Suon luonnontilaisuus

Luonnonarvojen merkittävyyttä arvioitaessa on YSL 13 §:n 1 momentin mukaan otet-tava huomioon suon luonnontilaisuus. Metsälain luonnontilaisuuden määritelmää lai-naten kohde on luonnontilainen, jos sen ominaispiirteet ovat säilyneet aikaisemmasta ihmisen toiminnasta huolimatta.¹⁷³ Säännöksen mukainen suon luonnontilaisuuden määritelmä on kuitenkin tätä tiukempi. Lain esitöissä käy ilmi, että säännös on tarkoi-tettu sovellettavaksi yhteensopivalla tavalla valtioneuvoston periaatepäätöksen soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta¹⁷⁴ sekä kansallisen energia- ja ilmastostrategian¹⁷⁵ kanssa.¹⁷⁶

Suon luonnontilaisuutta arvioitaessa olisi erityisesti otettava huomioon valtioneuvos-ton periaatepäätöksen soiden luonnontilaisuuteen liittyvät suuntaviivat. Periaatepää-töksen eräs linjaus on kohdentaa soita merkittävästi muuttava uusi maankäyttö ojite-tuille tai luonnontilaltaan muuten merkittävästi muuttuneille soille ja turvemaille.

Tämä linjaus tukee tarkistettuja valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, jotka oh-jaavat maankäytön suunnittelua.¹⁷⁷ Päätöksellä otettiin käyttöön luonnontilaisuusas-teikko käyttösuosituksineen soiden ja turvemaiden maankäytön suunnittelun pohjak-si.¹⁷⁸

On syytä pitää mielessä, että kyse on soft law -aineistosta, joka ei ole muodollisesti oikeudellisesti sitovaa.¹⁷⁹ Vanhan ympäristönsuojelulain voimassa ollessa valtakun-nalliset alueidenkäyttötavoitteet, periaatepäätökset, strategiat ynnä muut sellaiset soft law -aineistot eivät voineet sellaisenaan olla esteenä luvanmyöntämiselle ohjaavan luonteensa vuoksi.

173 Määritelmä löytyy valtioneuvoston asetuksen metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä 14 §:stä. Ks.

käsitteen ”luonnontilainen” määritelmästä tarkemmin luvussa 3.6.1.

174 VNpp 30.8.2012.

175 Relevantteja ovat strategiassa esitetyt linjaukset, jotka koskevat turvetuotannon kohdentamista. Nii-den mukaan turvetuotanto pyritään ohjaamaan luonnontilaisuusluokkiin 0–2 (poikkeuksellisesti 3) kuu-luville soille. VNS 2/2013 vp, s. 30. Luonnontilaisuusluokista ks. tämä luku.

176 HE 214/2013 vp, s. 93.

177 VNp 13.11.2008, s. 13.

178 VNpp 30.8.2012, s. 2.

179 Vaikka tosiasiallisesti sillä voi olla huomattavakin oikeudellinen vaikutus. Ks. lisää soft law’n roo-lista luvussa 3.1.3.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 2010:32 oli kyse siitä, että ympäristökeskus hylkäsi turvetuotannon ympäristöluvan siltä osin, kun se koski luonnontilaista suota.

Hallinto-oikeus kuitenkin muutti ympäristölupaa myöntämällä turvetuotannolle lisäalue kyseiselle suolle. Ympäristökeskus on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Ympäristökeskus perusteli vaatimuk-sensa sillä, että hallinto-oikeus ei ottanut huomioon voimassaolevan maakuntakaavan turvetuotantoalueiden varauksia¹⁸⁰, Hirvisuon luontoarvoja¹⁸¹ eikä valtakunnallisissa alueidenkäyttö- ja vesiensuojelutavoitteissa esitettyjä luonnontilaisia ja ojittamattomia suojelualueita koskevia kriteerejä.¹⁸²

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan ja 6 §:n mukaan viranomaisen oli kiinnitettävä huomiota voimassa olevaan maakunta-kaavaan. Se, että kyseinen luonnontilainen suo sijaitsi maakuntakaavassa nolle varatun alueen ulkopuolella, ei kuitenkaan sellaisenaan ollut esteenä turvetuotan-totoiminnan sijoittamiselle. Sillä ojittamattomalle suon osalle maakuntakaavassa ei ol-lut osoitettu muuta käyttötarkoitusta. Alueidenkäyttötavoitteiden osalta korkein hallinto oikeus huomautti, että niiden vaikutus on vain ohjaava, eivätkä ne ole oikeudellisesti sitovia ympäristönsuojelulain mukaisessa oikeusharkinnassa. Valtioneuvoston vesien-suojelun periaatepäätöksellä ei ole sellaisenaan välittömiä oikeudellisia vaikutuksia, vaan vesiensuojelukysymykset ratkaistaan kutakin hanketta erikseen koskevassa ympä-ristölupamenettelyssä.

