”Jo-kaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumat-toman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.”
Edelleen saman säännöksen mukaan ”käsittelyn tulee olla julkista sekä asianomaisella on oikeus tulla kuulluksi. Hänen tulee saada myös perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta.
Oikeudenkäynnin tulee olla oikeudenmukaista. Myös hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.”
Perustuslain vaatimusten mukaan hallintolain on tarkoitus toteuttaa hyvää hallintoa ja hal-linnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta sekä varmistaa kansalaisten oikeusturva hallinto-asioissa (HL 1 §). Hallinto-oikeus siis suojelee kansalaista viranomaisen julkisen vallan käy-töltä ja tasapainottaa osapuolten suhdetta, se myös määrittelee puitteet hallinnon tehtävien toteuttamiselle sekä takaa ihmisille vaikuttamismahdollisuudet.62
rikos- ja siviiliprosessissa. Rikosprosessissa on selvää, että todistustaakka on syyttäjällä. Syyttäjä esittää näyt-töä, esitetyn näytön syytetty pyrkii osoittamaan epäpäteväksi. Todistustaakkasäännöt ovat rikos- ja siviilipro-sessissa hyvinkin vakiintuneita lainkäyttäjille. Kansan keskuudessa ne tunnetaan myös melko hyvin. Veropro-sessissa oikeuskirjallisuudessa luotujen todistustaakkasääntöjen asemia erilaisissa monimutkaisissa verotusti-lanteissa ei voida pitää aina vakiintuneina edes lainkäyttäjille itselleen, tämän vuoksi on selvää, että niiden asema yksityisille verovelvollisille on vieläkin epäselvempi. Yksityinen verovelvollinen ei ymmärrettävästi voi tuntea kaikkia tuloveroprosessiin mahdollisesti luotuja tai siinä havaittavia todistustaakkasääntöjä ilman tuomioistuimen asianmukaista ohjausta.
60 Mäenpää 2013, s. 425.
61 HE 72/2002 vp, s. 86.
62 Mäenpää 2013, s. 48.
hallintolakia sovelletaan valtion ja kunnan viranomaisiin, itsenäisiin julkisoikeudellisiin lai-toksiin, eduskunnan virastoihin sekä tasavallan presidentin kansliaan. Valtion liikelaitokset, julkisoikeudelliset yhdistykset sekä yksityiset toimijat hoitaessaan julkisia tehtäviä, sovelta-vat myös hallintolakia (HL 2 §). Oikeuden alana hallinto-oikeus sääntelee valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden julkisyhteisöjen sekä yksitysten hallintoa ja toimintaa niiden käyttäessä julkista valtaa. Hallintolain soveltamisala on siis varsin laaja.
Hallintotoimi on hallintoviranomaisen toimintaa ja sen kohteena on hallintokoneiston ulko-puolella oleva yksityinen henkilö tai yhteisö. Hallintotoimella voidaan perustaa, muuttaa tai kumota jonkin yksityisen tai yhteisön oikeuksia tai velvollisuuksia. Asiallisesti ja sisällölli-sesti hallintoasiat ovat viranomaisen ratkaisuja jonkun edusta, oikeudesta tai velvollisuu-desta. Tällöin lopputuloksena on viranomaisen tekemä hallintopäätös, jossa on hallintoasian ratkaisu.63 Tyypillisimmillään hallintopäätös voi olla jotain lupaa koskeva päätös, esimer-kiksi ympäristölupa tai päätös lakisääteisestä sosiaalietuudesta. Se voi olla myös yksilöä vel-voittava päätös kuten vero tai maksu.64
2.6 Hallintoasian selvittämisen tavoitteet ja sisältö
Tähän mennessä voitaneen todeta, että hallintomenettelyssä tavoitteena asian käsittelyssä on saada aikaan lainmukainen ja sisällöltään oikea ratkaisu. Jotta nuo edellä mainitut tavoitteet toteutuisivat, viranomaisella tulee olla riittävästi informaatiota asian ratkaisussa. Viran-omaisella on siis selvitysvelvollisuus hallintoasiassa ja asianosaisella myötävaikutusvelvol-lisuus asiassaan (HL 31 §). Lähtökohta on, että viranomainen huolehtii asian selvittämisestä riittävästi ja asianmukaisesti (virallisperiaate). Asianosaisen tulee kuitenkin myötävaikuttaa tarvittaessa. Hallintolain mukainen selvittämisohje on kuitenkin verrattain väljä.65
Yleensä se taho, jolla on tarkimmat ja luotettavimmat selvitykset on eniten vastuussa hallin-toasian selvittämisessä66. Kullan mukaan (s. 218) viranomaisen ja asianosaisen välisen näyt-tövelvollisuuden jakautumisesta ei säädetä suoraan HL:n 31 §:ssä. Näin siitäkin huolimatta,
