Maksatushakemuksen viivästyminen, viranomaisen harkinta ja tuensaajan

5.4.1. Maksuhakemuksen jättämisen määräaika

Kehittämistukilain 45 §:n mukaan investointitukea koskevalle maksatushakemukselle voidaan asettaa kohtuullinen määräaika. Tämä määräaika lasketaan tukipäätöksen päi-väyksestä tai milloin kyse on tuettavan toimenpiteen viimeisestä maksuhakemuksesta, tuettavan toimenpiteen toteutuksen tai toteutusajan päättymisestä. Tarkemmin maksuha-kemuksen jättämiselle asetettavasta määräajasta voidaan säätää valtioneuvoston asetuk-sella.

Yritys VnA 32 §:n mukaan investointituen viimeisen erän maksamista tulee hakea neljän kuukauden kuluessa tukipäätöksessä toimenpiteelle asetetun määräajan päättymisestä.

Kuitenkin normi on siltä osin joustava, että se jättää maksatusasiantuntijalle harkintavaraa sikäli, että tuki on mahdollista maksaa edellä mainitun määräajan jälkeenkin, mikäli kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät.¹⁵⁷ Tuen saaja esittää painavia syitä sille, että ha-kemus on viivästynyt, haha-kemus ei ole viivästynyt olennaisesti, maksamisen hakeminen viivästyneenä ei ole vaikuttanut toimenpiteen toteutukseen eikä viivästyminen vaikeuta Manner-Suomen maaseutuohjelman toteuttamista eikä maksaminen vaikuta hakijoiden tasapuoliseen kohteluun. (yritys-VnA 32 §) Kaikki mainitut edellytykset tulee siten to-teutua. Maksuhakemus on siten jätettävä neljän kuukauden kuluessa, mutta hakemusta on mahdollista täydentää myöhemminkin.

Yllä mainittu oikeusnormi jättää täten soveltajalleen harkintavaltaa. Se antaa päätöksen tekijälleen vain ehdot, minkä puitteissa tulee toimia, mutta ei määrittele suoraan asian lopputulosta. Säännöksen väljä sanamuoto mahdollistaa siten erilaisia ratkaisuvaihtoeh-toja. Viranomaisen ratkaisun on kuitenkin oltava oikeusjärjestyksen mukainen ja toimi-valtaa sääntelevien normien rajoissa.¹⁵⁸ Kyseisen säännöksen kohdalla oikeusperiaat-teista korostuu erityisesti asiakkaiden tasapuolinen kohtelu.

5.4.2 Viranomaisen harkintavalta ja joustavat normit

Viranomaisen harkintavallan käyttöä rajoittaa perustuslain vaatimus siitä, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. (Perustuslaki 743/1999, PL 2.3 §) Tämä vaatimus osaltaan kontrolloi viranomaisen hankintavallan käyttöä. Lainsäädäntö ei kuitenkaan aina anna yksiselitteistä ratkaisua kaikkiin ratkaistaviin tilanteisiin. Säännökset saattavat olla tulkinnanvaraisia tai jättää viranomaiselle ns. harkintamarginaalin päätöstä tehdessä. Eri-tyisesti joustavat oikeusnormit asettavat vain reunaehdot päätöksen teolle, jolloin harkinta näiden reunaehtojen sisällä on mahdollista. Lain soveltajan on kuitenkin sisällytettävä ratkaisunsa toimivaltaa sääntelevien normien rajojen sisäpuolelle, jotta ratkaisu olisi lain-mukainen.¹⁵⁹ Aarnio näkeekin, että tulkinnan varaa on aiempaa enemmän. Hän korostaa, että tulkinnan varalla on myös ei niin helposti ratkaistavia seurauksia lagaliteettiperiaat-teen kannalta. Teoksessaan Tulkinnan taito, hän toteaakin: "lain säännöksen joustoa ei

157 Vastaava säännös on ollut jo aiemmalla ohjelmakaudella 2007–2013 (632/2007 44 §).

158 Korte, 2016, s. 1–2.

159 Korte, 2016, s. 1–2.

voida korvata yleisillä, perusoikeuksista johdettavilla periaatteilla, olivat ne, miten ”hy-väksyttäviä” tahansa."¹⁶⁰

Kulla on Tieteen termipankissa määritellyt viranomaisen harkintavallan sanasta sanaan näin: "viranomaisen harkintaa sisältävä lakisääteinen toimivalta ensinnäkin päättää hal-linnolliseen toimeen ryhtymisestä ja toiseksi valita hallinnollisen ratkaisun tai muun toi-menpiteen lopputulos useasta oikeudellisesti samanarvoisesta ratkaisuvaihtoehdosta".¹⁶¹ Tätä lakisääteistä toimivaltaa käyttävät maksatuspäätösten esittelijät mm. käsitellessään viivästyneitä maksatushakemuksia.