Alla esitetystä taulukosta nähdään, että periaatepäätöksessä suot on jaettu kuuteen luonnontilaisuusluokkaan 0:stä 5:een niin, että 5 luokan suo on täydellisesti luonnon-tilainen ja 0 luokkaan kuuluva suo on menettänyt luonnontilansa peruuttamattomas-ti.¹⁸³

180 Kyseessä olevan Hirivisuon ojittamaton ja luonnontilainen osa ei kuulunut kaavassa varattuun tur-vetuotantoalueeseen.

181 Ympäristökeskuksen mukaan alueella esiintyy kolme uhanalaiseksi luokiteltua suotyyppiä, suon linnustolliset arvot ovat riippuvaisia luonnontilaisen alueen.

182 Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan turpeenottoalueiksi varataan jo ojitettuja tai muuten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita. VNp 13.11.2008, s. 13. Valtioneuvoston peri-aatepäätöksen ”Vesiensuojelun suuntaviivat vuoteen 2015” mukaan turvetuotannon sijoittamista tulee suunnata tuotannossa olevilla tai jo ojitetuille alueille. Ympäristöministeriö 2007, s.16.

183 VNpp 30.8.2012, s. 18.

Kuivatus Kasvillisuus Vedenpinta LUONNONTILAISET

5 Suolla ja sen välittömässä

lähei-syydessä ei häiriötekijöitä. Suokasvillisuus vallitsee aluskas-villisuudessa (pl. Luontaisesti

4 Suon välittömässä läheisyydessä tai reunassa häiriö(itä), esim.

Ojia, tie tms., jotka eivät aiheuta näkyvää muutosta suolla. Osas-sa keidassoiden laiteita voi kui-tenkin olla vesitalouden muu-toksia.

3 Valtaosa suosta ojittamatonta.

Aapasuon reunaojitus ei Keidassoi-den laideosissa voi olla laajalti vesitalouden muutoksia.

2 Suola ojitettuja ja ojittamatto-mia osia. Ojitus estää olla hitaita. Alue voi olla myös jäkälöitynyt tai kauttaal-taan ja sen kehitys osissa tapauk-sista edennyt turvekangasvaihee-seen.

LUONNONTILANSA MENETTÄNEET

Kuvio 5. Suoyhdistymien tai suokokonaisuuksien luonnontilaisuusasteikko.¹⁸⁴

Luonnontilaisuus määritellään kolmen alakriteerien avulla: kuivatus, kasvillisuus ja vedenpinta. Suon luonnontilaisuuden määrittämiselle on näin asetettu tiukemman kri-teerit kuin esimerkiksi luontotyypin luonnontilaisuudelle metsälain¹⁸⁵ mukaan.

184 VNpp 30.8.2012, s. 18.

185 Tai luonnonsuojelulain, tai vesilain.

kaisu on ymmärrettävä, sillä suo on huomattavasti laajempi ja sofistikoituneempi eko-loginen kokonaisuus kuin yksittäinen luontotyyppi.

Periaatepäätökseen sisältyy lisäksi yleissuositus turvetuotannon kohdentamisesta. Sen mukaan turvetuotanto kohdennetaan luonnontilansa menettäneille luokkien 0–1 soille.

Luokan 2 soille turvetuotanto voidaan kohdentaa silloin, kun suon yleinen luonnonar-vo on seudun ojitusasteen perusteella keksimääräistä alhaisempi ja kun kohteella ei ole merkittäviä erityisiä luonnonarvoja.¹⁸⁶ Luokan 3 soille turvetuotanto on mahdol-lista kohdentaa vian poikkeustapauksissa, muun muassa jos seudun suoluonto on mää-rällisesti runsas ja turvetuotantohanke on taloudellisesti merkittävä.¹⁸⁷ Luokkien 4–5 soille turvetuotantoa ei voi kohdentaa edes poikkeuksellisesti.¹⁸⁸

