mutta sille ei käytännössä kuitenkaan edellytetty vesilain mukaista lupaa ennen 1990-lukua.28
Vanhan ympäristönsuojelulain 2 §:n mukaan lakia sovelletaan toimintaan, josta aiheu-tuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista ja lisäksi toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen käsittelyyn. Lain 28 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on haettava ympäristölupa. Vanhan ympäristönsuojeluasetuk-sen (YSA, 169/2000) 1 §:n 1 momentin 7d kohdan mukaan turvetuotanto ja siihen liittyvä ojitus on tällainen vanhan YSL 28 §:n 1 momentissa tarkoitettu toiminta, jos sen tuotantoalue on yli 10 hehtaaria. Käytännössä kaikkiin turvetuotantohankkeisiin tarvitaan ympäristölupa.
Vanhan YSL 41.1 §:n mukaan lupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää YSL:ssa ase-tetut vaatimukset. Saman pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on kuitenkin noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään. Lain esitöissä tarkenne-taan, ettei lupaa myönnetä, jos hankkeesta aiheutuu luonnonsuojelulaissa tarkoitettuja
25 Vaikka 1980-luvulla oltiin hyvin lähellä tällaisen lain säätämistä. Maa-aineslain säätämisen yhtey-dessä eduskunta edellytti, että hallitus ryhtyy toimiin turvetuotantoa säätelevän lain aikaansaamiseksi.
Ks. Korvela 2009, s. 21.
26 Ympäristölupajärjestelmä yleisestikin sisältää lukuisia osatavoitteita, joiden yhtäaikainen toteuttami-nen edellyttää ristiriitaistenkin näkökohtien yhteensovittamista. Warsta 2007b, s. 53.
27 Belinskij 2015, s. 49–50.
28 Belinskij 2015, s. 33.
kiellettyjä seurauksia. Harkinnassa tulee myös ottaa huomioon luonnonsuojelulaissa säädetty velvoite vähentää rauhoitetuille eläimille ja kasveille aiheutuvat haitat.29 Vanhan YSL 42 §:ssä säädetään luvanmyöntämisen edellytyksissä. Sen 1 momentin mukaan ympäristölupaa ei saa myöntää, jos toiminnasta aiheutuu terveyshaittaa, mer-kittävää muuta ympäristön pilaantumista, maaperän, pohjaveden tai meren pilaantu-mista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista tai naapuruussuhdelain (26/1920) 17 §:n mukaista kohtuutonta rasitusta.
Erityisillä luonnonolosuhteilla tarkoitetaan lain esitöiden mukaan alueen poikkeuksel-listen luonnonarvojen kokonaisuutta. Tällainen voisi olla esimerkiksi vesialue, joka on säilynyt luonnontilaisena ja poikkeuksellisen puhtaana.30 Näin ollen alueen ei tar-vitse täyttää luonnonsuojelulain mukaisen suojelun edellytyksiä, vaan riittää, että kyse on toiminnan vaikutusalueella sijaitsevasta luonnonarvojensa ansiosta poikkeukselli-sesta kokonaisuudesta.31
Vanhan YSL 42 § 2 momentin mukaan luvanmyöntämisen edellytyksenä on myös se, ettei sijoituspaikka saa olla asemakaavan vastainen. Sijoittamisessa on noudettava YSL 6 § määräyksiä. YSL 6 §:n mukaan pilaantumisen vaara aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava niin, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on muun muassa otettava huomioon alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva oikeus-vaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus sekä aluetta koskevat kaavamääräyk-set.
