YSL 13.2 §:n mukaan toimintaa voidaan myös sijoittaa turmelemiskiellosta huolimat-ta, jos 1 momentin soveltaminen estää yleisen edun kannalta tärkeän toiminnan toteu-tumisen (poikkeus b). Yleisellä edulla tarkoitetaan etua, joka muodostuu useamman kuin yhden ihmisen edusta, ja joka on yhteiskunnallisesti määritelty tärkeäksi.249 Yleisen edun toteuttaminen voi tarkoittaa haitallisten ympäristömuutosten toteutta-mista. Siihen sisältyy monia etuja, jotka voivat olla keskenään ristiriidassa.250 Yleisen edun kannalta tärkeällä toiminnalla lainsäätäjä tarkoittaa esimerkiksi turvetuotanto-hanketta, joka olisi alueellisen energiahuollon tai huoltovarmuuden kannalta tärkeä.251 Lista ei ole tyhjentävä ja muidenkin kun perusteluissa mainittujen yleistä etua edusta-vien intressien huomioon ottaminen on mahdollista.252 Kun viranomainen harkitsee poikkeuksen soveltamista, sen harkinta tulee olemaan luonteeltaan intressivertailua.253 Intressivertailua käytetään ympäristöoikeudessa vesioikeudellisessa254 ja lunastusoi-keudellisessa255 lupaharkinnassa sekä säteilyturvallisuuteen liittyvissä kysymyksis-sä.256 Vesilain mukaisessa intressivertailussa huomioidaan aineettomia ja aineellisia intressejä laajasti. Sen tarkoituksena on määrittää, ovatko vesihakkeen hyödyt
249 Mäntylä Edilex 2011, s. 30. Ks. yleisen edun käsitteestä Vihervuori 1981, s. 28–42; Kuusiniemi 2013b, s. 69.
250 Soininen YJ 2011, s. 46–47.
251 HE 214/2013 vp, s. 94.
252 Lainsäätäjän tarkoitus on jättää lainsoveltajalle harkintavaltaa sen suhteen, mitä intressejä yleinen etu voi sisältää kussakin yksittäisessä tapauksessa. Soininen 2016, s. 69–70. Esimerkiksi alueellinen talous voisi olla tällainen yleistä etua edustava intressi.
253 Ympäristövaliokunta jopa nimenomaisesti määrittelee yleisen edun punnintaa intressivertailuksi mietinnössään. YmVM 3/2014 vp, s. 10. Huomiotonarvoista on se, että ennen aikaisemman ympäristön-suojelulain säätämistä kuului turvetuotanto vanhan vesilain sääntelyyn. Luonnonarvot tulivat silloin otetuksi huomioon vesilain mukaisessa intressivertailussa.
254 Vesilain 3 luvun 4 §:n mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava ver-rattuna yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.
255 Lunastus lain (laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta, 603/1977) 4.1 §:n mukaan lunastusta ei saa panna toimeen muun muassa, jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty.
256 Kyse on ns. muodollisesti velvoittavasta intressivertailusta. Intressivertailu on silloin asetettu lupa-harkinnan lähtökohdaksi suoraan laissa. Soininen 2012, s. 104. YSL:n mukaisessa lupaharkinnassa intressivertailu on lähtökohtaisesti kielletty. Lupa on myönnettävä, jos edellytykset täyttyvät. Eri asia on se, tapahtuuko näissäkin tilanteissa tosiasiallisesti jonkunlaista intressien välistä punnintaa. Ks.
muodollisesti velvoittavasta, kontekstuaalisesta ja kielletystä intressivertailusta Soininen 2012, s. 103–
105. Ympäristölupajärjestelmän harkintavalta on tarkoitettu juuri intressien yhteensovittamiseen ja joustavat normit mahdollistavat tämän intressien keskinäisen painoarvon punninnan. Warsta 2008b, s.
34. Ekroosin mukaan ympäristölupaharkinnassa on enemmän poliittista harkintavaltaa, kuin halutaan tuoda julki, vaikka usein näkemyksillä on oikeutettu oikeudellinen perusta. Ekroos 1998, s. 20. Ks.
intressivertailusta myös Vihervuori 1981, s. 42–48.
täviä haittoihin nähden.257 YSL 13.2 §:n mukainen intressivertailu ei edellytä hyöty-jen olevan huomattavia haittoihin nähden. Periaatteessa pienikin painoero voi saada vaa’an ratkaisemaan tilannetta suuntaan tai toiseen.