Suon luonnontilaisuuden määritys tapahtuu maakuntakaavoituksen yhteydessä. Suon luonnontilaisuus on yksi suon käytön suunnittelussa huomioon otettavista kriteereistä seudun suoluonnontilan ja suon erityisten luonnonarvojen ohella.¹⁸⁹ Luokittelu teh-dään ensi sijassa paikkatietojen avulla. Keskeisiä tietolähteitä ovat silloin maastokar-tat. Epäselvissä tapauksissa luokitus varmennetaan maastoinventointitiedoista. Maa-kuntakaavoituksen tärkeimpiä ratkaistavia kysymyksiä ovat ne, jossa tehdään rajanve-toa luokkien 1-2 ja 2-3 välille.¹⁹⁰

Suon luonnontilaisuus on yksi luonnonarvon merkittävyyden arvioinnin kriteereistä YSL 13.1 §:n mukaan. Mutta siitä on säädetty myös erikseen YSL 13.4 §:ssä. Airak-sinen pitää suon luonnontilaisuuden mainintaa sekä 1 momentissa että 4 momentissa tautologisena, koska luonnontilaisuusarvioinnille ei ole annettu lain esitöissä mitään

186 Esimerkiksi jos seudun ojitettujen soiden osuus suoalasta on suuri – yli 75% – tulee luonnontilai-suusluokan 2 suot kuitenkin jättää turvetuotannon ulkopuolelle. Jos ojitusaste on 75 %:ä alhaisempi, määräytyy suon käyttö suolla olevien erityisten luonnonarvojen perusteella. Mitä alhaisempi on seudun ojitusaste ja mitä vähemmän on alueella erityisiä luonnonarvoja, sitä matalampi on kynnys ottaa suo turvetuotantoon. Ympäristöministeriö 2015, s. 44–45.

187 Niin kuin nähdään myöhemmin tässä luvussa YSL 13 §:n sijoituspaikkaeste aktualisoituu ainoas-taan luokkien 3–5 soilla. Säännös tällä tavalla heijastaa periaatepäätöksessä esitettyjä suosituksia ohja-ten turvetuotantoa jo luonnontilansa menettäneille luokkien 0–2 soille.

188 VNpp 30.8.2012, s. 19.

189 Seudun suoluonnon tila määritellään laskemalla ojitettujen soiden osuus suoalasta. Nollatasona pi-detään 60–75 %:n ojitusastetta. Sitä korkeampi ojitusaste lisää suon yleistä luonnonarvoa ja vaikeuttaa sen ottoa turvetuotantoon. Suon erityisiä luonnonarvoja ovat luontotyypit (I), suoyhdistymätyypit (II), lajisto (III), kytkeytyneisyys (IV), ojittamaton suoala (V) ja hydrologinen tila (VI). Ympäristöministe-riö 2015, s. 36–39.

190 Ympäristöministeriö 2015, s. 34–37.

poikkeavaa merkityssisältöä. ”Lainsäätäjä ei lausu mitään turhaan” -argumentin lisäksi on syytä tunnistaa, että suon luonnontilaisuutta käytetään eri momenteissa eri tarkoituksiin. 1 momentissa suon luonnontilaisuus on luonnonarvon merkittävyyden arvioinnin kriteeri. Toisin sanoin, mitä luonnontilaisemmasta suosta on kyse, sitä enemmän painoarvoa saavat luonnonsuojelulliset näkökohdat. Kun taas 4 momentissa suon luonnontilaisuus toimii säännöksen soveltamisalaa rajoittavana kriteerinä. Sään-nöstä ei siis sovelleta ollenkaan, kun kyse on 0–2 luokkien soista. Näin ollen suon luonnontilaisuuden mainitseminen on tarpeellista molemmissa momenteissa erikseen.

Turmelemiskiellon soveltamisrajoitus

Hallituksen esityksen mukaan säännös ei tule sovellettavaksi silloin, kun kyse on 0–2 luokan soista. Sillä YSL 13 §:n 1 momentissa tarkoitetut merkittävät luonnonarvot tavallisesti esiintyvät nimenomaan 3–5 luokan soilla.¹⁹² Alkuperäisen lakiehdotuksen mukaan tämä soveltamisrajoitus kävi ilmi vain lain esitöistä eikä suoraan laista. La-kiehdotukseen ei sisältynyt voimassa olevan lain 13 §:n 4 momenttia, jonka mukaan turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on oji-tuksen vuoksi merkittävästi muuttunut.

