Euroopan unionin maaseuturahastosta myönnettävien yritystukien edellytykset oikeusperiaatteiden valossa

PRO GRADU TUTKIELMA

Euroopan unionin maaseuturahastosta myönnettävien yritystukien edellytykset oikeusperiaatteiden valossa

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu tutkielma Raili Nissinen, 183271 13.11.2021

Ohjaajat: Asko Uoti ja Ulla Väätänen

Itä-Suomen yliopisto, yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Oikeustieteiden laitos

Nissinen, Raili: Euroopan unionin maaseuturahastosta myönnettävien yritystukien edel- lytykset oikeusperiaatteiden valossa

Hallinto-oikeus Pro gradu -tutkielma 13.11.2021

XIV-72

Avainsanat: maaseuturahasto, yritystuen edellytykset, perusteltu päätös, oikeusperiaat- teet

Tiivistelmä

Maaseudun kehittämistä rahoitetaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahas- tosta. Maaseuturahaston varat jaetaan jäsenvaltioille, jotka käyttävät varoja maaseutuoh- jelmiensa toteuttamiseen. Suomelle on tärkeää saada maaseuturahastosta myönnettävät tuet täysimääräisesti ja vaikuttavasti käytettyä eri alueiden hyväksi. Suomen tulee myös osaltaan osallistua rahastosta myönnettävien toimenpiteiden rahoittamiseen ennalta sovi- tun rahoitussuhteen mukaisesti. Tutkimuksen kohteena oleva yritystuki on yksi maaseu- tuohjelman tukimuodoista.

Yritystukea pyritään myöntämään kasvuhakuisille ja kehittyville pienyrityksille sekä ti- loille, jotka suuntaavat toimintojaan maatalouden ulkopuolelle. Maaseuturahastosta mak- settavien yritystukien myöntämis- ja maksamisedellytykset pohjautuvat maaseutuasetuk- seen. Tämän lisäksi on komission tiedoksiantoja, delegoituja säädöksiä ja täytäntöönpa- noasetuksia. Kansallisista säädöksistä merkittävimmät yritystukija koskevat säädökset ovat kehittämistukilaki (28/2014) ja valtioneuvoston asetus yritystuesta (80/2015). Näi- den lisäksi on lukuisa joukko MMM:n ja Ruokaviraston määräyksiä.

Tutkimuskysymyksenä on: "Mitkä ovat maaseuturahastosta myönnettävän yritystuen myöntö- ja maksuedellytykset erityisesti oikeusperiaatteiden valossa?" Yritystukia kos- kevia edellytyksiä on runsaasti. Tässä tutkimuksessa keskiössä ovat investointituen toi- menpiteen aloittamiseen, maksatushakemuksen viivästymiseen ja investointituen pysy- vyysvelvoitteeseen liittyvät edellytykset sekä yleisesti viranomaisen tekemän virheen seuraamukset tuenhakijalle. Oikeusperiaatteista investointituen myöntö- ja maksatusedel- lytysten näkökulmasta korostuvat erityisesti luottamuksensuojan periaate,

suhteellisuusperiaate, tuensaajan yhdenvertainen kohtelu sekä julkisten varojen moittee- ton käyttö. Päätöksen perustelut ja viranomaisen harkintavallan käyttö linkittyvät olen- naisesti tutkimukseen.

Tutkimuksen johtopäätöksenä on, että maksu- ja myöntöpäätösedellytykset eivät aina ole yksiselitteisiä, sillä useimmissa tapauksissa alemman oikeusasteen ratkaisut on kumottu korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Myöntöpäätökseen kirjattujen edellytysten noudatta- misen tärkeyttä tulisi korostaa nykyistä enemmän, koska siihen tuensaaja pystyy itse vai- kuttamaan. Viranomaisen virheen vuoksi syntyneet menetykset ovat tuensaajille puoles- taan kohtuuttomia.

SISÄLLYS

LÄHTEET ... VI LYHENNELUETTELO ... XIV

1 JOHDANTO ... 1

1.1 taustaa ja tavoitteet ... 1

1.2 Tutkimuksen viitekehys, tutkimuskysymys ja rajaukset ... 5

2 TUTKIMUSMENETELMÄ JA TUTKIMUKSEN RAKENNE ... 13

2.1 Tutkimusmenetelmä ... 13

2.2 Viranomaisen toimivalta ... 15

2.3 Viranomaisen harkintavalta ... 16

2.3.1 Yleistä ... 16

2.3.2 Oikeusharkinta eli sidottu harkinta ... 17

2.3.3 Tarkoituksenmukaisuusharkinta ... 18

2.4 Tutkimuksen rakenne ... 18

3 MAASEUTURAHASTOSTA MYÖNNETTÄVäN YRITYSTUEN EDELLYTYKSET ... 20

3.1 Säädös-, määräys- ja sopimusperusta ... 20

3.2 Yritystuki ... 23

3.2.1 Investointituki ... 26

3.2.2 Investointituen maksatus ... 28

4. TUKIPÄÄTÖS JA SEN OIKEUDELLISET PERUSTEET ... 33

4.1 Perusoikeus hyvään hallintoon ... 33

4.2 Tukipäätös ... 34

4.3. Päätöksen perusteet ... 36

4.4 Tuensaajan oikeus tulla kuulluksi ... 40

4.5 Menettelyä koskeva neuvonta ... 42

5. INVESTOINTITUEN EDELLYTYKSET OIKEUSPERIAATTEIDEN VALOSSA ... 44

5.1 Oikeusturvaperiaatteet ... 44

5.2 Oikeusturvaperiaatteet EU-oikeudessa... 45

5.3 Investointitoimenpiteen aloittaminen, eriyttämisvelvoite ja luottamuksensuojan

periaate ... 46

5.3.1. Investointitoimenpiteen aloittaminen ... 46

5.3.2 Luottamuksensuojan periaate ... 48

5.3.3 Oikeustapaukset koskien tuettavan toimenpiteen aloittamisajankohtaa ... 49

5.4 Maksatushakemuksen viivästyminen, viranomaisen harkinta ja tuensaajan yhdenvertainen kohtelu ... 53

5.4.1. Maksuhakemuksen jättämisen määräaika ... 53

5.4.2 Viranomaisen harkintavalta ja joustavat normit ... 54

5.4.3. yhdenvertainen kohtelu ja puolueettomuus ... 55

5.4.4 Oikeustapaus koskien maksuhakemuksen jättämisen määräaikaa ... 56

5.5 Yritystukea koskeva viranomaisen tekemä virhe, tuensaajan luottamuksensuojaperiaate sekä yhdenvertainen ja tasapuolinen kohtelu ... 57

5.5.1 Oikeustapaus KHO 2009:45 ... 57

5.6 Investointituen pysyvyysvelvoite, luottamuksensuoja- ja suhteellisuusperiaate sekä moitteeton varainhoito ... 61

5.6.1 Investointituen pysyvyysvelvoite ... 61

5.6.2 Suhteellisuusperiaate ... 62

5.6.3 Oikeustapaus 1, koskien pysyvyysvelvoitetta ... 63

5.6.4 Oikeustapaus KHO 2006:68 ... 65

5.6.5 Julkisten varojen moitteeton käyttö ... 66

5.6.6 oikeustapaus 2, koskien pysyvyysvelvoitetta ... 67

6. JOHTOPÄÄTÖKSET ... 69

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Aalto- Heinilä, Maija, Voiko oikeuslähteiden tulkinta olla objektiivista? Lakimies 6–

7/2020, s. 903–924.

Antikainen, Janne – Kahila, Petri – Palviainen, Simo -– Pyykkönen, Sinikukka – Yli- Koski, Maria, Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma 2014–2020 ennakkoarvi- ointi, Maa- ja metsätalousministeriö, 2014.

Hautamäki, Veli-Pekka, Hyvän hallinnon toteuttaminen, Edita Publishing Oy, Helsinki 2004.

Hirvonen, Ari, Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan, Yleisen oikeustieteen julkaisuja, Helsinki 2011.

Hurskainen, Aimo, Hallintopäätöksen perustelemisesta, Joensuun yliopiston yhteiskunta- tieteellisiä julkaisuja N:63, Joensuun yliopisto 2003.

Husa, Jaakko – Pohjolainen Teuvo, Julkisen vallan oikeudelliset perusteet, Alma Talent Oy, 2014.

Huuskonen, Heli – Niemi, Jyrki – Lehtosalo, Heini – Yrjölä, Tapani, EU:n yhteinen maata- louspolitiikka vuoden 2020 jälkeen ja Suomen maatalous, Luonnonvara ja biotalouden tutkimus 84/2020, Helsinki 2020.

Ilmakunnas, Seija – Stenbacka, Rune – Martikainen, Minna – Puhakka, Mikko – Salonen, Hannu – Reinikainen Rasmus, Yritystukien tutkimusjaoston raportti 2020, Työ- ja elin- keinoministeriön julkaisuja 20:2020.

Jukarainen, Heikki, Hallintopäätöksen perusteluiden riittävyys muutoksenhaun näkökul- masta, Edilex, 2014.

Kallio, Olavi – Martikainen, Juha-Pekka – Meklin, Pentti – Rajala, Tuija – Tammi, Jari, Kaupungit tilaajina ja tuottajina. Kokemuksia ja näkemyksiä Jyväskylän, Tampereen ja Turun toimintamallien uudistushankkeista. Kunnallistutkimuksia. Tampere 2006. Korte, Atte, Toimivaltarajojen jäykkyys viranomaistoiminnassa, Referee-artikkeli, Edilex

2015/38.

