Pro gradu tutkielma
Asian ratkaiseminen käytettävissä olevin tiedoin eräissä työ- eläkeasioissa
Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 14.5.2018
Anne Norppa-Karjalainen 264098 Ohjaaja: Toomas Kotkas
Tiivistelmä
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta
Yksikkö
Oikeustieteiden laitos
Tekijä
Anne Norppa-Karjalainen
Työn nimi
Asian ratkaiseminen käytettävissä olevin tiedoin eräissä työeläkeasioissa
Pääaine
Hallinto-oikeus
Työn laji
Pro gradu -tutkielma
Aika
3.5.2018
Sivuja
73
Tiivistelmä
Hallintolain (434/2003; HL) 31 §:n mukaan ”viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvi- tykset, myös asianosaisen on velvollisuus myötävaikuttaa vireille panemansa asian selvittämi- seen.”
Hallintolain mukaisesti myös Eläketurvakeskus (ETK) hankkii vireillä olevien asioiden ratkai- semiseksi tarvittavat selvitykset viran puolesta. ETK:n ratkaistavana olevat asiat voivat toisinaan olla sellaisia, että niistä ei voi antaa tietoa kukaan muu kuin asianosainen itse. Jos asianosainen ei pyynnöstäkään näitä tietoja anna, asia tulee voida ratkaista käytettävissä olevilla tiedoilla.
Tutkimukseni selvittää, miten ylipäätään voidaan ratkaista asiat, joihin tarvittavat tiedot ovat vain asianosaisella, joka ei niitä anna. Mitä hallintolaki velvoittaa ETK:ta tekemään; voidaanko asia ratkaista puutteellisin tiedoin antamalla asiaratkaisu vai pitäisikö tehdä päätös, jossa tode- taan, ettei asiaa voida ratkaista, koska riittäviä tietoja ei ole. Toisaalta voiko viranomainen vain rauettaa hakemuksen. Tärkeä kysymys myös on, milloin ratkaisuun tarvittavia tietoja on yritetty hankkia hallintolain tarkoittamalla tavalla riittävästi. Työntekijän eläkelaissa (TyEL) ei ole eril- listä säännöstä asian ratkaisemisesta käytettävissä olevilla tiedoilla. Työeläkeasioiden eri asia- ryhmissä selvittämisvelvollisuus on toisinaan eritasoinen sen mukaan, kuinka suuresta eläkeoi- keuden tai ylipäätään sosiaaliturvan menetyksestä vakuutetun kannalta on kysymys. Mitkä ovat ne vähimmäisedellytykset, joiden tulee täyttyä, ennen kuin asian voi ratkaista käytettävissä ole- villa tiedoilla siinä tapauksessa, että asianosainen ei anna pyydettyjä tietoja? Milloin siis ETK on täyttänyt hallintolain 31 §:n mukaisen selvittämisvelvollisuutensa?
Avainsanat
Riittävä ja asianmukainen selvitys, käytettävissä olevat tiedot, asianosaisella olevat tiedot, työ- eläkeasia
SISÄLLYS
LÄHTEET ...II LYHENNELUETTELO... XI KUVIOT... XII
1 JOHDANTO ... 1
1.1 Taustaa tutkimusalueeseen ... 1
1.2 ETK julkisen vallan käyttäjänä ... 2
1.3 Perustelut aihevalinnalle ... 4
1.4 Täsmennetty tutkimuskysymys ja metodi ... 5
1.5 Tutkimuksen rakenne ja rajaukset ... 9
1.6 Tutkimuksen relevanssi ja aikaisemmat tutkimukset ... 10
2 ASIAN SELVITTÄMINEN HALLINTOLAIN MUKAAN ... 11
2.1 Taustoja hallintotoiminnan sääntelystä ... 11
2.2 Hallintomenettelyn kansainvälinen näkökulma ... 13
