Investointituen pysyvyysvelvoite, luottamuksensuoja- ja suhteellisuusperiaate

5.6.1 Investointituen pysyvyysvelvoite

Yritystukia koskevan asetuksen 36 §:ssä todetaan että, Euroopan maaseudun kehittämi-sen maatalousrahastosta myönnettyihin tukiin sovelletaan Euroopan parlamentin ja neu-voston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 71 artiklan säännöksiä investointien pysyvyydestä ja kyseiseen tukeen sovellettavia valtiontukisäännöksiä. (Yritys-Vna 36.1 §)

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 71 artiklan mukaan investointeihin kohdistuva ERI-rahastojen rahoitusosuus on maksettava takaisin, jos vii-den vuovii-den kuluessa loppumaksun suorittamisesta tuensaajalle, tuettu toiminta lopetetaan tai se siirretään maaseutuohjelman ulkopuolelle, omistussuhteissa tapahtuu muutos, joka hyödyttää aiheettomasti jotakin yritystä tai julkista yhteisöä tai tapahtuu jokin muu huo-mattava muutos, mikä vaarantaa tuen myöntämisen alkuperäiset tavoitteet. Säännös ei kuitenkaan koske tuotannollisen toiminnan lopettamista sellaisen konkurssin seurauk-sena, joka ei ole petollinen. Tuki peritään takaisin suhteellisesti siltä ajalta, jolloin tuen myöntämisen vaatimukset eivät ole täyttyneet. Edellä mainittu säädös mahdollistaa vii-den vuovii-den määräajan alentamisen kolmeen vuoteen kansallisella lailla.¹⁷⁷ Suomessa tätä mahdollisuutta onkin käytetty ja valtioneuvoston asetuksella on säädetty, että pienten ja kesisuurten yritysten ja maatalousyritysten on käytettävä tuen kohteena olevaa omai-suutta sekä sisällyttää aineeton omaisuus yrityksen varoihin kolme vuotta tuen loppumak-sun maksupäätöksen päätöspäivästä lukien. Kuitenkin erityisestä syystä tukipäätökseen voidaan ottaa määräys myös viiden vuoden käyttöajasta. (yritys-VnA 36.1 §) Edellä 71 artiklassa mainittu muu huomattava muutos voi olla tuetun investoinnin käyttäminen mer-kittävässä määriin muuhun kuin tuen kohteena olevaan toimintaan, mikä on myös kan-sallisella lainsäädännöllä kielletty (kehittämistukilaki 31.3) §. Mainitussa 71 artiklassa mainittu "muu huomattava muutos" antaa viranomaiselle kohtuullisesti harkintavaltaa

176 Siikavirta, 2010, s. 637.

177 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, artikla 71.

huomattavaa muutosta arvioidessa. Joustava säännös saattaa asettaa tuensaajat eriarvoi-seen asemaan sekä jäsenmaan sisällä, mutta erityisesti eri jäsenmaiden välillä¹⁷⁸.

Yllä viitatun lainkohdan mukaan tuetun toiminnan tai investoinnin myyminen toiselle en-nen edellä mainittujen määräaikojen päättymistä on mahdollista. Näissä tapauksissa tu-ensaajan on saatava ennen omaisuuden luovuttamista ELY-keskuksen lupa kyseiseen me-nettelyyn. ELY-keskus edellyttää, että luovutuksensaaja täyttää myös tuen myöntämisen edellytykset eikä tuen kohteena olevan yritystoiminnan luonne olennaisesti muutu. Mah-dollinen jäljellä oleva maksamaton tuki siirretään tuolloin siirron saajalle. Perintöä eikä sukupolvenvaihdosta katsota em. luovutukseksi. (kehittämistukilaki 31 § 4 ja 5 mom.) Kehittämistukilain 31.4 §:ssä tarkoitettua lupaa haettaessa tulee hakemuksen liitteenä olla kaikki luvan myöntämisen kannalta tarpeelliset tiedot luovutuksen saajasta ja saajan lii-ketoiminnasta. Varmistuttuaan myöntämisen edellytysten täyttymisestä, ELY-keskus osoittaa lupapäätöksen tuen saajalle ja toimittaa luovutuksen saajalle jäljennöksen lupa-päätöksestä sekä tiedottaa luovutuksen saajaa ELY-keskuksen tarkastusoikeudesta. (Yri-tys-Vna 36.2 §)

