1.2 Tutkimuksen viitekehys, tutkimuskysymys ja rajaukset
Tutkimus lähtee liikkeelle EU:n lainsäädännöstä, missä keskeisimpänä asiakirjana on Eu-roopan unionin maaseutuasetus, jonka tavoitteena on maaseudun kehittäminen Euroo-passa. Euroopan unionin varoja kohdennetaan jäsenmaille maaseuturahaston kautta.
23 Tanskanen, 2019, s. 293.
24 Huuskonen ym. 2020, s. 3.
25 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2020/2220, artikla 7, kohta 5.
26 esimerkiksi Tanskanen 2019, Vihertyvä maataloustuki.
27 esimerkiksi Peltonen, Maaseuturahastosta myönnettyjen yritystukien merkitys pohjoissavolaisille
maa-seutumatkailuyrityksille.
Euroopan unionin maaseuturahasto on osa Euroopan rakenne- ja investointirahastoja (ERI-rahastot) ja rahoitettavien tukien tulee olla yhteensopivia YPM:n muista rahastoista maksettavien toimenpiteiden kanssa28.
Maaseuturahasto jakautuu I pilariin, mistä rahoitetaan niin sanotut suorat tuet ja II pila-riin, mikä kohdistuu maaseudun kehittämistoimenpiteisiin.29 Nyt tutkimuksen kohteena oleva yritystuki kohdistuu jälkimmäiseen osioon. Tutkimuksen näkökulmasta on myös hyvä huomata, että edellä mainittu sekä EU-tasoinen että kansallinen lainsäädäntö on pää-osin ohjelmakausikohtaista, vaikkakin muutokset eri ohjelmakausien välillä ovat olleet kohtalaisen vähäisiä.30 Tämän tutkimuksen ajankohta osuu ohjelmakausien vaihteeseen, mutta sillä ei ole tutkimuksen näkökulmasta merkitystä, koska muista ERI-rahastoista poiketen, maaseuturahaston osalta, nyt voimassa olevalla siirtymäkaudella noudatetaan ohjelmakauden 2020–2014 sääntöjä, vaikkakin varat ohjataan uuden ohjelmakauden 2021–2027 varoista.
Euroopan maaseuturahaston varojen hyödyntäminen edellyttää, että kukin jäsenvaltio laatii oman kansallisen maaseudun kehittämisohjelman tai useampia ohjelmia. Näillä eri ohjelmilla täsmennetään niitä toimenpiteitä, joilla pyritään saavuttamaan EU:n maaseu-tuohjelmassa tavoiteltavat prioriteetit31. Kuten edellä on todettu, Suomessa on laadittu kaksi erillistä maaseudun kehittämisohjelmaa; Manner-Suomen maaseudun kehittämis-ohjelma ja Ahvenanmaan maaseudun kehittämiskehittämis-ohjelma. Tässä tutkimuksessa keskity-tään yksin omaan Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman sisältämään yritystu-keen.
Jäsenvaltioiden on nimettävä maaseudun kehittämisohjelman hallintoviranomainen, maksajavirasto ja todentamisviranomainen. Tällä valvontajärjestelmällä halutaan taata selkeä tehtävien jako ja erottelu hallintoviranomaisen ja muiden toimielinten välillä.32
28 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, kohta 6.
29 Huuskonen ym. 2020, s.3.
30 HE 142/2013 vp, s.1.
31 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, kohta 7.
32 HE 142/2013 vp, s. 47.
Suomessa maaseutuasetuksen edellyttämänä hallintoviranomaisena toimii maa- ja metsä-talousministeriö (jäljempänä MMM)33. MMM vastaa maaseutuohjelman valmistelusta, varojen käytön suunnittelusta ja varojen jakamisesta välittäville toimielimille. Lisäksi maa- ja metsätalousministeriö vastaa ohjelman toteutuksesta ja ohjelman vaikutusten seu-rannasta yhdessä jäljempänä mainitun seurantakomitean kanssa. MMM huolehtii myös ohjelman toteuttamiseksi tarpeellisten ennakko-, väli- ja loppuarviointien teettämisestä.