2.3 Menettelylliset periaatteet hallintoasioissa ... 15
2.4 Hallintoasian selvitysvastuu ... 18
2.5 Hallintolain soveltaminen julkisen vallan ja yksityisen välisessä suhteessa 19 2.6 Hallintoasian selvittämisen tavoitteet ja sisältö ... 20
2.7 Milloin asia on selvitetty riittävästi ja asianmukaisesti ... 23
2.7.1 Riittävä selvitys ... 23
2.7.2 Asianmukainen selvittäminen ... 26
2.8 Asianosainen voi kieltäytyä hallintoasiansa myötävaikutuksesta ... 28
3 KUULEMINEN HALLINTOASIAN KÄSITTELYSSÄ ... 30
3.1 Kuuleminen takaa oikeusturvan ... 30
3.2 Kuulemismenettely... 33
3.3 Milloin asianosainen voidaan jättää kuulematta ... 35
4 TYÖELÄKEJÄRJESTELMÄ TOIMEENPANIJANA ... 37
4.1 Eläketurvan yksityinen toimeenpano ja siihen vaikuttavat säädökset ... 37
4.2 Selvitysvelvollisuuden täyttymisen kriteereitä työeläkeasioissa ... 40
4.2.1 Yleiset kriteerit, tietolähteet ja menettely ... 40
4.2.2 EU-tietosuoja-asetuksen vaikutus työeläkeasioiden käsittelyssä ... 43
4.3 Työsuhdeselvittelyasia ETK:ssa ... 45
4.3.1 Selvityksen hankkiminen ja näyttökysymykset ... 46
4.3.2 Näyttönä verotiedot ... 49
4.3.3 Asianosaisella olevat tiedot ja asian ratkaiseminen käytettävissä olevilla tiedoilla... 50
4.4 Sovellettavan lainsäädännön määrittäminen usean maan työskentelyssä .... 53
4.5 ETK:n selvittelyprosessit ... 55
4.5.1 Selvittelykeinot selvittelyprosessissa ... 55
4.5.2 Kuuleminen selvityspyynnön avulla ... 57
5 LOPPUTULOKSET JA JOHTOPÄÄTÖKSET ... 61
5.1 Lopputuloksia asian käsittelystä ETK:ssa ... 61
5.2 Milloin ETK on täyttänyt asian selvittämisvelvollisuutensa ... 63
5.3 Johtopäätöksiä ... 67
5.4 Lopuksi ... 71
LÄHTEET
KIRJALLISUUS
Antila, Outi ─ Havu, Timo ─ Kangasjärvi, Kimmo ─ Korpiluoma, Riitta ─ Rilasmaa, Kimmo: Oikeusturva työeläkkeessä. Gummerus Kirjapaino. Vaajakoski 2007.
(Antila ym. 2007)
Craig, Paul: EU Administrative Law. Oxford University Press, Oxford 2006.
Galligan,D, J: Due Process and Fair Procedures. A Study of Administrative Procedures.
Oxford , New York 1996.
Hakalehto-Wainio, Suvianna: Valta ja vahinko. Julkisen vallan käyttäjän vahingonkor- vausvastuu vahingonkorvauslaissa. Kariston kirjapaino. Hämeenlinna 2008.
Hallberg, Pekka: Perusoikeudet. Oikeuden perusteokset. WSOYpro. Helsinki 2011.
Hallbergin teoksessa artikkelit Tuori, Kaarlo: Sosiaaliset oikeudet (PL 19 §), s.
744–745, ja Länsineva, Pekka: Omaisuudensuoja (PL 15 §), s. 577–578.
Hautamäki, Veli-Pekka: Hyvän hallinnon toteuttaminen. Helsinki 2004.
Huhtanen, Raija: Viranomaisen tiedonhankinta ja asian selvittäminen sosiaalioikeu- dessa. Teoksessa Anttila, Erno & Koillinen, Mikael (toim.), Hallintolainkäyttö ja hallinto. Juhlajulkaisu Heikki Kulla 1950− 28/8− 2010. Turku 2010, s. 23−28.
Hobbes, Thomas: Leviathan eli kirkollisen ja valtiollisen yhteiskunnan aines, muoto ja valta. Vastapaino, Tampere 1999.
Husa, Jaakko – Mutanen, Anu – Pohjalainen, Teuvo: Kirjoitetaan juridiikkaa. Tampere 2008.
