Veroportit ja -ansat, kohtuuttomuudet

sekä veropoliittiset ja perustuslailliset ongelmat

Veroportissa oikein rakennetuilla toimilla pääsee perusteettoman matalan verotuk-sen kohteeksi. Veroansassa väärien valintojen vuoksi kohdataan kohtuuttoman an-kara verotus. Hyvässä veropolitiikassa verotus olisi neutraalia, ennustettavaa, oikeu-denmukaista ja tehokasta.¹²⁸ Hyvät verotuet edistävät tehokkaasti sitä hyväksyttävää politiikkatavoitetta, jota tavoitellaan, eivätkä kohdistu laajasti aivan muuhun.¹²⁹ Perustuslain mukaan verotuksen tulee perustua lakiin, suojata oikeutettuja

odotuk-124 Kansantaloustieteen kannalta inflaation ja verotuksen suhteesta esim. Ylä-Liedenpohja 1997.

125 Vastaava on tilanne myös Ruotsissa, jossa eriytetty verojärjestelmä aikoinaan rakennettiin oletukselle 4 %:n inflaatiosta. Kun inflaatiotaso on järjestään paljon matalampi, rakenne ei toimi niin kuin alkujaan ajateltiin. Hilling – Sandell – Vilhelmsson 2017, s. 111.

126 Ennakoitavuuden merkityksestä verotuksessa: Mattila 2017a.

127 Ajoittain keskustellaan määritelmistä ja jaotteluista hallintotaakan, sääntelytaakan, lainsäädäntökustannusten ja eräiden muiden osin päällekkäisten ja lomittaisten jaotteluiden välillä.

Käsitteet ovat osin eläviä ja määrittelyiltään tulkinnallisia. Tämän tutkimuksen osalta kuitenkin määrittelyistä riippumatta ristivaikutushaasteiden perusongelma on sama. Jos ristivaikutusten kenttä on tulkinnallinen, merkittävästi valinnoista riippuvainen ja epäjohdonmukainen, sääntely aiheuttaa isoja kustannuksia ja ongelmia julkishallinnolle ja verovelvollisille. Näitä kustannuksia ei suoraan voida kääntää perusteltujen julkisten menojen kattamiseen, joka on verotuksen perustehtävä. Nämä kustannukset eivät myöskään luo mitään sellaisia verotuksen ulkoisia positiivisia vaikutuksia, joita niitäkin verotuksella tavoitellaan. Teoreettisista käsitteistä ja niiden mittaamisesta esim. Määttä – Tala 2015.

128 Hyvän veropolitiikan periaatteista esim. VATT 2013, s. 2–6 ja 39–41 sekä VM 2010a, jakso 2.

129 Verotuen evaluoinnista: Rauhanen 2017, s. 41–47.

sia esimerkiksi omaisuudensuojasta ja olla yhdenvertaista. Esimerkiksi verotukien pitäisi olla suhteellisuudeltaan, tarkoitukseltaan ja osuvuudeltaan hyväksyttäviä, jotta ne oikeuttavat erilaisen verokohtelun.

Tämän tutkimuksen havaintojen pohjalta voidaan todeta, että ristivaikutusten hallinta on näistä näkökulmista ongelmallista. Veroseuraamusten suuruuden pitäisi pääasiassa perustua siihen, kuinka iso varallisuuden lisäys esimerkiksi tulon, perin-nön tai lahjan kautta syntyy, ja mahdollisesti siihen, missä käytössä omaisuus on to-siasiallisesti ollut tai mihin käyttöön omaisuus toto-siasiallisesti saannon jälkeen tulee.

Verotuksen ankaruuden ei pitäisi merkittävästi riippua siitä, missä järjestyksessä ja millaisella välineellä verotettava varallisuus saadaan. Tutkimusartikkeleissa kuvataan monia veroportteja ja -ansoja, joissa verotuksen tasoon vaikuttaa usein merkittävästi se, kuinka hyvin verovelvollinen osaa järkevässä järjestyksessä tehdä verotuksellisesti edullisia oikeustoimia.¹³⁰ Silloin joudutaan arvioimaan, kuinka pitkälle kohtuutto-muuksia voidaan torjua veron kiertämisellä, verotukien soveltumisalan tulkinnoilla, luottamuksensuojalla¹³¹ tai verovelvollismyönteisellä laintulkinnalla.¹³² Näiden keinojen käyttöala on usein ongelmallinen, kun vankkoja oikeuslähteitä on vähän tai kun joudutaan välttelemään loogisia mahdottomuuksia lakien ja prejudikaatti-sääntöjen yhdistelmistä.