Edellä mainittujen tehtävien lisäksi MMM ohjaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökes-kuksia (myöhemmin ELY-keskus) alueellisten maaseudun kehittämissuunnitelmien ja toimintaryhmiä paikallisten kehittämisstrategioiden laatimisessa. MMM:n tehtäviin kuu-luu myös paikallisten toimintaryhmien ja innovaatioryhmien hyväksyminen. (Laki maa-seudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista 27/2014, hallinnointilaki 8 §)
Maa- ja metsätalousministeriö nimeää oman hallinnon alansa viranomaisen toimimaan maksajavirastona. Suomessa maksajavirastoksi on nimetty Ruokavirasto. Ruokavirasto maksajavirastona puolestaan ohjaa ja valvoo ELY-keskuksia, paikallisia toimintaryhmiä sekä kuntien elinkeinoviranomaisia niiden hoitaessa maksajaviraton vastuulle kuuluvia tehtäviä niin sanottuina välittävinä toimieliminä. (hallinnointilaki 10 § ja 12 §) Edellä mainitun ohjauksen on perustuttava valta-asemaan eli ylempi hierarkiataso voi säädösten asettamissa rajoissa määrätä alemman tason toimimaan tietyllä tavalla.34 Näiden lisäksi jäsenmaalla tulee olla myös horisontaaliasetuksen 9 artiklassa mainittu todentamisviran-omainen. Jäsenvaltio nimeää joko julkis- tai yksityisoikeudellisen yksikön vastaamaan maksajaviraton tilien tarkastamisesta todenperäisyyden, täydellisyyden ja täsmällisyyden osalta.35 Suomessa maa- ja metsätalousministeriö kilpailuttaa todentamisviranomaiseksi auktorisoidun tilintarkastusyhteisön.36 Edellä mainittujen toimielinten lisäksi tulee olla yleisasetuksen 47 artiklassa mainittu seurantakomitea. Valtioneuvosto päättää seuranta-komitean kokoonpanosta ja nimeää jäsenet. Seurantaseuranta-komitean puheenjohtajana toimii maa- ja metsätalousministeriön edustaja ja mukana tulee olla välittävien toimielinten ja kaikkien maaseudun kehittämisen kannalta tärkeiden toimijoiden, kuten aluehallintovi-ranomaisten, alueella toimivien yhteistyöryhmien, paikallisten toimintaryhmien, yritys-ten ja etujärjestöjen sekä alueen kehittämisen asiantuntijoiden edustajat. Komissio
33 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, artikla 66.
34 Kallio ym. 2006, s. 20.
35 Neuvoston asetus EY N:o 1290/2005, artikla 7.
36 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma, s. 265.
osallistuu seurantakomitean työhön neuvonantajana. Seurantakomitea tarkastelee maa-seutuohjelman edistymistä, toimeenpanoa ja tuloksia. Seurantakomitea antaa lausuntonsa myös maaseutuohjelmaan esitetyistä muutoksista sekä valintaperusteista ennen niiden toimittamista komissiolle.37
ELY-keskukset toimeenpanevat maaseudun kehittämistuet, mukaan lukien yritystuen.
(kehittämistukilaki 42 § ja yritys-Vna 37 §) Näiden tukien osalta ELY-keskukset tekevät tukia koskevat myöntöpäätökset, jotka tehdään esittelystä ja luetaan hallintoviranomaisen tehtäviin. Tukia koskevat maksupäätökset tehdään niin ikään esittelystä, mutta ne luetaan maksajaviranomaistehtäviin. Investointitukiin liittyen ELY-keskukset tekevät Euroopan unionin lainsäädännön mukaiset, paikan päällä tehtävät hallinnolliset tarkastuskäynnit38. Näiden tehtävien lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset hoitavat takaisinpe-rinnät kaikkien maatalouden kehittämistukien osalta (kehittämistukilaki 55 §). Näitä teh-täviä hoitaessaan ELY-keskusten tulee huomioida myös tehtävien eriyttämistä koskevat vaatimukset. Tällä tarkoitetaan sitä, että yksi henkilö voi hoitaa vain yhtä kyseistä tuki-hakemusta koskevaa tehtävää (tukien myöntäminen, maksaminen tai takaisinperintä).
Tällä halutaan ehkäistä niin sanottuja vaarallisten työyhdistelmien syntyminen.39 Mikäli tuen myöntämisen tai maksamisen edellytykset eivät täyty, on se kehittämistukilain 55
§:n mukaan tuen maksamisen keskeyttämisen peruste.