Perustuslakivaliokunta lausunnossaan huomautti, että vaikka pykälän väljä muotoilu täsmentyy hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa, soveltamisrajoituk-sen tulee käydä ilmi suoraan laista.¹⁹³ Valiokunnan mukaan avoimien ja joustavien säännösten käyttäminen on tavanomaista ympäristöoikeudellista lupaharkintaa koske-vassa sääntelyssä, jolloin lupaedellytysten täyttymisen arviointi jää soveltamiskäytän-nön varaan. Tästä huolimatta valiokunta piti ongelmallisena sen, että pykälän sana-muodosta on vaikea ennakoida, milloin turvetuotannon sijoittamiselle ei saada lu-paa.¹⁹⁴

Perustuslakivaliokunnalle antamassa selvityksessä ympäristöministeriö perusteli, että luonnontilaisuusluokitusta ei voida sellaisenaan sisällyttää lakiin, koska luokitus on laadittu apuvälineeksi soita ja turvemaita koskevan yleispiirteiseen maankäytön suun-nitteluun valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti. Luokitusta ei ole

191 Airaksinen 2015, s. 67.

192 HE 214/2013 vp, s. 93.

193 HE 214/2013 vp, s. 92–95.

194 PeVL 10/2014 vp, s. 5.

tarkoitettu käytettäväksi yksinään, vaan sitä tarkastellaan maankäytön suunnittelussa aina yhdessä soiden ja turvemaiden seudullisen ojitusasteen ja erityisten luonnonarvo-jen kanssa. Epäämisperusteita ei näin tule sitoa yksinomaan tällaiseen ohjaavaan luo-kitukseen. Sen sijan lakitekstiä tulisi täydentää niin, että siitä käy ilmi luonnontilai-suusluokittelun aineellinen sisältö ilman suoraa viittausta esimerkiksi niin, että siinä mainitaan, minkä tyyppisten soiden osalta säännös ei tule lainkaan sovellettavaksi.

Pykälän täydentäminen tällä tavoin täyttäisi perusoikeuden rajoittamiselle asetetut täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta koskevat vaatimukset.¹⁹⁵

Ympäristövaliokunta katsoi, ettei säännöksessä voida suoranaisesti viitata soiden suo-jelua koskevan strategian liitteenä olevan luonnontilaisuusasteikon luokkiin, koska niillä ei ole oikeudellisesti itsenäistä asemaa. Sen sijaan perustuslakivaliokunnan lau-sunnon¹⁹⁶ perusteella ympäristövaliokunta ehdotti pykälään lisättäväksi 4 momentti, jolla käytännössä tarkennetaan 0–2 luokan soiden rajautuminen säännöksen sovelta-misalan ulkopuolelle.¹⁹⁷ Eduskunta hyväksyi ympäristövaliokunnan ehdotusta vastaa-van lausuman 3.¹⁹⁸

Soveltamisrajoituksen täsmentäminen asetuksella

Eduskuntakäsittelyn yhteydessä pykälään sisällytettiin 4 momentti, joka tarkentaa säännöksen soveltamisalaa, ympäristövaliokunnan mietinnössä esitetyllä tavalla. Sen mukaan turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnonti-la on ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut eli säännös ei tule sovellettavaksi sil-loin, kun kyse on 0–2 luokan soista. Arvioitaessa suon luonnontilan muutosta otetaan huomioon ojituksesta aiheutuneet muutoksen suon vesitaloudessa ja kasvillisuudessa.

Lisäksi ympäristövaliokunta on edellyttänyt, että asetuksella säädetään merkittävästä luonnontilan muutoksesta, jotta olisi yksiselitteisesti selkeää ennakoida sitä, milloin turvetuotanto voidaan säännöksen estämättä sijoittaa.¹⁹⁹

YSL 13 §:n 4 momentti siis sisältää lisäksi asetuksenantovaltuuden. Sen sananmuo-don mukaan merkittävästä luonnontilanmuutoksesta säädetään tarkemmin

195 PeVL 10/2014 vp, s. 6. Ks. perusoikeusrajoitusedellytyksistä luku 3.1.2.

196 Samansisältöisiä vaatimuksia lausunnoissaan esittivät myös maa- ja metsätalousvaliokunta ja ta-lousvaliokunta. YmVM 3/2014 vp, s. 10.