Toiminnan oikea sijoittaminen on keskeistä ympäristön pilaantumisen ehkäisyssä. Si-joituspaikan valintaa koskevaa harkinta suoritetaan yhdessä vanhan YSL 42.1 §:ssä tarkoitetussa toiminnan vaikutuksiin perustuvan edellytysharkinnan kanssa niin, että ympäristön pilaantumista rajoitetaan tai ehkäistään mahdollisimman tehokkaalla ta-valla.32
29 HE 84/1999 vp, s. 65.
30 HE 84/1999 vp, s.66.
31 Kumpula 2013, s. 1442. Ks. lisää erityisistä luonnonolosuhteista luvussa 3.1.4.
32 Kumpula 2013, s. 1445.
2.2 Luonnonarvojen suojelu muualla lainsäädännössä 2.2.1 Luonnonsuojelulaki
Luonnonsuojeluoikeuden tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttä-mistä. Luonnon monimuotoisuudella eli biodiversiteetillä tarkoitetaan lajien sisäistä perinnöllistä muuntelua, lajien runsautta sekä niiden elinympäristöjen monimuotoi-suutta.33 Luonnonsuojelulain muita tavoitteita ovat luonnonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen sekä luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tu-keminen. Näiden tavoitteiden kokonaisuus muodostaa LSL:n mukaisen luonnonarvon käsitteen perustan.34
Vaikka läpäisyperiaatteen mukaisesti luonnonarvot tulisi ottaa huomioon kaikilla aloilla ja kaikessa päätöksenteossa35, käytännössä ympäristölupaharkinnassa voidaan ottaa vain luonnonsuojelulain nojalla nimenomaisesti suojellut kohteet. Luonnonsuo-jelun tavoitteiden saavuttamiseen pyritään alue- ja lajisuoLuonnonsuo-jelun keinoin.36 Aluesuoje-lun kohteita ovat LSL 3 luvun nojalla perustetut luonnonsuojelualueet, LSL 32 §:n nojalla perustetut maisema-alueet37 ja LSL 29 §:n mukaiset suojellut luontotyypit38, jos ELY-keskus on päätöksellään määritellyt suojeltuun luontotyyppiin kuuluvan alu-een rajat.39
Mainittujen kohteiden lisäksi tulee ottaa huomioon LSL 39 §:n ja 42 §:n eläin- ja kas-vilajien rauhoitussäännökset, 47 §:ssä säädettyä uhanalaisten eliölajien
33 Suvantola – Silmilä 2011, s. 15–16.
34 Ekroos- Warsta 2012, s. 21. Ks. luonnonarvon käsitteestä tarkemmin luvussa 3.3.
35 Kuusiniemi 2013b, s. 85. Esimerkiksi YSL 48.3 §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Toisaalta Kuusiniemen mukaan velvollisuus nou-dattaa luonnonsuojelulakia olisi olemassa ilman viittaussäännöstäkään. Kuusiniemi 2012, s. 4.
36 Kuusiniemi 2013a, s. 1192.
37 Maisemansuojelu ei ole teknisesti puhuen luonnonsuojelua, vaan se on oma alansa. Maisema-alueilla säilytetään maisemallista kauneutta, historiallisia ominaispiirteitä tai muita erityisiä arvoja. Maiseman-suojelu voi näin perustua sekä luonnon- että kulttuuriarvoihin. Ekroos 2013c, s. 1313.
38 Belinskij toteaa, että LSL 29 §:n mukaisen suojelun merkitys on turvetuotannon kannalta verraten vähäinen. Suojeltavien luontotyyppien joukossa on vain yksi suoluontotyyppi – tervaleppäkorvet, jotka ovat suhteellisen harvinaisia. Belinskij 2015, s. 25.
39 Luontotyyppejä suojellaan lisäksi kohdennetusti metsälain (ML, 1093/1996) 10 §:ssä. Metsälain 10.2
§:ssä luetellaan monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Niitä ovat esimerkiksi lähteiden, purojen ja norojen välittömät lähiympäristöt. Näissä elinympäristöissä voidaan tehdä varo-vaisia hoito- ja käyttötoimenpiteitä (ML 10a.1 §), mutta niissä ei saa tehdä uudistushakkuuta, metsä-tietä, ojitusta ynnä muita vahingoittavia toimenpiteitä (ML 10a.3 §). Belinskijn mukaan ML:n luonto-tyyppi suojelulla on vain vähäinen ja epäsuora vaikutus turvetuotantoon. Belinskij 2015, s. 25. Lisäksi vesilain (587/2011) 2:11:ssä säädetään vesiluontotyyppien suojelusta. Sen mukaan luonnontilaisen enintään kymmenen hehtaarin suuruisen fladan, kluuvijärven, lähteen, noron tai enintään yhden hehtaa-rin suuruisen lammen tai järven luonnontilan vaarantaminen on kielletty.
