2.7.1 Riittävä selvitys
Asia on selvitetty riittävästi silloin, kun kaikki asian kannalta tärkeä tieto on saatu. Yksin-kertaistettuna voidaan siis sanoa, että puolestaan silloin, kun kaikkia tietoja asian ratkaise-miseksi ei ole saatu, asiaa ei ole selvitetty tarpeeksi. Mitä tämä sitten käytännössä tarkoittaa?
Viranomaisen täytyy huolehtimisvelvollisuuteensa perustuen huolehtia siitä, että asia selvi-tetään ennen päätöksen tekoa perusteellisesti. Menettely selvittelyssä on järjestettävä
75 Kulla 2015 , s. 225−226.
76 HE 72/2002 vp, s. 88.
77 Kulla 2015, s. 226.
omaisen taholta siten, että sillä on oltava kaikki mahdolliset selvitykset ja tiedot käytettävis-sään ennen päätöksen tekoa. Kuitenkin myös asianosaisella on oma roolinsa selvityksen hankkimisessa aikaisemmin selitetyn mukaan.78
Selvityksen riittävyyden mittapuuna voidaan käyttää merkityksellistä informaatiota. Selvit-tämisen voidaan sanoa olevan riittämätöntä, jos lain mukaan vaikuttavaa tietoa ei ole saata-villa. Esimerkiksi nimenomaisen luvan saamiseksi tai esimerkiksi eläkeoikeuden saamiseksi tulee tietyt edellytykset täyttyä. TyEL:n 11 §:n mukaan ”vanhuuseläkkeen myöntämisen edellytyksenä on, ettei työntekijä ole eläkkeen myöntämishetkellä enää siinä työsuhteessa, josta hän jää eläkkeelle.” Jos luvan tai etuuden saamiseksi kaikki edellytykset eivät täyty tai viranomaiselta puuttuu kyseinen tieto, asian ratkaiseminen asianosaisen hyväksi ei ole mah-dollista. Tällöin viranomaisen tulee tehdä lisäselvityksiä; Esimerkiksi kyseisessä eläkeasi-assa viranomaisen tulee tiedustella työsuhteen päättymispäivää asianosaisilta, joko eläk-keenhakijalta tai työnantajalta. Edellä mainitusta poiketen selvityksen riittävyys voi olla kui-tenkin verraten suhteellista. Asian täydellinen ja lopullinen selvittely ei ole useinkaan kovin selväpiirteistä ja joskus asian selvittäminen ei ole edes mahdollista. Tästä johtuen viranomai-sen selvitysvelvollisuus ei ole rajaton.79
Riittävän ja asianmukaisen selvittämisen kannalta asiat voivat olla eri luonteisia ja asian-osainen voi toimia eri tavoin erilaisissa tapauksissa. Joissakin tapauksissa asiasta on vaikea saada tietoa tai tieto voi olla muuttuvaa tai epävarmaa. Joskus asianosainen ei toimita häneltä pyydettyä tietoa. Tällöin viranomaisen on arvioitava, voidaanko ratkaisu tehdä puuttuvasta tiedosta huolimatta. Mikä on tällöin asianosaisen oikeusturva? Puuttuva selvitys ei kuiten-kaan välttämättä johda vaatimuksen hylkäämiseen. Ratkaisua tehtäessä on huomioitava myös perusoikeudet sekä muut ihmisoikeusvelvoitteet selvityksen riittävyyttä arvioitaessa.
