Tutkin ETK:n selvittämisvelvollisuutta siitä näkökulmasta, miten ylipäätään voidaan rat-kaista asiat, joihin tarvittavat tiedot ovat vain asianosaisella ja joka ei niitä pyynnöistä huo-limatta anna. Työeläkelakien työsuhdeselvittelyasiassa sekä selvitettäessä sovellettavaa lain-säädäntöä ulkomaan työskentelyssä sovelletaan hallintolain (HL 434/2003) menettelysään-nöksiä. Joissain työsuhdeselvittelytapauksissa tulee sovellettavaksi myös työeläkealan yksi-tyisen sektorin erityislaki (TyEL 395/2006, 75b §) asiassa olevan näytönarvioinnin osalta.
Työsuhdeselvittelyasiassa lain valinta hallintolain ja työntekijän eläkelain välillä liittyy ni-menomaisesti työntekijälle asetettuun näyttövaatimukseen.
Niissä tapauksissa, joissa henkilö ei ole saanut työeläkelakien mukaista työeläkeotetta, ETK noudattaa kumotun työntekijäin eläkelain (TEL) TEL 10 a §:n mukaista käytäntöä hallinto-lain rinnalla. TEL 10 a § oli voimassa vuodesta 1991 alkaen ja työntekijällä oli näyttötaakka 10 vuotta vanhemmista työsuhteista vuoteen 1996 asti, jolloin näyttötaakka lyheni viiteen vuoteen. Kuitenkin TEL:n aikaisia työsuhteita selviteltiin ja TEL:n säännöksiä sovellettiin 8.7.1961 ja sen jälkeen voimassa olleisiin työsuhteisiin. Tämä johti siihen, että työeläkela-kien aikana voimassa olleita, kuinka vanhoja tahansa työsuhteita ja jos työntekijällä oli riit-tävä selvitys, selviteltiin ennen TyEL:n säätämistä.7 Vielä tänä päivänäkin on olemassa TEL
6 HE 45/2005 vp, s. 27.
7 HE 138/1990 vp, s. 5.
10 a §:n tapainen selvitysvelvollisuus esimerkiksi ulkomailla asuvilla ja muilla sellaisilla henkilöryhmillä, jotka eivät ole saaneet työntekijän eläkelain mukaista työeläkeotetta. Pu-hutaan riittävästä selvityksestä, joka muistuttaa läheisesti HL:n mukaista riittävää selvitystä ja jossa itseasiassa myös osapuolten (asianosaisen ja ETK:n) selvitysvelvollisuus muistuttaa HL:n mukaista selvitysvelvollisuutta. Nykyisessä TyEL:ssä ei ole säädöstä riittävästä näy-töstä, mutta siitä kuitenkin mainitaan yksityiskohtaisissa lain perusteluissa.8
Tutkin siis, mitä hallintolaki velvoittaa tekemään sellaisissa tilanteissa, joissa ETK tarvitsee sellaisia tietoja, jotka ovat vain asianosaisella ja joka ei tietoa anna pyynnöstä huolimatta;
voidaanko asia ratkaista puutteellisin tiedoin antamalla asiaratkaisu vai pitäisikö tehdä pää-tös, jossa todetaan, ettei asiaa voida ratkaista, koska riittäviä tietoja asian ratkaisemiseksi ei ole olemassa, eikä myöskään ole erillistä säännöstä työeläkealan erityislaissa asian ratkai-susta käytettävissä olevilla tiedoilla. Voiko viranomainen vain rauettaa hakemuksen? Tär-keitä kysymyksiä myös ovat, mitä tarkoittaa hallintolain mukainen riittävä tieto ja milloin ratkaisuun tarvittavia tietoja on yritetty riittävästi hankkia.
Hallintolain 31 §:n mukaan ”viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmu-kaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvityk-set. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muu-toinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.” Kuinka laaja on siis ETK:n selvittämisvelvollisuus hallintolain 31 §:n mukaan?
Hallintolain 33§:n mukaan ”Asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika. Asianosaiselle on ilmoitettava, ettei määräajan noudattamatta jättäminen estä asian ratkaisemista. Määräai-kaa voidaan asianosaisen pyynnöstä pidentää, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi.” Mil-laisia selvityksiä ETK:lla on lupa odottaa? Minkä määräajan jälkeen ja millä tiedoin ETK voi ratkaista asian, kun asianosainen ei pyynnöistä huolimatta toimita tietoja, jotka ovat vain asianosaisella itsellään?
8 HE 74/2011 vp. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ”Oikeuskäytännön mukaan näyttötaakka vanhojen tietojen selvittämiseksi ei ole yhtä ankara silloin, kun työntekijä ei ole saanut työeläkeotetta. Jos selvitettäväksi tulisi asia aikaisemmalta ajalta kuin selvityspyynnön vireille tulovuotta edeltävältä kuudelta vuodelta, työnte-kijän tulisi esittää vaatimuksensa tueksi riittävä selvitys”.
HL:n 34 §:n mukaan ” Asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lau-sua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.” Mitä voidaan tehdä, jos asianosainen on passii-vinen, eikä halua tai ymmärrä myötävaikuttaa tai toimittaa puuttuvia tietoja tai ilmaista mie-lipidettään pyynnöistä huolimatta? Loppujen lopuksi tutkimuksen perusteella tulisi voida myös arvioida sitä, riittävätkö asian selvittämiseen käytettävissä olevilla tiedoilla hallinto-lain säännökset vai tulisiko työeläkelakeihin säätää asiasta.