kan hävittämis- ja heikentämiskielto, jos ELY-keskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat, sekä 49 §:ssä säädettyä luontodi-rektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettujen eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto.40
Hankkeelle ei saa myöntää muun muassa ympäristölupaa, jos hanke merkittävästi heikentäisi Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen niitä luonnonarvoja, joiden suo-jelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon (LSL 66 §). Natura-arviointi on LSL 65 §:n mukaan tehtävä silloin, jos hanke todennäköisesti heikentää alueen luonnonar-voja.41 Kuuluisassa Waddenzee-tapauksessa42 Euroopan unionin tuomioistuin (EUT) linjasi, että arviointi on tehtävä, ellei objektiivisten seikkojen perusteella ole poissul-jettua, että hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi.43 Lisäksi uuden LSL 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.44 Uusi heikentämiskielto koskee myös niitä toimintoja, joihin ei tarvita lupaa.
2.2.2 Maankäyttö- ja rakennuslaki
Vanhan YSL 6 §:n määräys oikeusvaikutteisen kaavan huomioon ottamisesta sijainti-paikan valinnassa tarkoittaa luonnonarvojen kohdalla sitä, että ne voivat tulla huomi-oon otetuksi, jos tästä on olemassa kaavassa varaus tai määräys. Turvetuotannon si-joittaminen ja soiden suojelu on jo pitkään ollut osana maakuntakaavoja ja ennen sitä seutukaavoja.45 Kaavoituksesta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.
40 Viimeksi mainittu kielto on voimassa suoraan lain nojalla ilman erillistä viranomaisen päätöstä. Ks.
lisää LSL 49 §:stä Suvantola – Silmilä 2011, s. 160–164, 256–260.
41 Natura -säännökset perustuvat luontodirektiivin 6 artiklaan.
42 Ennakkoratkaisussaan C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee EUT nimen-omaisesti linjasi, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa suojeltuun alueeseen merkittävästi, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoittei-siin. Kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se voi vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Arvioinnin tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että tällainen suunnitelma tai hanke hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen.
43 Suomalaisessa oikeuskäytännössä tällä ennakkoratkaisulla on ollut merkittävä painoarvo Natura 2000 -alueisiin liittyvissä kysymyksissä. Esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa KHO 2008:72 oli haettu lupaa turvetuotannon harjoittamiseen noin yhden kilometrin etäisyydellä Natura 2000 -kohteen rajasta. Hankkeen kuivatusvedet oli tarkoitus johtaa Natura-kohteen alueella sijaitsevaan järveen. KHO katsoi, että odotettavissa oleva kuormitus huomioon ottaen ei ollut ennalta objektiivisesti arvioiden poissuljettua, että suunniteltu tuotanto merkittävästi heikentäisi kohteen luonnonarvoja.