197 YmVM 3/2014 vp, s. 11.

198 EV 67/2014 vp, s. 1.

199 YmVM 3/2014 vp, s. 11.

voston asetuksella. Valtioneuvoston ympäristönsuojelusta antaman asetuksen (YSA, 713/2014) 44 §:ssä säädetään tarkemmin siitä, milloin suon luonnontilan muutos on merkittävä. Asetuksen 44 §:n 1 momentissa on kolme kohtaa. Kohdat sisältävät luon-nontilaisuusluokkien lyhyitä kuvauksia niin, että ensimmäinen kohta vastaa 0 luok-kaa, toinen 1 luokkaa ja kolmas 2 luokkaa.²⁰⁰ Sääntely replikoi tällä tavalla valtioneu-voston periaatepäätöksessä käytettyä luonnontilaisuusluokitusta viittaamatta siihen suoraan.²⁰¹

Asetuksen antaminen on lakiteknisesti tarkoituksenmukaista kahdesta syystä. Ensiksi säännös on ilman luonnontilaisuuskuvauksiakaan tekstimäärältään laaja. Yksityiskoh-taisimpien kriteerien siirtäminen alemmanasteiseen säädökseen on näin ollen perustel-tua, sillä se helpottaa säännöksen ymmärrettävyyttä. Toiseksi niin tekniset yksityis-kohdat ovat usein alttiita toistuville muutoksille. Asetuksen päivittäminen on nope-ampaa ja helpompaa kuin lain säätäminen.²⁰² Toisaalta, täsmällisyys- ja tarkkara-jaisuusvaatimuksen kannalta olisi tarkoituksenmukaisempaa sisällyttää luonnontilai-suusasteikko lain liitteisiin niin, kuin se on tehty esimerkiksi luvanvaraisten toiminto-jen (Liite 1), rekisteröitävien toimintotoiminto-jen (Liite 2) ja eläinyksikkökertoimien (Liite 3) kohdalla. Silloin tarvittava informaatio löytyisi aina samasta paikasta eli suoraan lais-ta ilman, että lain helppolukuisuus kärsii.

3.6.3 Sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille Yleisesti

YSL 13 §:n 1 momentin viimeinen virke antaa mahdollisuuden ottaa huomioon nonarvojen arvioimisessa sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luon-nonarvoille. Hallituksen esityksen mukaan tämän arvioinnin perusteella voidaan huomioida sellaiset toiminta-alueen ulkopuolella olevat luonnonarvot, jotka eivät muuten tulisi otetuksi huomioon ympäristönsuojelulain pilaantumista ehkäisevien säännösten tai vesilain säännösten perusteella.²⁰³

200 Airaksinen on tässä kohti jostakin syystä nähnyt, ettei asetuksessa mainita kasvillisuuskriteerejä.

Tämä ei näkemykseni mukaan pidä paikkansa. Jokaisessa säännöksen kohdassa on maininta kasvilli-suuden muutoksista. Ks. Airaksinen 2015, s.74.

201 Airaksinen ei näe vahvoja syitä, miksi periaatepäätökseen ei voisi viitata suoraan. Airaksinen 2015, s. 73.

202 Oikeusministeriö 2006, s. 28–29.

203 HE 214/2013 vp, s. 93.

Sijoituspaikan valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävillä luonnonarvoilla voi olla merkitystä sen ulkopuoliselle luonnolle. Esimerkkinä lain esitöissä mainitaan alueen ulkopuolella pesivän uhanalaisen lintulajin.²⁰⁴ Oikeuskäytännössä on katsottu, että alueen ulkopuolella pesivä uhanalainen lintulaji oli voinut muodostaa sijoituspaikka-esteen turvetuotannolle jo vanhan ympäristösuojelulain voimassa ollessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa KHO 2015:3 aluehallintovirasto myönsi ympäristöluvan turvetuotantohankkeelle. Päätöksen perusteluissa oli todettu, että ka-lasääsken pesäpuu ja sen ympäristö oli rajattu tuotantoalueen ulkopuolelle. Hallinto-oikeus kumosi aluehallintoviraston päätöksen. Hallinto-Hallinto-oikeus totesi, että suositusten mukaan kalasääsken pesäpuun ja turvetuotantoalueen väliin on jätettävä 500 metrin suojakaista. Lähes koko turvetuotanto alue olisi tätä lähempänä pesäpuuta.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi toiminnanharjoittajan valituksen. Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan suuren petolinnun pesäpuu on rauhoitettu. Puun kaatami-nen tai vahingoittamikaatami-nen oli kielletty. Pesäpuu oli tarkoitus säilyttää lintulajin suojele-miseksi eikä puun rauhoittasuojele-miseksi kasvilajin yksilönä. Puun suojeleminen oli miele-kästä vain sillä edellytyksellä, että puu oli käyttökelpoinen siihen tarkoitukseen. Kor-kein hallinto-oikeus näin katsoi, että luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohtaa oli perusteltua tulkita niin, että siinä tarkoitettu kielto koski myös turvetuotannon har-joittamista. Hakemuksessa tarkoitettua toimintaa ei voitu sallia.²⁰⁵

