Luonnonsuojeluoikeuden tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttä-mistä. Luonnon monimuotoisuudella eli biodiversiteetillä tarkoitetaan lajien sisäistä perinnöllistä muuntelua, lajien runsautta sekä niiden elinympäristöjen monimuotoi-suutta.33 Luonnonsuojelulain muita tavoitteita ovat luonnonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen sekä luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tu-keminen. Näiden tavoitteiden kokonaisuus muodostaa LSL:n mukaisen luonnonarvon käsitteen perustan.34
Vaikka läpäisyperiaatteen mukaisesti luonnonarvot tulisi ottaa huomioon kaikilla aloilla ja kaikessa päätöksenteossa35, käytännössä ympäristölupaharkinnassa voidaan ottaa vain luonnonsuojelulain nojalla nimenomaisesti suojellut kohteet. Luonnonsuo-jelun tavoitteiden saavuttamiseen pyritään alue- ja lajisuoLuonnonsuo-jelun keinoin.36 Aluesuoje-lun kohteita ovat LSL 3 luvun nojalla perustetut luonnonsuojelualueet, LSL 32 §:n nojalla perustetut maisema-alueet37 ja LSL 29 §:n mukaiset suojellut luontotyypit38, jos ELY-keskus on päätöksellään määritellyt suojeltuun luontotyyppiin kuuluvan alu-een rajat.39
Mainittujen kohteiden lisäksi tulee ottaa huomioon LSL 39 §:n ja 42 §:n eläin- ja kas-vilajien rauhoitussäännökset, 47 §:ssä säädettyä uhanalaisten eliölajien
33 Suvantola – Silmilä 2011, s. 15–16.
34 Ekroos- Warsta 2012, s. 21. Ks. luonnonarvon käsitteestä tarkemmin luvussa 3.3.
35 Kuusiniemi 2013b, s. 85. Esimerkiksi YSL 48.3 §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Toisaalta Kuusiniemen mukaan velvollisuus nou-dattaa luonnonsuojelulakia olisi olemassa ilman viittaussäännöstäkään. Kuusiniemi 2012, s. 4.
36 Kuusiniemi 2013a, s. 1192.
37 Maisemansuojelu ei ole teknisesti puhuen luonnonsuojelua, vaan se on oma alansa. Maisema-alueilla säilytetään maisemallista kauneutta, historiallisia ominaispiirteitä tai muita erityisiä arvoja. Maiseman-suojelu voi näin perustua sekä luonnon- että kulttuuriarvoihin. Ekroos 2013c, s. 1313.
38 Belinskij toteaa, että LSL 29 §:n mukaisen suojelun merkitys on turvetuotannon kannalta verraten vähäinen. Suojeltavien luontotyyppien joukossa on vain yksi suoluontotyyppi – tervaleppäkorvet, jotka ovat suhteellisen harvinaisia. Belinskij 2015, s. 25.
39 Luontotyyppejä suojellaan lisäksi kohdennetusti metsälain (ML, 1093/1996) 10 §:ssä. Metsälain 10.2
§:ssä luetellaan monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Niitä ovat esimerkiksi lähteiden, purojen ja norojen välittömät lähiympäristöt. Näissä elinympäristöissä voidaan tehdä varo-vaisia hoito- ja käyttötoimenpiteitä (ML 10a.1 §), mutta niissä ei saa tehdä uudistushakkuuta, metsä-tietä, ojitusta ynnä muita vahingoittavia toimenpiteitä (ML 10a.3 §). Belinskijn mukaan ML:n luonto-tyyppi suojelulla on vain vähäinen ja epäsuora vaikutus turvetuotantoon. Belinskij 2015, s. 25. Lisäksi vesilain (587/2011) 2:11:ssä säädetään vesiluontotyyppien suojelusta. Sen mukaan luonnontilaisen enintään kymmenen hehtaarin suuruisen fladan, kluuvijärven, lähteen, noron tai enintään yhden hehtaa-rin suuruisen lammen tai järven luonnontilan vaarantaminen on kielletty.
kan hävittämis- ja heikentämiskielto, jos ELY-keskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat, sekä 49 §:ssä säädettyä luontodi-rektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettujen eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto.40
Hankkeelle ei saa myöntää muun muassa ympäristölupaa, jos hanke merkittävästi heikentäisi Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen niitä luonnonarvoja, joiden suo-jelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon (LSL 66 §). Natura-arviointi on LSL 65 §:n mukaan tehtävä silloin, jos hanke todennäköisesti heikentää alueen luonnonar-voja.41 Kuuluisassa Waddenzee-tapauksessa42 Euroopan unionin tuomioistuin (EUT) linjasi, että arviointi on tehtävä, ellei objektiivisten seikkojen perusteella ole poissul-jettua, että hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi.43 Lisäksi uuden LSL 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.44 Uusi heikentämiskielto koskee myös niitä toimintoja, joihin ei tarvita lupaa.