Ristivaikutustilanteissa oikeustila tai oikeustilakokonaisuus ei useinkaan ole neut-raali, ennustettava, oikeudenmukainen eikä tehokas. Monissa tämän tutkimuksen artikkeleissa kuvataan asetelmia, joissa samankaltaisia tilanteita verotetaan erilaisella ankaruudella, verovelvollisen on vaikeaa arvioida eri valintojen seurauksia, verorasi-tus ei jakaudu oikeudenmukaisesti (horisontaalisesti tai vertikaalisesti) eikä veroverorasi-tus ole tehokasta, kun siitä aiheutuu suuria kustannuksia Verohallinnolle monimutkai-sissa tulkinnoissa ja laskutoimitukmonimutkai-sissa sekä hallintotaakkaa verovelvollisille.¹³³ Vero-tuet kohdistuvat usein kyseenalaisesti suhteessa verotuelle asetettuihin tavoitteisiin.

Joidenkin verotukien osalta (esim. metsän luovutusvoittoverovapaus suhteessa met-sävähennykseen ja kunnan maapoliittiset verotuet) voidaan ristivaikutusten kautta kyseenalaistaa, onko verotuen tavoite edes perusteltu.¹³⁴

Ristivaikutusten moninaisuus luo haasteen kansantaloustieteelliselle tutkimuk-selle ja sen antamien politiikkasuositusten toteuttamitutkimuk-selle. Suomessa on viime

vuo-130 Silloin veroa maksetaan enemmänkin tietämättömyydestä kuin varallisuudesta. Linnakangas – Juanto 2016, s. 104–105.

131 Knuutinen 2014.

132 Urpilainen 2014.

133 Kotakorpi 2013, s. 351–355. Kansantaloustieteessä jopa verrattain yksinkertaisten tulon-hankkimistoimintaa koskevien veromuutosten kohdalla on havaittu ymmärtämättömyydestä johtuvia verotuksen kohtaantumisongelmia. Kosonen – Ropponen 2013.

134 Sinällään verotukien kohdistuminen alkuperäisen tarkoituksen ulkopuolelle sekä siitä johtuvat poliittiset turbulenssit ja veroriidat eivät ole Suomeen rajoittuva ongelma: Hilling – Sandell – Vilhelmsson 2017.

sina julkaistu paljon taloustieteellistä tutkimusta varainverotuksen aihepiiristä.¹³⁵ Ristivaikutusten hallinnan kannalta on usein pulmallista, että asetelmat ja tarkaste-lut kytkeytyvät pelkistettyihin tutkimusasetelmiin. Aina pitäisi kuitenkin arvioida kattavasti, kuinka paljon tutkimusasetelman tai sen pohjalta tehtyjen politiikkasuo-situksien lähtökohdista poikkeavia ristivaikutusasetelmia muodostuu sekä millaisia näyttö- ja täytäntöönpanokysymyksiä harkittaviin sääntelymalleihin liittyy. Näin voidaan tunnistaa esimerkiksi millaisia muita kysymyksiä olisi tarpeen selvittää, jotta päätöksenteko perustuisi riittävän hyvään ja kattavaan tietoon. Artikkeleissa on osoitettu, että yksittäiset lainkohdat verojärjestelmässä aiheuttavat laajoja vaiku-tuksia myös tyypillisempien perustilanteiden ulkopuolella. Samassakin veromuo-dossa eri omaisuuserien kokonaisvaikutukset voivat vaihdella merkittävästi.¹³⁶ Siksi tarkastelu ei saisi rajoittua vain perustilanteisiin; aina pitäisi tarkastella verojärjestel-mää kokonaisuutena, ei vain sen yksittäisiä osia. Varainverotuksen ristivaikutusten moninaisuuden vuoksi tarvittaisiin useita taloustieteellisiä tutkimuksia ristivaiku-tuksista ja sen jälkeen kokoavaa tutkimusta, jossa kokonaishavaintojen pohjalta eri veromallien hyötyjä ja haittoja punniten etsittäisiin vähiten huonoa vaihtoehtoa.

Tärkeänä tekijänä arvioissa pitäisi olla paitsi mallin teoreettinen toimivuus myös se,

135 Esim. Eerola 2015, Eerola – Harjunen – Lyytikäinen – Saarimaa 2018, Ropponen 2015, Kari – Ropponen 2016, Matikka – Harju – Kosonen 2016, Harju – Matikka 2014, Harju – Karikallio – Matikka 2010, Lyytikäinen 2013 ja Eerola – Lyytikäinen – Saarimaa 2014.