Lisäksi sijoituspaikan merkittävyyttä voisi lisätä sen sijainti yhden tai useamman suo-jellun tai muuten monimuotoisuudeltaan merkittävän alueen välittömässä läheisyy-dessä tai osana samaa suokokonaisuutta.²⁰⁶ Päinvastoin, kun alueen ulkopuolella pe-sivän uhanalaisen lintulajin kohdalla, vanhan ympäristönsuojelulain voimassa ollessa jos jonkin alue oli suojeltu luonnonsuojelulian tai vesilain nojalla ja se kuului samaan

204 HE 214/2013 vp, s. 93.

205 Vastaavasti korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2015:124 oli kyse siitä, että turvetuo-tantohankkeelle myönnetty ympäristölupa evättiin hallinto-oikeuden päätöksellä. Turvetuotantoalue sijoittui 0,9–2,0 kilometrin etäisyydelle maakotkan kolmesta pesäpuusta. Korkein hallinto-oikeus hyl-käsi hakemuksen YSL 41 §:n 3 momentin nojalla. Sen mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatetta-va, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 koh-dan mukaan kiellettyä on muun muassa rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kieltoa voidaan tulkita laajentavasti niin, että se kos-kee myös turvetuotannosta johtuvia meluhaittoja.

206 HE 214/2013 vp, s. 93–94.

kokonaisuuteen kuin suunniteltu turpeenottoalue, sitä suojaa ei voitu laajentaa kos-kemaan koko aluetta.

Tapauksessa KHO 2006:7 oli kyse siitä, turvetuotantoa varten haettiin vesilain 1 luvun 15 a §:n mukaista poikkeuslupaa. Sekä ympäristölupavirasto että hallinto-oikeus kat-soivat, että turvetuotannon ojitus vaarantaisi huomattavasti pienvesien suojelutavoittei-ta, eikä poikkeusta ole myönnetty. Päätöksen perusteluissa todettiin, että pienvedet ja ympäröivä suoalue muodostivat suojelullisesti arvokkaan kokonaisuuden. Korkein hal-linto-oikeus katsoi toisin. Koska vesilain 1 luvun 15 a §:n mukaisen suojelun kohteena oli juuri asianomainen pienvesistö, nimenomaan sen luontoarvot olivat mainitun pykä-län 1 momentin mukaisen oikeudellisen tarkastelun kohteena. Pykälä ei antanut suojaa sille luonnontieteelliselle kokonaisuudelle, jonka osana pienvesistö oli, eikä sen reuna- ja vaikutusvyöhykkeen ulkopuolisille luonnonarvoille. Näin Viurusuon kahden alle puolen hehtaarinsuuruiseen lampeen vesilain mukaisina luontotyyppeinä ei voitu sisäl-tyä koko lähes 300 hehtaarin suuruinen Viurusuo. Tällainen päätös poikkeamisen epä-ämisestä käytännössä tarkoittaisi luontoarvojen suojelua turvetuotantotoiminnalta il-man mitään luonnonsuojelulain mukaisia ratkaisuja. Asia oli palautettu ympäristölupa-virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Huomioon voidaan myös ottaa samalla valuma-alueella sijoituspaikan läheisyydessä esiintyvä luonnonarvoiltaan valtakunnallisesti merkittävä muu suoalue, lähteikkö, jo-kilaakso tai muu vesitaloudesta ja topografiasta riippuvainen elinympäristö.²⁰⁷ Suhde resipienttiperiaatteeseen

