taustaa ja tavoitteet

Suomen yrityksistä yli 40 prosenttia toimii maaseudulla. Maatiloista noin kolmanneksella on myös maatalouden ulkopuolista yritystoimintaa. Maaseudun yritysten kehittämistä ja kasvua tuetaan kansallisten kehittämisohjelmien kautta. Tavoitteena on uusien työpaik-kojen lisääminen jo toimiviin maaseudun yrityksiin sekä uuden yritystoiminnan syntymi-nen.¹

Maaseudun kehittämistä rahoitetaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahas-tosta (jatkossa maaseuturahasto), joka on yksi EU:n rakenne- ja investointirahastoista (ERI-rahastot). Muita EU:n ERI-rahastoihin luettavia rahastoja ovat Euroopan aluekehi-tysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR) ja Euroopan meri- ja kalatalousra-hasto (EMKR).²

Maaseuturahaston varat jaetaan jäsenvaltioille, jotka voivat käyttää niitä yhden tai use-amman maaseutuohjelman toteuttamiseen alueellaan. Suomessa toimivat Manner-Suo-men ja Ahvenanmaan maaseudun kehittämisen maaseutuohjelmat.³ Nämä kansalliset ke-hittämisohjelmat tulee Euroopan komission hyväksyä, ennen kuin ne voidaan panna täy-täntöön⁴. Maaseutuohjelman kokonaisvarat ohjelmakaudelle 2014–2020⁵ ovat 8,4 miljar-dia sisältäen myös kansallisen julkisen rajoituksen⁶. Tässä tutkimuksessa keskitytään yri-tystukeen, joka on yksi Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman (myöhemmin maaseutuohjelma) tukimuodoista.

1 Yrittäjyys maaseudulla.

2 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17. päivänä joulukuuta 2013 ,

Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehit-tämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ku-moamisesta.

3 Maaseutuohjelma.

4 HE 142/2013 vp, s. 110.

5EU ohjelmakaudella tarkoitetaan Euroopan Unionin ohjelmien seitsenvuotista ajanjaksoa. Tälle ajanjak-solle laaditaan kansallinen maaseudun kehittämisohjelma, sekä ohjelmakausikohtaiset EU-tason ja kan-sallisen tason säädökset.

6 Maaseudun kehittämisohjelma 2014–2020, s.5.

Maatalouden osuus EU:n kokonaisbudjetista on kuitenkin ollut vähenevä. Nykyisellä oh-jelmakaudella maatalouden osuus EU:n kokonaisbudjetista on noin 40 %, kun se vielä 70-luvulla oli peräti 70 %. Tulevalla ohjelmakaudella 2021–2027 maatalouden osuus on enää kolmannes kokonaisbudjetista.⁷

EU:n budjettineuvotteluissa maatalousrahoitus ja sen turvaaminen on Suomelle yksi po-liittisista prioriteeteista, sillä Suomen EU:lta saamista jäsenmaksun vastineista maatalous muodostaa yli 60 %. Suomelle on tärkeää saada maaseuturahastosta myönnettävät tuet täysimääräisesti ja vaikuttavasti käytettyä eri alueiden hyväksi. Kesällä 2020 sovitun bud-jettisopimuksen mukaan Suomen maatalouden rahoitus kasvaa kaudella 2021–2027 ni-mellisin hinnoin laskettuna 2,5 prosenttia kauteen 2014–2020 verrattuna. Erityisesti maa-talouspolitiikan pilarin II varat⁸, nousevat rahoituskehyksen osalta 7,6 %. ⁹

Nykyisen EU ohjelmakauden 2014–2020 tavoitteina on edistää maatalouden kilpailuky-kyä, varmistaa luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet sekä saavuttaa maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoinen aluekehitys esimerkiksi työpaikko-jen lisäämisen ja säilyttämisen avulla.¹⁰ Suomessa noudatetaan EU maiden yhteistä maa-talouspolitiikkaa (myöhemmin YMP). YPM jakautuu I pilariin ja II pilariin. Tämä kah-den pilarin rakenne on ollut käytössä vuodesta 1999. I pilari käsittää suorat tuet ja mark-kinamenot ja II pilari maaseudun kehittämistoimet.¹¹