Kotkas, Toomas, Hallinto-oikeudellisen harkintavaltaopin päivitys kotimaisen sosiaalioi- keudellisen lainsäädännön valossa. Lakimies 6/2011, s. 1130–1151.

Kulla, Heikki, Asianmukaisen käsittelyn vaatimus hallintomenettelyssä, Lakimies 6–

7/1998, s. 1144–1151.

Kulla, Heikki. Yhdenvertaisuuden osapuista. Prosessioikeudellisia erityiskysymyksiä.

(toim.) Jarkko Männistö. Turun yliopisto, oikeustieteellinen tiedekunta, 2004.

Kärhä, Tatu - Puisto, Aarne, Laittoman valtiontuen takaisinperintä. Defensor Legis N:o 5/2020 s. 807–824.

Mujunen, Mika, Kahdenkertaisen kirjanpidon toteutus maatilalle, Karelia Ammattikorkea- koulu, 2016.

Myllymäki, Arvo, Finanssi hallinto-oikeus, Valtion ja kuntien varainkäyttö ja varainkäytön valvonta, 2. uudistettu painos, Alma Talent Oy 2007.

Myllymäki, Arvo, Moitteettoman varainhoidon periaatteen toteuttaminen yhteisövarojen käytössä. Teoksessa: Tulos, normi, tilivelvollisuus, 27–41. (toim.) Arvo, Myllymäki – Jarmo, Vakkuri. Vammala: Tampere University Press 2001.

Mäenpää, Olli, Eurooppalainen hallinto-oikeus, 3. painos, Alma Talent Oy 2011.

Mäenpää, Olli, Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 5. painos, Keuruu Edita Publishing Oy 2016.

Nieminen, Liisa, Euroopan oikeusasiamies perusoikeuksien turvaajana, Oikeustiede Ju- risprudentia, Suomalaisen lakimiesyhdistyksen vuosikirja 2006, Gummerus Kirjapaino Oy, Jyväskylä 2006, s. 151- 220.

Parikka, Julius – Siikavirta, Kristian, EU:n valtiontukisäännöt, Edita Publishing Oy, Hel- sinki 2010.

Pyykkönen, Perttu – Kytölä, Liisa – Kuhmonen, Irene – Ponnikas, Jouni – Keränen, Reijo, – Arovuori, Kyösti, Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2007 – 2013 jälkiarviointi. Maa- ja metsätalousministeriö 2016.

Ratio, Juha, Suhteellisuusperiaate eurooppaoikeudessa, Lakikirjasto, Defensor Legis 2005/2 s. 357–366.

Ratio Juha, Eurooppaoikeus ja sisämarkkinat, 3. uudistettu painos, Alma Talent Oy, 2013.

Ratio, Juha, Eurooppaoikeus on kehittyvä oikeudenala, Katsauksia ja pienempiä kirjoituk- sia. Lakimies 5/2006, s. 813–817.

Siltala, Raimo, "Ei luonnollisella järjellä vaan keinotekoisella juridisella järjellä ja oikeu- dellisella arvostelmalla". Normit ja konstruktiot oikeudellisessa päättelyssä. Oikeustiede Jurisprudentia, Suomalaisen lakimiesyhdistyksen vuosikirja 2019, Oy Nord Print Ab, Helsinki 2019.

Siikavirta, Kristian, Valtiontukisäädöksiä ja luottamuksensuoja tuen takaisinperinnässä – KHO 2009:45, Katsauksia ja pienempiä kirjoituksia, Lakimies 4/2010 s. 624–637.

Sutela, Marja, Toisen asteen esteellisyydestä hallinnossa – Vaarantaako viranomaisen en- nakkokäsitys käsittelyn puolueettomuuden hallinnollisessa päätöksenteossa? Artikke- leita, Lakimies 6/2004 s. 983–1008.

Tanskanen, Anna-Liisa, Vihertyvä maataloustuki, pinta-alaperusteisten viljelijätukien ym- päristöehdot ja niihin liittyvä valvonta- ja seuraamusjärjestelmä. Itä-Suomen yliopisto 2019.

Törhönen-Sirviö, Piia, Vipuvoimaa EU:lta, Yritystukiprosessi ja tuen takaisinperintä Eu- roopan unionin oikeuden ja kansallisen sääntelyn nojalla, Acta electronica Universitatis Lapponiensis 261, Lapin yliopisto, 2019.

VIRALLISLÄHTEET

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, annettu 17. päivänä joulu- kuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tu- esta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoami- sesta.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17. päivänä joulu- kuuta 2013 , Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahas- toa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalata- lousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Eu- roopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa kos- kevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoami- sesta.

Euroopan unionin perusoikeuskirja 2012/C 326/02. 26.10.2012 Euroopan unionin viralli- nen lehti C 326/403 FI 2.

Hallintovaliokunnan mietintö 29/2002 vp - HE 72/2002 vp, Hallituksen esitys hallinto- laiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta.

HE 63/2001 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle valtionavustuslaiksi ja laiksi valtion ta- lousarviosta annetun lain 7 c §:n muuttamisesta.

HE 72/2002 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttö- lain muuttamisesta.

HE 142/2013 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista ja maaseudun kehittämisen tukemisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi la- eiksi.

Euroopan komissio, Komission tiedoksianto, Suuntaviivat valtiontuesta rahoitusalan ulko- puolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen (2014/C 249/01).

Komission delegoitu asetus (EU) N:o 907/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, Eu- roopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä maksa- javirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen, vakuuksien sekä euron käytön osalta.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2018/1046, annettu 18 päivänä heinäkuuta 2018, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta.

Komission delegoitu asetus (EU) N:o 807/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, Eu- roopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU)

N:o 1305/2013 täydentämisestä ja siirtymäsäännöksistä.

Komission asetus (EU) N:o 651/2014, annettu 17 päivänä kesäkuuta 2014, tiettyjen tuki- muotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artik- lan mukaisesti ETA:n kannalta merkityksellinen teksti.

Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 809/2014, annettu 17 päivänä heinäkuuta 2014, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä

yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän, maaseudun kehittämistoimenpiteiden ja täydentävien ehtojen osalta.

Maa- ja metsätalousministeriö, Maatalous- ja maaseutuhallinnon kehittämisvaihtoehtoja selvittävän työryhmän väliraportti, Työryhmämuistio 2015:3.

Maa- ja metsätalousministeriö, Päätös Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 toteutuksessa käytettävistä valintaperusteista, Dnro 421/441/2015.

Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintö 20/2014 vp - HE 195/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi maaseudun kehittämisen tukemisesta annetun lain muuttamisesta.

Maaseutuviraston määräys Nro 53/15 Dnro 1189/54/2015.

Maaseutuviraston ohje Dnro 128/04.00.01/2016.

Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma 2014-–2020. Maa- ja metsätalousministe- riö.

Neuvoston asetus EY N:o 1290/2005, annettu 21 päivänä kesäkuuta 2005, yhteisen maata- louspolitiikan rahoituksesta.

Rooman sopimus (ETY), Euroopan talousyhteisön perustamissopimus 25.3.1957.

Valtiovarain valiokunnan mietintö 9/2001 vp - HE 63/2001 vp, Hallituksen esitys valtion- avustuslaiksi ja laiksi valtion talousarviosta annetun lain 7 c §:n muuttamisesta.

INTERNETLÄHTEET

Yrittäjyys maaseudulla [https://mmm.fi/yrittajyys] (11.11.2020)

Euroopan komissio. Maaseudun kehittäminen. [https://ec.europa.eu/info/food-farming- fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/rural-development_fi] (11.11.2020)

Maaseudun kehittämisohjelma 2014–2020. [https://maaseutu.kuvat.fi/kuvat/Logot,+loma- kepohjat+ja+markkinointikuvat/Esitteet+ja+oppaat/Maaseutuohjelman+koulutuspa- ketti+(PowerPoint)+/maaseutuohjelma_esittelypaketti+2020+(1).pdf] (25.11.2020)

Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa 2014–2020 Kehittäjät ja maaseudun yrittäjät [https://www.maaseutu.fi/uploads/kalvopaketti-2_kehittajat-ja-maaseudun-yrit- tajat-24112014.pdf] (25.11.2020)

Maaseutu.fi, Vauhtia bisnekseen -– maaseudun monipuolinen yritysrahoitus on ulottuvil- lasi [https://www.maaseutu.fi/maaseutu/yrittajyys] (10.04.2021)

Maaseutu.fi, Maaseutuohjelma [https://www.maaseutu.fi/maaseutuverkosto/maaseutuoh- jelma] (24.08.2021)

Maa- ja metsätalousministeriön rakentamismääräykset [https://mmm.fi/rakentamis- maaraykset] (08.01.2021)

Oikeus.fi, Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan lakkauttaminen [https://oikeus.fi/fi/in- dex/ajankohtaista/tiedotteet/2014/maaseutuelinkeinojenvalituslautakuntalakkautetaan- valitukset1.syyskuutalahtienhallinto-oikeuksiin.html] (24.08.2021)

Tieteen termipankki, viranomaisen harkintavalta [https://tieteentermipankki.fi/wiki/Oi- keustiede:viranomaisen_harkintavalta] (04.04.2021)

EU-lainsäädännön tyypit[https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/types-eu- law_fi] (19.04.2021)