Jos alueella on vain elinvoimaisia (LC) tai silmälläpidettäviä (NT) lajeja, ja alueelle myönnetään lupa toisensa jälkeen, alueen sietokyvyn kynnyksen ylitettyä päättyvät siinä vaiheessa kyseiset lajit uhanalaisiin luokkiin (vaarantuneet VU, erittäin uhan-alaiset EN tai äärimmäisen uhanuhan-alaiset CR). Näin, jos samalle alueelle perustetaan liian monia hankkeita, jotka kukin erikseen täyttää YSL:n vaatimukset, jossain vai-heessa hankkeiden kumulatiiviset vaikutukset ylittävät alueen sietokyvyn rajan, eikä uusille hankkeille saisi enää myöntää lupaa. YSL 13.1 §:n viimeinen virke, jonka mu-kaan luonnonarvon merkittävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille, ilmentää näin jossain määrin

207 HE 214/2013 vp, s. 93–94.

vesioikeudesta peräisin olevaa resipienttiperiaatetta.²⁰⁸ YSL 13 §:n kontekstissa kyse on vaan rakenteellisesta pilaantumisesta ja sen vaikutuksista luonnonarvoihin eikä päästöistä niin kuin perinteisessä ympäristönsuojelulain mukaisessa systematiikassa.

Resipientti tarkoittaa vesioikeudessa pilaavan päästön vastaanottavaa vesistöä tai muuta vesialuetta. Laajassa mielessä resipientti voi tarkoittaa myös muuta päästön vastaanottajaa eli päästön kohdetta tai vaikutusaluetta kuten esimerkiksi suota. Re-sipienttiperiaate tarkoittaa sitä, että vastaanottavalle alueelle asetetaan tietty maksiimi, jonka perusteella ohjataan hyväksikäytön rajoja ja sitä koskevaa päätöksentekoa.²⁰⁹ Resipienttiperiaate korostaa vastaanottavan alueen yksilöllisiä piirteitä ja myötävai-kuttaa kokonaisvaltaisen tarkastelun tuloksena ympäristösuojeluvaatimusten asettami-seen optimaaliselle tasolle. Resipienttiperiaate luonteeltaan edellyttää samaan valuma-alueeseen kuuluvan vesistöalueen holistista tarkastelua.²¹⁰ Resipienttiperiaatteeseen nojautuvan ympäristölupamenettelyn tuloksena lupapäätösten määräykset voivat olla erilaiset samanlaisissakin tapauksissa yhdenvertaisuusperiaatteesta huolimatta.²¹¹ Luonnontieteellinen suoluonnon tilan analyysi nimenomaan edellyttääkin laajempien suokokonaisuuksien, suosysteemien, sekä kokonaisien valuma-alueiden tarkastelua.

Suon tila on riippuvainen vesitalouden häiriöttömyydestä, johon voi vaikuttaa monen-lainen ihmistoiminta itse suolla tai suon valuma-alueella. Esimerkiksi kauempanakin tehty ojitus, vesirakentaminen, metsätaloustoimet, teiden rakennus, pohjaveden otto ym. voivat heijastua suolle tulevan veden määrään ja laatuun ja esimerkiksi estää normaalin kevättulvan pääsemisen suolle.²¹² Resipienttiperiaatteen käyttöönottaminen YSL 13.1 §:n viimeisen virkkeen nojalla ja periaatteen edellyttämä valuma-alueiden tarkastelu edistäisi merkittävästi suoluonnon monimuotoisuuden säilymistä. Säännös mahdollistaa suurienkin kokonaisuuksien tarkastelua luonnonarvon merkittävyyden arvioinnin yhteydessä. Resipienttiperiaatteen toteuttamisessa voi esiintyä kuitenkin

208 Periaate on lähtöisin vesioikeudessa, mutta se on vakiintunut ympäristöoikeudessa kauttaaltaan.

Näin esimerkiksi YSL 49 §:n mukaiset ympäristöluvan myöntämisen edellytykset perustuvat siihen, ettei toiminnasta aiheudu yksinään tai muiden toimintojen kanssa muun muassa terveyshaittaa jne.

Muiden toimintojen vaikutusten huomioon ottaminen ilmentää näin resipienttiperiaatetta.

209 Kallio 2001, s. 83. Ks. myös Warsta 2008, s. 19–20.

210 Kuusiniemi 2013b, s. 94.

211 Ympäristönsuojelulain tavoitteena on riittävän suojelun tason varmistaminen. Silloin, kun alueen ympäristö ei kestä suurempaa kuormitusta, yleistä käytäntöä tiukempien määräysten antaminen tai jopa hakemuksen hylkääminen on perusteltua. Warsta 2008b, s. 34–35.