Erityistä pohtimista edellyttävät esimerkiksi yksityiselämän suoja (PL 10 §), oikeus sosiaa-liturvaan ja terveyspalveluihin (PL 19 §) silloin, kun kyseessä ovat esimerkiksi sosiaalietuus-hakemus tai oikeus saada terveyspalveluja. Eläkeasioissa tärkeään rooliin nousee muun mu-assa omaisuuden suoja (PL 15 §).80
78 Mäenpää 2013, s. 425.
79 Mäenpää 2013, s. 426.
80 Mäenpää 2013, s. 426−427.
Tutkimusaiheeni kilpistyykin oikeastaan juuri tähän dilemmaan. Milloin työeläkelakien alai-nen asia on selvitetty riittävästi ja asianmukaisesti erilaisissa asiaryhmissä, joissa asianomai-nen voi menettää tai saada sosiaali- ja eläketurvaa työskentelynsä perusteella? Pohdittaessa selvitysvelvollisuuden täyttymistä työeläkeasioissa PL:n 15 §:n mukainen perusoikeus omaisuuden suoja on siten merkityksellinen. Jokaisen omaisuus tulisi olla turvattu. Esimer-kiksi perustuslakivaliokunta on luonnehtinut lausunnossaan n:o 14/1982 vp. omaisuuden pe-rustuslainsuojaa seuraavanlaisesti: ” Omaisuudella tarkoitetaan varallisuusoikeudellisia etuja, joihin kuuluu laajimpana oikeutena omistusoikeus. Mikäli omistusoikeuteen aikaisem-min kuuluvia oikeuksia vähennetään tai rajoitetaan, puututaan samalla omaisuuteen, vaikka omistusoikeuden kohteena oleva esine sinänsä säilyisikin koskemattomana.” 81
Ansiosidonnaisista etuuksista PL:n 19.2 §:n piiriin kuuluvat työeläkkeet nauttivat erityistä omaisuuden suojaa (PL 15 §). Perustuslakivaliokunnan ajatuksen mukaan omaisuuden suoja työeläkkeissä perustuu nimenomaan siihen, että henkilö ansaitsee työeläkeoikeuden palve-lussuhteen tai työsuhteen kestäessä. Näin ansaittu ja myöhemmin maksuun tuleva etuus on vastiketta työsuorituksesta. Eläkeoikeuksien omaisuuden suojassa on siten kyse konkreetti-sesta edusta, joka on ansaittu.82
Omaisuuden suojan taustalla on siis ansaintaperiaate. Ansiosidonnaista etuutta kuten työelä-kettä voidaan kutsua eräänlaiseksi sosiaaliseksi palkaksi. Huomion arvoista on erityisesti se seikka, että perustuslaissamme ei ole yleistä taannehtivan lainsäädännön kieltoa, joten omai-suuden suoja antaa turvaa silloin, kun eläkejärjestelmää muutetaan, se antaa turvaa nimen-omaisesti muutosten taannehtivia vaikutuksia vastaan.83
Eläkeasian selvittelyn riittävyys voi olla eritasoinen eri asiaryhmissä. Toisaalta selvittämisen lopputulos on aina tärkeä yksilölle, koska positiivisessa lopputuloksessa voi olla rahallisen etuuden saaminen ja negatiivisessa lopputuloksessa rahallisen etuuden menetys. Kaikissa tapauksissa omaisuuden suojan näkökulmasta on kysymys; joko omaisuuden menetyksestä tai turvaamisesta. Voidaanko asian selvittämisen mittapuuna pitää sitä, kuinka paljon yksilö
81 PeVL 2/1986 vp. s. 5.
82 Julkisoikeuden professorin Raija Huhtasen lausunto perustuslakivaliokunnalle hallituksen esityksestä (HE 16/2015 vp) työeläkejärjestelmää koskevan lainsäädännön muuttamiseksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, s.
2. Ks. myös Tuori, Kaarlo: Sosiaaliset oikeudet (PL 19 §), s. 744–745, ja Länsineva, Pekka: Omaisuudensuoja (PL 15 §), s. 577–578. Kumpikin artikkeli sisältyy Pekka Hallbergin ym. toimittamaan teokseen Perusoikeudet.
Oikeuden perusteokset. Helsinki: WSOYpro 2011.