2.2.2 Maankäyttö- ja rakennuslaki
Vanhan YSL 6 §:n määräys oikeusvaikutteisen kaavan huomioon ottamisesta sijainti-paikan valinnassa tarkoittaa luonnonarvojen kohdalla sitä, että ne voivat tulla huomi-oon otetuksi, jos tästä on olemassa kaavassa varaus tai määräys. Turvetuotannon si-joittaminen ja soiden suojelu on jo pitkään ollut osana maakuntakaavoja ja ennen sitä seutukaavoja.45 Kaavoituksesta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.
40 Viimeksi mainittu kielto on voimassa suoraan lain nojalla ilman erillistä viranomaisen päätöstä. Ks.
lisää LSL 49 §:stä Suvantola – Silmilä 2011, s. 160–164, 256–260.
41 Natura -säännökset perustuvat luontodirektiivin 6 artiklaan.
42 Ennakkoratkaisussaan C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee EUT nimen-omaisesti linjasi, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa suojeltuun alueeseen merkittävästi, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoittei-siin. Kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se voi vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Arvioinnin tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että tällainen suunnitelma tai hanke hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen.
43 Suomalaisessa oikeuskäytännössä tällä ennakkoratkaisulla on ollut merkittävä painoarvo Natura 2000 -alueisiin liittyvissä kysymyksissä. Esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa KHO 2008:72 oli haettu lupaa turvetuotannon harjoittamiseen noin yhden kilometrin etäisyydellä Natura 2000 -kohteen rajasta. Hankkeen kuivatusvedet oli tarkoitus johtaa Natura-kohteen alueella sijaitsevaan järveen. KHO katsoi, että odotettavissa oleva kuormitus huomioon ottaen ei ollut ennalta objektiivisesti arvioiden poissuljettua, että suunniteltu tuotanto merkittävästi heikentäisi kohteen luonnonarvoja.
44 Säännös tuli voimaan 19.12.2014.
45 Belinskij 2015, s. 26. Turvetuotannon suhteesta kaavoituksen ks. luku 5.
MRL 22 §:n mukaan valtioneuvosto päättää valtakunnallisista alueidenkäyttötavoit-teista (VAT). Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ohjaavat maankäytön suunnit-telua makrotasolla. Tarkistettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mu-kaan soita merkittävästi muuttava uusi maankäyttö tulee kohdentaa jo ojitetuille tai luonnontilaltaan muuten merkittävästi muuttuneille soille ja turvemaille.46 MRL 24 §:n mukaan valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakun-nalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteuttamista maakunnan ja muussa alueiden käytön suunnittelussa. Maakuntakaava on keskeinen instrumentti turvetuo-tannon ja soiden suojelun yhteensovittamisessa.47
Eräs alueiden käytön suunnittelun tavoitteista on edistää luonnon monimuotoisuuden ja luonnonarvojen säilyttämistä (MRL 5.1,4 §). MRL 9 §:n mukaan kaavan tulee pe-rustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Luonnonarvotkin tulee näin ollen ottaa huomioon kaavoituksessa. MRL 28.2 §:n mukaan luonnonsuojelulain mukaisten luonnonsuojeluohjelmien ja päätösten sekä maisema-aluetta koskevien perustamis-päätösten tulee olla ohjeena maakuntakaavaa laadittaessa. Maakuntakaavaa (MRL 28.3,6 §), yleiskaavaa (MRL 39.2.8 §) ja asemakaavaa (MRL 54.2 §) laadittaessa tu-lee kiinnittää erityisesti huomiota muun muassa luonnonarvojen vaalimiseen.48
Kaikilla kaavatasoilla on mahdollista myös antaa suojelumääräyksiä, jos aluetta on suojeltava muun muassa maiseman tai luonnonarvojen vuoksi (maakuntakaava MRL 30.2 §, yleiskaava MRL 41.2 §, asemakaava MRL 57.2 §). Suojelumääräyksiä anne-taan suhteellisin suppeille ja tarkasti rajatuille alueille. Suojelumääräykset voivat kos-kea sekä rakentamista että muita toimenpiteitä, joilla voi olla haitallisia vaikutuksia suojeltaviin arvoihin.49 Suojelumääräysten käyttö on perusteltua erityisesti silloin, kun kohdetta ei ole suojeltu jonkun muun lain nojalla.50