Ympäristövaliokunnan mietinnön mukaan yleisen edun tulee olemaan sitä merkittä-vämpi, mitä merkittävämmästä luonnonarvosta on kysymys.258 Se tarkoittaa, että poikkeusperuste aktualisoituu vasta silloin, kun yleinen etu muodostuu painavammak-si kuin se intrespainavammak-si, jonka suojakpainavammak-si säännös on säädetty.259 YSL 13 §:n tavoitteena on suojata luonnon monimuotoisuutta ja hidastaa soiden lajiston uhanalaistumista. 260 Nämä tavoitteet kuuluvat selvästi yleisen edun piiriin. Punninnassa on siis vastakkain luonnon monimuotoisuuden suojelu ja alueellinen energiahuolto tai huoltovarmuus.
Molemmat vastakkaiset intressit edustavat näin ollen yleistä etua eikä yksityisen edun huomioon ottaminen ole tässä intressivertailussa sallittua.
Intressivertailun instrumentin käyttöönottaminen on vähintäänkin epäkonservatiivista ympäristönsuojeluoikeudessa. Intressivertailu on lähtökohtaisesti kielletty ympäristö-lupaharkinnassa.261 Lisäksi intressivertailun instrumentin käyttöön oikeudellisen rat-kaisun pohjana liittyy tulkinnallisen täsmentämisen ja perustelemisen vaikeuksia.
Lainsoveltaja on omiaan siirtymään suoraan intressien kuvauksesta luvan myöntämi-seen tai epäämimyöntämi-seen ”on katsottava” -tyyppisellä argumentilla ilman, että intressiver-tailuun sisältyvien hyötyjen ja haittojen painoarvoa on arvioitu. Puutteellisten peruste-lujen vuoksi on vaikea arvioida, miten intressivertailu on suoritettu. Tähän liittyy edelleen ongelmia ratkaisun oikeuttamiseen ja hyväksyttävyyden kannalta, jotka puo-lestaan vaikeuttaa oikeusvaltio- ja lainalaisuusperiaatteiden toteuttamisen arvioin-tia.262
Intressivertailun menettelyllinen puoli on myös haasteellista. Voidaanko eri intressien punninnassa mitata hankeen hyödyt ja haitat rahassa? Aineellisten intressien muunta-minen euroihin on suhteellisen vakiintunutta vesilain mukaisessa
257 Soininen 2012, s. 102.
258 YmVM 3/2014 vp, s. 10.
259 Airaksinen 2015, s. 76.
260 HE 214/2013 vp, s. 62.
261 Hollo 2001, s. 269; Soininen 2012, s. 105.
262 Soininen 2016, s. 1–2.
sa. Jos alueellisen energiahuollon tai huoltovarmuuden turvaamisen nimessä yh-teiskunnalle aiheutunut hyöty vielä voidaan laskea rahassa, miten voidaan rahassa mi-tata luonnonarvoille aiheutuneet haitat, jotka ovat aineettomia? Yksi keino raha-arvoiseen vertailuun olisi muuntaa aineettomat intressit aineellisiksi esimerkiksi ekosysteemipalvelujen avulla. Toimiakseen intressien yhteisenä mittapuuna ekosys-teemipalvelujen tarkastelun tulisi tapahtua erikseen jokaisessa hankkeessa, johon ei ole oikeudellista velvoitetta. Lisäksi ekosysteemipalvelujen avulla intressien arvon määrittäminen on monilta osin arvosidonnaista ja merkittäviä liittyy epävarmuusteki-jöitä. Sen takia nykyisessä muodossa ekosysteemipalveluja ei voida käyttää aineellis-ten ja aineettomien intressien yhteisenä mittapuuna.264
Toinen vaihtoehto aineellisten ja aineettomien intressien mittaamisen on hyötyjen ja haittojen normatiivisen painoarvon määrittäminen. Säännöksestä ja sen perusteluista kuitenkin puuttuvat selkeät intressivertailukriteerit, joilla voitaisiin tarkasti määritellä kunkin intressin normatiivisen painoarvon. Sitä paitsi yleiseen etuun kuuluvat intressit ovat lähtökohtaisesti samanarvoisia. Soinisen mukaan normatiivinen painoarvo voi-daan silloin määritellä eri oikeuslähteiden antamien normatiivisten tukien summana, jossa tässä tapauksessa ympäristönsuojelulain antama tuki muodostaa normatiivisen painoarvon perustason, jota voidaan korottaa muilla oikeuslähteillä. Tämän teorian mukaan vahvaa suojaa saavat esimerkiksi luonnonsuojelulliset intressit sekä kaavoi-tuksessa tunnistetut intressit nauttivat korotettua normatiivista painoarvoa. 265
Tämän lisäksi painoarvon määrittämisessä tulee ottaa huomioon käyttö- ja suo-jaintresseille aiheutuvien vaikutusten voimakkuus kuten seurausten laajuus, syvälle-käyvyys ja pitkäkestoisuus. Pinta-alaltaan laaja, kyseessä olevaan intressiin merkittä-västi vaikuttava ja pitkäkestoinen vaikutus on intressivertailussa painavampi kuin suppea, pintapuolinen ja väliaikainen vaikutus. Lopullinen normatiivinen painoarvo on näin normatiivisen (oikeuslähdeopillisen) painoarvon ja hankkeen seurausten mer-kittävyyden (seurausharkinnan) yhteissumma.266
263 VL:n 3:6:n mukaan yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja haittoja arvioidaan yleiseltä kannalta ja arvoinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos se on mahdollista. Ks. Soininen 2016, s. 81.
