Uusi ympäristönsuojelulaki (YSL, 527/2014) tuli voimaan syyskuussa 2014. Täysin uutena sääntelynä siihen sisältyy 13 § turvetuotannon sijoittamisesta. Sen mukaan turvetuotanto on sijoitettava niin, ettei siitä aiheudu valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Säännös velvoittaa ottamaan huomioon ympäristölupaharkinnassa myös toiminta-alueen fyysisestä muuttamisesta luonnonar-voille aiheutuvat haitat.1 Sääntely on ennennäkemätöntä siinä mielessä, että se murtaa olennaisesti ympäristönsuojelulain perinteistä systematiikkaa.2
Kyseessä olevan lainsäädännöllisen ratkaisun taustalla on oikeuskäytännössä esille noussut luonnonsuojelullinen oikeusvaje. Ennen uuden ympäristönsuojelulain voi-maantuloa ympäristöllisessä ratkaisukäytännössä ympäristöluvanvaraisen toiminnan sijoituspaikan luonnonarvoja ei voitu ottaa huomioon lupaharkinnassa, ellei luonnon-arvoja ole suojeltu muulla lainsäädännöllä. Vaikka luonnonsuojelulaissa (LSL, 1096/1966) säädetään ja kaavoissa määrätään kattavasti luonnonarvojen huomioon ottamisesta, tuli osa hankkeista käsitellyksi ainoastaan ympäristönsuojelulain mukai-sessa harkinnassa.
Käytännössä erityisesti turvetuotanto3 on osoittautunut tällaiseksi oikeudellisesti on-gelmalliseksi toiminnaksi. Turpeella on merkittävä rooli biomassan tukipolttoaineena taajamien ja teollisuuden sähkön ja lämmön tuotannossa. Kotimaisen energialähteenä sillä on myös aluetaloudellista merkitystä ja tärkeä asema huoltovarmuuden turvaami-sessa.4
1 HE 214/2013 vp, s. 66.
2 Luonnonarvoja suojellaan luonnonsuojelulainsäädännössä. Ympäristösuojelulain soveltaminen rajoit-tui aikaisemmin pelkästään päästöjä aiheuttavaan toimintaan. Ks. tarkemmin luku 2.3.
3 Turve on orgaanista maa-ainesta, jota hyödynnetään energiatuotannossa. Suo raivataan kasvillisuu-desta, suon pinta jyrsitään irrottaakseen turvetta, jonka jälkeen se kuivatetaan ja varastoidaan. Kaikkiin tuotantomenetelmiin liittyy luonnollisesti voimakkaita maanmuokkaustoimenpiteitä. Turvetuotannosta ks. Bioenergia ry 2014, kohta turpeentuotanto.
4 VNS 2/2013 vp, s. 29.
Turvetuotanto on ympäristölupavarainen toiminta. Turvetuotanto eroaa monista muis-ta ympäristölupavaraisismuis-ta toiminnoismuis-ta siinä, että ympäristölupahakemuksia hylätään verrattain usein.5 Turvetuotannon ympäristöluvissa annetaan määräyksiä muun muas-sa kuivatusvesien puhdistamisesta, pöly- ja meluhaittojen torjumisesta, jälkihoitotoi-menpiteistä ynnä muista sellaisista seikoista. Luonnonarvojen heikentyminen kuiten-kin pääsääntöisesti johtuu toiminta-alueen fyysisestä muokkaamisesta. Yli puolet Suomen suoluontotyypeistä on arvioitu valtakunnallisesti uhanalaisiksi.6 Ojitus ja tur-peenotto on ylivoimaisesti merkittävin suolajiston uhanalaisuuden syy ja uhkatekijä.7 Turvetuotantoon on otettu jo noin 110 000 hehtaaria turvemaata ja paine turpeen energiakäytön lisäämiseen on kasvanut.8 Sen rooli suolajiston ja luontotyyppien uhka-tekijänä kasvaa entisestään, jollei turpeenottoa ohjata luonnontilansa menettäneille soille.9
Ympäristönsuojelulain mukainen lupaharkinta on luonteeltaan oikeusharkintaa. Toisin sanoin lupa on myönnettävä, jos luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät.10 Ympä-ristölupaa voidaan myös kutsua luvaksi ”pilata ympäristöä”.11 Lupapäätöksellä ei läh-tökohtaisesti tähdätä toiminnan kieltämiseen tai estämiseen, vaan siihen, että toiminta on järjestetty ympäristön kannalta hyväksyttävällä tavalla.12 Lupaedellytykset kytkey-tyvät nimenomaan toiminnan pilaantumisseuraamuksiin.13 Pilaantumisseuraamukset ovat määritelmän mukaan ainoastaan niitä haitallisia muutoksia, jotka aiheutuvat
5 Hylkäämisellä on myös erittäin kohtalokas vaikutus toiminnanharjoittajan asemaan. Tämän takia toi-minnanharjoittajien yhdenvertainen kohtelu on korostetussa asemassa. Warstan tutkimuksessa käsite-tyistä turvetuotantopäätöksistä noin 8 prosenttia oli kokonaan tai osittain hylätty. Useimmiten hylkää-misen syynä oli kuivatusvesien johtamisesta aiheutuvat pilaamisvaikutukset vesistössä. Myös naapu-ruussuhdelain (26/1920) 17.1 §:n mukainen kohtuuton rasitus oli yleinen syy hylkäämiselle. Warsta 2008b, s. 19.