Harkinnalla yleisesti tarkoitetaan päätöksentekijän hyvää ja perusteltua arviointia. Syrjä-nen artikkelissaan Harkinta ja joustavat normit, näkee harkinnan keskeisenä ominaisuu-tena ja tavoitteena puutteellisen lainsäädännön täydentämisen.¹⁶² Mäenpää teoksessaan Hallinto-oikeus, puolestaan näkee joustavien oikeusnormien, kuten "erityiset syyt", "pe-ruteltu tarve" tai "yleisen edun kannalta tarkoituksenmukainen" -soveltamisen vaikeasti sijoitettavaksi oikeusharkinnan ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan kahtiajakoon. Vaikka näiden joustavien normien soveltaminen mahdollistaa runsaasti harkintavaltaa, on har-kinta kuitenkin suhteutettava lainsäädännön tarkoitukseen. Mäenpää kuvaa harhar-kintaval- harkintaval-lan sisältöä liukuvalla asteikolla, jossa toisessa ääripäässä on harvoin esiintyvä, puhdas oikeusharkinta ja toisessa ääripäässä tarkoituksenmukaisuutta korostava harkinta.¹⁶³

5.4.3. Yhdenvertainen kohtelu ja puolueettomuus

Yhdenvertaisuusperiaate on viranomaistoiminnassa varsin keskeinen elementti ja siitä säädetään useassa laissa. PL 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Hal-lintolain 6 § puolestaan edellyttää, että viranomainen kohtelee hallinnossa asioivia tasa-puolisesti. Myös yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 2.1 §:ää sovelletaan julkisessa toimin-nassa.

Kulla, artikkelissaan Yhdenvertaisuuden osapuista, näkeekin oikeudellisen yhdenvertai-suuden eräänlaisena oikeudellisena fiktiona eli tosiasioita vastaamattomana ilmiönä. Hän

160 Aarnio, 2006, s. 39.

161 Tieteen termipankki, viranomaisen harkintavalta.

162 Syrjänen, 2000, s. 408.

163 Mäenpää, 2018, s. 321.

puhuu tosiasiallisen ja muodollisen tasa-arvon vastakkainasettelusta. Tällä hän tarkoitta-nee sitä, että yhdenvertaisuus ja tasapuolisuus ei tarkoita sitä, että kaikkia hallinnon asi-akkaita olisi joka tilanteessa kohdeltava täsmälleen samalla tavalla, vaan että pyrkimys tasapuolisuuteen ja oikeudenmukaisuuteen toteutuisi tarvittaessa positiivisen erityskoh-telun kautta. Yhdenvertaisuutta arvioitaessa joudumme ottamaan kantaa samanlaisuuteen ja erilaisuuteen. Todellisuudessa jokainen tapaus kuitenkin eroaa toisistaan ainakin jol-tain osin, joten yhdenvertaisuutta hakiessamme joudumme noudattamaan jonkinlaista kaavamaisuutta. Vaikka tapaukset eivät ole täsmälleen samanlaisia, on ne tulkittava sa-manlaisiksi.¹⁶⁴

Yritystukien myöntämisessä, maksamisessa ja myös takaisinperinnässä on erityisen tär-keää, että yhdenvertainen ja tasapuolinen kohtelu toteutuu, koska kyseessä on tuensaajan oikeudet ja velvollisuudet. Tässä yhteydessä yhdenvertaiseen kohteluun liittyykin olen-naisesti myös toiminnan puolueettomuus (objektiviteettiperiaate).