Joutsamo, Kari – Aalto, Pekka – Kaila, Heidi – Maunu, Antti: Eurooppaoikeus. Kolmas uudistettu painos. Kauppakaari OYJ. Jyväskylä 2000. (Joutsamo ym. 2000) Jyränki, Antero – Husa, Jaakko: Valtiosääntöoikeus. Hämeenlinna 2012.
Kanska, Klara: Towards Administrative Human Rights in the EU. Impact of the Charter of Fundamental Rights. European Law Journal, Vol.10, No. 3, May 2004, p.
296−326.
Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä, Edita Publishing Oy. Helsinki 2008.
Koivisto, Ida:
– ’Hallinnon hyvyys kommunikatiivisina käytäntöinä?’. Oikeus 2/2007, s.164–
182.
– Hyvän hallinnon muunnelmat, julkisoikeudellinen tutkimus, Suomalainen la- kimiesyhdistys: Helsinki 2011.
Konstari, Timo:
– Asiakirjajulkisuudesta hallinnossa. Vammala 1977.
– Harkintavallan väärinkäytöstä. Vammala 1979.
Koskinen, Seppo & Kulla, Heikki: Virkamiesoikeuden perusteet. 6., uudistettu painos.
Hämeenlinna 2013.
Kulla, Heikki:
– Hallintomenettelyn perusteet. 6 uudistettu painos. Talentum. Helsinki 2004.
(Kulla 2004a)
– Asian selvittämisestä virkamiesoikeuden irtisanomis- ja varoitusasioissa. Edi- lex 7.1.2014. [www.edilex.fi]: Artikkelit/11676. (8.9.2017).
– Hallintomenettelyn perusteet. 9. uudistettu painos. Tallentum Media. Liettua 2015.
Kuusikko, Kirsi: Neuvonta hallinnossa. Julkisoikeudellinen tutkimus viranomaisen vel- vollisuudesta ja hallinnon asiakkaan oikeudesta neuvontaan sekä virheellisen neu- von oikeusvaikutuksista. Lakimiesliiton Kustannus. Helsinki 2000.
Laakso, Seppo: Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta. Helsinki 1990.
Laakso, Seppo – Suviranta, Outi – Tarukanel, Veijo: Yleishallinto-oikeus. Tampereen yliopisto. Oikeustieteiden laitos. Jyväskylä 2006.
Myrsky, Matti – Svensk, Niko: Vero-oikeuden oppikirja. Talentum Pro. Liettua 2016.
Mäenpää, Olli:
– Hallintoprosessioikeus. 2. uudistettu painos. WSOYPro 2007.
– Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. Edita Publishing Oy. Helsinki 2008.
(Mäenpää 2008d).
– Oikeus hyvään hallintoon. Helsingin yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta.
Unigrafia Yliopistopaino. Helsinki 2011.
– Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 4. uudistettu painos. Edita. Helsinki 2012.
– Hallinto-oikeus. Sanoma Pro 2013, s. 919‒920.
– Julkisuusperiaate. 3., uudistettu painos. Tallentum Pro. Yhteistyössä Laki- miesliiton kustannus. Helsinki 2016.
Määttä, Tapio – Tolvanen, Matti – Väätänen, Ulla – Kolehmainen, Antti – Myrsky, Matti – Keinänen, Anssi: Oikeudellisen ajattelun perusteita. Oikeustieteiden
pääsykoekirja 2012. ISBN 978-952-61-0766-0. (Määttä ym. 2012)
Nickel, Rainer: Participatory governance and European administrative law, London, New York 2008.
Niemivuo, Matti – Keravuori, Marietta: Hallintolaki. WSOY Lakitieto. Porvoo 2003.
Niemivuo, Matti & Keravuori-Rusanen, Marietta & Kuusikko, Kirsi: Hallintolaki. 2. , uudistettu painos. Bookwell. Juva 2010.
Niemivuo,Matti: Hyvä hallinto – perusoikeudesta ihmisoikeudeksi? Teoksessa juhla- kirja Pentti Arajärvi 1948 – 2/6 – 2008. Joensuun yliopiston oikeustieteellisiä jul- kaisuja N:o 20. Jyväskylä 2008. (Niemivuo 2008a)
Nikula, Paavo: Euroopan ihmisoikeussopimus ja EU:n perusoikeuskirja. Teoksessa juh- lakirja Pekka Hallberg 1944−12/6− 2004. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen jul- kaisuja C-sarja N:o 35. Jyväskylä 2004.