6 Raunio ym. 2008 , s. 86.
7 Luontotyyppien kohdalla turpeenoton merkitys uhanalaisuuden syynä ja uhkatekijänä on toissijainen metsäojitukseen nähden, mutta kuitenkin merkittävä. Raunio ym. 2008 , s 91.
8 Raunio ym. 2008 , s 91.
9 Rassi ym. 2010, s. 71–75.
10 On syytä pitää mielessä, että lupapäätöksiinkin vaikuttavat inhimilliset tekijät. Lupamääräyksissä on esimerkiksi havaittavissa eroja, jotka ovat johdettavissa aina yksittäisiin lupia valmisteleviin henkilöi-hin saakka. Warsta 2007a, s. 55.
11 Ympäristönsuojelun tavoitteena on toiminnanharjoittamisen mahdollistaminen siten, ettei toiminta aiheuta kohtuutonta haittaa tai vaaraa ympäristölle, terveydelle tai mahdollisten haitankärsijöiden eduille. Warsta 2007b, s. 51.
12 Warsta 2008b, s. 14.
13 Oikeusharkinnan jäykkyyttä lieventää ympäristöoikeudelle ominainen tapa säätää normit avoimiksi ja joustaviksi jättäen täten päätöksentekijälle harkintamarginaalia. Kuusiniemi (toim.) 2008, s. 131–
132. Ks. myös luku 3.1.2.
misen toiminnasta (YSL 5.1,2 §). Toiminta-alueen fyysisestä muuttamisesta aiheu-tunutta luonnonarvojen heikentymistä ei voida katsoa tällaiseksi pilaantumiseksi.
Viranomaisilla näin ollen ei ole ollut toimivaltaa puuttua asiaan vanhan ympäristön-suojelulain nojalla. Tämän tulkinnan on omaksunut myös korkein hallinto-oikeus (KHO). Ratkaisuissaan KHO on useasti linjannut, että ympäristönsuojelulaki ei mah-dollistanut hankkeen toiminta-alueen luonnonarvojen huomioonottamista, jos kyse ei ollut luonnonsuojelulain nojalla kohdennetusti suojelluista luonnonarvoista tai jos oi-keusvaikutteinen kaava ei ollut luvanmyöntämisen esteenä.15
Lupamenettelyn aikana esitettiin entistä enemmän tietoja yksittäisten muualla lain-säädännössä suojeltujen lajien esiintymisestä suunnitellulla turvetuotantoalueella.
Turvetuotantopäätöksistä valitettiin noin 45 prosentissa tapauksista.16 Tämä ilmiö on johtanut ylimääräisiin selvitys- ja inventointivelvoitteisiin, lupa- ja valitusprosessien merkittävään viivästymiseen sekä huonoon ennakoitavuuteen.17 Tilanne on ollut hai-tallinen toimijoille niin kuin myös hallintoviranomaisillekin. Valitukset viivästyttivät ilman sitäkin pitkäaikaista hankkeiden hallintoprosessia18 ja hankkeiden lopullista to-teuttamista. Lisäksi ne kuormittavat hallinto- hallintolainkäyttöviranomaisia.19 Uuden YSL 13 §:n eräänä tavoitteena on juuri lupamenettelyn ennakoitavuuden huomattava kehittäminen.20
14 Sama määritelmä sisältyi myös vanhaan ympäristönsuojelulain (86/2000) 3 §:ään.
15 Tämä oikeusohje on selvästi luettavissa esimerkiksi ratkaisuista KKO 2005:27 ja KHO 2010:32.
16 On syytä pitää mielessä, ettei kaikkien näiden valitusten perusteena ole luonnonsuojelu. Osa näistä valituksista on itse lupaan epätyytyväisten toiminnanharjoittajien tekemiä. Lisäksi luonnonsuojelulliset näkökohdat harvoin esiintyvät ainoana valitusperusteena turvetuotannon ympäristöluvissa. Yleensä ne esitetään muiden perusteiden tueksi. Nikkilä 2013, s. 64.
17 Ympäristönsuojelulain uudistamishankkeen projektiryhmä 4 2012. Huono ennakoitavuus puolestaan aiheuttaa ongelmia toiminnanharjoittajan oikeusvarmuuden kannalta. Suon saattaminen turvetuotanto-kuntoon kestää yhteensä jopa yli kymmenen vuotta, joista 1–2 vuotta vie ympäristövaikutusten arvioin-timenettely (YVA-menettely). MMM 2011:1, s. 71. Oikeusvarmuutta voisi olla edistää hallintokäytän-nön yhtenäistäminen niin, että toiminnanharjoittajat pystyvät ennakoimaan, millä tavalla harkintaa käy-tetään. Ks. Hilson 2000, s. 129–130.
18 Suon hankinta ja hankkeen selvitys- ja tutkimustyö yhdessä YVA-menettelyn ja ympäristölupapro-sessin kanssa voivat viedä useita vuosia, ennen kuin ryhdytään hankkeen toteuttamiseen. MMM 2011:1, s. 71.
19 HE 214/2013 vp, s. 59.
20 HE 214/2013 vp, s. 62.