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013 (myöhemmin maaseutu-asetus), on pohjana maaseudun kehittämiseen myönnettävien tukien sääntelylle. Suo-messa EU:n maaseuturahaston varojen käyttö ja maaseutuohjelman toimeenpano edellyt-tävät kuitenkin myös kansallista lainsäädäntöä EU:n lainsäädännön lisäksi. Suomen tulee myös osaltaan osallistua edellä mainitusta rahastosta myönnettävien toimenpiteiden ra-hoittamiseen ennalta sovitun rahoitussuhteen mukaisesti.¹² Huomionarvoista on se, että sekä EU- että kansallinen lainsäädäntö säädetään jokaiselle ohjelmakaudelle erikseen.

Poikkeuksen tähän tekee kuitenkin nyt vuosien 2021–2022 aikana oleva, jäljempänä

7 Huuskonen ym. 2020, s. 10.

8 Mistä myös tutkimuksen kohteena oleva yritystuki rahoitetaan.

9 Huuskonen ym. 2020, s. 3.

10 Euroopan komissio. Maaseudun kehittäminen, kohta yleistä.

11 Huuskonen ym. 2020, s. 9.

12 HE 142/2013 vp, s. 7.

mainittu siirtymäkausi, jota toteutetaan ohjelmakauden 2014–2020 lainsäädännön mukai-sesti.¹³

Ohjelmakaudella 2014–2020 maaseuturahaston varat kohdennetaan seuraaviin kuuteen prioriteettiin:

• tietämyksen siirron ja innovoinnin edistäminen ja metsätaloudessa sekä maa-seudulla

• maatalouden kaikkien alojen elinkelpoisuuden ja kilpailukyvyn parantaminen sekä innovatiivisen maatalousteknologian ja metsien kestävän hoidon edistäminen

• elintarvikeketjun organisoinnin, eläinten hyvinvoinnin ja riskinhallinnan edistämi-nen

• voimavarojen käytön tehostaminen sekä tuki vähähiiliseen ja ilmastonmuutosta kes-tävään talouteen siirtymiselle maataloudessa, elintarvikealalla ja metsätaloudessa

• maa- ja metsätalouteen liittyvien ekosysteemien ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen

• sosiaalisen osallisuuden edistäminen, köyhyyden vähentäminen ja talouden kehittä-minen maaseutualueilla.¹⁴

Yritystuki kohdistuu EU:n maaseutuasetuksen prioriteettiin 6;sosiaalisen osallisuuden edistäminen, köyhyyden vähentäminen ja talouden kehittäminen maaseutualueilla. Tar-kemmin prioriteetin 6 kohdealueeseen a, pienyritysten monipuolistamisen, perustamisen ja kehittämisen sekä työpaikkojen luomisen helpottaminen.¹⁵

Maaseutuohjelmien toimeenpanoa Suomessa seuraa 33 jäseninen valtioneuvoston aset-tama seurantakomitea. Seurantakomitea myös hyväksyy maaseutuohjelmiin mahdolli-sesti esitettävät muutokset ja hyväksyy vuosittain laadittavat vuosiraportit¹⁶.

Maa- ja metsätalouden tukia on pidetty hyvin erilaisina verrattuna työ- ja elinkeinominis-teriön hallinnon alaan kuuluviin yritystukiin, koska maa- ja metsätalouden tuilla on

13 EU:n maatalouspolitiikka 2021–2022.

14 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma, s. 111–114.

15 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma, s. 106 ja 185.

16 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma, s. 860.

vakiintuneet, EU-tasolla määritellyt tavoitteet ja osa tuista ei kuulu EU-lainsäädännön mukaiseen valtiontukisääntelyyn.¹⁷ Kuitenkin aiemmin maaseuturahastosta myönnettä-viä yritystukia on pyritty yhtenäistämään työ- ja elinkeinoministeriön myöntämien yri-tystukien lainsäädännön kanssa.¹⁸ Nykyisestä Manner-Suomen kehittämisen maaseu-tuohjelmasta laaditussa ennakkoarvioinnin liitteessä 3 on maininta eri fokusryhmien käy-mistä keskusteluista ja myös tuolloin on ollut esillä maaseutuyritysten tukien siirtäminen maa- ja metsätalousministeriön hallinnon alalta työ- ja elinkeinoministeriön yritystukien myöntämisen yhteyteen.¹⁹ Tällä haluttaneen varmistaa myös päällekkäisten tukien myön-tämisen ehkäiseminen.