Puolueettoman menettelyn tavoitteena on luoda luottamusta hallintotoiminnan riippumat-tomuuteen. Puolueettomalla toiminnalla tarkoitetaan sellaista menettelyä, missä hallin-non tavoitteisiin kuulumattomat tai muutkaan päätöksenteolle vieraat perusteet eivät vai-kuta toimintaan tai päätöksiin. Koska virkamiehen henkilökohtaiset käsitykset tai kansal-liset intressit tai muut asiaan kuulumattomat epäasialkansal-liset seikat eivät saa vaikuttaa me-nettelyyn, laatuun kohdistuva huolellisuusvelvollisuus korostuu. Viranomaisten johdon-mukaisesta käytännöstä voidaan poiketa vain perustellusta syystä.¹⁶⁵

5.4.4 Oikeustapaus koskien maksuhakemuksen jättämisen määräaikaa

Edellä yritys-VnA 32 §:ssä mainittu lievennys maksatushakemuksen jättämisajasta vaatii maksatusasiantuntijoilta harkintaa olennaisen viivästymisen osalta sekä siitä, mitkä syyt katsotaan painaviksi. Tässä kohdassa myös tuensaajien yhdenvertaisen kohtelun arvioi-minen on olennaista. Maksatuspäätöksiä tehdään 15 eri ELY-keskuksessa, joten tulkinta-erot ovat mahdollisia ja tuen hakijoiden tasapuolinen kohtelu voi vaarantua. Esimerkkinä voitaneen pitää Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöstä (HaO 20/0803/1), joka tosin koski kehittämishankkeen maksatuksesta tehtyä valitusta, mutta yritys- ja haketukia

164 Kulla, 2004, s. 110–111.

165 Mäenpää, 2016, s. 10.

koskee sama laki ja tältä osin määräykset ovat yhteneväiset myös molempia tukia koske-vissa valtioneuvoston asetuksissa (kehittämishankkeet VnA 1174/2014 40 § ja yritystuet yritys-VnA 80/2015 32 §). Tässä tapauksessa oli kaksi viivästynyttä maksatushakemusta, joista toinen oli 13 kuukautta myöhässä ja toinen 4,5 kuukautta. Hallinto-oikeus katsoi, että oli selvää, että viivästyminen ei ollut vaikuttanut toimenpiteen toteutukseen, joten ratkaistavana oli se, että onko ELY-keskus voinut hylätä maksatushakemukset sillä pe-rusteella, että tuenhakija ei ole esittänyt painavia perusteita hakemuksen viivästymiseen, olivatko hakemukset viivästyneet olennaisesti ja vaikuttaisiko maksaminen tuen saajien tasapuoliseen kohteluun. Tuensaaja oli tässä tapauksessa painavana syynä esittänyt neu-vonnan puutteellisuuden sekä sen että maksuaikaa ei ollut kerrottu riittävän selvästi tuki-päätöksessä, joten he eivät olleet ymmärtäneet tarkkaa tuen hakemisen määräaikaa. Hal-linto-oikeus kuitenkin katsoi, että painavia syitä ei ollut esitetty ja jo 4,5 kuukauden myö-hästyminen oli olennainen. Lisäksi maksuhakemusten hyväksyminen viivästyksestä huo-limatta on voitu arvioida vaarantavan hakijoiden tasapuolisen kohtelun. Edellä olevassa tukipäätöksessä oli ollut ehto, että maksua tulee hakea vähintään kerran vuodessa. Tuki-päätöksessä oli viitattu myös edellä mainitun 40 §:n ehtoihin. Tuensaajalle oli myös an-nettu erillinen opas maksatushakemusta koskien, jossa korostetaan tuen päätöspäivämää-rän sekä maksatusajankohtien tarkastamista hankepäätöksestä. Tuen saaja vetosi valituk-sessaan viranomaisen neuvontavelvollisuuteen sekä tuen saajien tasapuoliseen kohteluun, koska kyseiselle hankkeelle ei ollut järjestetty erillistä aloituskokousta. Painavana syynä viivästykselle esitettiin myös sitä, että maksatushakemuksen liitteitä piti tilata eri pan-keista, mikä myös viivästytti hakemusta. HaO ratkaisussaan katsoi, että ELY-keskus oli voinut lakiin perustuvan harkintavaltansa nojalla hylätä hakemukset.

Edellä mainitun oikeustapauksen perusteella voidaan päätellä, että olennaisella viivästy-misellä tarkoitetaan mieluummin viikkoja kuin kuukausia. Samoin painavan syyn tulee olla sellainen, johon hakija ei ole voinut itse vaikuttaa, esimerkiksi tuensaajan äkillinen sairastuminen.

5.5 Yritystukea koskeva viranomaisen tekemä virhe, tuensaajan