Nikula, Paavo: Euroopan unionin perusoikeuskirja. Oikeus 2000.
Nuotio, Kimmo: Oikeuslähteet ja yleiset opit. Lakimies 7-8/2004, s. 1267-1291.
Ojanen, Tuomas:
– Euroopan unioni ja kotimainen perusoikeusjärjestelmä. Lakimies 7−8/2003 (Ojanen LM 2003).
– EU-oikeuden perusteita. Edita Publishing Oy. Helsinki 2006.
Pellonpää, Matti: Euroopan ihmisoikeussopimus. Talentum. Jyväskylä 2005.
Pohjolainen, Teuvo: Verotustietojen julkisuudesta. Edilex 2013.
Raitio, Juha: Eurooppaoikeus ja sisämarkkinat. 2. uudistettu painos. Talentum. Hä- meenlinna 2010.
Rissanen, Jaana – Grönlund, Harri – Herrlin, Ove – Kouvonen, Keijo – Levander, Minna – Lilius, Sonja – Mannonen, Hillevi – Mustonen, Pasi – Perälehto – Virk- kala, Anne – Suotunen, Ulla: Työeläke. Hansaprint. Turenki 2017. (Rissanen ym.
2017) Ryynänen, Olli:
– Todistustaakan jaosta tuloverotuksessa. Verotus 2001 s. 344–368.
– Selvittämisvelvollisuus ja todistustaakka verotuksessa. Defensor Legis 2001, s.
262 – 285.
Räty, Tapio: Lastensuojelulaki. 3. uudistettu painos. Helsinki 2015.
Saukko, Petri: Eräitä veroasioiden prosessuaalisia haasteita hallintotuomioistuimen nä- kökulmasta. Edilex-lakikirjasto 14.6.2013.
Siitari-Vanne, Eija: Todistustaakasta hallintolainkäytön eri asiaryhmissä. Defensor Le- gis 1998, s. 482−496.
Suviranta, Outi: Hallintovalitus, hallintotoiminnan tuomioistuinkontrolli ja tuomioistui- men ratkaisuvalta. Defensor Legis 2005 s. 231–247, s. 238 ja 247.
Tarkka, Anna-Stiina: Selvitysvelvollisuus ja todistustaakka – vertailevia näkökohtia hal- linto- ja siviiliprosesseista. Lakimies 2015, s. 508−532.
Tolvanen, Matti & Tarukannel, Veijo: Näyttöratkaisu hallintolainkäytössä. Lakimies 2011, s. 1107−1129.
Tuori, Kaarlo: Sosiaaliset oikeudet (PL 19 §), s. 744–745, ja Länsineva, Pekka: Omai- suudensuoja (PL 15 §), s. 577–578 artikkelit Pekka Hallbergin ym. teoksessa Pe- rusoikeudet. Oikeuden perusteokset. WSOYpro. Helsinki 2011.
Tuori, Kaarlo – Kotkas, Toomas: Sosiaalioikeus. 5. uudistettu painos. Yhteistyössä La- kimiesliiton Kustannus. Talentum Pro. Helsinki 2016.
Väätänen, Ulla: Oikein ja joutuisasti. Yliopistollinen väitöskirja. Kariston kirjapaino.
Hämeenlinna 2011.
VIRALLISLÄHTEET
HE 138/1990 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työntekijäin eläkelain sekä ly- hytaikaisissa työsuhteissa olevien työntekijäin eläkelain 1 §:n muuttamisesta.
HE 217/1995 vp.: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi.
HE 72/2002 vp.: Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyt- tölain muuttamisesta.
HE 45/2005 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle työntekijän eläkelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
HE 74/2011 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle yksityisten alojen työeläkelainsäädän- nön muuttamiseksi ja laiksi työeläkeotteen antamisesta vuonna 2012.
HE 29/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle verotusmenettelyn ja veronkannon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi.
PeVL 14/1982 vp – HE n:o 271vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto n:o 14 valtiova- rainvaliokunnalle hallituksen esityksestä (HE n:o 271 vp) tuontipolttoaineiden velvoitevarastointilaiksi.