EU:n maatalouspolitiikka 2021–2022: mepit hyväksyivät siirtymäkauden säännöt [https://www.europarl.europa.eu/news/fi/press-room/20201211IPR93633/eu-n-maata- louspolitiikka-2021-2022-mepit-hyvaksyivat-siirtymakauden-saannot] (20.08.2021)

OIKEUSTAPAUKSET Korkein hallinto-oikeus KHO 2006:68

KHO 18.05.2007 t. 1324 (muu päätös) KHO 2009:45

KHO 2011:108 KHO 2013:50

KHO 08.12.2014 t. 3906 (muu päätös) KHO 11.01.2017 t. 60 (muu päätös) KHO 2019:140

Hallinto-oikeudet

Hämeenlinnan HaO, 18.12.2012 t. 12/0667/2

Hämeenlinnan HaO, 26.08.2020 päätös nro 19/0983/1 Hämeenlinnan HaO, 26.08.2020 päätös nro 20/0803/1 Hämeenlinnan HaO, 02.03.2021 päätös nro 21/0195/1

LYHENNELUETTELO

ELY-keskus Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Hallinnointilaki Laki maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista 27/2014

HL Hallintolaki

HaO Hallinto-oikeus

HaVM Hallintovaliokunnan mietintö

HE Hallituksen esitys

ERI-rahasto Euroopan rakenne- ja investointirahasto

Horisontaaliasetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1306/2013 Yritys-VnA Valtioneuvoston asetus maaseudun yritystuesta 80/2015

KHO Korkein hallinto-oikeus

Kehittämistukilaki Laki maaseudun kehittämisen tukemisesta 28/2014

MMM Maa- ja metsätalousministeriö

MmVM Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintö

Maaseutuasetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013 Maaseutuohjelma Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma

PL Perustuslaki

TE-keskus Työvoima- ja elinkeinokeskus

Yleisasetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013 YMP Euroopan yhteinen maatalouspolitiikka

1 JOHDANTO

1.1 taustaa ja tavoitteet

Suomen yrityksistä yli 40 prosenttia toimii maaseudulla. Maatiloista noin kolmanneksella on myös maatalouden ulkopuolista yritystoimintaa. Maaseudun yritysten kehittämistä ja kasvua tuetaan kansallisten kehittämisohjelmien kautta. Tavoitteena on uusien työpaik- kojen lisääminen jo toimiviin maaseudun yrityksiin sekä uuden yritystoiminnan syntymi- nen.¹

Maaseudun kehittämistä rahoitetaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahas- tosta (jatkossa maaseuturahasto), joka on yksi EU:n rakenne- ja investointirahastoista (ERI-rahastot). Muita EU:n ERI-rahastoihin luettavia rahastoja ovat Euroopan aluekehi- tysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR) ja Euroopan meri- ja kalatalousra- hasto (EMKR).²

Maaseuturahaston varat jaetaan jäsenvaltioille, jotka voivat käyttää niitä yhden tai use- amman maaseutuohjelman toteuttamiseen alueellaan. Suomessa toimivat Manner-Suo- men ja Ahvenanmaan maaseudun kehittämisen maaseutuohjelmat.³ Nämä kansalliset ke- hittämisohjelmat tulee Euroopan komission hyväksyä, ennen kuin ne voidaan panna täy- täntöön⁴. Maaseutuohjelman kokonaisvarat ohjelmakaudelle 2014–2020⁵ ovat 8,4 miljar- dia sisältäen myös kansallisen julkisen rajoituksen⁶. Tässä tutkimuksessa keskitytään yri- tystukeen, joka on yksi Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman (myöhemmin maaseutuohjelma) tukimuodoista.

1 Yrittäjyys maaseudulla.

2 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17. päivänä joulukuuta 2013 ,

Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehit- tämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ku- moamisesta.

3 Maaseutuohjelma.

4 HE 142/2013 vp, s. 110.

5EU ohjelmakaudella tarkoitetaan Euroopan Unionin ohjelmien seitsenvuotista ajanjaksoa. Tälle ajanjak- solle laaditaan kansallinen maaseudun kehittämisohjelma, sekä ohjelmakausikohtaiset EU-tason ja kan- sallisen tason säädökset.

6 Maaseudun kehittämisohjelma 2014–2020, s.5.

Maatalouden osuus EU:n kokonaisbudjetista on kuitenkin ollut vähenevä. Nykyisellä oh- jelmakaudella maatalouden osuus EU:n kokonaisbudjetista on noin 40 %, kun se vielä 70-luvulla oli peräti 70 %. Tulevalla ohjelmakaudella 2021–2027 maatalouden osuus on enää kolmannes kokonaisbudjetista.⁷

EU:n budjettineuvotteluissa maatalousrahoitus ja sen turvaaminen on Suomelle yksi po- liittisista prioriteeteista, sillä Suomen EU:lta saamista jäsenmaksun vastineista maatalous muodostaa yli 60 %. Suomelle on tärkeää saada maaseuturahastosta myönnettävät tuet täysimääräisesti ja vaikuttavasti käytettyä eri alueiden hyväksi. Kesällä 2020 sovitun bud- jettisopimuksen mukaan Suomen maatalouden rahoitus kasvaa kaudella 2021–2027 ni- mellisin hinnoin laskettuna 2,5 prosenttia kauteen 2014–2020 verrattuna. Erityisesti maa- talouspolitiikan pilarin II varat⁸, nousevat rahoituskehyksen osalta 7,6 %. ⁹

Nykyisen EU ohjelmakauden 2014–2020 tavoitteina on edistää maatalouden kilpailuky- kyä, varmistaa luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet sekä saavuttaa maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoinen aluekehitys esimerkiksi työpaikko- jen lisäämisen ja säilyttämisen avulla.¹⁰ Suomessa noudatetaan EU maiden yhteistä maa- talouspolitiikkaa (myöhemmin YMP). YPM jakautuu I pilariin ja II pilariin. Tämä kah- den pilarin rakenne on ollut käytössä vuodesta 1999. I pilari käsittää suorat tuet ja mark- kinamenot ja II pilari maaseudun kehittämistoimet.¹¹

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013 (myöhemmin maaseutu- asetus), on pohjana maaseudun kehittämiseen myönnettävien tukien sääntelylle. Suo- messa EU:n maaseuturahaston varojen käyttö ja maaseutuohjelman toimeenpano edellyt- tävät kuitenkin myös kansallista lainsäädäntöä EU:n lainsäädännön lisäksi. Suomen tulee myös osaltaan osallistua edellä mainitusta rahastosta myönnettävien toimenpiteiden ra- hoittamiseen ennalta sovitun rahoitussuhteen mukaisesti.¹² Huomionarvoista on se, että sekä EU- että kansallinen lainsäädäntö säädetään jokaiselle ohjelmakaudelle erikseen.

Poikkeuksen tähän tekee kuitenkin nyt vuosien 2021–2022 aikana oleva, jäljempänä

7 Huuskonen ym. 2020, s. 10.

8 Mistä myös tutkimuksen kohteena oleva yritystuki rahoitetaan.

9 Huuskonen ym. 2020, s. 3.

10 Euroopan komissio. Maaseudun kehittäminen, kohta yleistä.

11 Huuskonen ym. 2020, s. 9.

12 HE 142/2013 vp, s. 7.

mainittu siirtymäkausi, jota toteutetaan ohjelmakauden 2014–2020 lainsäädännön mukai- sesti.¹³

Ohjelmakaudella 2014–2020 maaseuturahaston varat kohdennetaan seuraaviin kuuteen prioriteettiin:

• tietämyksen siirron ja innovoinnin edistäminen maa- ja metsätaloudessa sekä maa- seudulla

• maatalouden kaikkien alojen elinkelpoisuuden ja kilpailukyvyn parantaminen sekä innovatiivisen maatalousteknologian ja metsien kestävän hoidon edistäminen

• elintarvikeketjun organisoinnin, eläinten hyvinvoinnin ja riskinhallinnan edistämi- nen

• voimavarojen käytön tehostaminen sekä tuki vähähiiliseen ja ilmastonmuutosta kes- tävään talouteen siirtymiselle maataloudessa, elintarvikealalla ja metsätaloudessa

• maa- ja metsätalouteen liittyvien ekosysteemien ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen

• sosiaalisen osallisuuden edistäminen, köyhyyden vähentäminen ja talouden kehittä- minen maaseutualueilla.¹⁴

Yritystuki kohdistuu EU:n maaseutuasetuksen prioriteettiin 6;sosiaalisen osallisuuden edistäminen, köyhyyden vähentäminen ja talouden kehittäminen maaseutualueilla. Tar- kemmin prioriteetin 6 kohdealueeseen a, pienyritysten monipuolistamisen, perustamisen ja kehittämisen sekä työpaikkojen luomisen helpottaminen.¹⁵

Maaseutuohjelmien toimeenpanoa Suomessa seuraa 33 jäseninen valtioneuvoston aset- tama seurantakomitea. Seurantakomitea myös hyväksyy maaseutuohjelmiin mahdolli- sesti esitettävät muutokset ja hyväksyy vuosittain laadittavat vuosiraportit¹⁶.

Maa- ja metsätalouden tukia on pidetty hyvin erilaisina verrattuna työ- ja elinkeinominis- teriön hallinnon alaan kuuluviin yritystukiin, koska maa- ja metsätalouden tuilla on

13 EU:n maatalouspolitiikka 2021–2022.

14 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma, s. 111–114.