212 Raunio ym. 2008 , s 84.

käytännön ongelmia.

Vaikka resipienttiperiaatteeseen perustuvan lupakynnyksen asettaminen mahdollistai-si hankkeiden yhteisvaikutusten huomioon ottamisen, kuitenkin sekä YSL 13 §:n mu-kaisessa että esimerkiksi metsäojitusten sääntelyssä²¹³ kansalliset ennakkovalvonta-keinot ovat pistekuormituksen hallintaan suunnattuja eivätkä ne mahdollista syste-maattista kumuloituvien vaikutusten huomioon ottamista. Käytännössä muiden hank-keiden vaikutusten arviointi ja huomioon ottaminen on lupaharkinnassa haastavaa, erityisesti kun kyse on lukuisista pienistä hankkeista. Viranomaisilla ei ole toistaiseksi käytössä sellaisia karttajärjestelmiä, jotka mahdollistaisi valuma-aluekohtaisesti suun-nitteilla ja toteutuksen alla olevien toimenpiteiden tarkastelua.²¹⁴

213 Ojitus voi aiheuttaa vesilaissa tarkoitettua vesistön muuttamista ja/tai ympäristönsuojelulaissa tar-koitettua vesialueen pilaantumista. Ojituksia koskeva lupakynnys (VL 5:3) sekä lupaharkinta (VL 3:4) perustuvat vesilain sääntelyyn. Mikäli ojitus aiheuttaa pilaantumista tai sen vaaraa alueella, lupahar-kinnassa silloin sovelletaan ympäristönsuojelulain lupamääräysten antamista koskevaa vesilain säänte-lyä (VL 3:10.3). Halonen 2016, s. 46–51.

214 Halonen 2016, s. 63.

4 POIKKEUS TURMELEMISKIELLOSTA 4.1 Yleisesti

YSL 13 §:n 2 momentin mukaan turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoit-taa, jos sijoittaminen ei vaarantaisi 1 momentissa tarkoitettujen luonnonarvojen säi-lymistä kysymyksessä olevassa maan osassa tai 1 momentin soveltaminen estäisi ylei-sen edun kannalta tärkeän toiminnan toteutumiylei-sen eikä luvan myöntämiseen muutoin olisi estettä. Tämän poikkeussäännöksen vuoksi YSL 13 §:n 1 momentin kielto ei muodosta ehdotonta luvanmyöntämisestettä.²¹⁵

Poikkeusten soveltamisalat eivät ilmene lain sananmuodosta. Hallituksen esityksen mukaan sekä poikkeus luonnonarvojen säilymisen perusteella (poikkeus a) että poik-keus yleisen edun estymisen perusteella (poikpoik-keus b) voivat tulla sovellettavaksi vain silloin, kun kyse on 3 luokan soista.²¹⁶ Ympäristövaliokunnan mukaan poikkeus ylei-sen edun estymiylei-sen perusteella ei ole sidottu suoluokituksiin.²¹⁷ Molempien poikkeus-ten soveltaminen lisäksi edellyttää, ettei luvan myöntämiseen ole muutoin estettä. Se tarkoittaa, että hankkeen tulee täyttää YSL 49 §:n yleiset luvan myöntämisen edelly-tykset.

Lain esitöiden mukaan poikkeus tulee sovellettavaksi ainoastaan luonnontilaisuus-luokittelun mukaisiin 3 luokan soihin.²¹⁸ Nämä suot ovat suuremmalta osiltaan ojit-tamattomia, niiden kasvillisuudessa ei ole muutoksia reunavyöhykettä lukuun otta-matta ja suoveden pinta voi olla alentunut ojien tuntumassa.²¹⁹ Toisin sanoin, poik-keusta ei ole mahdollista saada silloin, kun kyse on luonnontilaisista luokkaan 4 tai 5 kuuluvista soista.

Ympäristövaliokunta katsoi, että hallituksen esityksen yksityiskohtaiset perustelun

Ympäristövaliokunta katsoi, että hallituksen esityksen yksityiskohtaiset perustelun

In document Luonnonarvojen huomioon ottaminen turvetuotantoalueen sijoittamisessa ympäristösuojelulain 13 §:n mukaan (sivua 51-64)