Oikeustapaukset koskien tuettavan toimenpiteen aloittamisajankohtaa

Korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa (KHO 2011:108) vuodelta 2011 riidanalaista oli nimenomaan rakentamisen aloittamisajankohta. Korkein hallinto-oikeus otti kantaa myös edellä johdanto luvussa esiteltyyn eriyttämisvelvoitteeseen sekä kustannusten kelpoisuuteen. Tukikelpoisuus liittyi nimenomaan toimenpiteen aloittamiseen, sillä tuki-päätöksen ehtojen mukaan: " kustannusta pidetään tukikelpoisena, kun se on syntynyt tukihakemuksen toimivaltaiseen TE-keskukseen saapumispäivän ja toimenpiteen tai in-vestoinnin toteuttamiselle asetetun määräajan välisenä aikana". (kehittämistukilaki 21.2

§, Yritys-Vna 34 §)

Tapauksessa hakemuksen vireilletulopäivä oli valittajalle epäselvä sen vuoksi, että hän oli jättänyt hakemuksensa alueen toimintaryhmälle. Hanketta ei kuitenkaan rahoitettu ke-hittämistukilain 36 §:n mukaisesti toimintaryhmän rahoituskiintiöstä, vaan toiminta-ryhmä siirsi hakemuksen silloisen TE-keskuksen käsiteltäväksi, joten viralliseksi hake-muksen vireilletulopäiväksi todettiin hakehake-muksen TE-keskukseen saapumispäivä. Nykyi-sin voimassa olevan kehittämistukilain 36.4 §:n mukaan hakijalle onkin ilmoitettava ha-kemuksen vireilletulosta.

153 Mäenpää 2011, s. 281–283.

Edellä mainitussa oikeustapauksessa (KHO 2011:108) viranomainen oli tulkinnut lakia rakentamisen aloittamisen kohdalta virheellisesti. Kuten aiemmin on todettu sekä EU että kansallinen lainsäädäntö ovat ohjelmakausikohtaisia, joten toimenpiteen aloittamisen osalta edellä olevassa oikeustapauksessa noudatetut säännökset ovat nyt noudatettavasta ohjelmakaudesta hiukan poikkeavat. Silloin noudatetun asetuksen¹⁵⁴ säännöksen mukaan rakentamisen osalta toimenpide katsottiin aloitetuksi vasta, kun sen perustustyö oli aloi-tettu valamalla tai muulla vastaavalla kestävällä tavalla tai, jos perustyön suorittaa ura-koitsija, kun lopullinen urakkasopimus oli allekirjoitettu. Nykyisin voimassa olevan yri-tys-Vna 34 § 2 momentin mukaan aloittamistoimenpiteet ovat edellä selostetusti lähes vastaavat, mutta kuitenkin niin, että ensimmäinen mainituista toimenpiteistä katsotaan jo aloittamiseksi. Työvoima ja elinkeinokeskus (myöhemmin TE-keskus) oli tulkinnut ran-tasaunan puuosatoimituksen tilauksen ja ensimmäisen erän maksun toimenpiteen aloitta-miseksi ja hylännyt rantasaunaa koskevat kustannukset tukikelvottomina. Tästä oli seu-rannut myös kolmannessa luvussa selostettu

EU-lainsäädännöstä tuleva niin sanottu hallinnollinen seuraamus, jolloin vähennys suori-tettiin kaksinkertaisena.

Korkeimman hallinto-oikeuden kanta eriyttämisvelvoitteeseen oli ehdoton, sillä tuen maksamisesta ja tuen maksamisen keskeyttämisestä ja takaisinperinnästä säädetään erik-seen ja niiden edellytykset eroavat toisistaan (maksaminen, kehittämistukilaki 7 luku ja tuen keskeyttäminen ja takaisinperintä, kehittämistukilaki 55 §). Samoin menettelyä ja muutoksenhakua koskevat säännökset ovat erilaiset (kehittämistukilaki 69 §). Edellä mai-nitussa oikeustapauksessa korkein hallinto-oikeus ei voinut ottaa kantaa keskeyttämis-päätöksen edellytyksiin, koska erillistä päätöstä keskeyttämisestä ei ollut tehty.

Oikeusturvaperiaatteista luottamuksensuojaperiaate viranomaisen lainmukaiseen toimin-taan tulee tässä oikeustapauksessa esille, mutta korkein hallinto-oikeus piti merkittävänä tuensaajan oikeusturvan kannalta sitä, että tuensaajan on tiedettävä jo käsittelyn kuule-misvaiheessa, mistä menettelystä kulloinkin on kysymys.