15 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma, s. 106 ja 185.

16 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma, s. 860.

vakiintuneet, EU-tasolla määritellyt tavoitteet ja osa tuista ei kuulu EU-lainsäädännön mukaiseen valtiontukisääntelyyn.¹⁷ Kuitenkin aiemmin maaseuturahastosta myönnettä- viä yritystukia on pyritty yhtenäistämään työ- ja elinkeinoministeriön myöntämien yri- tystukien lainsäädännön kanssa.¹⁸ Nykyisestä Manner-Suomen kehittämisen maaseu- tuohjelmasta laaditussa ennakkoarvioinnin liitteessä 3 on maininta eri fokusryhmien käy- mistä keskusteluista ja myös tuolloin on ollut esillä maaseutuyritysten tukien siirtäminen maa- ja metsätalousministeriön hallinnon alalta työ- ja elinkeinoministeriön yritystukien myöntämisen yhteyteen.¹⁹ Tällä haluttaneen varmistaa myös päällekkäisten tukien myön- tämisen ehkäiseminen.

Hyvälle yritystuelle määritellyt edellytykset sopivat kuitenkin molempien hallinnon alo- jen yritystukiin. Yritystukien tutkimusjaoston raportissa hyvälle yritystuelle on määritelty seuraavat edellytykset:

- selkeä ja relevantti taloudellinen tai yhteiskunnallinen tavoite

- tarkoituksenmukainen ja kustannustehokas keino tavoitteiden saavuttamiseksi - kilpailua vääristävien vaikutusten oltava mahdollisimman vähäiset

- määräaikaisuus

- kannustaa toiminnan muuttamiseen, vipuvaikutus - oltava edellytykset kannattavaan toimintaan - ei tukikumulaatiota

- tukien vaikuttavuutta on arvioitava²⁰

Edellisen ohjelmakauden (2007–2013) aikaisesta Manner-Suomen maaseutuohjelmasta on suoritettu jälkiarviointi, jonka mukaan maaseuturahastosta myönnettävien yritystukien vaikuttavuus on yrittäjien omasta mielestä ollut hyvin positiivinen. Eri arvioitsijoiden analyysit yritystuista tukevat tätä näkemystä²¹ . Tukien hakijat kokivat kuitenkin erityi- sesti maksatusedellytyksiin liittyvän byrokratian ongelmaksi. Yleisesti hakemus- ja mak- satusprosessia erityisen työläänä piti 40 % avoimen vastauksen ilmoittaneista.²²

17 Ilmakunnas ym. 2020, s. 39.

18 HE 142/2013 vp, s. 32–33.

19 Antikainen ym., 2014, s. 113.

20 Ilmakunnas ym.2020, s. 59.

21 Pyykkönen ym., 2016, s. 22.

22 Pyykkönen ym., 2016, s. 80.

Yleisestikin vaatimukset maataloustukien yksinkertaistamiseen ovat lisääntyneet ja siksi maataloustukien sääntelyyn odotetaan muutoksia uudella ohjelmakaudella.²³

Uuden ohjelmakauden 2021–2027 kansallinen valmistelu on parhaillaan käynnissä, mikä voikin tuoda muutoksia nykytilanteeseen. Komissio julkaisi ensimmäisen lainsäädäntö- ehdotuksensa EU:n uudeksi yhteiseksi maatalouspolitiikaksi kesällä 2018. Lopullinen po- liittinen yhteisymmärrys EU:n budjetista vuosille 2021–2027 saavutettiin vasta kesällä 2020. Tämän vuoksi uusi maatalouspolitiikka ei tullut voimaan EU:ssa alkuperäisen suunnitelman mukaisesti vuoden 2021 alusta, vaan maatalouspolitiikkaan jouduttiin otta- maan kaksivuotinen siirtymäaika. Tämä tarkoittaa, että maatalouspolitiikan uudistusta ryhdytään toteuttamaan EU:ssa aikaisintaan vuonna 2023. Vuosina 2021–2022 toimitaan siten uuden rahoituskauden 2021–2027 budjetilla, mutta harjoitetaan edelleen ohjelma- kauden 2014–2020 maatalouspolitiikkaa.²⁴ Uudella ohjelmakaudella mm. ilmastonmuu- toksen hillintä tulee korostumaan. Siirtymäkauden asetus (EU 2020/2220) on juuri jul- kaistu ja se edellyttää, että kaikki siirtymäkauden varoista tuetut toimenpiteet on oltava loppuun toteutettuja sekä maksettuja vuoden 2025 loppuun mennessä.²⁵

Maaseuturahastosta myönnettäviä tukia koskevia tutkimuksia on tehty enimmäkseen ym- päristötukiin liittyen²⁶ sekä arviointeja eri tukien vaikutuksista²⁷, mutta varsinaisiin tu- kien edellytyksiin liittyviä tutkimuksia ei juuri ole julkaistu. Hallintolain (434/2003, HL) 6 §:ään perustuviin oikeusperiaatteisiin puolestaan vedotaan useissa yritystukipäätöksiä ja maksatuspäätöksiä koskevissa oikeustapauksissa.

1.2 Tutkimuksen viitekehys, tutkimuskysymys ja rajaukset

Tutkimus lähtee liikkeelle EU:n lainsäädännöstä, missä keskeisimpänä asiakirjana on Eu- roopan unionin maaseutuasetus, jonka tavoitteena on maaseudun kehittäminen Euroo- passa. Euroopan unionin varoja kohdennetaan jäsenmaille maaseuturahaston kautta.

23 Tanskanen, 2019, s. 293.

24 Huuskonen ym. 2020, s. 3.

25 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2020/2220, artikla 7, kohta 5.

26 esimerkiksi Tanskanen 2019, Vihertyvä maataloustuki.

27 esimerkiksi Peltonen, Maaseuturahastosta myönnettyjen yritystukien merkitys pohjoissavolaisille maa-

seutumatkailuyrityksille.

Euroopan unionin maaseuturahasto on osa Euroopan rakenne- ja investointirahastoja (ERI-rahastot) ja rahoitettavien tukien tulee olla yhteensopivia YPM:n muista rahastoista maksettavien toimenpiteiden kanssa²⁸.

Maaseuturahasto jakautuu I pilariin, mistä rahoitetaan niin sanotut suorat tuet ja II pila- riin, mikä kohdistuu maaseudun kehittämistoimenpiteisiin.²⁹ Nyt tutkimuksen kohteena oleva yritystuki kohdistuu jälkimmäiseen osioon. Tutkimuksen näkökulmasta on myös hyvä huomata, että edellä mainittu sekä EU-tasoinen että kansallinen lainsäädäntö on pää- osin ohjelmakausikohtaista, vaikkakin muutokset eri ohjelmakausien välillä ovat olleet kohtalaisen vähäisiä.³⁰ Tämän tutkimuksen ajankohta osuu ohjelmakausien vaihteeseen, mutta sillä ei ole tutkimuksen näkökulmasta merkitystä, koska muista ERI-rahastoista poiketen, maaseuturahaston osalta, nyt voimassa olevalla siirtymäkaudella noudatetaan ohjelmakauden 2020–2014 sääntöjä, vaikkakin varat ohjataan uuden ohjelmakauden 2021–2027 varoista.

Euroopan maaseuturahaston varojen hyödyntäminen edellyttää, että kukin jäsenvaltio laatii oman kansallisen maaseudun kehittämisohjelman tai useampia ohjelmia. Näillä eri ohjelmilla täsmennetään niitä toimenpiteitä, joilla pyritään saavuttamaan EU:n maaseu- tuohjelmassa tavoiteltavat prioriteetit³¹. Kuten edellä on todettu, Suomessa on laadittu kaksi erillistä maaseudun kehittämisohjelmaa; Manner-Suomen maaseudun kehittämis- ohjelma ja Ahvenanmaan maaseudun kehittämisohjelma. Tässä tutkimuksessa keskity- tään yksin omaan Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman sisältämään yritystu- keen.

Jäsenvaltioiden on nimettävä maaseudun kehittämisohjelman hallintoviranomainen, maksajavirasto ja todentamisviranomainen. Tällä valvontajärjestelmällä halutaan taata selkeä tehtävien jako ja erottelu hallintoviranomaisen ja muiden toimielinten välillä.³²

28 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, kohta 6.

29 Huuskonen ym. 2020, s.3.

30 HE 142/2013 vp, s.1.

31 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, kohta 7.

32 HE 142/2013 vp, s. 47.

Suomessa maaseutuasetuksen edellyttämänä hallintoviranomaisena toimii maa- ja metsä- talousministeriö (jäljempänä MMM)³³. MMM vastaa maaseutuohjelman valmistelusta, varojen käytön suunnittelusta ja varojen jakamisesta välittäville toimielimille. Lisäksi maa- ja metsätalousministeriö vastaa ohjelman toteutuksesta ja ohjelman vaikutusten seu- rannasta yhdessä jäljempänä mainitun seurantakomitean kanssa. MMM huolehtii myös ohjelman toteuttamiseksi tarpeellisten ennakko-, väli- ja loppuarviointien teettämisestä.