44 Säännös tuli voimaan 19.12.2014.
45 Belinskij 2015, s. 26. Turvetuotannon suhteesta kaavoituksen ks. luku 5.
MRL 22 §:n mukaan valtioneuvosto päättää valtakunnallisista alueidenkäyttötavoit-teista (VAT). Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ohjaavat maankäytön suunnit-telua makrotasolla. Tarkistettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mu-kaan soita merkittävästi muuttava uusi maankäyttö tulee kohdentaa jo ojitetuille tai luonnontilaltaan muuten merkittävästi muuttuneille soille ja turvemaille.46 MRL 24 §:n mukaan valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakun-nalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteuttamista maakunnan ja muussa alueiden käytön suunnittelussa. Maakuntakaava on keskeinen instrumentti turvetuo-tannon ja soiden suojelun yhteensovittamisessa.47
Eräs alueiden käytön suunnittelun tavoitteista on edistää luonnon monimuotoisuuden ja luonnonarvojen säilyttämistä (MRL 5.1,4 §). MRL 9 §:n mukaan kaavan tulee pe-rustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Luonnonarvotkin tulee näin ollen ottaa huomioon kaavoituksessa. MRL 28.2 §:n mukaan luonnonsuojelulain mukaisten luonnonsuojeluohjelmien ja päätösten sekä maisema-aluetta koskevien perustamis-päätösten tulee olla ohjeena maakuntakaavaa laadittaessa. Maakuntakaavaa (MRL 28.3,6 §), yleiskaavaa (MRL 39.2.8 §) ja asemakaavaa (MRL 54.2 §) laadittaessa tu-lee kiinnittää erityisesti huomiota muun muassa luonnonarvojen vaalimiseen.48
Kaikilla kaavatasoilla on mahdollista myös antaa suojelumääräyksiä, jos aluetta on suojeltava muun muassa maiseman tai luonnonarvojen vuoksi (maakuntakaava MRL 30.2 §, yleiskaava MRL 41.2 §, asemakaava MRL 57.2 §). Suojelumääräyksiä anne-taan suhteellisin suppeille ja tarkasti rajatuille alueille. Suojelumääräykset voivat kos-kea sekä rakentamista että muita toimenpiteitä, joilla voi olla haitallisia vaikutuksia suojeltaviin arvoihin.49 Suojelumääräysten käyttö on perusteltua erityisesti silloin, kun kohdetta ei ole suojeltu jonkun muun lain nojalla.50
46 VNp 13.11.2008, s. 13.
47 Belinskij 2015, s. 27–28.
48 Yleiskaavojen osalta luonnonarvojen vaaliminen tarkoittaa luonnonsuojelualueiden, luonnonsuoje-luohjelmien, Natura 2000 -verkoston ja LSL:n alue- ja lajisuojelun keinoin suojattujen kohteiden huomioon ottamista. Luonnonarvojen vaalimisen taustalla on siis lähinnä luonnonsuojelulaki. Ks. Pö-lönen – Malin 2011, s. 141–147.
49 Ekroos 2013a, s. 448.
50 Ekroos 2013b, s 479.
2.2.3 Maa-aineslaki
Turve on samalla tavalla maa-ainesta kuin kivi, sora tai multa. Se ei kuitenkaan kuu-luu maa-aineslain soveltamisalaan. Maa-aineslain 1 §:n mukainen maa-ainesten lista on tyhjentävä.51 Turve jää näin ollen lain soveltamisen ulkopuolelle. Turpeen lukemi-nen maa-aineslain piiriin on aiheuttanut oikeuspoliittisia erimielisyyksiä eri vaiheissa.
Alun perin turve sisältyi maa-aineslaista poikkeavasti sen kaavoituksellisen rinnak-kaisnormiston (vanhan rakennuslain, 370/1958, 124 a §) soveltamisalaan.52 Tur-peenoton sisällyttämisestä lain soveltamispiiriin keskusteltiin maa-aineslakia valmis-teltaessa 1980-luvulla.53 Tämän takia maa-aineslain mukainen luonnonarvojen huo-mioon ottaminen on mielekästä tarkastella tämän tutkielman näkökulmasta.54
Maa-aineslain tavoitteena on ainesten otto ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla (MAL 1 a §). Lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelu-laissa ja sen nojalla säädetään (MAL 1.1 §). Lain 1 §:n 1 momentissa tarkoitettuja ai-neksia ei saa ottaa niin, että ottamisesta aiheutuu kauniin maisemakuvan turmeltu-mista, luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhou-tumista, huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteis-sa tai tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laa-dun tai antoisuuden vaarantumista, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa (MAL 3.1 §). Näin maa-aineslailla suojellaan biologista monimuotoisuuttakin kau-niin maiseman ja geologisten esiintymien lisäksi. Erikoisina luonnonesiintyminä pide-tään muun muassa sellaisia uhanalaisten lajien ja luontotyyppien esiintymiä, jotka ei-vät ole luonnonsuojelulain mukaisen suojelun piirissä.55
51 Sen mukaan lakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen.
52 Vihervuori 2013, s 717.
53 Korvela 2009, s. 19–20. Ks. turvetuotannon sääntelyn taustoista myös Korvela 2009, s. 19–24; Be-linskij 2015, s. 19–21.