5.6.2 Suhteellisuusperiaate

Muiden hallinto-oikeudellisten periaatteiden lisäksi viranomaisen on otettava suhteelli-suusperiaate huomioon ratkaisutoiminnassaan. Tällä tarkoitetaan sitä, että viranomaisen on arvioitava virheen tai laiminlyönnin vähäisyyttä suhteessa määrättävään sanktioon¹⁷⁹. Valtiovarainvaliokunnan mietinnössä, koskien valtionavustuslain valmistelua ja lähem-min harkinnanvaraista takaisinperintää, todetaan että takaisinperintään yleensä ryhdyttäi-siin ja siitä luovuttairyhdyttäi-siin ainoastaan silloin, kun takaisinperintä olisi suhteellisuusperiaat-teen vastaista.¹⁸⁰

Ratio arvioi suhteellisuutta kolmen seuraavan peruselementin suhteen: "

1. Onko toimi hallinnon kannalta asianmukainen,

178 Myllymäki, 2001, s. 28.

179 Törhönen-Sirviö, s. 274.

180 VaVM 9/2001 vp -HE 63 /2001 vp, 22 §.

tehokas ja sopiva suhteessa perusteltuun tavoitteeseen ja päämäärään, jota sillä pyritään toteuttamaan?

2. Onko toimi tarpeellinen ja välttämätön erityisesti sen kohteen etujen ja oikeuksien kannalta?

3. Ovatko toimet oikeasuhtaisia, eli sisältävätkö toimet enemmän yksityisen oikeussubjektin oikeuksien rajoituksia tai yksityiseen kohdistuvaa pakkoa kuin

on välttämätöntä toimenpiteen tavoitteiden saavuttamiseksi?"

Kaikkien yllä mainittujen kriteereiden tulisi toteutua yhtä aikaa, jotta toimenpide olisi EY-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johdetun suhteellisuusperiaatteen mukainen.¹⁸¹

5.6.3 Oikeustapaus 1, koskien pysyvyysvelvoitetta

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös (KHO 08.12.2014 t. 3906 muu päätös) koski Eu-roopan meri- ja kalatalousrahastosta¹⁸² myönnettyä investointitukea rakentamiseen sekä koneisiin ja laitteisiin. Tuki oli myönnetty emoyhtiölle, joka oli sittemmin hakenut ELY-keskukselta tuen siirtämistä tytäryhtiölle (kiinteistöosakeyhtiölle, joka ei todellisuudessa ollut tukikelpoinen). ELY-keskus oli virheellisesti siirtänyt tuen kiinteistöyhtiölle. Myö-hemmin emoyhtiön koko osakekanta oli myyty uudelle omistajalle ilman ELY-keskuksen lupaa. Edellä selostettu pysyvyysvelvoite jäi siten toteutumatta. Tämän jälkeen ELY-kes-kus oli tehnyt takaisinperintäpäätöksen sillä perusteella, että tuen kohteena oleva omai-suus oli myyty ilman ELY-keskukselta saatua lupaa ja lupaa ei olisi voitu myöntääkään, koska ostaja ei ELY-keskuksen näkemyksen mukaan ollut tukikelpoinen. Takaisinperin-täpäätös ei kuitenkaan menestynyt, sillä korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisussaan, että vaikka tuensaaja ei ollut ilmoittanut osakekaupasta ELY-keskukselle, ei ilmoitusvelvol-lisuuden laiminlyönnistä välttämättä seuraa tuen takaisinperintää. KHO katsoi, että suh-teellisuusperiaatteen mukaisesti seuraamuksen tulisi olla hyväksyttävässä suhteessa ta-pahtuneeseen muutokseen. ELY-keskus oli aiemmin hyväksynyt tuensaajan hakemuk-sesta tuen siirtämisen tuensaajan omistamalle kiinteistöyhtiölle, vaikka kiinteistöyhtiö ei

181 Ratio, 2005, s. 364.

182 Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR) on myös yksi ERI-rahastoihin kuuluva rahasto, kuten maatalousrahastokin.

ollut tukikelpoinen. Nyt KHO:n ratkaisu olikin, että tuen kohteena olevan kiinteistön omistavan kiinteistöyhtiön, emoyhtiön osakekannan omistajanvaihdos ei merkinnyt (EY) N:o 1198/2006 56 artiklassa tarkoitettua omistussuhteissa tapahtunutta muutosta. Osake-kannan omistajanvaihdosta ei pidetty myöskään valtionavustuslain 13 § 3 momentissa tarkoitettuna omaisuuden luovutuksena. Lisäksi KHO totesi, että takaisinperintä edellyt-tää, että takaisinperinnän edellytykset ovat selkeästi säännöksistä ja tosiseikoista toden-nettavissa ja katsoi että tässä tapauksessa niin ei ollut. Moitteita tuli myös siitä, että ELY-keskus oli takaisinperintäpäätöksessään todennut ostajan tukikelvottomaksi, sitä miten-kään perustelematta. Edellä kohdassa 4.3 esitelty perusteluvelvollisuus ei siten täyttynyt.