Edellä mainittujen tehtävien lisäksi MMM ohjaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökes- kuksia (myöhemmin ELY-keskus) alueellisten maaseudun kehittämissuunnitelmien ja toimintaryhmiä paikallisten kehittämisstrategioiden laatimisessa. MMM:n tehtäviin kuu- luu myös paikallisten toimintaryhmien ja innovaatioryhmien hyväksyminen. (Laki maa- seudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista 27/2014, hallinnointilaki 8 §)

Maa- ja metsätalousministeriö nimeää oman hallinnon alansa viranomaisen toimimaan maksajavirastona. Suomessa maksajavirastoksi on nimetty Ruokavirasto. Ruokavirasto maksajavirastona puolestaan ohjaa ja valvoo ELY-keskuksia, paikallisia toimintaryhmiä sekä kuntien elinkeinoviranomaisia niiden hoitaessa maksajaviraton vastuulle kuuluvia tehtäviä niin sanottuina välittävinä toimieliminä. (hallinnointilaki 10 § ja 12 §) Edellä mainitun ohjauksen on perustuttava valta-asemaan eli ylempi hierarkiataso voi säädösten asettamissa rajoissa määrätä alemman tason toimimaan tietyllä tavalla.³⁴ Näiden lisäksi jäsenmaalla tulee olla myös horisontaaliasetuksen 9 artiklassa mainittu todentamisviran- omainen. Jäsenvaltio nimeää joko julkis- tai yksityisoikeudellisen yksikön vastaamaan maksajaviraton tilien tarkastamisesta todenperäisyyden, täydellisyyden ja täsmällisyyden osalta.³⁵ Suomessa maa- ja metsätalousministeriö kilpailuttaa todentamisviranomaiseksi auktorisoidun tilintarkastusyhteisön.³⁶ Edellä mainittujen toimielinten lisäksi tulee olla yleisasetuksen 47 artiklassa mainittu seurantakomitea. Valtioneuvosto päättää seuranta- komitean kokoonpanosta ja nimeää jäsenet. Seurantakomitean puheenjohtajana toimii maa- ja metsätalousministeriön edustaja ja mukana tulee olla välittävien toimielinten ja kaikkien maaseudun kehittämisen kannalta tärkeiden toimijoiden, kuten aluehallintovi- ranomaisten, alueella toimivien yhteistyöryhmien, paikallisten toimintaryhmien, yritys- ten ja etujärjestöjen sekä alueen kehittämisen asiantuntijoiden edustajat. Komissio

33 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, artikla 66.

34 Kallio ym. 2006, s. 20.

35 Neuvoston asetus EY N:o 1290/2005, artikla 7.

36 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma, s. 265.

osallistuu seurantakomitean työhön neuvonantajana. Seurantakomitea tarkastelee maa- seutuohjelman edistymistä, toimeenpanoa ja tuloksia. Seurantakomitea antaa lausuntonsa myös maaseutuohjelmaan esitetyistä muutoksista sekä valintaperusteista ennen niiden toimittamista komissiolle.³⁷

ELY-keskukset toimeenpanevat maaseudun kehittämistuet, mukaan lukien yritystuen.

(kehittämistukilaki 42 § ja yritys-Vna 37 §) Näiden tukien osalta ELY-keskukset tekevät tukia koskevat myöntöpäätökset, jotka tehdään esittelystä ja luetaan hallintoviranomaisen tehtäviin. Tukia koskevat maksupäätökset tehdään niin ikään esittelystä, mutta ne luetaan maksajaviranomaistehtäviin. Investointitukiin liittyen ELY-keskukset tekevät Euroopan unionin lainsäädännön mukaiset, paikan päällä tehtävät hallinnolliset tarkastuskäynnit³⁸. Näiden tehtävien lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset hoitavat takaisinpe- rinnät kaikkien maatalouden kehittämistukien osalta (kehittämistukilaki 55 §). Näitä teh- täviä hoitaessaan ELY-keskusten tulee huomioida myös tehtävien eriyttämistä koskevat vaatimukset. Tällä tarkoitetaan sitä, että yksi henkilö voi hoitaa vain yhtä kyseistä tuki- hakemusta koskevaa tehtävää (tukien myöntäminen, maksaminen tai takaisinperintä).

Tällä halutaan ehkäistä niin sanottuja vaarallisten työyhdistelmien syntyminen.³⁹ Mikäli tuen myöntämisen tai maksamisen edellytykset eivät täyty, on se kehittämistukilain 55

§:n mukaan tuen maksamisen keskeyttämisen peruste.

Hallintoviranomainen

Maa- ja metsätalousministeriö

Seurantakomitea Todentamisviranomainen

Maksajavirasto Ruokavirasto

Välittävät toimielimet ELY-keskukset

tukien myöntö, maksatus ja jatkotoimenpiteet

Leader toimintaryhmät

Kuntien elinkeinoviranomaiset Kuvio 1. Viranomaiset ja muut toimijat

37 HE 142/2013 vp, s. 52.

38 Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 809/2014, 48 artikla. Mavi ohje Dnro 128/04.00.01/2016.

39 MMM Työryhmämuistio 2015:3, s.29–30.

Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman lisäksi kullakin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskuksen) alueella laaditaan omat alueelliset kehittämis- suunnitelmat. Näissä suunnitelmissa esitetään alueen kehitysstrategia, painopisteet ja va- lintakriteerit. Paikallistason kehittämisstrategioiden laatimisesta vastaavat puolestaan toi- mintaryhmät (Leader ryhmät). Nämä kolme viimeksi mainittua asiakirjaa (Manner-Suo- men maaseudun kehittämisohjelma, alueellinen kehittämissuunnitelma ja paikallinen ke- hittämisstrategia) laaditaan yhteistyössä maaseudun kehittämisen näkökulmasta merkit- tävimpien toimijoiden kanssa. (hallinnointilaki 2 luku).

Maaseutuasetuksessa on asetettu kuluvalle ohjelmakaudelle seuraavat kolme tavoitetta:

- maatalouden kilpailukyvyn edistäminen

- luonnonvarojen kestävän hoidon varmistaminen ja ilmastotoimet - maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoisen aluekehityksen saavuttaminen, mikä sisältää myös työpaikkojen luomisen säilyttämisen.⁴⁰

Edellä mainittuja tavoitteita pyritään saavuttamaan Manner-Suomen maaseudun kehittä- misohjelman toimenpiteiden avulla. Toimenpiteistä johdetut eri tukimuodot määritellään maaseutuasetuksessa (esimerkiksi investoinnit fyysiseen omaisuuteen, maaseutuasetuk- sen artikla 17). Kuitenkin varsinaisista maatalouden eri tukimuodoista on säädetty kan- sallisilla lailla ja niitä täydentävillä valtioneuvoston asetuksilla.

Tutkimus rajataan koskemaan alla kuviossa 1. esitetystä viitekehyksestä ilmenevään, ELY-keskusten maaseuturahastosta myöntämään yritystukeen. Tämä tukimuoto on mää- ritelty kansallisessa lainsäädännössä sekä maaseutuohjelmassa. Tutkimuksessa keskity- tään yritystuen osalta lähinnä investointituen yleisiin myöntö- ja maksatusedellytyksiin.

Tutkimuksessa huomioidaan myös edellä esitetyn delegoidun maksajavirastoasetuksen⁴¹

40 Euroopan komissio, maaseudun kehittäminen, kohta yleistä.

41 Komission delegoitu asetus (EU) N:o 907/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014 , Euroopan parla-

mentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen, vakuuksien sekä euron käytön osalta, liite 1.

mukainen eriyttämisvelvoite. Investointituen edellytyksiä tarkastellaan erityisesti oikeus- turvaperiaatteiden valossa.



Kuvio 2. Tutkimuksen viitekehys

Pyrin tutkimuksellani vastaamaan seuraavaan tutkimuskysymykseen:

Mitkä ovat maaseuturahastosta myönnettävän yritystuen myöntö- ja maksuedellytykset erityisesti oikeusperiaatteiden valossa?

Euroopan unionin maaseutuasetus

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus EU N:o 1305/2013

EU:n maaseuturahasto

Kansallinen lainsäädäntö; laki, asetus, MMM:n ja Ruokaviraton määräykset ja ohjeet sekä yritystukiin liittyvät lainvalmisteluasiakirjat

Maaseuturahastosta myönnettävä yritystuki

(Investointituki, perustamistuki ja toteutettavuustutkimus) Manner-Suomen maaseudun kehittä-

misohjelma 2014 - 2020 Alueelliset kehittämissuunnitelmat Paikalliset kehittämisstrategiat (Lea-

der)

Ahvenanmaan maaseudun ke- hittämisohjelma 2014 - 2020 I Pilari

maatalouden suorat tuet

II Pilari

maaseudun kehittämistuet

Tutkimuksessa keskitytään yritystuista vain investointitukeen, mikä on kappalemääräl- tään ja euromäärältään merkityksellisin maaseuturahastosta myönnettävä yritystuen muoto.⁴² Yritystuki on harkinnanvarainen tuki, minkä vuoksi yritystuen myöntövaiheessa esiintyy maksatusta enemmän myös tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Tuen maksatus puolestaan sisältää pääasiassa oikeus- eli laillisuusharkintaa ja tarkoituksenmukaisuus- harkinnan osuus on huomattavasti vähäisempää.