83 Tuori – Kotkas 2016, s. 280.
voi saada tai menettää taloudellista etua niissä tilanteissa, joissa riittävän selvityksen saami-nen on erityisen haasteellista? Vastaus edellä mainittuun kysymykseen ei varmaankaan voi olla myöntävä, mutta käsitykseni mukaan nimenomaan haasteellisissa tilanteissa sekin argu-mentti on jossain taka-alalla tukemassa ratkaisun tekemistä ja toivottavasti aina asianosaisen näkökulmasta positiivisin vaikutuksin.
Viranomainen siis arvioi, milloin selvitys on riittävä. Mikäli riittävyydestä ei ole täyttä var-muutta, tulee pyytää lisäselvitystä mahdollisuuksien mukaan. Yhtä kaikki viranomaisella on myös velvollisuus rajoittaa merkityksettömän selvityksen esittämistä. Asianosaisen oikeus-turvaa vahvistaa myös se, että viraomainen voi aina poistaa antamansa virheellisen päätök-sen ja ratkaista asian uudelleen (HL 50 §).
2.7.2 Asianmukainen selvittäminen
Asianmukaisessa selvittämisessä on kysymys asian muodollisista menettelyvaatimuksista sekä itse asiaan liittyvistä erityisvaatimuksista, jotka huomioidaan asian selvittämisessä.
Asianmukainen selvitys on luotettava ja objektiivinen. On myös toimittava puolueettomasti ja asianosaisia on kohdeltava tasapuolisesti (HL 6 §). Joskus ratkaisun perustana voi olla vain selvitys, josta asianosaista kuullaan (HL 34 §). Samankaltaisissa tapauksissa voi olla erilaisia lopputuloksia hyvin perustellusti. Selvitykset pitää hankkia aina lainmukaisesti ja asianosaisten menettelylliset oikeudet huomioiden. Mikäli jokin selvitys on hankittu lain-vastaisesti, sitä ei luonnollisesti voida ottaa huomioon ratkaisua tehtäessä. Varmistaen hyvän hallinnon takeet viranomaisen tehtävänä on päättää ja arvioida, mitkä ovat sellaisia selvityk-siä, jotka huomioidaan ratkaisua tehtäessä (HL 45.1 §). Selvitysvelvollisuus ei synnytä vi-ranomaiselle kuitenkaan automaattista tiedonsaantioikeutta, vaan viranomaisen oikeus saada tietoja perustuu aina lain säännöksessä mainittuun perusteeseen. Yleensä, jos asiaa koskien on säädetty erityislaki, siinä säädetään myös toimivallasta. Usein viranomaisella on oikeus erityissäännöksen perusteella saada välttämättömät tiedot asian käsittelemiseksi salassapito-säännösten sitä estämättä.84
Esimerkiksi ETK:lla ja eläkelaitoksilla on oikeus saada verottajalta työnantajan taloudellista asemaa koskevia tietoja TyEL:n mukaisen vakuuttamisen valvontaa ja toimeenpanoa varten
84 Mäenpää 2013, s. 427−428.
sekä tiedot työntekijän työsuhteen todentamiseksi ja eläketurvan kuntoon saattamiseksi (TyEL 192 §).
Hallintolaki korostaa virallisperiaatetta, jossa viranomaisella on menettelyn johtovalta sekä päävastuu asian selvittämisessä. Viranomainen siis huolehtii, että asia tulee selvitetyksi riit-tävästi ja asianmukaisesti.85 HL:n 22 §:n mukaan viranomaisen tärkeimpiä tehtäviä on muun muassa huolehtia asianosaisen mahdollisuudesta täydentää puutteellista selvitystään, pyytää asianosaiselta lisäselvitystä tarvittaessa (HE 32 §), asianosaisen kuuleminen (HL 34 §) sekä asianosaisen esittämän selvityksen riittävyyden arviointi (HL 31.1 §) .