Edellä mainituissa rahoituspäätöksissä oli ollut ehto: "Tuki voidaan takaisinperiä, jos avustuksen saaja ei ole toteuttanut hanketta avustusehdoissa määrätyssä ajassa, avustus-ehtojen mukaisesti tai avustushakemuksessa esitetyllä tavalla; tai jos toiminta, jota varten on myönnetty investointeihin tarkoitettua tukea, lopetetaan, muutetaan tai sitä supistetaan olennaisesti ilman pakottavaa syytä päätöksissä mainitussa määräajassa tuen maksamisen päättymisestä." Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että käyttöomaisuuden, johon tuet oli myönnetty, omistus- tai hallintaoikeutta ei ole välittömästi siirretty toiselle, eikä toimintaa ole lopetettu tai muutettu. Koko osakekannan kaupassa yhtiö omisti tuetun käyttöomaisuuden edelleen. Ostajayrityksen tukikelpoisuutta arvioitiin tuen myöntämis-hetken tilanteen mukaan, jolloin myös ostajayritys oli ollut tukikelpoinen. (KHO 08.12.2014 t. 3906 muu päätös)

Tämä tapaus, vaikka se koskikin eri rahastoa, sopii esimerkiksi maatalousrahastosta myönnettäviin investointitukiin hyvin, sillä molemmat rahastot kuuluvat ERI-rahastoihin, joita koskee edellä mainittu 71 artikla.¹⁸³ Tapauksessa korkein hallinto-oikeus korosti suhteellisuusperiaatetta ja korosti, että seuraamuksen on oltava hyväksyttävässä suhteessa tapahtuneeseen muutokseen. Suhteellisuusperiaatteella oli tässä tapauksessa merkittävä rooli.

183 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17. päivänä joulukuuta 2013 , Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehit-tämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ku-moamisesta.

5.6.4 Oikeustapaus KHO 2006:68

Korkeimman oikeuden ratkaisussa KHO 2006:68 vastapuoli vetosi luottamuksensuojaan tilanteessa, missä silloinen TE-keskus oli myöntänyt kaupungille työllisyysperusteisena investointitukena avustusta. Myöntöpäätös oli kuitenkin perustunut hallintolainkäyttölain (586/1996)¹⁸⁴ 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin väärään lain soveltami-seen. Koska tuki kohdistui elinkeinotoimintaan, olisi tukea myönnettäessä tullut soveltaa yritystuen yleisistä ehdoista ja yritystoiminnan tukemisesta annettuja lakien säännöksiä.

Tukea ei siis olisi laillisesti voitu myöntää lainkaan. Tapauksessa silloinen työministeriö hallintokantelun saatuaan alkoi selvittämään asiaa ja lopputulos oli, että ministeriö katsoi yleisen edun vaativan päätöksen purkamista. Asiassa vedottiin myös siihen, että lainmu-kaisella ja tasapuolisella lainkäytöllä luodaan luottamusta julkista tukea myöntävien vi-ranomaisten tuenhakijoiden tasapuoliseen kohteluun. Vastapuoli puolestaan vetosi vilpit-tömän mielen suojaan sekä siihen, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on nimenomai-sesti todennut, että takaisinperinnästä voidaan luopua, mikäli tietyt oikeusvarmuuteen, luottamuksensuojaan ja suhteellisuusperiaatteeseen liittyvät näkökohdat tätä vaativat.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin ilmoitti ratkaisussaan, että "Euroopan yhteisöjen tuo-mioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan viimeisessä virkkeessä tarkoitetulla täytäntöönpanokiellolla on välitön oikeusvai-kutus (esimerkiksi asia 6/64 Costa v. ENEL; asia 120/73 Lorenz¹⁸⁵). Kansallisten tuo-mioistuinten tehtäviin kuuluu turvata oikeussubjektien oikeudet sen mahdollisen tilanteen varalta, että kansalliset viranomaiset eivät noudata jäsenvaltioille perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdasta johtuvia velvollisuuksia".

Ratkaisussa muistutettiin jälleen siitä, että huolellisen taloudellisen toimijan on yleensä kyettävä varmistumaan siitä, että kyseistä menettelyä on noudatettu. Suomen lainsäädän-nön ja Euroopan yhteisön oikeusjärjestyksen mukaan tuen saajalla on oikeus luottaa vain lain ja Euroopan yhteisön oikeusjärjestyksen mukaiseen päätökseen. Luottamuksensuo-jan periaate ei siten voi estää lainvastaisen päätöksen purkamista. (KHO 2006:68)

184 Laki on kumottu lailla oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 808/2019, joka on voimassa 1.1.2020

al-kaen.