Eli nykyisen asetuksen mukaan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu olisi varmaan ol-lut aloittamisajankohdan osalta toinen (rantasaunan osalta rakentamiskustannuksia ei

154 Valtioneuvoston maaseudun yritystoiminnan tukemisesta antaman asetuksen (632/2007, muutettu

266/2010 39 §.

olisi hyväksytty, yritys-Vna 34.2 §), mutta keskeyttämis- ja takaisinperintäpäätöksen osalta se ei olisi muuttunut, joten joka tapauksessa päätös olisi kumottu ja palautettu uu-delleen käsiteltäväksi.

Vastaavanlainen korkeimman hallinto-oikeuden päätös (KHO t. 1324/2007) koski myös toimenpidettä, joka oli aloitettu ennen tukihakemuksen vireille tuloa. Maksatusyksikkö oli tehnyt hylkäävän maksatuspäätöksen, sillä perusteella, että tuen maksamisen edelly-tykset eivät täyttyneet. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tuki oli kuitenkin myönnetty ja tukipäätös oli saanut lainvoiman. Koska maksatushakemus oli hylätty kokonaisuudes-saan, korkeimman hallinto-oikeuden näkemys oli, että silloinen TE-keskus oli tosiasial-lisesti muuttanut aiemmin tekemäänsä päätöstä tuen hakijan vahingoksi, ja että kyseessä oli tuen lakkauttamiseen rinnastettava tilanne. Luottamuksensuoja periaatteen mukaisesti tuensaajan olisi pitänyt pystyä luottamaan viranomaisen toiminnan oikeellisuuteen, vir-heettömyyteen ja päätöksen pysyvyyteen. Maksatusyksikkö olisi voinut hylätä tukikel-vottomat, ennen hakemuksen vireille tuloa syntyneet kustannukset, mutta maksuhake-muksen kokonaan hylkääminen edellytti tuen keskeyttämispäätöstä, joka ei edellä selos-tetun eriyttämisvaateen mukaan ollut maksatusyksikön päätettävissä. Toisessa luvussa mainittu asenteellinen toimivalta siis puuttui. Lakkauttamis- tai keskeyttämispäätöksen edellytyksiä ei voitu arvioida, koska päätöstä ei ollut tehty. Näin ollen korkein hallinto-oikeus kumosi sekä TE-keskuksen että alemman hallinto-oikeusasteen päätökset ja palautti asian TE-keskukseen uudelleen käsiteltäväksi. Tässä tapauksessa ensin olisi pitänyt tehdä mak-satuksen keskeyttämispäätös, jonka jälkeen maksatusyksikkö olisi voinut tehdä hylkää-vän maksupäätöksen.

Varsinainen toimenpiteen aloittamisajankohta ei aina tule esille vielä tukihakemusvai-heessa. Maksatusasiantuntijan tarkastaessa maksun todentamista, asia selviää todentamis-asiakirjoista, kuten seuraavassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä. Kehittämis-tukilain 14 § mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset siitä, milloin mikin toimenpide katsotaan aloitetuksi ja 21 § mukaan säännökset kustannusten syntymisen ajankohdasta. Valtiontuki säädöksen sisältämän yleisen ryhmäpoikkeusase-tuksen artiklan 2 kohdan 23 määritelmän mukaan töiden alkamisella tarkoitetaan joko investointiin liittyvien rakennustöiden alkamista tai ensimmäistä laillisesti velvoittavaa sitoumusta tilata laitteita tai muuta sitoumusta, joka tekee investoinnista

peruuttamattoman, riippuen siitä, kumpi tapahtuu aikaisemmin.¹⁵⁵ Seuraavassa oikeusta-pauksessa (KHO 2013:50)ELY-keskus oli keskeyttänyt tuen maksamisen ilman keskeyt-tämispäätöstä ja riidanalaista oli toimenpiteen aloittamisajankohta. Ratkaistavana oli, mikä merkitys laivan ostamista koskevalle esisopimukselle ja käsirahalle/varausmaksulle oli annettava. Päätösperusteluina oli:

" Tuensaaja on 23.7.2010 pannut tukihakemuksen vireille X:n ELY-keskuksessa. X:n ELY-kes-kukselle on tukea haettaessa toimitettu 2.8.2010 päivätty kauppakirja. Kyseinen kauppakirja on ollut tuen myöntämisen perusteena. Tuen saaja on maksuhakemuksen liitteenä toimittanut 16.7.2010 päivätyn kauppakirjan, jonka tuen saaja on kertonut olevan luonnoskauppakirja. Ky-seisessä luonnoskauppakirjassa on maininta käsirahan suorittamisesta 20.7.2010.

Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain (1443/2006) 7 §:n mukaan tuen myöntämisen edellytyksenä on, että tukihakemus on tullut vireille ennen tuettavan toimenpiteen aloittamista. Valtioneuvoston maaseudun yritystoiminnan tukemisesta antaman asetuksen (632/2007, muutettu 266/2010) 39 §:n mukaan investointitukea tai kehittämistukea haettaessa toi-menpide katsotaan aloitetuksi, kun hankittaessa kone, laite tai muu käyttöomaisuuteen kuuluva esine tai oikeus, tilaus on tehty tai lopullinen sopimus hankinnasta on allekirjoitettu tai, jos tilausta tai hankintasopimusta ei edellytetä, esineen tai oikeuden hankintahinta on maksettu. Aloittamisen perustuessa hankintahinnan maksuun ensimmäisen erän maksun ajankohta katsotaan aloittamis-ajankohdaksi maksettaessa hankintahinta useana eränä.

Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain (1443/2006) 45 §:ssä säädetään tuen maksamisen keskeyttämisestä ja takaisinperinnästä. Kyseisen säännöksen mukaan viranomainen on velvollinen lopettamaan tuen maksamisen, jos tuen myöntämisen tai maksamisen edellytykset eivät ole täyttyneet."

Päätöksen perusteluja voitaneen pitää hyvän hallinnon edellyttäminä. Tuensaajaa kuultiin asiassa myös asianmukaisesti, tosin kuten edellä todettua tuensaaja ei vielä kuulemisvai-heessa ollut tietoinen mistä menettelystä (maksatuspäätöksestä vai keskeyttämispäätök-sestä) tuolloin oli kysymys. Ratkaisevaa oli se, oliko käsirahan maksu katsottava toimen-piteen aloittamiseksi vai ei. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan yrittäjän meklariti-lille maksamaa deposit -varausmaksua ei voitu pitää käsirahana¹⁵⁶ siksi, että ostaja oli

155Komission asetus (EU) N:o 651/2014, annettu 17 päivänä kesäkuuta 2014, tiettyjen tukimuotojen totea-misesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti ETA:n kannalta merkityksellinen teksti, artikla 2. kohta 23.

156Käsitteet varausmaksu ja käsiraha liittyvät perinteisesti asuntokauppaan, mutta soveltuvat myös muu-hun kaupankäyntiin. Varausmaksu palautetaan ostajalle siitä huolimatta, mikä varauksen peruuttamisen syy on (minilex.fi/a/asuntokauppa-ja-varausmaksu). Käsiraha puolestaan on ennakkosuoritus, jonka sopimuksen rahavelallisosapuoli antaa vastapuolelle tarjouksen tai esisopimuksen vakuudeksi ja jonka käsirahan antaja menettää, jos ei pysy sitoumuksessaan, mutta joka luetaan osaksi vastiketta, jos lopul-linen sopimus syntyy. Tieteen termipankki, käsiraha [https://tieteentermipankki.fi/wiki/Oikeus-tiede:k%C3%A4siraha] (14.07.2021)

oikeutettu varausmaksun palautukseen, mikäli kauppaa ei olisi syntynyt. Tällaista varaus-maksua ei voitu pitää ensimmäisenä maksueränäkään, koska se tilitettiin myyjälle vasta, kun kaikki kaupan velvoitteet oli myyjän taholta täytetty. Siten korkeimman hallinto-oi-keuden tulkinta oli, että lopullinen sopimus aluksen hankinnasta oli syntynyt vasta kun, myyjäyrityksen hallitus oli kokouksessaan päättänyt aluksen myymisestä tuenhakijalle.

Korkein hallinto-oikeus kumosi sekä ELY-keskuksen, että maaseutuelinkeinojen valitus-lautakunnan päätökset. Tapauksessa ELY-keskus sekä alempi oikeusaste tulkitsivat toi-menpiteen aloittamisajankohdan virheellisesti, mikä johti virheelliseen tulkintaan tuen myöntämisedellytysten täyttymisestä. Viranomaisen päätös perustui siten virheelliseen lain soveltamiseen.

Tapauksen ratkaisussa merkittävimpänä tulee pitää ajankohtaa, jolloin laillisesti velvoit-tava sitoumus, joka teki investoinnista peruuttamattoman, tapahtui. Käsiraha ja varaus-raha käsitteinä eroavat toisistaan, joten tuensaajan luottamuksensuojan kannalta tilanne ei ole kovin yksiselitteinen. Oikeustapauksesta ei käy selville, oliko tukihakemuksen liit-teenä olleessa 02.08.2010 päivätyssä kauppakirjassa mainintaa käsirahasta. Mikäli oli, tuolloin tuenhakijalla, ollessaan vilpittömässä mielessä, olisi ollut täysi syy luottaa ELY-keskuksen tekemään päätökseen. Viranomaisen olisi tuolloin tullut selvittää maksun to-dellinen luonne jo myöntöpäätöksen yhteydessä.

5.4 Maksatushakemuksen viivästyminen, viranomaisen harkinta ja tuensaajan