Uusi sääntely murtaa ympäristöoikeuden vakiintunutta systematiikkaa. Luonnonarvo-ja on perinteisesti suojeltu luonnonsuojelulaissa Luonnonarvo-ja ympäristösuojelulain soveltaminen on rajoittunut pelkästään päästöjä aiheuttavaan toimintaan. Uuden YSL 13 § kuitenkin mahdollistaa luonnonarvojen suojelun suoraan ympäristönsuojelulain nojalla aiheut-taen lakien välisen työnjaon päällekkäisyyttä. Säännöksen muotoilu oli ongelmallinen jo lainvalmisteluvaiheessa, sillä sääntelyn tarkoituksena on estää luvan myöntäminen hankkeeseen, joka muutoin olisi täyttänyt YSL:n luvanmyöntämisen edellytykset.299 Myös erilaisten intressien yhteensovittamisen haasteet näkyvät jo suoraan säännöksen ulkomuodosta.300
Sääntelyssä on puutteita erityisesti perusoikeusrajoitusten täsmällisyys- ja tarkkara-jaisuusvaatimuksen näkökulmasta. Laissa käytettyjen ilmaisujen ja sanontojen tulee olla täsmällisiä.301 Sääntelyn tarkkarajaisuus- ja oikeusturvavaatimukset ovat jopa ko-rostetussa asemassa, sillä YSL 13 § luo uuden luvan epäämisperusteen ympäristölu-paharkintaan. Sen soveltaminen saattaa estää tuotannollisen toiminnan laajallakin alu-eella ilman korvausvelvollisuutta.302 YSL 13 § ei monin paikoin täytä näitä vaatimuk-sia.
Esimerkiksi YSL 13 §:n 1 momentin turmelemiskiellon soveltaminen vaikuttaa epä-johdonmukaiselta ja sekavalta. Kiellon aktualisoituminen ratkaistaan tapauskohtaises-ti luonnonarvon merkittävyyden arvioinnin kautta. Arviointapauskohtaises-ti tapahtuu lukuisten sään-nöksessä itsessään ja sen esitöissä esitettyjen kriteerien ja alakriteerien nojalla.303
299 Kuusiniemi 2012, s. 18.
300 Ennen kaikkea kyse on luonnonsuojelun ja luonnonvarojen käyttöön liittyvien intressien keskinäi-sestä yhteensovittamisesta. Pykälässä on neljä momenttia ja säännösteksti on suhteellisen laaja. nöksen 1 momentti sisältää pääsäännön, josta on 2 ja 3 momentissa yhteensä kolme poikkeusta. Sään-nöksen 4 momentti sisältää soveltamisrajoituksen 1 momentin kiellolle sekä asetuksenantovaltuuden. 4 momentti voidaan nähdä myös poikkeuksena pääsääntöön, sillä sen sananmuoto kuuluu: ”Turvetuotan-to voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka…”
301 Perustuslain näkökulmasta YSL 13 §:ssä on kyse omaisuuden suojan ja elinkeinovapauden perusoi-keuksien rajoituksesta.
302 Kuusiniemi 2012, s. 18.
303 Merkittävyyden arvioinnissa voidaan ensinnäkin ottaa huomioon sijoituspaikalla esiintyvien suola-jien ja -luontotyyppien uhanalaisuus, esiintymän merkittävyys ja laajuus sekä suon luonnontilaisuus ja sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille. Lisäksi esitöissä tarkennetaan, että suolajien osalta luonnonarvon merkittävyyttä arvioitaessa otetaan huomioon myös esiintymän
laa-kästään kaikkien huomioon otettavien kriteerien hahmottaminen on haastava puhu-matta kriteereille annettavien painoarvojen määrittämisestä. Kriteerien kirjoon liittyy lukemattomia tulkintakysymyksiä.304
Lisäksi turmelemiskiellon soveltamisalan rajoittaminen luonnontilaisuusluokkiin 3–5 on vaikeaselkoista. Säännöksen luonnontilaisuusluokkiin perustuvasta soveltamisra-joituksesta on säädetty YSL 13.4 §:n nojalla YSA 44 §:ssä viittaamatta kuitenkaan suoraan valtioneuvoston periaatepäätöksessä 305 esitettyihin luonnontilaisuusluok-kiin.306 Tällaisten yksityiskohtaisien kriteerien siirtäminen alemmanasteiseen säädök-seen on usein perusteltua, sillä tekniset yksityiskohdat ovat usein alttiita toistuville muutoksille ja asetuksen päivittäminen on nopeampaa ja helpompaa kuin lain säätä-minen. Tästä huolimatta 13 §:n sananmuodosta ei voi päätellä, milloin se tulee lettavaksi. Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta säännöksen sovel-tamisalasta tulee säätää laintasolla. Luonnontilaisuusasteikon sisällyttäminen lain liit-teisiin poistaisi säännöksen soveltamiseen liittyvät epäselvyydet.
YSL 13 §:n 2 momentissa ei säädetä säännöksen soveltamisrajoista ollenkaan. Pereh-tyminen hallituksen esitykseen puolestaan antaa jopa virheellisen kuvan säännöksen soveltamisalasta. Hallituksen esityksessä todetaan, että molemmat poikkeukset voi-daan soveltaa ainoastaan luokan 3 soihin.307 Sen sijaan ympäristövaliokunnan mietin-nön mukaan poikkeukset ovat erilliset, eikä yleisen edun estymiseen liittyvä poikkeus ole sidottu mihinkään luonnontilaisuusluokkaan.308 Soveltamisrajoituksen tulee näkyä jo suoraan laista eliminoidakseen hallituksen esityksen ja valiokunnan mietinnön kan-tojen välinen ristiriita.
juus, runsaus tai elinvoimaisuus, ja suoluontotyypin osalta sen laajuus ja luonnontilaisuus. HE 214/2013 vp, s. 93.
