Päätöksen perusteet

Hallintolain (434/2003, HL) 45 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätös pitää perustella ja perusteluista tulee selvitä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Tässä yhteydessä on mainittava myös sovelletut säännökset, mikä toteuttaa hallinnon lainalai-suutta.

Lähes vastaavat oikeudet sisältyvät myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 ar-tiklaan.¹²¹ Jukarainen huomauttaa, että 41 artiklan säännös velvoittaa vain unionin toi-mielimiä, eikä kansallisia viranomaisia niiden toimeenpannessa EU-oikeutta.¹²² Kuiten-kin Mäenpään käsityksen mukaan kaikki EU-oikeutta soveltavat kansallisetKuiten-kin toimieli-met ovat velvollisia noudattamaan yleisiä oikeusperiaatteita, kuten perusteluvelvolli-suutta.¹²³ Suomen lainsäädännössä on perusteluvelvollisuuden sisällölle asetettu EU-lain-säädäntöäkin tiukemmat velvollisuudet. Kuitenkin EU-oikeuden tulkintavaikutus voi vai-kuttaa perustelujen riittävyyteen.¹²⁴

Päätöksen perustelujen tehtävänä on myös tuensaajan oikeusturvan toteuttaminen. Perus-telujen perusteella voidaan arvioida, onko päätös lainmukainen vai tarvitaanko mahdolli-sesti muutoksenhakua. Päätöksen perustelujen avulla arvioidaan myös viranomaisen lain

118 Mäenpää, 2016, s. 302.

119 Mäenpää, 2016, s. 302.

120 Husa – Pohjolainen, 2014, s. 249.

121 Euroopan unionin perusoikeuskirja (2012/C 326/02),26.10.2012 Euroopan unionin virallinen lehti C

326/403 FI 2. Kts. myös Nieminen, 2006, 183.

122 Jukarainen, 2014, s. 23.

123 Mäenpää, 2008, s. 232.

124 Jukarainen, 2014, s. 23.

ja hallinnon oikeusperiaatteiden mukainen harkintavallan käyttö. Päätöstä tehdessään vi-ranomaisen on syytä kiinnittää huomiota ratkaisun perustelujen huolelliseen ja monipuo-liseen selvittämiseen. Tämä vahvistaa myös luottamusta viranomaistoiminnan asianmu-kaisuuteen ja puolueettomuuteen. Perustelut on esitettävä, vaikka viranomaisella olisi hy-vinkin laaja harkintavalta toimivaltasäännöksen perusteella. Sovellettaessa joustavia nor-meja kuten "erityiset syyt", "yleinen tarve" jne. perustelujen tulee olla riittävät, koska niiden perusteella arvioidaan, onko viranomainen käyttänyt harkintavaltaansa hyvän hal-linnon mukaisesti. Riittävää ei ole se, että päätöksessä todetaan, että ei ole painavia syitä hyväksyä hakemusta, vaan esitettyjen syiden painavuutta kyseessä olevaan tapaukseen tulee erikseen arvioida.¹²⁵

Yleisesti on hyväksytty, että päätöstä ei tarvitse perustella tilanteessa, jossa päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista (HL 45.2 §, kohta 4). Kysymyk-sessä on siis hakemusasia, jossa on vain yksi asianosainen. Hurskainen kuitenkin huo-mauttaa, että perustelut olisi tuolloinkin esitettävä, mikäli päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön. Perustelemattomuudella haetaan hallinnon jousta-vuutta ja tehokkuutta. Myöskään asiakkaan oikeusturva ei edellytä perusteluja tilanteessa, jossa hän on saanut hakemansa.¹²⁶

Hurskaisen esittämää näkemystä tukee myös seuraava Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu (Hämeenlinnan HaO, t. 12/0667/2). Kyseessä on suunnittelutarveratkaisua kos-keva päätös. Tapauksessa huomionarvoista on se, että hallinto-oikeus katsoi päätöksen jääneen kokonaan perustelematta. Kaupunginhallitus oli päätynyt myönteiselle kannalle suunnittelutarveratkaisua koskevassa asiassa, mutta päätöksen perusteluja ei mainittu lainkaan. Hallinoikeus katsoi siten päätöksen hallintolain 45 §:n vastaiseksi. HaO to-tesi että, hakemusasiassa ei tarvitse esittää perusteluja silloin, kun hakemus hyväksytään sellaisenaan. Nyt kysymyksessä oli kuitenkin ratkaisu, joka sisälsi viranomaisen harkin-taa erityisistä edellytyksistä, joilla voi olla vaikutusta myös toisen asianosaisen asemaan ja siksi päätös piti perustella.