264 Ekosysteemipalveluilla tarkoitetaan hyötyä, jonka ihminen saa luonnosta. Palvelut voivat olla suoria tai välillisiä. Palvelut jaetaan tuotanto-, ylläpito-, sääntely- ja kulttuuripalveluihin. Soininen 2016, s.
85–86. Ks. ekosysteemipalveluista myös Suvantola – Silmilä 2011, s. 16.
265 Soininen 2016, s. 88–96.
266 Soininen 2016, s. 96–103.
Sallittujen yleistä etua edustavien intressien punnintaan lisäksi liittyy käytännöllisiä vaikeuksia. YSL 13.2 §:n perusteluissa mainittu alueellinen energiahuolto ei ole esi-merkiksi määriteltävissä kategorisesti asteikolla toteutuu/ei toteudu, vaan siinä on ai-na kyse erilaisten vaihtoehtojen hyödyistä. Jos poikkeaminen haetaan polttoaineen saatavuuden turvaamisen perusteella, tulisi toiminnanharjoittajan esittää selvitys vaih-toehtoisista tuotantoaloista sekä voimalaitoksen käyttämän polttoaineen vaihtoehdois-ta.267 Intressivertailussa ei voida punnita luonnon monimuotoisuus alueellista ener-giahuoltoa vastaan, koska jälkimmäinen puolestaan jakautuu useampiin toisille vas-takkaisiin yleisiin etuihin.268 Huoltovarmuuden kannalta on myöskin hyvin vaikea osoittaa, että sen turvaaminen edellyttäisi jonkun tietyn suoalueen otettavaksi turve-tuotantokäyttöön. Polttoaineen käyttäjillä on varmasti kohtuullisesti aikaa sopeutua polttoaineiden saatavuudesta tapahtuviin muutoksiin ottaen huomioon, että lupakäsit-tely turvetuotannon käynnistämiseen asti voi kestä useita vuosia.269 Jos poikkeaminen perustellaan aluetaloudellisilla syillä kuten paikallisella työllistävyydellä, hakemuk-sessa tulisi osoittaa, miksi vastaava työllisyys ei voida saavuttaa muiden keinoin.270
267 Airaksinen 2015, s. 81.
268 Alueelliseen energiatuotantoon on monia vaihtoehtoja ja kunnallisessa päätöksenteossa tuotantome-netelmään valintaan vaikuttavat ympäristöpoliittiset, aluetaloudelliset ja muut intressit. Airaksinen 2015, s. 78–79.
269 Airaksinen 2015, s. 79–80.
270 Airaksinen 2015, s. 81.
5 SUHDE KAAVOITUKSEEN
YSL 13 §:n 3 momentin mukaan pykälää ei sovelleta silloin, kun 1 momentissa tar-koitetut luonnonarvot on otettu huomioon lainvoimaisessa maakuntakaavassa tai lain-voimaisessa oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa ja toiminta sijoittuu sille varatulle alueelle. Niin kuin esitin luvussa 2.2.2 tarkemmin kaikilla kaavatasoilla tulee kiinnit-tää huomiota maiseman ja luonnonarvojen vaalimiseen. Kaavojen tulee perustua riit-täviin tutkimuksiin ja selvityksiin.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon turvetuotantoon soveltuvat suot ja sovitettava yhteen tuotanto- ja suojelutarpeet. Turpeenottoalueiksi varataan jo ojitettuja tai mutten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita. Turpeenoton vaikutuksia on tarkasteltava valuma-alueittain ja otettava huomioon erityisesti suoluonnon monimuotoisuuden säilyttämi-sen ja muiden ympäristönäkökohtien sekä taloudellisuuden asettamat vaatimukset. 271 Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueiden-käyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että niiden toteuttaminen edistetään.