Tutkimuksessa keskitytään tuen investointipäätöksiin ja erityisesti päätösten perustelui- hin. Huomionarvoista on se, että investointituen:

• myöntöpäätös on oma päätöksensä, jonka sisältö ja perusteet määräytyvät kehittämistu- kilain ja Yritys-VnA:n mukaisesti ja muutoksenhakua saa hakea Hämeenlinnan hallinto- oikeudelta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) mukaisesti. Kor- keimpaan hallinto-oikeuteen Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä voi valittaa vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

• Maksatuspäätös puolestaan on oma päätös, jonka perusteet löytyvät samoin edellä mai- nitusta laista sekä asetuksesta ja muutoksenhaku on vastaava kuin edellä ja

• maksatuksen keskeyttämis- tai takaisinperintäpäätös on omansa, jonka perusteet on mää- ritelty kehittämistukilain 55 §:ssä ja muutoksenhaku eroaa edellä mainituista päätöksistä siinä, että keskeyttämis- ja takaisinperintäpäätökseen liittyvästä Hämeenlinnan hallinto- oikeuden päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa.

(kehittämistukilaki 69 §)

Tutkielmassa keskitytään erityisesti tuetun investointitoimenpiteen aloittamisajankohtaan liittyvään problematiikkaan, maksatushakemuksen viivästymiseen, investointituen pysy- vyysvelvoitteeseen sekä yleisesti viranomaisen tekemän virheen seuraamuksiin. Tuki- ja maksupäätökset ja erityisesti päätösten oikeudelliset perusteet liittyvät oleellisesti tutki- musaiheeseen. Oikeusturvaperiaatteista keskitytään erityisesti luottamuksensuojan peri- aatteeseen, suhteellisuusperiaatteeseen, tuensaajan yhdenvertaiseen kohteluun sekä jul- kisten varojen moitteettomaan käyttöön sekä lisäksi yleisemmin viranomaisen

42 HE 142/2013 vp, s. 20.

harkintavallan käyttöön. Näihin oikeusturvaperiaatteisiin vedotaan useimmin investoin- titukea koskevissa korkeimman hallinto-oikeuden tapauksissa.

Etsin tutkimukseni avulla tieteellisiä perusteita näkemyksilleni hakiessani vastauksia edellä olevaan tutkimuskysymykseen.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan lakkauttamisen jälkeen syksystä 2014 alkaen, kaikki maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tukipäätöksistä tehdyt valitukset, kuten maaseuturahastosta myönnettäviä yritystukia koskevat valituksetkin, keskitettiin Hä- meenlinnan hallinto-oikeuteen.⁴³ Valituskynnys ainakin korkeimpaan hallinto-oikeuteen näyttäisi kuitenkin olevan kohtalaisen korkea, sillä oikeustapauksia investointitukiin liit- tyen on hyvin rajattu määrä. Oikeustapauksista on myös opittu, sillä lähivuosilta tapauk- sia on niukalti. Edellä mainittujen oikeustapausten lisäksi tutkimuksessa hyödynnetään myös aiempia alaan liittyviä tutkimuksia ja kirjallisia lähteitä. Viranomaisten harkinta- valtaa ja harkintavallan rajoittamista on käsitelty oikeuskirjallisuudessa kohtalaisen laa- jasti⁴⁴. Tutkimusta on tarkasteltu kuitenkin lähinnä yleisellä tasolla, eikä nyt tutkimuk- senkohteena olevan yritystuen myöntämisen, maksamisen ja takaisinperinnän näkökul- masta.

Tutkimukseni sijoittuu pääasiassa hallinto-oikeuden alueelle, mutta koska maaseutura- hastoa koskeva sääntely on pääasiassa eurooppaoikeudellista, vaikkakin kansallinen sääntely sitä täydentää, on tutkimuksessa yhtymäkohtia myös eurooppaoikeuteen. Maa- seudun kehittämisen rahoitus puolestaan liittää tutkimuksen osaltaan myös finanssioikeu- teen.

43 Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan lakkauttaminen.

44 Esimerkiksi Mäenpää, Olli: Eurooppalainen hallinto-oikeus, 2011; Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus,

2013; Kulla, Heikki: Hallintomenettelyn perusteet 2018.

2 TUTKIMUSMENETELMÄ JA TUTKIMUKSEN RAKENNE

2.1 Tutkimusmenetelmä

Kyseessä on lainoppiin suuntautunut eli oikeusdogmaattinen tutkimus, missä maaseutu- rahastosta myönnettävää yritystukea koskevaa lainsäädäntöä tulkitsemalla ja systemati- soimalla pyritään selvittämään yritystuen myöntö- ja maksuedellytyksiä. Tarkastelun kohteena on myös hallintolain 6 §:stä johdettavien oikeusperiaatteiden merkitys yritys- tuen edellytyksiä tulkittaessa.

Lainoppi kuuluu tulkintatieteiden ryhmään, missä tiede pyrkii ymmärtämään ja tulkitse- maan inhimillisiä tekoja niiden yhteiskunnallisessa ympäristössä. Lainoppi sitoutuu po- sitiiviseen oikeuteen, mikä koostuu säännöistä ja oikeusperiaatteista. Näiden lisäksi oi- keudelliset peruskäsitteet, yleisopit, oikeudelliset instituutit ja aksiologiset elementit si- sältyvät positiivisen oikeuden moniulotteiseen kokonaisuuteen.⁴⁵

Lainopin keskeisenä menetelmänä on tulkinta.⁴⁶ Tulkinta liittyy lakitekstin merkitykseen.

Tulkinta on siten merkityksen löytämistä lakitekstin sisällöstä. Sisältö voi olla ilmastu niin epäselvästi, että tulkitsijan pitää antaa sille, uusi, selkeämpi ja täsmällisempi il- maisu.⁴⁷ Lainoppi ei ainoastaan tulkitse normeja, vaan tavoitteena on ymmärtää normit osana kulloinkin kyseessä olevaa oikeudenalaa ja voimassa olevaa oikeusjärjestystä.⁴⁸ Hallinto- ja viranomistoimintaa ohjaavat ensisijaisesti hallinnon oikeuslähteet ja toissi- jaisesti muut virallislähteet.⁴⁹

Siltala on puolestaan määritellyt oikeudellisen systematisoinnin oikeusnormien keski- näisten etusija- ja yhteensovitussuhteiden määrittämiseksi.⁵⁰

Lainopillinen tutkimus edellyttää tekemään joitakin oikeusteoreettisia valintoja ja poh- dintoja eräänlaisiksi lähtökohdiksi. Tässä tutkimuksessa pyritään sisällyttämään näihin

45 Laakso 2013, s. 69–70.

46 Hirvonen, 2011, s. 36.

47 Aalto-Heininä, 2020, s. 907–908.

48 Hirvonen, 2011, s. 52.

49 Husa–Pohjolainen, 2014, s. 18.

50 Siltala, 2019, s. 253.

relevantteihin lähtökohtiin myös EU:n alueelta erilaisista oikeusjärjestelmistä ja kulttuu- reista saatava tietämys. Tutkimuksen kannalta on hyödyllistä katsoa tutkimusaihetta useista eri näkökulmista.⁵¹

Tämä tutkimus sijoittuu osittain eri oikeudenaloille. Merkittävimmässä roolissa ovat kui- tenkin hallinto-oikeus, julkisoikeus ja finanssihallinto-oikeus, jotka kaikki ovat omia oi- keudenalojaan, mutta liittyvät läheisesti toisiinsa. Julkisoikeus tarkastelee kohteitaan oi- keudellisen ajattelun tai oikeusjärjestyksen näkökulmasta ja usein normatiivisesti. Julki- sen vallan käyttämisessä sekä julkiseen valtaan liittyvässä tutkimuksessa on juridiikkaan liittyvä oikeudellinen näkökulma. Viranomaistoiminnan laatu tai tehokkuus ei ole ristirii- dassa oikeusvaltiollisen oikeusturva-ajattelun kanssa. Lisäksi ihmis- ja perusoikeuksien kunnioittaminen lisää julkisen vallan juridista ulottuvuutta, jota hallintotiede täydentää.⁵² Tutkimuksessa selvitetään yritystukea koskeva sekä EU-tasoinen että kansallinen lain- säädäntö. Tarkastelu kohdistuu säädösten selkeyteen, yksiselitteisyyteen ja tukinnanva- raisuuteen.

Hallinto-oikeuden kannalta EU-tasoisen lainsäädännön soveltaminen viranomaisen toi- minnassa tarkoittaa sitä, että Euroopan unionin oikeus määrittelee osittain tai kokonaan toiminnan sisällön. EU-oikeus vaikuttaa myös sovellettavan lainsäädännön tulkintaan, vi- ranomaisen harkintavallan käyttöön ja hallintomenettelyyn. Ero EU-oikeuden ja puhtaasti kansallisen hallinto-oikeuden välillä ei aina ole yksiselitteinen. Lähtökohtana kuitenkin on se, että jäsenvaltioille kuuluu toimivalta hallintotoiminnassa, jota ei ole perussopimuk- sissa annettu Euroopan unionille. EU:n toimivalta puolestaan perustuu jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antamaan toimivaltaan. Nämä toimivaltarajat eivät käytännössä kuitenkaan aina ole kovin selvärajaisia, vaan määräytyvät hallintotoiminnassa sovelletta- van lainsäädännön ja viranomaisen toiminnan oikeusvaikutusten perusteella. Tämä on li- sännyt EU-oikeuden merkitytä kansallisessa hallintotoiminnassa.⁵³

51 Ratio, 2006, s. 815.

52 Husa – Pohjolainen, 2014, s. 38.

53 Mäenpää, 2011, s. 79–80.

Hyödynnän työssäni tutkimusaiheeseen liittyviä Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja sitä edeltäneen Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan sekä korkeimman hallinto-oikeu- den oikeustapauksia, joissa myös tuensaajien oikeusturvaperiaatteet ovat nousseet esiin.