Yleensä silloin, kun viranomainen laittaa asian vireille, on kysymys jostain julkisesta intres-sistä, jota asian vireillepano palvelee. Tällöin viranomaisen vireillepanema asia synnyttää yksityiselle asianosaiselle ihmiselle tai yritykselle rajoituksen tai velvoitteen. Tällöin viran-omaisen vastuulla on myös hankkia tarvittava selvitys. Tällaisia viranviran-omaisen vireillepa-nemia asioita voi olla esimerkiksi jonkin luvan peruuttaminen, seuraamusmaksun määrää-minen tai jonkin toiminnan kieltämäärää-minen.86
Asianosaisella on velvollisuus myötävaikuttaa asiansa ratkaisussa (HL 31.2 §). Pääsääntöi-sesti asianosaisen myötävaikutusvelvollisuus koskee ainoastaan hänen itsensä vireillepa-nemaa asiaa. Myötävaikuttaminen on parhaimmillaan hyvää asianosaisen ja viranomaisen välistä yhteistyötä. Sellaiseen tilanteeseen, jossa asianosainen laiminlyö myötävaikutusvel-vollisuuttaan, ei ole määritelty haitallisia vaikutuksia. Varmaa kuitekin on, että asianosaisen asema asiansa käsittelyssä heikkenee. Esimerkiksi asianosaisen hakema etuus- tai lupahake-mus voidaan hylätä siksi, että asianosainen ei ole toimittanut pyydettyä riittävää selvitystä.87 Asianosaisella ei monissakaan tapauksissa ole tiedossa tai hän ei ymmärrä, millainen tieto tai selvitys on relevanttia ja tärkeää häntä koskevan ratkaisun kannalta tai hän ei ymmärrä esimerkiksi oikeussäännösten sisältöä. Tällöin menettelyjohtovaltansa velvoittamana viran-omaisen tulee HL:n 8 §:n mukaan selvittää ja neuvoa asianosaiselle oikeussäännöksistä ja säännösten sisällöistä. Tämä auttaa asianosaista tuomaan esille juuri ne tärkeät selvitykset, jotka voivat edesauttaa ratkaisun tekemistä asianosaisen hyväksi. Selvittämistehtävän
85 HE 72/2002 vp, s. 86.
86 Mäenpää 2013, s. 423−424.
87 Mäenpää 2013, s. 430−431.
tuminen riippuu oikeastaan paljolti asianosaisen toiminnasta ja kuinka hän täyttää selvitys-velvollisuutensa. Mikäli asianosainen on passiivinen eikä anna pyydettyä selvitystä, se eit-tämättä voi vaikuttaa asianosaisen kannalta epäedullisesti, vaikkakin viranomaisella on aina virallisperiaatteen mukainen selvitysvelvollisuus hallintoasiassa.88
KHO:n ratkaisu KHO 2012:22, yksityisen asianosaisen selvitysvastuusta.
Maanomistaja laati ranta-asemakaavan yhden tilan alueelle. Koska alueelle ei ollut tehty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiä selvityksiä, kaavalla arvioitiin olevan olennai-sia vaikutukolennai-sia. Näin ollen hyväksytty kaupungin valtuuston päätös ranta-asemakaavasta oli lainvastainen.
Peruslähtökohta hallintomenettelyssä siis on, että selvitysvastuu jakautuu asianosaisen ja vi-ranomaisen välille ja selvitysvastuu siirtyy aina enemmän sille osapuolelle, jonka etuja asia enemmän palvelee.89 Esimerkiksi pyrittäessä verotuksessa mahdollisimman oikeaan loppu-tulokseen se edellyttää veroviranomaisen ja verovelvollisen välistä hyvää yhteistyötä. Vero-velvollisen tulee myötävaikuttaa asiansa ratkaisussa. Tässä tilanteessa verovelvollisella on asian ratkaisuun tarvittavat tiedot ja myötävaikuttaessaan asiansa ratkaisussa myös lopputu-los on verovelvollisen kannalta paras mahdollinen.90