54 Kuusiniemi on pohtinut turpeenoton sisällyttämistä maa-aineslain soveltamispiirin yhtenä vaihtoeh-toisena ratkaisuna tämän tutkimuksen taustalla olevaan oikeudelliseen ongelmaan. Luonnonarvot tuli-sivat silloin otetuksi huomioon maa-aineslupamenttelyssä, eikä ympäristösuojelulain muutokseen olisi ollut tarvetta. Luonnonarvot on tunnistettu maa-aineslaissa yhtenä huomioon otettavana seikkana, joten turpeen sisällyttäminen lakiin ei vaatisi suuria muutoksia aineellisissa säännöksissä. Maa-aineslakiin sisältyy myös korvausjärjestelmä, joka parantaisi hankkeentoteuttajan oikeusturvaa. Kuusiniemi 2012, s. 27–29.
55 HE 214/2013 vp, s. 22.
2.3 Pilaantumisen käsite ja päästösidonnaisuus
Ympäristönsuojelulaki on ympäristön pilaantumista ehkäisevä laki.56 Pilaantumisen käsite on hyvin keskeinen ympäristönsuojelulain systematiikan kannalta. Vanhan ym-päristönsuojelulain tavoitteena oli yhtenäistää maaperän, veden ja ilman pilaantumi-sen ehkäisemistä, joten pilaantumipilaantumi-sen käsite oli määritelty näiden tavoitteiden mukai-sesti.57
Vanhan YSL 3.1 §:n mukaan ympäristön pilaantuminen tarkoittaa sellaista ihmisen toiminnasta johtuvaa aineen, energian, meluun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa terveyshaittaa, haittaa luonnolle, ympäristölle, omaisuudelle, ynnä muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkaus-ta. Lähtökohtana on siis ihmisen toiminta, josta aiheutuu päästöjä.58
Lain esitöiden mukaan ilman päästöistä ympäristöön ei voi muodostua pilaantumista.
Päästöllä tarkoitetaan aineen tai energian johtamista tai muuta vapauttamista ympäris-töön. Siihen rinnastuu myös jättäminen, joka on aineen tai esineen hylkäämistä. Lain esitöissä nimenomaisesti todetaan, ettei ympäristön pilaamista ole ympäristön tilan huonontaminen, jos seuraus aiheutetaan ympäristöä muuttamalla, kuten rakentamalla tai kaivamalla.59 Näin ollen toiminta-alueen fyysinen muuttaminen ei vastaa ympäris-tönsuojelulaissa omaksuttua pilaantumisen terminologiaa.60
Korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa KHO 2003:11 oli kyse siitä, että tilalle läji-tettiin maa- ja kiviaineksia. Asian aiemmassa käsittelyssä Vaasan hallinto-oikeus tul-kitsi tällaista läjittämistä jätteen varastoimiseksi ympäristöön, joka aiheutti YSL 3 §:n 1 momentin f kohdassa tarkoitettua haittaa naapureiden omistamalle kiinteistölle ja sen käytölle viihtyisyyden alentumisena. Korkein oikeus kumosi Vaasan
56 Näin voidaan todeta sekä vanhasta että uudesta ympäristönsuojelulaista.
57 Kumpula 2013, s. 1329.
58 Vastaava määritelmä sisältyy myös uuden YSL 5.1,1 §:ään. Tässä luvussa on kuitenkin tarkoituksena antaa yleiskuvan lainmuutosta edeltävästä tilasta. Tämän johdosta käsittelen silloin voimassa olevaa oikeutta.