Vanhan ympäristönsuojelulain voimassa ollessa pelkästään se seikka, että turvetuo-tantoalue ei ole suunniteltu sille kaavassa varatulle alueelle, ei voinut olla luvan epä-ämisen perusteena, jos turpeenottoalueen sijaintipaikalle ei ollut kaavassa osoitettu muuta käyttötarkoitusta.272 Toisaalta koska luonnonarvoja ei voitu ottaa huomioon ympäristölupaharkinnassa, korostui tarve ottaa luonnonarvot huomioon jo kaavoituk-sessa. Yleispiirteiset kaavat olivat silloin ainoa turvetuotannon ohjausväline, jolla luonnonarvot oli mahdollista ottaa laajemmin huomioon.273 Sen takia maakuntakaa-vojen selvitysvelvollisuuden kynnys oli nostettu suhteellisen korkealle. Mikäli
271 Valtioneuvoston päätös 13.11.2008, s. 13.
272 Jo luvussa 3.6.2 mainitussa tapauksessa KHO 2010:32 korkein hallinto-oikeus totesi, että ympäris-tönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan ja 6 §:n mukaan viranomaisen oli kiinnitettävä huomiota voimassa olevaan maakuntakaavaan. Se, että kyseinen luonnontilainen suo sijaitsi maakuntakaavassa turvetuotannolle varatun alueen ulkopuolella, ei kuitenkaan sellaisenaan ollut esteenä turvetuotanto-toiminnan sijoittamiselle.
273 Ks. esimerkiksi KHO 3.3.2017 t. 913, s. 40.
kuntakaavassa turvetuotannolle oli tehty aluevaraus, varauksen tuli perustua riittäviin selvityksiin.274
YSL 13 §:n 3 momentin tarkoituksena on poistaa luonnonarvojen kahdenkertainen selvitysmenettely. Jos suunniteltu turpeenottoalue sijaitsee sille kaavassa varatulle alueelle, ei sijoittumisen edellytyksiä arvioida 1 momentin mukaisesti.275 Airaksisen mukaan säännöksen prosessiekonomiset syyt voidaan kyseenalaistaa.276 Luontoselvi-tys perustuu aina aikaisempiin tietoihin ja asiantuntijan maastoselvityksen tuloksiin.
Pelkästään olemassa olevan tiedon selvittäminen ilman maastoselvitystä ei riitä uusien turvetuotantohankkeiden ympäristölupahakemuksissa. YSL 13.1 §:n soveltaminen ei näin ollen edellytä ylimääräistä luonnonarvojen kartoitusta, koska luonnonarvot kar-toitetaan joka tapauksessa hankekohtaisesti lupahakemuksen yhteydessä.277
Hallituksen esityksen mukaan YSL 13 §:n 3 momentin soveltaminen kuitenkin edel-lyttää, että alueen käyttötarkoitus ja rajaus on kaavassa osoitettu riittävän yksiselittei-sesti. Lisäksi lain esitöissä todetaan, että poikkeusta ei sovelleta silloin, kun on ilmi-selvää, ettei luonnonarvoja kaavan laatimisajankohdan tai yleispiirteisen ohjaustavoit-teen vuoksi ole otettu huomioon kaavaa laadittaessa.278 Säännöstä voidaan kritisoida juuri siitä, ettei luonnonarvot ole staattisia muuttumattomia tekijöitä. Jos kaavan laa-timisesta on kulunut vuosi, voidaanko olettaa sen selvitysten heijastavan suon ajan-kohtaista luonnontilaa? Entä jos on kulunut viisi vuotta? Entä kymmenen? Nämä ai-karaamit tulevat tarkentumaan vasta hallintokäytännön valossa.