Tämän tutkimuksen tavoitteena on selvittää maaseuturahastosta myönnettävien yritystu- kien edellytyksiä tuensaajien oikeusturvaperiaatteiden valossa. Lainsäädäntöä systemati- soimalla selvitetään tukien edellytysten perusteita ja viranomaisten harkintavallankäyttöä niin myöntö-, maksatus- kuin takaisinperintätilanteissakin. Harkintavallan käyttöön liit- tyy olennaisesti myös tuensaajien tasapuolinen kohtelu.

Tutkimuksen kohteena olevan yritystuen myöntö ja maksatuspäätösten tekeminen on jul- kishallinnollista toimintaa ja siten kyse on julkisen vallan käytöstä. Aiemmin johdanto kappaleessa mainittu myöntö- ja maksatustehtävien eriyttämisvelvoite korostuu tilan- teissa, joissa maksuhakemusvaiheessa ilmenee epäselvyyttä maksuedellytyksissä tai maksuhakemukseen sisällytettyjä kustannuksia hylätään. Mikäli myöntö- ja maksuedel- lytykset tulkitaan eri tavoin, nousee esiin tuenhakijan luottamuksensuoja. Onko tuensaa- jalla oikeus olettaa, että alkuperäinen myöntöpäätös on pätevä? Myöntö- ja maksupäätös- ten perusteleminen ja päätösten oikeudelliset perusteet liittyvät tiiviisti myös tutkimusai- heeseen.

2.2 Viranomaisen toimivalta

Hallintoasiaa käsittelevän viranomaisen on oltava toimivaltainen asiallisesti, asenteelli- sesti ja alueellisesti. Viranomaisen on oltava toimivaltainen pystyäkseen tekemään asi- assa pätevän hallintopäätöksen.⁵⁴Asiallisella toimivallalla tarkoitetaan sitä, että viranomai- nen voi hoitaa vain niitä tehtäviä, joiden hoitamiseen sille on annettu toimivalta.⁵⁵ELY-kes- kusten toimivalta tutkimuksen kohteena olevan yritystuen myöntämiseen ja maksamiseen perustuu maaseudun kehittämisen tukemisesta annettuun lakiin (28/2014, kehittämistuki- laki). Asteellinen toimivalta puolestaan ymmärretään siten, ettei viranomainen voi puut- tua toisen viranomaisen toimivallan käyttöön. Ylempi viranomainen ei siten voi muuttaa tai kumota alemman viranomaisen päätöksiä, vaikka hänellä olisikin oikeus valvoa ja joh- taa alaisensa viranomaisen toimintaa. Alueellinen toimivalta ilmenee siten, että

54 Husa – Pohjolainen, 2014, s. 240.

55 Korte, 2015, s. 11.

viranomainen on toimivaltainen vain tietyllä alueella. ⁵⁶ Asenteelliseen toimivaltaan liit- tyy yritystukiakin koskeva johdantoluvussa mainittu eriyttämisvelvoite. Tukien myöntö- puoli ei voi puuttua tukien takaisinperintään tai maksatukseen ja vastaavasti maksatus ei voi tulkita tuen myöntämisen edellytyksiä.⁵⁷ Toimivaltainen yritystuen myöntäjä on se ELY-keskus, jonka toimialueella tuen kohteena oleva toimenpide on tarkoitus toteuttaa.

Milloin toimenpide toteutetaan useamman ELY-keskuksen alueella, toimivaltainen on se ELY-keskus, jonka alueella toimenpide pääosin toteutetaan. Valtakunnallisissa hank- keissa maa- ja metsätalousministeriö osoittaa varat toimivaltaiselle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. (kehittämistukilaki 37 §).

2.3 Viranomaisen harkintavalta

2.3.1 Yleistä

Nykyisen vakiintuneen käsityksen mukaan oikeusharkinnan ja tarkoituksenmukaisuus- harkinnan välillä on vain aste-ero ja tämä erokin on entisestään menettänyt merkitystään.

Tämä kehitys liittyy hallinto-oikeudellisen normiston muutokseen sekä hallintoasioiden muutoksenhakujärjestelmän kehitykseen. Toomas Kotkas toteaa artikkelissaan Hallinto- oikeudellisen harkintavaltaopin päivitys kotimaisen sosiaalioikeudellisen lainsäädännön valossa, että perinteinen jaottelu edellä mainitun laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuushar- kinnan välillä ei anna oikeaa kuvaa hallintoviranomaisten päätöksenteossa käyttämästä harkinnasta. Hän näkee, että viranomaisen harkinta ei ole vain yhden ainoan normin so- veltamista, vaan päätökset tehdään useiden oikeusnormien perusteella, jolloin yksittäinen hallintopäätös viittaakin kokonaiseen normiverkostoon. Edellä mainitussa artikkelissa Kotkas jakaa hallinnollisen harkinnan viiteen eri tyyppiin; yksittäistapaukselliseen, so- peuttamis-, asiantuntija-, poliittiseen ja liikkeenjohdolliseen harkintaan.⁵⁸

Yksittäistapauksellinen harkinta tarkoittaa normin muuntamista yksittäistapaukseen so- veltuvaksi. Lainsäädännön epätäsmälliset oikeuskäsitteet, kuten "erityiset syyt ",

56 Korte, 2015, s. 12 - 15.

57 MMM Työryhmämuistio 2015:3, s. 29–30.

58 Kotkas, 2011, s. 1131–1151.

"olennainen" jne. mahdollistavat tämäntyyppisen harkinnan.⁵⁹ Investointituen kohdalla tämänkaltainen harkinta tulee eteen erityisesti jäljempänä luvussa viisi, kappaleessa 5.4 käsiteltävän maksuhakemuksen viivästymistapauksen yhteydessä.

Asiantuntijaharkinnan Kotkas puolestaan selittää harkinnaksi, jossa hyödynnetään jonkin alan asiantuntijan tietämystä lainsäädännöllisen normiohjelman toteuttamisessa. Hän ko- rostaa, että tuolloin yksittäisen hallintopäätöksen oikeellisuuden arviointikriteerit ovat oi- keusjärjestyksen ulkopuolella.⁶⁰ Asiantuntijaharkinta voi olla ajankohtaista investointitu- kien kohdalla, esimerkiksi tuettavan toimenpiteen kustannusten kohtuullisuutta arvioita- essa. Liikkeenjohdollinen harkinta, joka edellä mainitun artikkelin mukaan liittyy hallin- nolle kuuluvien tehtävien taloudelliseen ja tehokkaaseen hoitamiseen⁶¹, tulee kysymyk- seen arvioitaessa tuettaviin investointeihin liittyviä hankintoja hankintalain perusteella.

Sen sijaan sopeuttamisharkintaa en näe suoranaisesti investointitukiin liittyväksi ja poliit- tinen harkintakin vain jossain määrin tuen myöntämisvaiheessa. Poliittinen harkinta vai- kuttaa investointitukiin enemmän johdanto luvussa mainittujen; maaseutuohjelman, alu- eellisten kehittämissuunnitelmien ja paikallisten kehittämisstrategioiden kautta.

2.3.2 Oikeusharkinta eli sidottu harkinta

Korte artikkelissaan Toimivaltarajojen jäykkyys viranomaistoiminnassa, määrittelee oi- keusharkinnan sidotuksi harkinnaksi, jossa viranomaisen ratkaisuvalta on sidottu laissa määriteltyihin kriteereihin. Tällöin tapaukseen sovelletaan yksiselitteistä säännöstä. Oi- keusharkintana pidetään myös tulkintaperiaatteiden soveltamista ja merkityssisällön ha- kemista erilaisille käsitteille.⁶² Myös Husa ja Pohjolainen näkevät sidotun oikeusharkin- nan perustuvan puhtaaseen laillisuusharkintaan, sitovan lainsäädännön ohjauksen myötä.

Vaikka lainsäädäntö pyrkiikin suoraan ilmaisemaan ratkaisun sisällön, jää harkintavaltaa kuitenkin erityisesti lainsäädännön tulkinnanvaraisuuden vuoksi.⁶³

59 Kotkas, 2011, s. 1138.

60 Kotkas, 2011, s. 1144.

61 Kotkas, 2011, s. 1148.

62 Korte, 2015, s. 7.

63 Husa – Pohjolainen, 2014, s. 231.

2.3.3 Tarkoituksenmukaisuusharkinta

Tarkoituksenmukaisuusharkinnassa viranomaisella on mahdollisuus valita eri ratkaisu- vaihtoehdoista se, joka parhaiten tuottaa yhteiskunnallisen tai hallinnollisen tavoitteen.

Tarkoituksenmukaisuusharkinnassa otetaan huomioon yleinen etu. Korte näkee tarkoi- tuksenmukaisuusharkinnan merkityksen kaventuneen perustuslakiuudistuksen myötä.

Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan myös edellyttänyt sääntelylle täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta.⁶⁴ Lainsäädäntö ei ohjaa yhtä tiukasti tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuvia ratkaisuja kuin edellä mainittuja oikeusharkintaan perustuvia päätöksiä. Ylei- sesti hallintopäätöksissä on mukana molempien harkintamuotojen ominaisuuksia. Julki- sen vallan käyttö ei kuitenkaan koskaan ole oikeudellisesti täysin vapaata, vaikka joustava normi jättäisikin runsaasti tilaa harkinnalle, sillä edellä mainitut hallinnon oikeusperiaat- teet sekä perus- ja ihmisoikeudet on myös huomioitava viranomaisen päätöksenteossa.⁶⁵

2.4 Tutkimuksen rakenne

Tutkimus muodostuu kuudesta luvusta; johdanto, tutkimusmenetelmä ja tutkimuksen ra- kenne, maaseuturahastosta myönnettävän yritystuen edellytykset, tukipäätös ja sen oikeu- delliset perusteet, investointituen edellytykset oikeusperiaatteiden valossa ja johtopäätök- set.