PeVL 2/1986 vp – HE 108/1985 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esi- tyksestä (HE 108/1985 vp) kaapelilähetystoimintaa koskevaksi lainsäädännöksi sekä lakialoitteista 76 ja 85/1985 vp.
PeVL 13/1995 vp – HE 118/1995 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esi- tyksestä (HE 118/1995 vp) Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle yksityisalojen työelä- kejärjestelmän uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi.
PeVL 9/1999 vp – HE 93/1999 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 93/1999 vp) eläkkeelle siirtymistä myöhentävistä ja työssä jat- kamista edistävistä muutoksista eläkelainsäädäntöön.
PeVM 2/2002 vp – HE 202/2001vp: Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esi- tyksestä (HE 202/2001vp) laiksi eduskunnan oikeusasiamiehestä.
PeVL 60/2002 vp — HE 242/2002 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 242/2002 vp) eläkelainsäädännön muuttamiseksi.
PeVL 30/2005 vp — HE 45/2005 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esi- tyksestä (HE 45/2005) työntekijän eläkelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
PeVL 40/2005 vp ─ HE 144/2005 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esi- tyksestä (HE 144/2005 vp) laiksi varallisuusverolain kumoamisesta ja laiksi varo- jen arvostamisesta verotuksessa sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi.
PeVM 10/2006 vp – HE 71/2006 vp, PNE 2/2006 vp: Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 71/2006, PNE 2/2006 vp) laiksi Suomen perustuslain 35 ja 90 §:n muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
Euroopan unionin hyvää hallintotapaa koskeva perusoikeuskirja: EUVL C 303, 14.12.2007.
Julkisoikeuden professorin Raija Huhtasen lausunto 8.10.2015 perustuslakivaliokun- nalle hallituksen esityksestä (HE 16/2015 vp) työeläkejärjestelmää koskevan lainsäädännön muuttamiseksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
Eduskunnan vastaus 69/2011 vp: Hallituksen esitykseen (HE 74/2011) yksityisten alo- jen työeläkelainsäädännön muuttamiseksi ja laiksi työeläkeotteen antamisesta vuonna 2012.
INTERNETLÄHTEET
Eläketurvakeskus: EU-eläkehakemuksen peruuttaminen:
[ https://www.tyoelakelakipalvelu.fi/telp-publishing/vepa/document.faces?docu- ment_id=300881] (14.5.2018).
Eläketurvakeskus: Eläketurvakeskuksen keskimääräiset käsittelyajat:
[http://www.etk.fi/tietoa-etk-sta/etk-lyhyesti/kasittelyajat/ ] (11.12.2017).
Euroopan unionin perusoikeuskirja (2000/C 364/01). V luku, artikla 41. Oikeus hyvään hallintoon. [ http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fi.pdf ] (13.3.2017).
EU:n tietosuoja-asetus, johtolause 45:
[ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CE- LEX:32016R0679&from=FI ] (1.5.2018).
Eduskunta.fi: EUn tietosuoja-asetusuudistus:
[ https://www.eduskunta.fi/FI/tietoaeduskunnasta/kirjasto/aineistot/kotimainen oi keus/LATI/Sivut/EUn-tietosuojauudistus.aspx ] (11.1.2018).
Eläketurvakeskus: Työeläkelakipalvelu.fi: EU:n sosiaaliturva-asetusten oikeusperusta ja yleiset periaaatteet [https://www.tyoelakelakipalvelu.fi/telp-publishing/vepa/docu- ment.faces?document_id=300704&navigation_history=200246_0,200247]
(25.8.2017).
Eläketurvakeskus: Työeläkelakipalvelu.fi: Useassa maassa työskentely:
[ https://www.tyoelakelakipalvelu.fi/telp-publishing/vepa/document.faces?docu- ment_id=309396 ] (2.5.2018).
Euroopan komissio: Komission kertomus Eurooppalaisesta hallintotavasta 2003, s. 5.
[ http://ec.europa.eu/governance/docs/comm_rapport_fi.pdf ] (30.4.2018).
Lissabonin sopimus: Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistu sopimus (EUVL C 83, 30.3.2010): [https://europa.eu/european-union/law/treaties_fi ] (5.3.2018).