Hallintoviranomainen
Maa- ja metsätalousministeriö
Seurantakomitea Todentamisviranomainen
Maksajavirasto Ruokavirasto
Välittävät toimielimet ELY-keskukset
tukien myöntö, maksatus ja jatkotoimenpiteet
Leader toimintaryhmät
Kuntien elinkeinoviranomaiset Kuvio 1. Viranomaiset ja muut toimijat
37 HE 142/2013 vp, s. 52.
38 Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 809/2014, 48 artikla. Mavi ohje Dnro 128/04.00.01/2016.
39 MMM Työryhmämuistio 2015:3, s.29–30.
Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman lisäksi kullakin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskuksen) alueella laaditaan omat alueelliset kehittämis-suunnitelmat. Näissä suunnitelmissa esitetään alueen kehitysstrategia, painopisteet ja va-lintakriteerit. Paikallistason kehittämisstrategioiden laatimisesta vastaavat puolestaan toi-mintaryhmät (Leader ryhmät). Nämä kolme viimeksi mainittua asiakirjaa (Manner-Suo-men maaseudun kehittämisohjelma, alueellinen kehittämissuunnitelma ja paikallinen ke-hittämisstrategia) laaditaan yhteistyössä maaseudun kehittämisen näkökulmasta merkit-tävimpien toimijoiden kanssa. (hallinnointilaki 2 luku).
Maaseutuasetuksessa on asetettu kuluvalle ohjelmakaudelle seuraavat kolme tavoitetta:
- maatalouden kilpailukyvyn edistäminen
- luonnonvarojen kestävän hoidon varmistaminen ja ilmastotoimet - maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoisen aluekehityksen saavuttaminen, mikä sisältää myös työpaikkojen luomisen säilyttämisen.40
Edellä mainittuja tavoitteita pyritään saavuttamaan Manner-Suomen maaseudun kehittä-misohjelman toimenpiteiden avulla. Toimenpiteistä johdetut eri tukimuodot määritellään maaseutuasetuksessa (esimerkiksi investoinnit fyysiseen omaisuuteen, maaseutuasetuk-sen artikla 17). Kuitenkin varsinaisista maatalouden eri tukimuodoista on säädetty kan-sallisilla lailla ja niitä täydentävillä valtioneuvoston asetuksilla.
Tutkimus rajataan koskemaan alla kuviossa 1. esitetystä viitekehyksestä ilmenevään, ELY-keskusten maaseuturahastosta myöntämään yritystukeen. Tämä tukimuoto on mää-ritelty kansallisessa lainsäädännössä sekä maaseutuohjelmassa. Tutkimuksessa keskity-tään yritystuen osalta lähinnä investointituen yleisiin myöntö- ja maksatusedellytyksiin.
Tutkimuksessa huomioidaan myös edellä esitetyn delegoidun maksajavirastoasetuksen41
40 Euroopan komissio, maaseudun kehittäminen, kohta yleistä.
41 Komission delegoitu asetus (EU) N:o 907/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014 , Euroopan
parla-mentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen, vakuuksien sekä euron käytön osalta, liite 1.
mukainen eriyttämisvelvoite. Investointituen edellytyksiä tarkastellaan erityisesti oikeus-turvaperiaatteiden valossa.
Kuvio 2. Tutkimuksen viitekehys
Pyrin tutkimuksellani vastaamaan seuraavaan tutkimuskysymykseen:
Mitkä ovat maaseuturahastosta myönnettävän yritystuen myöntö- ja maksuedellytykset erityisesti oikeusperiaatteiden valossa?
Euroopan unionin maaseutuasetus
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus EU N:o 1305/2013
EU:n maaseuturahasto
Kansallinen lainsäädäntö; laki, asetus, MMM:n ja Ruokaviraton määräykset ja ohjeet sekä yritystukiin liittyvät lainvalmisteluasiakirjat
Maaseuturahastosta myönnettävä yritystuki
(Investointituki, perustamistuki ja toteutettavuustutkimus) Manner-Suomen maaseudun
kehittä-misohjelma 2014 - 2020 Alueelliset kehittämissuunnitelmat Paikalliset kehittämisstrategiat
(Lea-der)
Ahvenanmaan maaseudun ke-hittämisohjelma 2014 - 2020 I Pilari
maatalouden suorat tuet
II Pilari
maaseudun kehittämistuet
Tutkimuksessa keskitytään yritystuista vain investointitukeen, mikä on kappalemääräl-tään ja euromäärälkappalemääräl-tään merkityksellisin maaseuturahastosta myönnettävä yritystuen muoto.42 Yritystuki on harkinnanvarainen tuki, minkä vuoksi yritystuen myöntövaiheessa esiintyy maksatusta enemmän myös tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Tuen maksatus puolestaan sisältää pääasiassa oikeus- eli laillisuusharkintaa ja tarkoituksenmukaisuus-harkinnan osuus on huomattavasti vähäisempää.