Tutkin ongelmaa kahdessa työeläkealan eri asiaryhmässä. Näissä eri asiaryhmissä selvittä-misvelvollisuus voi olla toisinaan eritasoinen sen mukaan, kuinka suuresta eläkeoikeuden menetyksestä vakuutetun kannalta on kysymys. Tutkin sitä, mitkä ovat ne vähimmäisedel-lytykset, joiden tulee täyttyä, ennen kuin asian voi ratkaista käytettävissä olevilla tiedoilla siinä tapauksessa, että asianosainen ei anna pyydettyjä tietoja.
Tutkin vakuutetun työskentelyn selvittämistä seuraavanlaisissa tilanteissa:
1. Työeläkealan työsuhdeselvittelyasiassa, jossa työn suorittajan työskentelyä ei ole työelä-kevakuutettu.
2. Henkilö, joka asuu Suomessa ja työskentelee kahdessa tai useammassa EU/ETA-maassa tai sellaisessa maassa, jonka kanssa Suomella on sosiaaliturvasopimus ja on epäselvää, minkä maan sosiaaliturvalainsäädäntöä kyseessä olevaan henkilöön tulisi soveltaa. Asian ratkaisemiseksi henkilön tulisi tehdä hakemus ETK:lle tai tarvitaan vähintäänkin lisätietoa henkilöltä. Usein henkilö ei anna lisäselvitystä tai tee hakemusta. Toimeenpanoasetuksen mukaan ETK:n tulee kuitenkin ratkaista näissä useamman maan tilanteissa se, minkä maan sosiaaliturvalainsäädäntöä henkilöön sovelletaan.
Edellä mainituissa tilanteessa numerossa 1. kysymys on henkilön eläketurvan saamisesta kyseisestä työskentelystä ja tilanteessa numerossa 2. eläketurvasta ja ylipäänsä henkilön koko sosiaaliturvan määräytymisestä. Tilanteessa yksi asian selvittämisen taso voi useam-min vaihdella kuin tilanteessa kaksi.
Edellä mainitunlaisissa tapauksissa kysymys on siitä, että asian ratkaiseminen käytettävissä olevilla tiedoilla ei ole mahdollista asiakkaan eduksi tai että riittävien tietojen puuttuessa ei ole voitu selvittää hakijan työskentelyä ja työskentelyn lain piiriin kuulumista. Useissa ta-pauksissa syynä voi olla asiakkaan passiivisuus asiassaan. Hallituksen esityksessä (HE
72/2002 vp) pohditaan juuri asiakkaan passiivisuutta ja sen vaikutusta lopputulokseen. Hal-lituksen esityksessä on todettu, että asianosaisen passiivisuuskaan ei voi olla syy asian rat-kaisuun vain käytettävissä olevilla tiedoilla, eikä riitä syynä sivuuttamaan viranomaisen sel-vitysvelvollisuutta, vaan ratkaisu on aina tehtävä riittävästi selvitettyjen tosiseikkojen perus-teella.9
Tutkimukseni tutkimusmenetelmä on lainoppi eli oikeusdogmatiikka.10 Vielä tarkemmin määriteltynä käyttämäni lainoppi on käytännöllistä lainoppia11. Tutkin erityisesti sitä, kuinka hallintolain säännöksiä, erityisesti sen 31 §:ää sekä TyEL:n menettelysäännöksiä on sovel-lettu tutkimuksessani olevien asiaryhmien käsittelyssä. Tutkimukseni tavoitteena on tuottaa suosituksia siitä, kuinka edellä mainittujen lakien menettelysäännöksiä tulisi soveltaa ETK:n työsuhdeselvittelyasiassa ja ulkomaan työskentelyn selvittelyssä silloin, kun ETK:lla on hal-lussaan vain osa niistä tiedoista, joita tarvittaisiin ratkaisun tekemisessä ja asianosaisella ole-via tietoja ei ole mahdollista saada.
Oikeuslähteinä käytän voimassa olevia säädöksiä, lain esitöitä, oikeuskirjallisuutta ja oi-keustapauksia. Oikeustapauksista tutkimuskysymykseni osalta on hyvä tuoda esille, että me-nettelyä koskevia valitustapauksia on ollut lukumääräisesti vähän ja ETK:n ratkaisut ovat pääsääntöisesti pysyneet sellaisenaan valitusasteessa. Kirjallisuutta aiheeseeni liittyen työ-eläkealalta on verrattain vähän. Työeläkealan toimeenpanossa työeläkelakipalvelun sovelta-misohjeilla voidaan sanoa olevan melko merkittävä rooli, myös työeläkealan valitusasteissa, Vakuutusoikeudessa (VakO) sekä Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa (TELK).
Työeläkelakipalvelu sisältää soveltamisohjeiden lisäksi voimassa olevat työeläkelait, kumo-tut säädökset ja oikeustapauksia. Viittaan kumo-tutkimuksessani soveltamisohjeisiin vain sillä ta-solla, että niiden lainmukaisuus tulisi myös arvioiduksi.
Selvitän siis, kuinka edellä mainittujen oikeuslähteiden mukaan tutkimuskysymystäni on tulkittu ja tulkitaan. Tutkimukseni tärkeimpiä oikeuslähteitä ovat hallintolaki, työntekijän eläkelaki, perustuslaki, EU:n perusoikeuskirja ja EU-oikeuden hallintotapa. Tärkeään rooliin nousevat myös perustuslaillinen omaisuudensuoja sekä yleiset hallinto-oikeudelliset
9 HE 72/2002 vp, s. 93.
10 Husa, Jaakko – Mutanen, Anu – Pohjalainen, Teuvo 2008, s. 20.
11 Määttä ym. 2012, s. 17.
teet. Periaatteista keskeisiä ovat hyvän hallinnon periaatteet, esimerkiksi suhteellisuusperi-aate, objektiviteettiperisuhteellisuusperi-aate, yhdenvertaisuusperiaate ja EU-oikeuden keskeiset periaatteet sekä myös vakiintunut oikeuskäytäntö.