185 EY:n tuomioistuimen ratkaisu 15.7.1964. Flaminio Costa vs. ENEL.

Milanon Giudice Conciliatoren kysymykset ETY:n perustamissopimuksen 102, 93, 53 ja 37 artiklan tulkinnasta. Tapaus 6/64.

Edellä oleva oikeustapaus on hyvä esimerkki edellä Siikavirran ja Mäenpään tulkinnoista luottamuksen suojan varsin heikosta merkityksestä valtiontukien takaisinperintätilan-teissa, vaikka virhe on johtunut viranomaisen toiminnasta.¹⁸⁶ Tuensaajalle jää kohtalaisen suuri huolellisuusvelvoite.

5.6.5 Julkisten varojen moitteeton käyttö

Julkisten varojen moitteeton käyttö ja yritystukien pysyvyyden seuranta liittyy läheisesti luottamuksensuojaperiaatteeseen. Myllymäki artikkelissaan Moitteettoman varainhoidon periaatteen toteuttaminen yhteisövarojen käytössä, näkee yhdeksi EU:n oikeusperiaattei-den heikkoudeksi oikeusperiaatteioikeusperiaattei-den sisällöllisen väljyyoikeusperiaattei-den. Tämä mainittu väljyys jät-tää tulkinnan viranomaisille, valvojille sekä yhteisön tuomioistuimille. Edelleen hän ko-rostaa että, vaikka periaate toteutuu oikeudellisena sääntelynä, se ei vielä vie sitä käytän-töön eikä ainakaan kaikkiin unioin jäsenvaltioihin saman sisältöisenä.¹⁸⁷

Yhtenä EU:n Jäsenvaltiona Suomella on velvollisuus työskennellä yhteistyössä Euroopan komission kanssa siten, että EU:n budjetista myönnettyjen määrärahojen moitteeton käyttö pystytään varmistamaan. Moitteettoman varainhoidon periaate otettiin perustamis-sopimuksen osaksi vasta Maastrichtin sopimuksella.¹⁸⁸ Tämä moitteettoman varainhoi-don vaatimus korostuu erityisesti yritystukien maksatusedellytysten tarkastelussa, sillä tukien myöntövaiheessa ei vielä välttämättä ole kaikki se dokumentaatio käytettävissä, mitä edellytetään maksatusaineiston liitteeksi. Moitteettomasta varainhoidosta säädetään varainhoitoasetuksella¹⁸⁹. Varainhoitoasetuksen 33 artiklassa edellytetään, että EU-mää-rärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteen sekä taloudellisuuden, tehok-kuuden ja vaikuttavuuden periaatteita noudattaen. Taloudellisuudella tarkoitetaan sitä, että varat on otettava käyttöön oikeaan aikaan ja niiden on oltava määrältään riittävät, laadultaan asianmukaiset ja kustannuksiltaan mahdollisimman edulliset. Tehokkuudella

186 kts. Siikavirta, 2010, s. 635 ja Mäenpää, 2011, s. 282.

187 Myllymäki, 2001, s. 27–28.

188 Myllymäki, 2001, s. 29-31.

189Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2018/1046, annettu 18 päivänä heinäkuuta 2018,unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o

1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta.

puolestaan tavoitellaan sitä, että käytetyillä varoilla ja toteutetuilla toimilla saavutetaan tavoitteet parhaalla mahdollisella tavalla. Vaikuttavuuden periaatteella varmistetaan se, että asetettujen tavoitteiden saavuttamista toteutetuin toimin mitataan.¹⁹⁰

Vakkuri ja Myllymäki kiteyttävät moitteettoman varainhoidon periaatteen edellytykseksi sen, että taloudelliseen päätöksentekoon liittyvien toimien laillisuus ja asianmukaisuus varmistetaan aina ennalta¹⁹¹. Oikeusperiaatteiden heikkoutena on nähty niiden sisällölli-nen väljyys, jolloin lopullisen tulkinnan tekee oikeutta soveltava viranomaisisällölli-nen. Se, että moitteettoman varainhoidon periaate on sisällytetty EU:n oikeusperiaatteisiin ei vielä ta-kaa, että periaatteen oikeushyvä toteutuisi myös käytännössä kaikissa jäsenvaltioissa.