Päätösten perustelujen sisällön tulee myös olla riittävä. Tällä perusteluvelvollisuudella on suuri merkitys myös asianosaisen oikeusturvan kannalta. Hallintolakia koskevassa

125 Mäenpää, 2008, s. 227.

126 Hurskainen, 2003, s. 283.

hallituksen esityksessä¹²⁷ päätöksen perustelemista koskevissa yksityiskohtaisissa perus-teluissa todetaan:

" Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta.

Perustelujen täsmällisyydellä ja selkeydellä on merkitystä myös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen kannalta. Ensi asteen viranomaisen peruste-luilla on merkitystä myös lainkäyttöviranomaisille. Hyvin perusteltu päätös helpottaa muutoksenhakuasian käsittelyä, kun tuomioistuimella on jo valmiina tiedossaan ne seikat, joiden perusteella viranomainen on ratkaissut asian. Samoin tuomioistuin saa perusteluista selville, mihin seikkoihin asian ratkaissut viranomainen on kiinnittänyt huomiota ja minkä merkityksen se on niille antanut."

Hallintopäätöksen perustelujen sisällöllä nähdään olevan merkitystä ainakin asianosai-selle, hallintopäätöstä käsittelevälle tuomioistuimelle ja hallintotoimintaa seuraaville ul-kopuolisille tahoille. Tämä perusteluvelvollisuus edesauttaa myös asian perusteellista sel-vittämistä. Perustelujen tulee olla myös riittävän selkeitä, yksilöityjä sekä ymmärrettäviä.

Ymmärrettävyyttä arvioidaan lähinnä asianosaisena olevan lähtökohdista.¹²⁸ Investointi-tukia koskeviin päätöksiin on keittämistukilain 43 §:n mukaan otettava kaikki kehittämis-tukilaista sekä Euroopan unionin lainsäädännöstä tulevat ehdot.¹²⁹ Mikäli tuensaaja ei ole noudattanut kaikkia näitä tukipäätöksessä mainittuja ehtoja, kustannukset ovat tukikel-vottomia. (kehittämistukilaki 46.1 §)

Tapauksessa (KHO 2019:140), jossa ELY-keskus oli päätöksellään hylännyt yrittäjän in-vestointitukihakemuksen hankintaan, jossa hän osti perustettavalle yhtiölle toimivan rat-sastuskoulun maneesin, tallin, kentän, sosiaalitilat ja vanhan tallirakennuksen tarjotak-seen hevosten täysihoitopalvelua. ELY-keskus katsoi, että kyseessä oli lähinnä omista-janvaihdoksen rahoittaminen, mikä oli kielletty yritys-VnA 25.6 §:n mukaan ja hylkäsi hakemuksen. Tuenhakija valitti Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen, ja vetosi siihen, että myyjäyrityksen ja heidän perustamansa yrityksen toiminta oli täysin erilaista, koska aiemmin asiakas oli maksanut opetuksesta yrittäjän hevosilla ja tuenhakijan yrityksen

127 HE 72/2002 vp. s. 107–108.

128 Jukarainen, 2014, s. 19.

129 Näitä ehtoja ovat esimerkiksi velvoite aktivoida kustannukset taseeseen, investoinnin pysyvyysvel-voite ja velpysyvyysvel-voite muutoksista ilmoittamiseen.

asiakkaat maksavat tilavuokrasta ja asiakkaan oman hevosen hoidosta, joten kyseessä ei ole yrityskauppa vaan pelkästään kiinteistökauppa. Hallinto-oikeuden ratkaistavana oli, oliko ELY-keskus voinut hylätä investointitukihakemuksen sillä perusteella, että ky-seessä oli yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen. Hallinto-oikeus päätyi ELY-keskuksen tavoin siihen, että hankkeen tarkoituksena oli yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen ja että ELY-keskuksella oli lakiin perustuva oikeus hylätä hakemus. Hal-linto-oikeus totesi ratkaisussaan vielä, että ELY-keskus ei ollut käyttänyt harkintaval-taansa väärin. Tuenhakija haki valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta, joka sen myös myönsi. Korkein hallinto-oikeus kumosi sekä ELY-keskuksen että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätökset ja palautti asian uudelleen ELY-keskuksen käsiteltäväksi.