136 Esim. varainsiirtoverosta on keskusteltu muuttamisen verotuksena ja työvoiman liikkuvuuden kysymyksenä lukitusvaikutuksen vuoksi. Ilkka Lehtinen kiinnittää aiheellisesti huomion siihen, että esim. vuoden 2017 noin 775 miljoonan euron varainsiirtoverokertymästä vain 295 miljoonaa kertyi asuntokaupoista. Muiden kiinteistökauppojen veroista tuli 215 miljoonaa, ja loput 265 miljoonaa tulivat muiden kohteiden varainsiirtoveroista. Lehtinen esittääkin vain asuntokaupan varainsiirtoveron poistoa, ei koko veromuodosta luopumista. Lehtinen 2018. – Asumisen verotus on kokonaisuus, jossa on eri suuntiin puhuvia näkökohtia, kun ihmisten ja alueiden tilanteet ovat erilaisia. YM 2015, jakso 4. Varainsiirtovero on osa tätä järjestelmää, ja sillä on monia (myös positiivisia) vaikutuksia verojärjestelmän osana paitsi puhtaasti asumisen verotuksessa niin muutoinkin. Varainsiirtovero ehkäisee intressipiirin sisällä tehtäviä verojärjestelyitä. Jos mitään kiinteistöjen transaktioveroa ei olisi, korkean vakuusarvon omaisuuserillä voisi vivuttaa esim. tuloverotuksen verotukia, epäsymmetrioita ja epäneutraalisuuksia sekä jaksottaa tuloja halutusti realisoimalla luovutusvoittoja ja -tappiota. Varainsiirtovero on myös taloudellinen ohjauskeino omistuskirjausten ajantasaisuudelle (lainhuudot ja isännöintirekisterit), ja se luo reaaliaikaisen tietovirran luovutusten tuloverotuksen perusteeksi. Nyt nämä vaikutukset tulevat verotuoton sivutuotteena.

Asuntovaihdannasta aiheutuu yhteiskunnalle myös kuluja kaikenlaisen kuluttajasuojan, riidanratkaisun ja muun vastaavan muodossa. Nämä julkiset menot kohdistuvat vaihdantaan, eivät asumiseen ylipäänsä.

Varainsiirtoveron kautta asunnon vaihdannan verotuksella voidaan kattaa asunnon vaihdannasta yhteiskunnalle aiheutuvia kuluja. Kokonaisuudessa varainsiirtoverossakin on kyse hallintahaasteesta.

Kuinka merkittävä yhteiskunnallinen ongelma lukitusvaikutus on suhteessa muihin veromuotoihin ja kuinka paljon ongelman laatuun vaikuttaa käytettävä verokanta? Kuten Linnakangas toteaa: matalalla verokannalla lukitusvaikutus muodostuu maltilliseksi. Linnakangas 2018b, s. 503. Ennen voimakasta kannustamista jatkuvaan asuntojen vaihtamiseen pitäisi myös arvioida siitä seuraavat negatiiviset vaikutukset. Pitäisi esim. arvioida, lisääntyisivätkö laatuvirheriidat ja niiden ratkaisuvaikeudet, jos omakotitalo on myyty useita kertoja maakaaren virhevastuuaikana. Kyse on kuitenkin tavallisten ihmisten elämän keskeisimmästä juridisesta riita-asiasta, jonka merkitys sen kohteeksi joutuvien ihmisten elämässä on iso. Kyllästinen 2010, s. 10–14.

että malli on todellisuudessa mahdollista täytäntöönpanna yhdenvertaisesti tavalla, joka muistuttaa teoreettista mallia.

Perustuslain vaatimusten huomioon ottaminen havaitaan artikkeleissa vaikeaksi.

Eduskunnassa käsitellään aina yksittäistä lakia, usein jopa sen yksityiskohtaa. Laki-sidonnaisuuden ja yhdenvertaisuuden haasteet muodostuvat usein monen lain ja lainkohdan yhteisvaikutuksena. Silloin on vaikeaa huoltaa järjestelmää käsiteltäessä yhtä lakia perustuslakivaliokunnassa. Aina lainvalmistelussa ei edes havaita lakisidon-naisuuden tai yhdenvertaisuuden ongelmia, vaan ne huomataan vasta verotuskäy-tännössä. Verolain sivuuttaminen perustuslailla on vaikeaa. Perustuslakimyönteinen laintulkinta¹³⁷ on periaatteessa mahdollista, mutta se joudutaan kytkemään yksittäi-sistä tapauksista rakennettaviin prejudikaattisääntöihin ja harkintaohjeisiin. Silloin ratkaisujen tulkintaohjeiden yleistäminen kirjaviin ratkaisusta poikkeaviin asetelmiin on ongelmallista. Joka tapauksessa perustuslailliset haasteet, joita ei kunnolla ratkais-ta lainvalmistelussa, luovat ongelmia verotuksen ennustetratkais-tavuuden kannalratkais-ta.