Hyvälle yritystuelle määritellyt edellytykset sopivat kuitenkin molempien hallinnon alo-jen yritystukiin. Yritystukien tutkimusjaoston raportissa hyvälle yritystuelle on määritelty seuraavat edellytykset:

- selkeä ja relevantti taloudellinen tai yhteiskunnallinen tavoite

- tarkoituksenmukainen ja kustannustehokas keino tavoitteiden saavuttamiseksi - kilpailua vääristävien vaikutusten oltava mahdollisimman vähäiset

- määräaikaisuus

- kannustaa toiminnan muuttamiseen, vipuvaikutus - oltava edellytykset kannattavaan toimintaan - ei tukikumulaatiota

- tukien vaikuttavuutta on arvioitava²⁰

Edellisen ohjelmakauden (2007–2013) aikaisesta Manner-Suomen maaseutuohjelmasta on suoritettu jälkiarviointi, jonka mukaan maaseuturahastosta myönnettävien yritystukien vaikuttavuus on yrittäjien omasta mielestä ollut hyvin positiivinen. Eri arvioitsijoiden analyysit yritystuista tukevat tätä näkemystä²¹ . Tukien hakijat kokivat kuitenkin erityi-sesti maksatusedellytyksiin liittyvän byrokratian ongelmaksi. Yleierityi-sesti hakemus- ja mak-satusprosessia erityisen työläänä piti 40 % avoimen vastauksen ilmoittaneista.²²

17 Ilmakunnas ym. 2020, s. 39.

18 HE 142/2013 vp, s. 32–33.

19 Antikainen ym., 2014, s. 113.

20 Ilmakunnas ym.2020, s. 59.

21 Pyykkönen ym., 2016, s. 22.

22 Pyykkönen ym., 2016, s. 80.

Yleisestikin vaatimukset maataloustukien yksinkertaistamiseen ovat lisääntyneet ja siksi maataloustukien sääntelyyn odotetaan muutoksia uudella ohjelmakaudella.²³

Uuden ohjelmakauden 2021–2027 kansallinen valmistelu on parhaillaan käynnissä, mikä voikin tuoda muutoksia nykytilanteeseen. Komissio julkaisi ensimmäisen lainsäädäntö-ehdotuksensa EU:n uudeksi yhteiseksi maatalouspolitiikaksi kesällä 2018. Lopullinen po-liittinen yhteisymmärrys EU:n budjetista vuosille 2021–2027 saavutettiin vasta kesällä 2020. Tämän vuoksi uusi maatalouspolitiikka ei tullut voimaan EU:ssa alkuperäisen suunnitelman mukaisesti vuoden 2021 alusta, vaan maatalouspolitiikkaan jouduttiin otta-maan kaksivuotinen siirtymäaika. Tämä tarkoittaa, että maatalouspolitiikan uudistusta ryhdytään toteuttamaan EU:ssa aikaisintaan vuonna 2023. Vuosina 2021–2022 toimitaan siten uuden rahoituskauden 2021–2027 budjetilla, mutta harjoitetaan edelleen ohjelma-kauden 2014–2020 maatalouspolitiikkaa.²⁴ Uudella ohjelmakaudella mm. ilmastonmuu-toksen hillintä tulee korostumaan. Siirtymäkauden asetus (EU 2020/2220) on juuri jul-kaistu ja se edellyttää, että kaikki siirtymäkauden varoista tuetut toimenpiteet on oltava loppuun toteutettuja sekä maksettuja vuoden 2025 loppuun mennessä.²⁵

Maaseuturahastosta myönnettäviä tukia koskevia tutkimuksia on tehty enimmäkseen ym-päristötukiin liittyen²⁶ sekä arviointeja eri tukien vaikutuksista²⁷, mutta varsinaisiin tu-kien edellytyksiin liittyviä tutkimuksia ei juuri ole julkaistu. Hallintolain (434/2003, HL) 6 §:ään perustuviin oikeusperiaatteisiin puolestaan vedotaan useissa yritystukipäätöksiä ja maksatuspäätöksiä koskevissa oikeustapauksissa.