46 VNp 13.11.2008, s. 13.
47 Belinskij 2015, s. 27–28.
48 Yleiskaavojen osalta luonnonarvojen vaaliminen tarkoittaa luonnonsuojelualueiden, luonnonsuoje-luohjelmien, Natura 2000 -verkoston ja LSL:n alue- ja lajisuojelun keinoin suojattujen kohteiden huomioon ottamista. Luonnonarvojen vaalimisen taustalla on siis lähinnä luonnonsuojelulaki. Ks. Pö-lönen – Malin 2011, s. 141–147.
49 Ekroos 2013a, s. 448.
50 Ekroos 2013b, s 479.
2.2.3 Maa-aineslaki
Turve on samalla tavalla maa-ainesta kuin kivi, sora tai multa. Se ei kuitenkaan kuu-luu maa-aineslain soveltamisalaan. Maa-aineslain 1 §:n mukainen maa-ainesten lista on tyhjentävä.51 Turve jää näin ollen lain soveltamisen ulkopuolelle. Turpeen lukemi-nen maa-aineslain piiriin on aiheuttanut oikeuspoliittisia erimielisyyksiä eri vaiheissa.
Alun perin turve sisältyi maa-aineslaista poikkeavasti sen kaavoituksellisen rinnak-kaisnormiston (vanhan rakennuslain, 370/1958, 124 a §) soveltamisalaan.52 Tur-peenoton sisällyttämisestä lain soveltamispiiriin keskusteltiin maa-aineslakia valmis-teltaessa 1980-luvulla.53 Tämän takia maa-aineslain mukainen luonnonarvojen huo-mioon ottaminen on mielekästä tarkastella tämän tutkielman näkökulmasta.54
Maa-aineslain tavoitteena on ainesten otto ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla (MAL 1 a §). Lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelu-laissa ja sen nojalla säädetään (MAL 1.1 §). Lain 1 §:n 1 momentissa tarkoitettuja ai-neksia ei saa ottaa niin, että ottamisesta aiheutuu kauniin maisemakuvan turmeltu-mista, luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhou-tumista, huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteis-sa tai tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laa-dun tai antoisuuden vaarantumista, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa (MAL 3.1 §). Näin maa-aineslailla suojellaan biologista monimuotoisuuttakin kau-niin maiseman ja geologisten esiintymien lisäksi. Erikoisina luonnonesiintyminä pide-tään muun muassa sellaisia uhanalaisten lajien ja luontotyyppien esiintymiä, jotka ei-vät ole luonnonsuojelulain mukaisen suojelun piirissä.55
51 Sen mukaan lakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen.
52 Vihervuori 2013, s 717.
53 Korvela 2009, s. 19–20. Ks. turvetuotannon sääntelyn taustoista myös Korvela 2009, s. 19–24; Be-linskij 2015, s. 19–21.
54 Kuusiniemi on pohtinut turpeenoton sisällyttämistä maa-aineslain soveltamispiirin yhtenä vaihtoeh-toisena ratkaisuna tämän tutkimuksen taustalla olevaan oikeudelliseen ongelmaan. Luonnonarvot tuli-sivat silloin otetuksi huomioon maa-aineslupamenttelyssä, eikä ympäristösuojelulain muutokseen olisi ollut tarvetta. Luonnonarvot on tunnistettu maa-aineslaissa yhtenä huomioon otettavana seikkana, joten turpeen sisällyttäminen lakiin ei vaatisi suuria muutoksia aineellisissa säännöksissä. Maa-aineslakiin sisältyy myös korvausjärjestelmä, joka parantaisi hankkeentoteuttajan oikeusturvaa. Kuusiniemi 2012, s. 27–29.
55 HE 214/2013 vp, s. 22.