Lähtökohtaisesti kaavalta sitten vaadittaisiin yhtä ajankohtaisia ja asianmukaisia sel-vityksiä kuin itse hankkeelta, jotta YSL 13 §:n 3 momentin poikkeus voisi tulla sovel-lettavaksi. Tästä voidaan vetää johtopäätös, että lainsäätäjän tarkoituksena oli siirtää
274 Esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa KHO 28.12.2008 t. 3417 maakuntakaavassa 54 aluetta oli osoitettu turvetuotantoalueiksi. Varaukset perustuivat aikaisempiin seutukaavamerkintöi-hin ja soiden ojitustilanteesta saatuun selvitykseen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että turvetuotannon kaavavarauksella on tärkeä asema luonnon monimuotoisuuden kannalta. Maakuntakaavassa tehdyt turvetuotannon aluevaraukset eivät perustuneet riittäviin selvityksiin. Vastaava linjaus on tehty myös ratkaisussa KHO 25.8.2006 t. 2170.
275 HE 214/2013 vp, s. 94.
276 Airaksinen 2015, s. 81–82.
277 Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus 2009, s. 6. Lupahakemuksen yhteydessä kartoitetaan sekä alueella esiintyvät lajit että luontotyypit. Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus 2009, s. 11–14.
278 HE 214/2013 vp, s. 94.
selvitysvastuun ja kustannukset toiminnanharjoittajilta kaavoittajalle. Ympäristölu-pamenettelyn luonnonarvojen huomioon ottamisen velvollisuus voitaisiin silloin kaanisesti ”kuitata” kaavan selvityksillä, jolloin YSL 13 §:n 1 momentin kielto me-nettäisi oleellisesti merkityksensä.
Tuoreessa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 3.3.2017 t. 913 kaavan selvitysten tarkkuutta on arvioitu uudelleen ja rima on nähdäkseni kuitenkin laskettu alemmaksi uuden YSL:n tultua voimaan. KHO:n linjauksen mukaan selvitystaakka on tarkoitus päinvastoin siirtää pois kaavoittajalta takaisin ympäristölupamenettelyn puo-lelle.
Tapauksessa oli kyse siitä, että vaihemaakuntakaavassa turvetuotannolle oli osoitettu siihen pääosin soveltuvat suoalueet (tu-2). Tapauksessa pohdittiin, perustuivatko kaa-vamääräykset riittäviin selvityksiin MRL 9 §:n edellyttämällä tavalla. Ratkaisu on an-nettu jo uuden YSL:n voimassa ollessa. Korkein hallinto-oikeus otti nimenomaisesti kantaa maakuntakaavan selvitysten ja uuden YSL 13.3 §:n suhteeseen.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että YSL 13.3 §:ssä säädetty uusi oikeusvaikutus ei ole sinänsä vähentänyt tarvetta selvittää turvetuotantoon tarkoitettujen alueiden vaikutuksia luonnonarvoihin maakuntakaavaa laadittaessa. Selvitysten riittävyyttä ei kuitenkaan ar-vioida sen suhteen, voidaanko niitä pitää YSL 13.3. §:ssä tarkoitetulla tavalla riittävinä mahdollisesti tulevaa ympäristölupaharkintaa silmillä pitäen. Maakuntakaavalla ja sen selvityksillä ei voida ratkaista ympäristölupamenettelyssä arvioitavia luonnonarvoja koskevia edellytyksiä. Maakuntakaavan tu-2 -merkinnällä osoitettujen alueiden perus-taksi ympäristöministeriön antaman ohjeen mukaisesti laaditut ja tehtyihin inventoin-teihin perustuvat selvitykset olivat MRL 9 §:n kannalta riittävät. Kaava ei ollut mainit-tujen alueiden osalta lainvastainen.
Kyseinen ratkaisu heikentää YSL 13.3 §:n oikeusvaikutusta ja korostaa tapauskohtais-ta selvitysten riittävyyden arviointia. Lisäksi ympäristöministeriön toimestapauskohtais-ta on laadi-tussa oikeudellisesti sitomattomassa ohjeessa "Suot ja turvemaat maakuntakaavoituk-sessa" todetaan selvitysten tekemisestä, että suuresta selvitysalasta johtuen
279 Airaksinen 2015, s. 82. Tällainen ratkaisu on myös aiheuttamisperiaatteen (polluter pays principle) vastainen. Ympäristöoikeudessa vakiintuneen periaatteen tarkoitus on siirtää hallintokustannukset ym-päristön pilaantumisen torjunnasta viranomaisilta toiminnanharjoittajille. Ks. aiheuttamisenperiaattees-ta esimerkiksi Warsaiheuttamisenperiaattees-ta 2008, s. 17.