59 HE 84/1999 vp, s. 39.
60 On syytä myös irrottautua terminologian nyansseista ja pohtia lainsäätäjän tarkoitusta.
Luonnonsuo-jelullisesti merkittävimmän suot on sisällytetty soidensuojeluohjelmaan ja EU:n Natura 2000 -verkostoon. Luonnonsuojeluviranomaiset ovat tässä yhteydessä arvioineet ja verranneet soita
keske-nään, jolloin luonnonsuojelullisesti merkittävimmät ja edustuksellisimmat suot on otettu suojelun pii-riin. Wallgrenin mukaan olisi kohtuutonta laajentaa YSL:n soveltamisalaa ympäristön pilaantumisen torjunnan ulkopuolelle. Wallgren 2006, s. 8. Tähän on kuitenkin loppujen lopuksi päädytty.
oikeuden päätöksen. KHO:n perustelujen mukaan läjitysalueen tekeminen on aineen jättämistä ympäristöön, mutta se rinnastuu toiminnallisesti fyysistä ympäristöä muutta-viin toimenpiteisiin. Nämä toimenpiteet eivät sellaisenaan, ilman varsinaista päästöä ympäristöön, merkitse ympäristön pilaantumista, vaikka siitä aiheutuisi 1 a–g kohdassa tarkoitettuja haitallisia seuraamuksia. Näin ollen ympäristönsuojelulain 85 §:n mukaista määräystä ei voitu käyttää.61
Vanhan ympäristönsuojelulain voimassa ollessa turvetuotannon vaikutukset luonnon-arvoihin on ollut mahdollista ottaa huomioon vain siltä osin, kun ne on nimenomai-sesti suojeltu luonnonsuojelulain nojalla tai oikeusvaikutteisen kaavan suojelumää-räyksin.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2005:27 todettiin, että saadun selvi-tyksien mukaan luonnonsuojelusäännöksistä ei aiheutunut estettä tai rajoituksia haetul-le ympäristöluvalhaetul-le. Näissä tilanteissa luonto ja sen monimuotoisuus voidaan ottaa ym-päristölupa-asiassa huomioon vain, jos luontoarvot ovat asianomaisesta toiminnasta johtuvan pilaantumisen tai sen vaaran kohteena, jos ne on otettava huomioon kaava-määräysten nojalla tai jos ympäristönsuojelulain ja jätelain ja niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset sitä muutoin edellyttävät.
Kyseessä oleva turvetuotantotoiminta merkitsi toiminalueen fyysistä muuttamista ta-valla, joka voi vaikuttaa luonnonarvoihin ja maisemaan. Nämä vaikutukset eivät kui-tenkaan ollut seurausta ympäristönsuojelulaissa tarkoitetusta päästöistä aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta. Sanottuja vaikutuksia ei näin ollen voitu ottaa huomioon ympäristöluvan edellytyksiä ratkaistaessa.
Kyseinen korkeimman hallinto-oikeuden tapaus oli ratkaiseva siinä mielessä, että se selvensi oikeustilaa paljastaen lainaukon turvetuotannon sääntelyssä.62 KHO on myö-hemmissä ratkaisuissa seurannut johdonmukaisesti tätä tulkintalinjaa.63 Toiminta alu-een fyysisestä muuttamisesta johtuvia haittoja luonnonarvoille ei voitu ottaa turvetuo-tannon ympäristölupaharkinnassa huomioon, koska ne eivät ole johtuneet toiminnan
61 KHO:n supistava tulkinta on altis kritiikille. Vaasan hallinto-oikeuden tulkinta vastaa hyvin lainesi-töissä esitettyä, jonka mukaan jättäminen rinnastuu päästöihin.
62 Kysymys turpeenottolain säätämisessä tuli jälleen kerran ajankohtaiseksi. Wallgren 2006, s. 8. Lain-säätäjä on kuitenkin päättynyt YSL 13 §:n säätämiseen.
63 Ks. esimerkiksi ratkaisut KHO 2010:32 ja KHO 2013:74.
päästöistä. Turvetuotantohankkeita koskevat lupapäätökset olivat muun muassa sen takia hyvin usein valitusten kohteina.65
64 Tällainen pilaantumisen määritelmä koskevaa supistavaa tulkintaa on nähty myös ympäristönsuoje-lulain tavoitteiden vastaisena. Ks. Pölönen 2007, s. 162–163.