Tutkimuksessa keskitytään tuen investointipäätöksiin ja erityisesti päätösten perustelui-hin. Huomionarvoista on se, että investointituen:
• myöntöpäätös on oma päätöksensä, jonka sisältö ja perusteet määräytyvät kehittämistu-kilain ja Yritys-VnA:n mukaisesti ja muutoksenhakua saa hakea Hämeenlinnan hallinto-oikeudelta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) mukaisesti. Kor-keimpaan hallinto-oikeuteen Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä voi valittaa vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
• Maksatuspäätös puolestaan on oma päätös, jonka perusteet löytyvät samoin edellä mai-nitusta laista sekä asetuksesta ja muutoksenhaku on vastaava kuin edellä ja
• maksatuksen keskeyttämis- tai takaisinperintäpäätös on omansa, jonka perusteet on mää-ritelty kehittämistukilain 55 §:ssä ja muutoksenhaku eroaa edellä mainituista päätöksistä siinä, että keskeyttämis- ja takaisinperintäpäätökseen liittyvästä Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa.
(kehittämistukilaki 69 §)
Tutkielmassa keskitytään erityisesti tuetun investointitoimenpiteen aloittamisajankohtaan liittyvään problematiikkaan, maksatushakemuksen viivästymiseen, investointituen pysy-vyysvelvoitteeseen sekä yleisesti viranomaisen tekemän virheen seuraamuksiin. Tuki- ja maksupäätökset ja erityisesti päätösten oikeudelliset perusteet liittyvät oleellisesti tutki-musaiheeseen. Oikeusturvaperiaatteista keskitytään erityisesti luottamuksensuojan peri-aatteeseen, suhteellisuusperiperi-aatteeseen, tuensaajan yhdenvertaiseen kohteluun sekä jul-kisten varojen moitteettomaan käyttöön sekä lisäksi yleisemmin viranomaisen
42 HE 142/2013 vp, s. 20.
harkintavallan käyttöön. Näihin oikeusturvaperiaatteisiin vedotaan useimmin investoin-titukea koskevissa korkeimman hallinto-oikeuden tapauksissa.
Etsin tutkimukseni avulla tieteellisiä perusteita näkemyksilleni hakiessani vastauksia edellä olevaan tutkimuskysymykseen.
Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan lakkauttamisen jälkeen syksystä 2014 alkaen, kaikki maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tukipäätöksistä tehdyt valitukset, kuten maaseuturahastosta myönnettäviä yritystukia koskevat valituksetkin, keskitettiin Hä-meenlinnan hallinto-oikeuteen.43 Valituskynnys ainakin korkeimpaan hallinto-oikeuteen näyttäisi kuitenkin olevan kohtalaisen korkea, sillä oikeustapauksia investointitukiin liit-tyen on hyvin rajattu määrä. Oikeustapauksista on myös opittu, sillä lähivuosilta tapauk-sia on niukalti. Edellä mainittujen oikeustapausten lisäksi tutkimuksessa hyödynnetään myös aiempia alaan liittyviä tutkimuksia ja kirjallisia lähteitä. Viranomaisten harkinta-valtaa ja harkintavallan rajoittamista on käsitelty oikeuskirjallisuudessa kohtalaisen laa-jasti44. Tutkimusta on tarkasteltu kuitenkin lähinnä yleisellä tasolla, eikä nyt tutkimuk-senkohteena olevan yritystuen myöntämisen, maksamisen ja takaisinperinnän näkökul-masta.
Tutkimukseni sijoittuu pääasiassa hallinto-oikeuden alueelle, mutta koska maaseutura-hastoa koskeva sääntely on pääasiassa eurooppaoikeudellista, vaikkakin kansallinen sääntely sitä täydentää, on tutkimuksessa yhtymäkohtia myös eurooppaoikeuteen. Maa-seudun kehittämisen rahoitus puolestaan liittää tutkimuksen osaltaan myös finanssioikeu-teen.
43 Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan lakkauttaminen.
44 Esimerkiksi Mäenpää, Olli: Eurooppalainen hallinto-oikeus, 2011; Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus,
2013; Kulla, Heikki: Hallintomenettelyn perusteet 2018.