Tutkimuksen johdanto-osa käsittelee maaseuturahastosta myönnettävien tukien taustaa ja tavoitteita. Luvussa halutaan tuoda esiin Euroopan unionin maaseudun kehittämiseen osoitettujen varojen tärkeys, mutta myös varojen käytön edellytykset. Luvussa kuvataan lyhyesti sekä maaseutuasetuksen että maaseutuohjelman tavoitteet lähinnä yritystukien näkökulmasta. Johdanto luvussa kuvataan myös jäsenmaissa varojen moitteettoman käy- tön turvaamiseksi edellytettävä hallintokoneisto. Luvussa esitellään tutkimuksen viiteke- hys, josta ilmenee sekä maaseuturahaston ja varsinaisen tutkimuskohteen eli investointi- tukien asemoituminen EU:n ja kansalliseen lainsäädäntöön sekä eri ohjelmiin. Tutkimus- kysymys ja siihen liittyvät rajaukset ja tarkennukset esitellään myös johdantoluvun toi- sessa osassa.

64 Korte, 2015, s. 7.

65 Husa – Pohjolainen, 2014, s. 231.

Toisessa luvussa esitellään tutkimusmenetelmä ja tutkimuksen rakenne. Luvussa on ku- vattu oikeusdogmaattinen tutkimusmenetelmä pääpiirteittäin sekä tutkimuskohteen näkö- kulmasta viranomaisen harkintavallan ja toimivallan sisältö.

Kolmannessa luvussa esittelen lyhyesti tutkimuskohteena olevan yritystuen myöntämis- ja maksamisprosessin sekä yritystukeen liittyvän keskeisen lainsäädännön. Yritystuki ja lähemmin investointitukiprosessi on pääpiirteittäin tunnettava, jotta itse tutkimuskysy- mystä lainsäädöntöineen voidaan tarkastella. Luvussa käy ilmi tuen myöntämiseen ja maksamiseen liittyvät lukuisat edellytykset, jotka useimmassa tapauksessa ovat tyhjentä- västi säännöksissä esitetty. Tällä halutaan kuvata sitä, että maksatusasiantuntijoiden väi- tetty mielivalta ei ole todellista, vaan tukien saaminen on myös vastikkeellista ja edellyt- tää laissa edellytettyjen vaatimusten täyttymistä. Tähän liittyy myös julkisten varojen moitteeton käyttö, suhteellisuusperiaate, luottamuksensuojaperiaate sekä tuensaajien yh- denvertainen kohtelu.

Neljännessä luvussa käsittelen tutkimuskohteeseen olennaisesti liittyvää päätöstä ja sen oikeudellisia perusteita. Päätös ja sen oikeudelliset perusteet liittyvät investointituen myöntämiseen, maksatukseen sekä tuen keskeyttämiseen ja takaisinperintään.

Viidennessä luvussa analysoin tutkimuskohteeksi valitsemiani investointitukeen liittyviä eritystilanteita pitkälti oikeustapausten ja oikeusperiaatteiden pohjalta. Mielenkiinnon kohteina ovat tuetun investointitoimenpiteen aloittamisajankohtaan liittyvä problema- tiikka, maksatushakemuksen viivästyminen, investointituen pysyvyysvelvoite sekä ylei- sesti viranomaisen tekemän virheen seuraamukset.

Kuudennessa luvussa esitellään tutkimuksen johtopäätökset.

3 MAASEUTURAHASTOSTA MYÖNNETTÄVÄN YRITYS- TUEN EDELLYTYKSET

3.1 Säädös-, määräys- ja sopimusperusta

Tässä tutkimuksessa on viitattu EU:n perussopimuksiin, jotka ovat EU:n primäärioi- keutta. Perussopimuksissa määrätään Euroopan unionin tavoitteista, sen toimielinten säännöistä, päätöksentekomenetelmistä sekä EU:n ja sen jäsenvaltioiden välisestä suh- teesta. Sekundäärioikeutta puolestaan ovat asetukset, direktiivit, päätökset, suositukset ja lausunnot. Tutkimuksessa viitatut maaseutuasetus⁶⁶, horisontaaliasetus⁶⁷ ja yleisasetus⁶⁸ ovat säädöksiä, joita sovelletaan automaattisesti ja yhtäläisesti kaikissa EU-maissa heti niiden tultua voimaan. Niitä ei tarvitse erikseen saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Asetukset sitovat kaikkia EU-maita koko laajuudessaan. Direktiivit EU-maiden on saa- tettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kansallisten viranomaisten on ilmoitettava näistä kansallisista laeista Euroopan komissiolle. Tämän tutkimuksen lähteinä ei ole käytetty direktiiveihin perustuvaa lainsäädäntöä. Sen sijaan komission tiedoksiantoon, delegoitui- hin säädöksiin ja täytäntöönpanoasetuksiin viittauksia on useita. Delegoidut säädökset ovat oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä, joilla komissio voi täydentää tai muuttaa EU- säädösten muita kuin keskeisiä osia, kun taas täytäntöönpanosäädökset puolestaan ovat oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä, joilla komissio voi – EU-maiden edustajien val- vonnassa – asettaa ehtoja varmistaakseen, että EU-lainsäädäntöä sovelletaan yhdenmu- kaisesti.⁶⁹

66 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, annettu 17. päivänä joulukuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämi- seen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta.

67 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1306/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013,

yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta.

68 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17. päivänä joulukuuta 2013 , Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun ke- hittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännök- sistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta.

69 EU-lainsäädännön tyypit.

Maaseuturahastosta maksettavien yritystukien myöntämis- ja maksamisedellytykset poh- jautuvat maaseutuasetukseen. Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto ovat katsoneet, että pk-yritykset ovat maaseudun elinkeinoelämän keskiössä. Erityisesti maa- seudun työpaikkojen luomisessa ja maaseudulla jo olevien työpaikkojen säilyttämisessä sekä maaseutumatkailuun, kulttuuri- ja luonnonperintöön sekä uusiutuvaan energiaan tehtävien investointien kehittämiseen pk-yrityksillä on nähty olevan merkittävä rooli.⁷⁰ Maaseutuasetuksen (EU N:o 1305/2013) 5 artikla käsittelee maaseudun kehittämistä kos- kevia unionin prioriteetteja, missä 6 a kohta korostaa pienyritysten monipuolistamista, sekä yritysten perustamisen ja kehittämisen sekä työpaikkojen luomisen helpottamista⁷¹. Asetuksen 19 artikla käsittelee varsinaisesti tila- ja yritystoiminnan kehittämistä ja varsi- naiset toimeenpanosäännökset komissio hyväksyy 41 artiklan mukaisesti.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 1306/2013 (myöhemmin hori- sontaaliasetus) puolestaan käsitellään yhteisen maaseutupolitiikan rahoitusta, hallinnoin- tia ja seurantaa.

Milloin viranomainen soveltaa EU-lainsäädäntöä työssään, lähtökohtana pidetään sitä, että asianmukaisesti voimaansaatettu EU-oikeuden soveltamisala ilmenee myös kansalli- sesta säännöksestä. Kansallisesti implementoitua, alkuperäisesti EU-oikeudellista oikeus- normia sovelletaan samoin kuin kansallisiakin hallinto-oikeudellisia säännöksiä.⁷² Edellä mainittu EU-lainsäädäntö säädetään kullekin seitsenvuotiselle EU ohjelmakau- delle erikseen. Yleensä suuria muutoksia eri ohjelmakausien välillä ei ole ollut, mutta lainsäädäntöä on koko ajan pyritty yksinkertaistamaan ja hallinnollista taakkaa vähentä- mään. Aiemmilta ohjelmakausilta huomatut epäkohdat on myös pyritty korjaamaan. Sa- moin kansallinen yritystukia koskeva lainsäädäntö uusitaan EU-säädösten valmistuttua.⁷³ Kuten hallituksen esityksessä on todettu, EU:n lainsäädäntö on jo itsessään runsasta. Yh- tenä vaihtoehtona onkin esitetty, että EU:n lainsäädäntöä sovellettaisiin sellaisenaan ja ne kansalliset lisärajoitteet, joita tarvitaan, sisältyisivät yksinomaan ohjelmaan komission hyväksyminä lisäehtoina. Perustuslain näkökulmasta tämä kuitenkin todettiin mahdotto- maksi, sillä tukijärjestelmiin ja niiden toimeenpanoon sisältyy tarve sellaisille kansalli- sille säädöksille, joita ei voida säätää lakia alemmalla tasolla. Tällaisia ovat muun muassa kaikki valvontaa ja takaisinperintää koskevat säännökset. Lisäksi lakiin on sisällytettävä perussäännökset myös niistä sekoista, joista annetaan alemman asteisia säännöksiä.⁷⁴

70 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, kohta 18.

71 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, artikla 5.

72 Mäenpää, 2011, s. 84.

73 HE 142/2013 vp, s.1.

74 HE 142/2013 vp, s. 32.