304 Esimerkiksi säännöksen 1 momentin mukaan luonnonarvon merkittävyyden arvioinnissa otetaan huomioon esiintymän merkittävyys. Esiintymän merkittävyydelle ei ole löydettävissä mitään oikeudel-lisesti relevanttia itsenäistä merkityssisältöä. Lain esityöt eivät anna vastausta siihen, mitä lainsäätäjä on tarkoittanut esiintymän merkittävyydellä. HE 214/2013 vp, s. 94. Se voi tarkoittaa esimerkiksi lain esitöissä mainittuja luonnonarvon merkittävyydenarvioinnissa käytettäviä alakriteerejä, kuten esiinty-män laajuutta, runsautta ja elinvoimaisuutta suolajien osalta ja laajuutta ja luonnontilaisuutta suoluon-totyyppien osalta. Vaikka lainsäätäjä ei lausu mitään turhaan, esiintymän merkittävyyden käsite voi jättää pois lain tekstistä tarpeettomana.
305 VNpp 30.8.2012, s. 18.
306 Alkuperäiseen lakiehdotukseen ei edes sisältynyt 4 momenttia, jolla 1 momentin kielto rajoitetaan koskemaan vaan luokan 3–5 soita. Soveltamisrajoitus kävi ilmi vain perehtymällä lain esitöihin. Tilan-netta on myöhemmin korjattu eduskuntakäsittelyn yhteydessä.
307 HE 214/2013 vp, s. 94.
308 YmVM 3/2014 vp, s. 10.
YSL 13 §:n 3 momentin poikkeukseen liittyy eräs looginen mahdottomuus, jonka ha-vaitsin tämän tutkimuksen aivan loppumetreillä. YSL 13.1 §:n mukainen sijoituspaik-kaeste koskee vain luokkien 3–5 soita (YSL 13.4 §). Säännöstä ei kuitenkaan sovelle-ta, jos luonnonarvot on otettu huomioon kaavassa ja toiminta sijoittuu sille varatulle alueelle (YSL 13.3 §). Samalla valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja valtio-neuvoston periaatepäätöksen mukaisesti turpeenottoalueiksi voidaan osoittaa vain luokkien 0–1 (tietyn edellytyksin myös luokan 2) soita.309 Luokkien 3–5 suot eivät näin ollen voi olla kaavassa osoitettu turvetuotantoon. Tästä seuraa, että periaatteessa YSL 13 §:n 3 momentti ei voi koskaan tulla sovellettavaksi. Käytännössä kuitenkin VAT:n vastaisia aluevarauksia voi esiintyä kaavoissa ennen kaikkea niissä tilanteissa, jossa kaava on laadittu ennen VAT:n voimaantuloa, mutta myös, silloin kun tavoit-teista on poikettu maakuntakaavassa tai maakuntakaavasta on poikettu yleiskaavassa.
Silloin YSL 13.3 § :n soveltaminen voi tulla ajankohtaiseksi.
Epämääräisyyttä on myös soft law -aineistossa, joka ei ole muodollisesti oikeudelli-sesti velvoittava, mutta jolla on tosiasiallioikeudelli-sesti vaikutusta soveltamistilanteissa. Ympä-ristöministeriön ohjeessa ”Turvetuotannon ympäristölupahakemuksen luontoselvityk-set” ei esimerkiksi oteta kantaa YSL 13 §:n 2 momentin poikkeusten soveltamis-alaan.310 Ohjeessa ei myöskään viitata millään tavalla siihen, etteivät kaikki sen liit-teissä luetellut lajit ole välttämättä uhanalaisia.311 Ohje näin aiheuttaa pikemminkin sekaannusta kuin selkeyttää luontoselvitysten tekoa. Ohjeessa tulisi selvästi esittää, mikä on IUCN-luokkien välinen ero ja että ER, NT ja DD -luokkiin kuuluvien lajien tai luontotyyppien esiintymät eivät muodosta YSL 13.1 §:n mukaista sijoituspaikkaes-tettä.
Summa summarum ympäristöoikeudelle tyypillinen mutta paikoittain liiallinen jous-tavuus aiheuttaa epäselvyyttä sääntelyn sisällöstä ja soveltamisalasta. Tämä puoles-taan heikentää sääntelyn johdonmukaisuutta ja ymmärrettävyyttä ja sitä kautta sen taustalla olevien tavoitteiden toteutumista. Säännöksen liittyvät tulkintaongelmat ovat omiaan heikentämään ympäristöllisen ratkaisutoiminnan ennakoitavuutta. Normien joustavuudesta ja harkintavallan laajuudesta huolimatta lainkäytön tulee olla
309 VNp 13.11.2008, s. 13; VNpp 30.8.2012, s. 19.
310 Ympäristöministeriö 2016, s. 14.
311 Ympäristöministeriö 2016, s. 12.
lisimman yhdenmukaista, ennustettavaa ja oikeudenmukaista. Sääntelyn lakitek-nisessä laadussa on siis parantamisen varaa. Säännöksen sananmuoto on kohtuutto-man avoin, epätäsmällinen ja joissakin kohdin jopa harhaanjohtava. Vaikka säännös-ten joustavuus on tavanomaista ympäristöoikeudessa, pykälän sananmuotoa on syytä täsmentää muutamassakin paikassa.
312 Lupamenettelyn ennakoitavuuden parantaminen on ollut jopa sääntelyn nimenomaisena tavoitteena.
HE 214/2013 vp, s. 62.
313 Belinskij ym. 2015, s. 625.