63 Mäenpää 2013, s. 181.
64 Mäenpää 2013, s. 185−186.
65 Kulla 2015, s. 218.
66 Mäenpää 2011b, s. 200−206.
että todistustaakka ja selvittämisvelvollisuus käsitteinä ovat sukua toinen toisilleen. Varsin-kin silloin, kun asiassa on mukana monia asianosaisia syntyy selvitettävään asiaan todistus-taakan jaon piirteitä.67
Pelkistetysti voidaan sanoa, että viranomaisaloitteisissa asioissa pääasiallinen näyttövelvol-lisuus on viranomaisella68 ja asianosaisaloitteisissa asioissa, erityisesti hakemusasioissa, sel-vitysvelvollisuus rasittaa enemmän asianosaista.69 HL:n 6 luvun säännöksissä määritellään hallintoasian informaation hankkimisen perusteita ja niitä keinoja, joita voidaan käyttää hal-lintoasian selvittämisessä.
Asian informaation on siis oltava mahdollisimman luotettavaa, riittävää ja objektiivista.
Lainmukaisuus ja riittävä informaatio eivät kuitenkaan yksin riitä, vaan on tärkeää, että rat-kaisu on myös legitiimi eli hyväksyttävä. Menettelysäännöt pyrkivät turvaamaan menette-lyllistä oikeudenmukaisuustavoitetta. Tämä saadaan aikaan asianosaisen ja viranomaisen vuorovaikutuksella, jota edellytetään laissa. Tämän vuoksi asian käsittelyssä erityisen tärke-ään rooliin nousee kuulemismenettely. Asianosaista siis kuullaan ennen ratkaisun tekoa, hä-nelle annetaan tietoa siitä, mikä vaikuttaa ratkaisuun, sekä muista vaatimuksista ja tiedoista.
Asianosainen saa lausua myös mielipiteensä ja käsityksensä asiassa. Asianosaiset voivat lopulta turvautua oikeusturvakeinoihin, mikäli asian ratkaisu ei ole asianosaisen käsityksen mukainen.70
Siinä tapauksessa, että ratkaisulla on vaikutusta muidenkin kun asianosaisten asemaan, vai-kutusmahdollisuudet taataan muillekin kuin asianosaisille. Tämän mahdollisuuden avulla saadaan arvokasta lisätietoa asian selvittelyyn. Edellä mainitunlainen menettely myös vah-vistaa vuorovaikutusta laajemmin kuin, että oltaisiin vuorovaikutuksessa vain asianosai-siin.71
Viranomaisen huolehtimisvelvollisuuden mukaan sen on selvitettävä tosiseikat ja tunnettava soveltamansa laki ja sen on ennen kaikkea hankittava selvitys. Selvitystä voi hankkia muilta
67 Kulla 2015, s. 218; hieman toisin Tolvanen & Tarukannel LM 2011, s. 1127 sekä Todistustaakan jaosta ja näyttökynnyksestä hallintolainkäytössä verrattuna yleiseen lainkäyttöön Tarkka LM 2015, s. 514−527.
68 Siitari-Vanne 1998, s. 482−496.
69 Huhtanen 2010, s. 27−31.
70 Mäenpää 2013, s. 421.
71 Mäenpää 2013, s. 422.
viranomaisilta tai muilta luotettavilta tahoilta. Myös asianosaiselta voidaan pyytää tietoa.
Varsinkin silloin, jos asianosaisen asiassa ratkaistaan hänelle kuuluvaa oikeutta tai etua, on asianosaisella vastuu antaa tietoa ja myötävaikuttaa asian selvittelyssä.72
Selvityksen hankkimisen ohella on tärkeää, että viranomaisella on kyky tosiasioiden arvi-ointiin. Millainen painoarvo annetaan eri selvityksille. Onko selvitys relevanttia, luotettavaa, epätäsmällistä tai puutteellista. Huolehtimisvelvollisuuteen kuuluu myös oikeussäännösten tunteminen. Viranomaisen tulee tarvittaessa myös selvittää lain vaikutus asian ratkaisuun.73 Tämä vaatimus on erittäin tärkeä perustuslain näkökulmasta. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan viranomaisen tulee noudattaa tarkoin lakia toiminnassaan. Näin ollen viranomaisen on tunnettava asiaan sovellettava laki tai tarpeen vaatiessa sen tulee selvittää se.
Seuraavassa oikeustapauksessa viitataan juuri siihen, että viranomaisen on tunnettava sovel-tamansa laki tai selvitettävä se. Alla KHO:n ratkaisu 2006:95 tuontiautojen verotuksesta.
”Tullipiiri oli toimittanut autoverotuksen yksityiseltä yritykseltä saadun tiedon perusteella.
Sen oikeellisuus ei perustunut veroviranomaisen tarkistettavissa oleviin tosiseikkoihin. Myös-kään verovelvollinen ei ollut saanut tietoa verotusarvon määrittelyssä käytetyistä tiedoista.
KHO katsoi, että verotus oli toimitettu verotusarvon osalta virheellisesti. Se palautti asian tul-lipiirille uudelleen käsiteltäväksi. Tullipiirin tuli ilmoittaa ne kriteerit, joiden perusteella auton verotusarvo uudelleen määriteltiin.”
Edellä esitetty on hyvä esimerkki siitä, että viranomaisella on menettelynjohtovalta sekä vel-vollisuus tuntea soveltamansa laki tai selvittää se tarvittaessa. Viranomainen huolehtii siitä, että menettelysäännöksiä noudatetaan. Asia tulee olla riittävästi selvitetty, asianosaisia on kuultava ja päätöksenteossa on noudatettava lakia. Viranomaisen menettelynjohtovelvolli-suuteen sisältyy tarvittaessa myös neuvontaa, opastusta ja ohjausta, esimerkiksi silloin, kun asianosainen ei tarkkaan tiedä, mitä selvitystä hänen olisi annettava ratkaisun saamiseksi.
Asianosaisen neuvonta voi olla myös hänelle sovellettavan lainsäädännön selvittämistä.74
Hallintoasian selvittämisessä tärkeään rooliin nousevat asianosaisille tehtävät selvityspyyn-nöt. Selvityspyynnöstä säädetään HL:n 32 §:ssä. Selvityspyyntöjä eli lausuntoja voidaan pyytää viranomaisilta, julkisyhteisöiltä tai yksityisiltä tahoilta. Lisäselvitystä voidaan pyytää
72 Mäenpää 2013, s. 422.
73 Mäenpää 2013, s. 422.
74 Mäenpää 2013, s. 425.
asiantuntijalta; asiantuntijaselvitys voi olla esimerkiksi lääkärinlausunto jonkun terveyden-tilasta. Jotta muodollisuus, tehottomuus ja hitaus eivät häiritsisi hallintokäsittelyä, tulee vi-ranomaisen joka tilanteessa harkita selvityksen todellista tarvetta. Selvityspyyntö tulee yk-silöidä siten, että selvityksen antaja pystyy antamaa halutut tiedot. Myös kaikki tarvittavat selvitykset tulisi mahdollisuuksien mukaan pyytää samanaikaisesti.75
Selvitykselle asetettavasta määräajasta säädetään HL:n 33 §:ssä. Viranomaisen on asetettava määräaika asiakirjan täydentämiselle tai lisäselvityksen antamiselle riittävän pitkäksi. Asian laadusta riippuen määräaika voi vaihdella muutamista päivistä useampiin kuukausiin. Vi-ranomaisen tulee harkita asian merkittävyyttä asianosaiselle sekä hänen mahdollisuuttaan hankkia tarvittaessa oikeusapua. Lisäksi määräaikaa asetettaessa tulee harkita asian mutkik-kuutta, asiakirjojen laajuutta sekä asianosaisen osaamista. Myös sillä on merkitystä, kuinka perillä asianosainen on asiassaan.76
Asianosaisen tulee toimittaa selvitys viranomaiselle määräajassa ja mikäli asiassa ilmenee esteitä, esteen väistyttyä (OK 12:28.1). Viranomaisella on mahdollisuus asianosaisen pyyn-nöstä pidentää annettua määräaikaa perustelluista syistä. Pidentäminen ei saa myöskään olennaisesti haitata asian käsittelyä. Tilanteessa, jossa selvitys saapuu määräajan jälkeen, otetaan huomioon, jos viranomainen saa sen riittävän ajoissa ennen asian esittelyä ja päättä-mistä. Vaikka asianosainen ei noudata viranomaisen asettamaa määräaikaa, se ei kuitenkaan estä asian ratkaisua. Tästä seikasta on ilmoitettava asianosaiselle etukäteen.77