kaavoitusta varten laadittavat inventoinnit on tehtävä kustannustehokkaalla tavalla, jolloin inventoinnin tarkkuus jää pienemmäksi kuin hanketason luontoselvityksissä.280 Esimerkiksi pitkälle muuttuneiden soiden kohdalla (luonnontilaisuusluokat 0–1), joil-le pääsääntöisesti ohjataan turvetuotantoa, maastoinventointeja ei tehdä oljoil-lenkaan, jos karttojen, ilmakuvien ym. paikkatietojen avulla todetaan, ettei suolla ole edellytyksiä erityisten luonnonarvojen esiintymiseen.281 Kaavat ei tulla laatimaan YSL 13 §:n 3 momenttia silmällä pitäen. Jos kaavan selvitykset osoittautuvat ympäristölupaharkin-nassa vain yleispiirteiseksi, poikkeusta ei silloin voida soveltaa.
Edellisessä kappaleessa esitetty esimerkki on huono siinä mielessä, että luokkien 0–1 soiden kohdalla YSL 13 §:n soveltaminen ei tule edes kyseeseen. Toisaalta koko YSL 13.3 §:n ratio muuttuu tämän logiikan kautta hämäräksi. YSL 13.1 §:n luvanmyöntä-miseste voi aktualisoitua vain luokkien 3–5 soiden kohdalla (YSL 13.4 §). YSL 13.1 §:a ei sovelleta, jos luonnonarvot on otettu huomioon kaavassa ja toiminta sijoit-tuu sille varatulle alueelle (YSL 13.3 §). Samalla valtakunnallisten alueidenkäyttöta-voitteiden ja valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisesti turpeenottoalueiksi voi-daan osoittaa vain luokkien 0–1 (tietyn edellytyksin myös luokan 2) soita.282 Tästä seuraa, että teoreettisesti YSL 13 § 3 momentti ei voisi koskaan tulla sovellettavaksi, koska luokkien 3–5 suot eivät periaatteessa voi olla osoitettu turvetuotantoon.
Sekä periaatepäätöksen että valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden oikeudelli-nen sitovuus voi olla kuitenkin kyseenalaioikeudelli-nen. Valtioneuvoston periaatepäätös kuuluu soft law -oikeuslähteisiin eikä näin ollen ole muodollisesti oikeudellisesti sitova. Val-takunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat voimassa olevaa oikeutta MRL 24 §:n no-jalla. Niiden vaikutus on kuitenkin vain ohjaava ympäristönsuojelulain mukaisessa oikeusharkinnassa.283
Käytännössä tilanne ei ole kuitenkaan niin mustavalkoinen valtakunnallisten aluei-denkäyttötavoitteiden ohjaavan vaikutuksenkaan osalta,284 sillä valtakunnallisten alu-eidenkäyttötavoitteiden vaikutus maakuntakaavoihin ja sitä kautta yleiskaavoihin ei
280 Ympäristöministeriö 2015, s. 38–39.
281 Ympäristöministeriö 2015, s. 37.
282 VNp 13.11.2008, s. 13; VNpp 30.8.2012, s. 19.
283 Ks. KHO 2010:32.
284 Vaikka ideaalitilanteessa niin täsmällisen ja konkreettisen VAT:n erityistavoitteen pitäisi toteutua kaavoituksessa täysimääräisesti.
ole niin suoraviivainen. Kyseessä oleva VAT:n määräys turpeenottoalueiden ohjaami-sesta jo ojitetuille tai luonnontilaltaan muuten merkittävästi muuttuneille soille koskee pelkästään maakuntakaavoitusta. Vasta sen jälkeen, kun tavoite on otettu huomioon maakuntakaavassa, saa se oikeudellisesti sitovan vaikutuksen myös yleiskaavoituk-sessa.285 Näissä tilanteissa, jossa sekä voimassa oleva maakuntakaava että yleiskaava on laadittu ennen vuonna 2008 tarkistettujen alueidenkäyttötavoitteiden voimaantu-loa, periaatteessa voi turvetuotantoalueeksi olla osoitettu luokkien 3–5 soita sekä maakuntakaavassa että siihen perustuvassa yleiskaavassa ja YSL 13.3 § voi näin ollen tulla sovellettavaksi.
Toisaalta, vaikka valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet välittyvät yleiskaavoihin ennen kaikkea maakuntakaavoituksen kautta eikä niitä pidä ottaa huomioon yleiskaa-vaa laadittaessa MRL 39 §:n nojalla, eivät ne ole yleiskaavoituksessakaan täysin vail-la merkitystä. Sekä MRL 24 §:n että vail-lain esitöiden mukaan myös yleiskaavoituksessa on kiinnitettävä huomiota valtakunnallisiin alueiden käyttötavoitteisiin ja niiden to-teutumista on edistettävä.286 Niiltä osin, kuin valtakunnallisia alueidenkäyttötavoittei-ta ei ole otettu huomioon voimassa olevassa maakunalueidenkäyttötavoittei-takaavassa, alueidenkäyttötavoittei-tavoitteiden vaikutus voi konkretisoitua suoraan yleiskaavassa.287 Näin ollen niissä tilanteissa, jossa maa-kuntakaava on laadittu ennen vuoden 2008 VAT:n voimaantuloa, mutta yleiskaava on laadittu sen jälkeen, tulee tavoitteet ottaa huomioon myös yleiskaavaa laadittaessa.
Eikä tällaisessa yleiskaavassa pitäisi olla turvetuotantoalueiden varauksia luokkien 3–
5 soilla.
Lisäksi maakuntakaavan yleispiirteisyys288 mahdollistaa sen, että yleiskaavassa voi-daan tietyn edellytyksin poiketa maakuntakaavan ratkaisuista.289 Joten vaikka
285 Pölönen – Malin 2011, s.128. Kaavat muodostavat asteittain täsmentyvän hierarkkisen järjestelmän, jossa yleispiirteisempi ja alueellisesti laaja-alaisempi kaava ohjaa yksityiskohtaisempaa kaavaa (kaavo-jen ohjausvaikutus). Maakuntakaava toimii ohjeena yleiskaavaa laadittaessa (MRL 32.1 ja 39.1 §:t) ja yleiskaava vastaavasti asemakaavaa laadittaessa (MRL 42.1 ja 54.1 §:t). Vaikka voimaan tullut yksi-tyiskohtaisempi kaava syrjäyttää yleispiirteisimmän (MRL 32.3 ja 42.3 §:t), jää viimeksi mainittu kui-tenkin piilevänä voimaan ja otettava taas huomioon yksityiskohtaisempaa kaavaa muuttaessa (MRL 32.1 ja 42.1§:t). Pölönen – Malin 2011, s. 127.
286 HE 101/1998 vp, s. 74.
287 Pölönen – Malin 2011, s. 137.
288 Esimerkiksi maakuntakaavassa esitettyjen alueiden rajojen tarkat sijainnin voivat jäädä jossain mää-rin avoimiksi.
289 Esimerkiksi maakuntakaavassa esitettyjen aluevarausten laajuutta ja sijaintia voidaan yksityiskoh-taisessa kaavassa muuttaa tai aluevarauksesta voidaan jopa luopua, mikäli maakuntakaavan tavoitteet
kuntakaava perustuu vuoden 2008 valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin, siitä voidaan tietyiltä osin poiketa yleiskaavassa. Silloin YSL 13.3 § soveltaminen voi tulla jälleen ajankohtaiseksi.
eivät tämän vuoksi vaarannu. Kaavan tavoitteet voidaan toteuttaa myös kompensaatioperiaatteen nojal-la korvaamalnojal-la aluevaraus toiselnojal-la. Pölönen – Malin 2011, s.136.
6 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET
6.1 Yleisesti
Ympäristönsuojelulaki on ympäristön pilaantumista ehkäisevä laki. Ilman päästöistä ympäristöön ei voi muodostua pilaantumista. Päästöllä tarkoitetaan aineen tai energi-an johtamista tai muuta vapauttamista ympäristöön. Siihen rinnastuu myös jättäminen, joka on aineen tai esineen hylkäämistä. Toiminta-alueen fyysinen muuttaminen ei vastaa ympäristönsuojelulaissa omaksuttua pilaantumisen terminologiaa.
Vanhan YSL:n voimassa ollessa ympäristöluvanvaraisen toiminnan sijoituspaikan luonnonarvoja ei voitu ottaa huomioon lupaharkinnassa, ellei luonnonarvoja ole suo-jeltu muulla lainsäädännöllä. Turvetuotanto, jolla on aluetaloudellista merkitystä ja tärkeä asema huoltovarmuuden turvaamisessa, osoittautui oikeudellisesti ongelmal-liseksi toiminnaksi, sillä turvetuotannon luonnonarvoille aiheuttama vahinko johtui toiminta-alueen fyysisestä muokkaamisesta. Turvetuotantohankkeita koskevat lupa-päätökset olivat hyvin usein valitusten kohteina. Kyseessä oleva luonnonsuojelullinen oikeusvaje johti ylimääräisiin selvitys- ja inventointivelvoitteisiin, lupa- ja valituspro-sessien merkittävään viivästymiseen sekä huonoon ennakoitavuuteen.
Uuteen YSL:iin sisältyy 13 § turvetuotannon sijoittamisesta. Sen mukaan turvetuotan-to on sijoitettava niin, ettei siitä aiheudu valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Säännös velvoittaa ottamaan huomioon ympäristölupa-harkinnassa myös toiminta-alueen fyysisestä muuttamisesta luonnonarvoille aiheutu-vat haitat. Uuden säännöksen tavoitteena on edistää suoluonnon monimuotoisuuden säilymistä290 ja ohjata turvetuotantoa jo ojitetuille soille291.
YSL 13.1 §:ssä säädetään turmelemiskiellosta. Turmeltuminen tarkoittaa luonnonar-von vahingoittumista tai pilaantumista ja haitan voimakkuuden skaalassa se sijoittuu heikentämisen/vähentämisen ja hävittämisen/tuhoutumisen välille. Luonnonarvoilla YSL 13 §:n kontekstissa tarkoitetaan Suomen lajien ja luontotyyppien uhanalaisuus-selvityksissä uhanalaiseksi arvioituja suolajeja ja suoluontotyyppejä. Kieltoon liittyy
290 HE 214/2013 vp, s. 62.
291 HE 214/2013 vp, s. 93.
myös maantieteellinen ulottuvuus – luonnonarvojen on oltava valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittäviä. Paikallisesti merkittävä luonnonarvot jäävät säännöksen so-veltamisalan ulkopuolelle.292
YSL 13.2 § mukaan turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa, jos sijoit-taminen ei vaaranna 1 momentissa tarkoitettujen luonnonarvojen säilymistä kyseises-sä maan osassa (poikkeus a) tai 1 momentin soveltaminen estää yleisen edun kannalta tärkeän toiminnan toteutumisen (poikkeus b) eikä luvan myöntämiseen muutoin ole estettä. Viimeinen virke tarkoittaa, että molempien poikkeusten soveltaminen on mahdollista vain silloin, kun hanke täyttää YSL 49 §:n yleiset luvan myöntämisen edellytykset.
Maanosalla tarkoitetaan luonnonarvon säilymisen kannalta kulloinkin tarkoituksen-mukaista tarkastelualuetta esimerkiksi maakuntaa.293 Tarkoituksenmukaisena tarkas-telualueena voidaan myös pitää luonnonarvon alueellisen uhanalaisuuden arvioinnissa käytettyjä kasvillisuusvyöhykkeitä suolajien osalta ja Pohjois- ja Etelä-Suomea suo-luontotyyppien osalta.294 Luonnonarvojen säilymisellä tarkoitetaan sitä, ettei laji tai luontotyyppi ole kyseessä olevalla alueella todettu uhanalaiseksi. Mainittu poikkeus-säännös voidaan soveltaa kuitenkin ainoastaan luonnontilaisuusluokkaan 3 kuuluviin soihin.295
Yleinen etu tarkoittaa useamman kuin yhden ihmisen etua, joka on yhteiskunnallisesti määritelty tärkeäksi. Yleisen edun kannalta tärkeällä toiminnalla tarkoitetaan esimer-kiksi turvetuotantohanketta, joka olisi tärkeä alueellisen energiahuollon tai huolto-varmuuden kannalta.296 Jälkimmäisen poikkeusperusteen soveltaminen tarkoittaa luonnonsuojelullisten intressien ja kyseessä olevan yleisen edun välistä punnintaa eli intressivertailua. Intressivertailun käyttöön oikeudellisen ratkaisun pohjana liittyy se-kä intressien painoarvon määrittämisen että se-käytännön vaikeuksia. Yleiseen etuun pe-rustuvan poikkeusperusteen soveltaminen ei ole sidottu luonnontilaisuusluokkiin.297
292 HE 214/2013 vp, s. 92–93.
293 HE 214/2013 vp, s. 94.
294 HE 214/2013 vp, s. 93.
295 HE 214/2013 vp, s. 94.
296 HE 214/2013 vp, s. 94.
297 YmVM 3/2014 vp, s. 10.
YSL 13.3 §:n mukaan säännöstä ei sovelleta silloin, kun 1 momentissa tarkoitetut
YSL 13.3 §:n mukaan säännöstä ei sovelleta silloin, kun 1 momentissa tarkoitetut