Oikeudellisessa arvioinnissa ja johtopäätöksissään korkein hallinto-oikeus totesi, että koska entinen omistaja oli tarjonnut pääasiassa ratsastuskoulupalveluja ja uusi omistaja tarjoaa hevosten täysihoitopalveluja, kysymyksessä ei ole identiteetiltään saman, jo toi-mivan yrityksen siirtyminen. Tukea ei näin ollut haettu toimenpiteeseen, jolla olisi rahoi-tettu yrityksen omistajanvaihdos, minkä vuoksi maaseudun yritystuesta annetun valtio-neuvoston asetuksen 25 §:n kohta 6 ei soveltunut tähän tilanteeseen.

Tässä tapauksessa korkein hallinto-oikeus toi esille liiketoimintojen olennaisen eroavuu-den, jolloin tapaukseen tulisi soveltaa kehittämistukilain 19.1 §:ää, jonka mukaan yritys-tukea voidaan myöntää uuden yrityksen perustamiseen. Lisäksi tapaukseen sovelletaan yritys-VnA 17 §:n säännöstä, jonka mukaan investointitukea voidaan myöntää sellaiseen yrityksen investointiin, jolla on olennaista merkitystä yritysten perustamiselle, kasvulle tai kehittymiselle. Samaisen asetuksen 22 §:ssä edellytetään lisäksi, että rakennus sovel-tuu harjoitettavaan yritystoimintaan tai on kohsovel-tuullisin kustannuksin muutettavissa siihen soveltuvaksi sekä täyttää aiotussa käyttötarkoituksessaan, mitä laissa tai lain nojalla sää-detään tai määrätään sellaiselle rakennukselle asetetuista vaatimuksista. Nämä edellytyk-set kyseessä oleva tukihakemus täytti.

Vaikka investointituki on harkinnanvarainen, jonka saamiseen hakijalla ei ole subjektii-vista oikeutta, päätöksen perustelut tulee johtaa oikeista lain säännöksistä. ELY-keskuk-sen päätös oli perustunut virheelliseen lain soveltamiseen ja siten myös päätökELY-keskuk-sen perus-telut eivät olleet relevantteja. Edellä mainitussa tapauksessa KHO antoi ELY-keskukselle niin sanotun syötteen yritys-VnA:n 18 §:stä, joka koskee paikallisilla markkinoilla toimi-vaa yritystä. Pykälä olisi sopinut myös tähän tapaukseen, sillä investointitukea voidaan

myöntää paikallisilla markkinoilla toimivalle yritykselle vain, jos arvioidaan tuotteiden tai palveluiden korvaavan alueen ulkopuolelta hankittavia tuotteita tai palveluita tai täy-dentävän paikkakunnan tai alueen nykyistä tarjontaa tilanteessa, jossa alueella jo toimivat yritykset eivät kohtuudella kykene vastaamaan kysyntään. (yritys-VnA 18 §) ELY-kes-kus ei kuitenkaan perusteluissa harkinnut tuen myöntämisen edellytyksiä lainkaan tältä kannalta, vaan perusti hylkäävän päätöksen ainoastaan siihen, että kyseessä olisi yrityk-sen omistajanvaihdokyrityk-sen rahoittaminen. Mikäli ELY-keskus tukipäätöstä uudelleen kä-sitellessä, toimivaltansa puitteissa harkitsee, että kyseisellä paikkakunnalla on jo riittä-västi hevosten täysihoitopalveluja, se voi tehdä kielteisen tukipäätöksen yritys-Vna 18

§:n perusteella.

Toisaalta ELY-keskuksen perusteluissa mainittiin myös se, että suunnitellun yrityksen uutuusarvo oli vähäinen. Tällä seikalla KHO ei katsonut olevan merkitystä arvioitaessa oliko kyseessä yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen vai ei. Uutuusarvo liittyy siihen, että investointituen myöntämiselle on valtakunnallisesti Manner-Suomen kehittä-misohjelmassa sovitut, seurantakomitean hyväksymät valintaperusteet.¹³⁰ Yhtenä valin-taperusteena on tuettavan toimenpiteen vaikutus yrityksen toiminnan uudistumiseen, mistä kohdasta investointihankkeen on saatava vähintään 1 piste, jotta hankkeelle voidaan myöntää tukea¹³¹. Mikäli kyseessä olisi ollut toimivan yrityksen laajennus, myös tämä seikka olisi ollut perusteltu hylkäysperuste, jolloin hanketta ei olisi otettu valintamenet-telyyn mukaan lainkaan. Perustettavalta yritykseltä uutuusarvoa ei kuitenkaan edellytetä.