Pelkkä oikeusnormeihin perustuva varainhoidon moitteettomuus ei riitä, vaan jäsenvalti-oiden on oikeasti haluttava toteuttaa yhteisöpolitiikkaa.¹⁹²

5.6.6 oikeustapaus 2, koskien pysyvyysvelvoitetta

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu (KHO 11.01.2017 t. 60 muu päätös) koskee yri-tysten myymistä, ennen edellä mainitun pysyvyysvelvoitteen umpeen kulumista. Yritys oli saanut yritystukea sekä ICT-koneiden ja laitteiden hankintaan että ICT-järjestelmän kehittämiseen kahdella eri tukipäätöksellä. Tukiehtojen ja keittämistukilain mukaan tuen kohteena olevaa yritystoimintaa ei saanut lopettaa eikä olennaisesti supistaa ennen kuin viisi vuotta oli kulunut tuen viimeisen erän maksamisesta. Omistus- tai hallintaoikeuden luovutustapauksessa, tuen saajan oli ennen luovutusta hankittava ELY-keskuksen lupa luovuttamiselle. Lupa edellytti, että uusi luovutuksen saaja täytti tuen myöntämisen edel-lytykset, eikä tuen kohteena olevan yritystoiminnan luonne saanut olennaisesti muuttua.

Koska edellä mainittua lupaa ei ollut haettu, ELY-keskus teki takaisinperintäpäätökset molempien tukien osalta. Valituskirjelmässään hallinto-oikeudelle valittaja vetosi siihen, että riidanalaista oli se, kuuluiko tuetut koneet ja laitteet sekä tuettu kehittämistoiminta luovutettuun omaisuuteen ja toisaalta siihen, että myös luovutuksen saaja olisi ollut tuki-kelpoinen. Hallinto-oikeus ratkaisussaan kuitenkin totesi, että kauppakirja osoitti riidatta tuetun omaisuuden ja tuetun kehitystoiminnan sisältyneen kaupankohteeseen. Koska lupa oli hakematta, merkityksetöntä oli se, olisiko uusi omistaja ollut tukikelpoinen vai ei,

190 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2018/1046, artikla 33.

191 Myllymäki – Vakkuri, 2001, s. 36.

192 Myllymäki – Vakkuri, 2001, s. 27–28.

koska asiasta olisi asianmukaisessa menettelyssä päättänyt ELY-keskus. Hallinto-oikeus nimenomaan korosti, että tukikelpoisuuden arviointi tulee tapahtua viranomaismenette-lyssä, eikä väite ostajan tukikelpoisuudesta korjaa menettelyvirhettä. Hallinto-oikeuden mukaan perustetta takaisinperintäpäätöksestä luopumiseen tai perittävän määrän kohtuul-listamiseen ei ollut. Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden ratkaisua.

Edellä oleva oikeustapaus korostaa pysyvyysvelvoitteen merkitystä, julkisten varojen moitteetonta käyttöä ja luottamuksen suojaa. Hallintolain 6 §:ää koskevista hallituksen esityksen perusteluista ilmenee muun muassa, että luottamuksensuojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.¹⁹³

Perustamissopimus¹⁹⁴ edellyttää jäsenvaltioita suojaamaan Euroopan yhteisön taloudelli-sia etuja kaikkea petollista toimintaa ja laittomuuktaloudelli-sia vastaan. Siten jäsenvaltioiden on toimittava yhteistyössä komission kanssa, varmistaakseen että Euroopan unionin budje-tista myönnetyt varat, kuten maaseuturahastosta yritystukia varten myönnetyt varatkin, käytetään moitteettomasti.¹⁹⁵

Yleisenä lähtökohtana on, että viranomaisen hallintopäätöksen peruuttaminen tai jo myönnetyn tuen takaisinperiminen määräytyvät kansallisen lainsäädännön mukaan, ellei niitä koskevia erityisnormeja sisälly EU-oikeuteen. Edellytyksenä on, että kansallinen lainsäädäntö ei kuitenkaan saa tehdä mahdottomaksi EU-oikeuden toteuttamista. Hallin-topäätöksen pysyvyys ja oikeusvoima, jotka suomalaisessa hallinto-oikeudessa vastaavat luottamuksensuojaperiaatetta, rajoittavat siten myös EU-oikeutta sovellettuja päätöksiä.

Näitä käsitteitä on kuitenkin kvalifioitu ja täsmennetty EU-oikeudessa siten, että niiden vaikutus on oikeusvoimaoppia lieventävä ja joustavoittava EU-oikeutta toteutettaessa.¹⁹⁶

193 HE 72/2002 vp, s. 56.

194 Rooman sopimus, artikla 280.

195 Myllymäki, 2007, s. 40.

196 Mäenpää, 2011, s. 285.