65 Aluehallintovirastoissa vuosina 2011–2012 tehdystä 160 turvetuotantopäätöksestä valitettiin noin 45 prosentissa tapauksista. Vaasan hallinto-oikeuden turvetuotantoa koskevista päätöksissä valitusprosent-ti oli 50. Vuonna 2012 aluehallintovirastoissa, Vaasan oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli vireillä noin 110 turvetuotantoasiaa, joissa oli kyse luonnonarvojen huomioonottamises-ta. HE 214/2013 vp, s. 58.
3 TURMELEMISKIELTO
3.1 Uuden YSL 13 § turvetuotannon sijoittamisesta 3.1.1 Yleisesti
Oikeuskäytännössä esille noussut luonnonsuojelullinen oikeusvaje on johtanut lain-muutokseen. Uuteen ympäristönsuojelulakiin sisällytettiin pykälä, jossa säännellään nimenomaisesti luontoarvojen huomioon ottamisesta turvetuotannon sijoittamisessa.66 Säännös kuuluu näin:
” 13 § Turvetuotannon sijoittaminen
Turvetuotannon sijoittamisesta ei saa aiheutua valtakunnallisesti tai alueellisesti mer-kittävän luonnonarvon turmeltumista. Arvioitaessa luonnonarvon merkittävyyttä ote-taan huomioon sijoituspaikalla esiintyvien suolajien ja -luontotyyppien uhanalaisuus sekä esiintymän merkittävyys ja laajuus sekä suon luonnontilaisuus. Luonnonarvon merkittävyyttä arvioitaessa voidaan vastaavasti ottaa huomioon sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille.
Toiminta voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa, jos sijoittaminen ei vaaranna 1 mo-mentissa tarkoitettujen luonnonarvojen säilymistä kysymyksessä olevassa maan osassa tai 1 momentin soveltaminen estää yleisen edun kannalta tärkeän toiminnan toteutumi-sen eikä luvan myöntämiseen ole muutoin estettä.
Tätä pykälää ei sovelleta, jos 1 momentissa tarkoitetut luonnonarvot on otettu huomi-oon lainvoimaisessa maakuntakaavassa tai lainvoimaisessa, oikeusvaikutteisessa yleis-kaavassa ja toiminta sijoittuu mainitussa yleis-kaavassa sille varatulle alueelle.
Turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on oji-tuksen vuoksi merkittävästi muuttunut. Arvioitaessa suon luonnontilan muutosta
66 Säännös on rajattu koskemaan vain turvetuotantoa, koska muiden toimintojen kohdalla kyseistä on-gelmaa ei ole esiintynyt. HE 214/2013 vp, s. 62. Ratkaisu on ymmärrettävä, mutta teoreettisesti on mahdollista, että jokin muukin toiminta voisi aiheuttaa luonnonarvojen turmeltumista ilman sitä, että vahinko aiheutuisi päästöistä. Silloin luonnonarvoja ei taaskaan voitaisi huomioida ympäristösuojelu-lain mukaisessa lupaharkinnassa. Kuusiniemi katsoi myös, ettei ole poissuljettua, että myöhemmin ha-vaitaan samoja ongelmia muidenkin hanketyyppien yhteydessä. Silloin yhdenmukainen sääntely, joka koskee kaikkia hankkeita eikä pelkästään turvetuotantoa olisi tarkoituksenmukaisempaa. Toisaalta sääntelyn tarkkuus ja käytännön näkökohdat puoltavat sääntelyn rajoittamista turvetuotantoon. Kuusi-niemi 2012, s. 13–14.
taan huomioon ojituksesta aiheutuneet muutokset suon vesitaloudessa ja kasvillisuu-dessa. Merkittävästä luonnontilan muutoksesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston
taan huomioon ojituksesta aiheutuneet muutokset suon vesitaloudessa ja kasvillisuu-dessa. Merkittävästä luonnontilan muutoksesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston