Yritystukea koskeva viranomaisen tekemä virhe, tuensaajan

5.5.1 Oikeustapaus KHO 2009:45

KHO:n ratkaisu (KHO 2009:45) koskee tapausta, jossa yritystuki oli myönnetty ja siten myös maksettu tukitasoltaan liian suurena. Asiasta oli tehty kolme virheellistä tukipää-töstä, joiden mukaan oli tehty myös viisi virheellistä maksatuspäätöstä.¹⁶⁶ Tapaus kuvaa hyvin tuensaajan luottamuksensuojan heikkoa asemaa, sillä edellä mainitut hankkeet oli myös tarkastettu maa- ja metsätalousministeriön toimesta. Viranomainen oli tehnyt vir-heen soveltaessaan lakia. Silloinen TE-keskus oli tehnyt takaisinperintäpäätöksen liikaa maksetusta tukiosuudesta, mutta koska kysymyksessä oli viranomaisen tekemä virhe, jätti perimättä viivästyskorot. Takaisinperitylle osuudelle myönnettiin myös kohtuullinen maksuaika. Asianosaisen valitettua silloiseen maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan, lautakunta otti kantaa myös tuen saajien yhdenvertaiseen ja tasapuoliseen kohteluun seu-raavasti:

"julkisen taloudellisen edun turvaaminen sekä tuen saajien yhdenvertainen ja tasapuo-linen kohtelu edellyttävät säännösten vastaisesti myönnettyjen ja maksettujen tuki-osuuksien perimistä takaisin. Yhdenvertaisuus tarkoittaa sitä, että kaikkiin tuen haki-joihin ja saajiin sovelletaan kulloinkin voimassa olevaa lainsäädäntöä. Väärin perus-tein myönnetyt ja maksetut liian suuret tuet ovat vahvistaneet perusteettomasti valit-tajan asemaa suhteessa muihin saman alan elinkeinonharjoittajiin, ja virheellisten tu-kien voidaan siten katsoa vääristäneen kilpailua. Näiden syiden vuoksi säännösten vastaisesti myönnettyjen ja maksettujen tukien takaisinperiminen ei loukkaa valittajan tai muiden tuen saajien yhdenvertaista ja tasapuolista kohtelua. "

Tuensaaja vetosi myös hallintolain 50 §:ään, joka koskee tilanteita, jossa päätös perustuu selvästi virheelliseen selvitykseen taikka ilmeisen väärään lain soveltamiseen tai on ta-pahtunut menettelyvirhe, jolloin viranomainen voi poistaa päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen. Säännöksessä mainitaan lisäksi, että päätöksen korjaaminen asianosaisen hingoksi edellyttää, että hän suostuu päätöksen korjaamiseen. Maaseutuelinkeinojen va-lituslautakunta kuitenkin totesi, että hallintolain 5.1 §:n mukaan, mikäli muussa laissa on tästä laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolain asemesta, joten silloisen maaseutuelinkeinojen rahoituslain (329/1999) 46 § oli ratkaiseva. Korkein hallinto-oi-keus ei muuttanut alemman oihallinto-oi-keusasteen päätöstä muulta osin, kuin siirsi takaisinperittä-vän maksun eräpäivää eteenpäin.

166 Siikavirta, 2010, s. 632.

Hallintolain tarkoituksena on määritellä hallintoasian käsittelyssä noudatettavat menette-lyvaatimukset kattavasti ja riittävän yksiselitteisesti. Menettelyvaatimuksista ei siten yleensä tarvitse säätää enää viranomaisten soveltamissa materiaalisissa laeissa. Hallinlain suhde aineellisiin lakeihin onkin ensisijaisesti menettelyllinen. Julkisia palveluja to-teutettaessa, palvelujen luonne ja toteuttamistavat saattavat olla hyvinkin erilaisia, joten voi olla tarpeen sisällyttää lainsäädäntöön myös erityissäännöksiä. Näitä erityissäännök-siä ovat esimerkiksi vireillepanoa, selvittämiskeinoja, käsittelytapoja ja päätöksen oikai-semista koskevat säännökset. Yleislakina hallintolaki kuitenkin täydentää aineellisessa laissa olevia joustavia tai täysin puuttuvia menettelysäännöksiä. Hallintolain ja erityislain välinen suhde on yllä olevassa kappaleessa kuvatun mukainen eli hallintolaissa olevan säännöksen sijasta noudatetaan aineellisessa laissa olevaa, hallintolaista poikkeavaa sään-nöstä.¹⁶⁷

EU:n valtiontukien takaisinperintäsäännökset ovat takaisinperinnän lähtökohtana. Sään-nösten mukaan tuki, joka ei komission päätöksen mukaan sovellu yhteismarkkinoille, mutta joka on kuitenkin maksettu, on perittävä takaisin¹⁶⁸.

Kotimaisten tukien osalta takaisinperittävän tuen määrää voitaisiin kohtuullistaa valtion-avustuslain (688/2001) 26 §:n perusteella. Kohtuullistaminen on mahdollista, mikäli tu-ensaajan taloudellinen tilanne ja olosuhteet, takaisinperintään johtanut menettely tai olo-suhteiden muutos tekisivät perinnästä kohtuuttoman. Myös valtionavustuslakia valmiste-laessa, hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa mainitaan, että mikäli pa-lauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on koh-tuullista jättää ainakin korko perimättä¹⁶⁹. Tätä kohtuullistamissäännöstä ei kuitenkaan tunneta EU:n valtiontukisäännöissä, joten Siikavirta tulkitsee, ettei kohtuullistaminen ole mahdollista EU-oikeuteen perustuvan takaisinperinnän kohdalla. Valtionavustuksen läh-tökohtana on, että perusteeton etu on aina palautettava ja laiton tila saatettava siten lail-liseksi.¹⁷⁰ Myös EU:n valtiontukisääntelyn tiukka linja perustuu tähän ajatukseen. Tuen-saajan kohtalaisen laajan selonottovelvollisuuden vuoksi luottamuksensuojaperiaatteella

167 Mäenpää, 2008, s. 16.

168 Törhönen-Sirviö, 2019, s. 226.

169 HE 63/2001 vp, s. 60.

170 ks. myös Mäenpää, 2011, s. 282.

ei näyttäisi olevan kovin vahvaa merkitystä valtionavustusten takaisinperinnässä, vaikka virheellinen toiminta olisi viranomaisesta johtuvaa.¹⁷¹

Julkisen tuen myöntämiseen liittyy tuen tavoitteenmukaisuus sekä julkisten varojen teho-kas käyttö. Yhteiskunnallisten tukien takaisinperintä tapahtuukin usein perusteettoman edun palauttamista koskevana velvoitteena¹⁷². Siikavirta kirjoittaa artikkelissaan Valtion-tukisäädöksiä ja luottamuksensuoja tuen takaisinperinnässä, että julkisessa hallinnossa on hyvin yleistä, että aiheetta myönnetty yleinen etu peritään saajaltaan takaisin.¹⁷³

Maaseuturahastosta myönnettäviin investointitukiin sovelletaan myös valtionavustusla-kia (valtionavustuslaki 2 §). Lavaltionavustusla-kia sovelletaan vain siltä osin kuin erityislaissa ei ole val-tionavustuslaista poikkeavia säännöksiä. Valtionavustuslain takaisinperintää koskevat säädökset ovat kuitenkin hyvin yhteneväiset maaseutuasetuksen 71 artiklan, neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 16 artiklan¹⁷⁴, kehittämistukilain 31 §:n ja yritys-VnA 36 §:n kanssa.

Eduskunnan oikeusasiamies on todennut, että hyvän hallinnon näkökulmasta riittävänä ei voida pitää sitä, että viranomaisen virhe vain todetaan, eikä pyritä hyvittämään vir-heestä aiheutunutta haittaa. Oikeusasiamies onkin antanut suosituksia siitä, että viran-omaisen virheestä aiheutunut vahinko tulisi hyvittää, oli vahinko sitten taloudellista tai immateriaalista.¹⁷⁵

Siikavirta näkee, että takaisinperinnän tavoitteilla tulisi olla yhteys luottamuksensuojan soveltamiseen. EU-oikeuden näkökulmasta yksi tärkeimmistä takaisinperinnän tavoit-teista on sisämarkkinoiden tehokkaan kilpailun suojaaminen ja siksi luottamuksensuo-jan kannalta väärin myönnetyn tuen kilpailuvaikutukset tulisi huomioida, kun takaisin-perinnän kohtuuttomuutta arvioidaan. Siikavirta myöntää, että YPM:n kannalta väärin myönnetyt tuet ovat kilpailun kannalta ongelmallisia, mutta niissä tilanteissa, joissa

171 Siikavirta, 2010, s. 635–636.

172 Kärhä & Puisto, 2020, s. 810.

173 Siikavirta, 2010, s. 635.

174 Neuvoston asetus (EU) 2015/1589, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2015, Euroopan unionin

toimin-nasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä

175 Hautamäki, 2004, s. 121.

kyseessä on vain kansallisen perusteettoman edun palautus tai valtiontalouden moittee-ton hoito, hän painottaisi luottamuksensuojaa ja kohtuullisuuta.¹⁷⁶

5.6 Investointituen pysyvyysvelvoite, luottamuksensuoja- ja suhteellisuusperiaate