Mäenpää, Olli: Hyvä hallinto oikeutena ja yleisenä oikeusperiaatteena. Kohta 2. Hyvän hallinnon sisällöstä ja määrittelystä, s. 206.
[ https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10224/3912/olli_maenpaa_hyva_hal- linto_oikeutena_ja_yleisena_periaatteena_2008.pdf?sequence=1 ] (12.7.2017).
OIKEUSTAPAUKSET
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
Wiesinger v. Australia, A 312/1991, 30.10.1991 koskien käsittelyajan kohtuullisuutta.
Eduskunnan oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiehen ratkaisut
EOA D 369/4/1997 (24.3.2000): Oikeusasiamiehen päätös 24.3.2000. Ratkaisussa arvi- oitu käsittelyaikojen venymistä asian laadun ja erityisolosuhteiden näkökulmasta.
EOA D 776/4/1997 (27.3.2000): Oikeusasiamiehen päätös 27.3.2000. Ratkaisussa arvi- oitu käsittelyaikojen venymistä asian laadun ja erityisolosuhteiden näkökulmasta.
EOA D 918/4/2000 (8.9.2000): Oikeusasiamiehen päätös 8.9.2000. Ratkaisussa arvioitu käsittelyaikojen venymistä yleisen ruuhkautuneen työtilanteen näkökulmasta.
EOA 2247/4/2005 (15.6.2006): Oikeusasiamiehen päätös 15.6.2006 kanteluun eläkeha- kemuksen käsittelyn viivästymistä koskevassa asiassa.
EOA 2550/4/2010 (2.3.2012): Oikeusasiamiehen päätös 2.3.2012 kanteluun hakijan kuuleminen potilasvahinkoasiassa.
AOA 4595/4/2011 (26.11.2012): Apulaisoikeusasiamiehen päätös 26.11.2012 kanteluun työeläkeotteen sisällön selkeyttä koskevassa asiassa.
EOA 3585/4/2011 (26.11.2012): Apulaisoikeusasiamiehen päätös kanteluun eläkepää- tösten allekirjoittamista koskevassa asiassa.
AOA 2514/4/2012 (25.3.2013): Apulaisoikeusasiamiehen päätös 25.3.2013 kanteluun ETK:n toiminnan lainmukaisuutta ja ja hyvän hallintotavan noudattamista koske- vassa asiassa.
EOA 292/4/2013 (31.5.2013): Oikeusasiamiehen päätös 31.5.2013 kanteluun ETK:n toimivalta ulkomaantyön vakuuttamisessa ja asian pitkää käsittelyaikaa koske- vassa asiassa.
AOA 2428/4/2013 (3.6.2014): Apulaioikeusasiamiehen päätös 3.6.2014 kanteluun ETK:n menettely sovellettaessa EU-asetusta koskevassa asiassa.
Eläkelautakunta ELK 3336/2000 ELK 1140/2004
ETK:n päätökset ja soveltamisratkaisut ETK:n eläkepäätös 13.1.2004
ETK:n oikaisupäätös 24.11.2004 ETK:n eläkepäätös 20.6.2013 ETKsov 12249
Korkein hallinto-oikeus KHO 1967/7049
KHO 1979 – B – II – 607 KHO 1982 – B – II – 568 KHO 1984 – A – II – 46 KHO 1990 – A − 39 KHO 1993 −A − 59 KHO 1993 –A − 67 KHO 2003:9 KHO 2006:95 KHO 2008:1165 KHO 2009 – T – 3283 KHO 2010:50
KHO 2012:22 KHO 2012:74 KHO 2013:74 KHO 2014:150 KHO 2015:88 KHO 2015:89 Korkein oikeus KKO 2011:46
Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta TELK 3038/3002/2013
Vakuutusoikeus VakO 3998:1997 VakO 3460:2001 VakO 7271:2009 VakO 7473:2009:3277 VakO 392:2017:4452
Valtioneuvoston apulaisoikeuskanslerin ratkaisu
OKV/1210/1/2011 (18.1.2013): Apulaisoikeuskanslerin päätös 18.1.2013 kanteluun asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta koskevassa asi- assa, jossa Kela oli ratkaissut asian käytettävissä olevilla tiedoilla.
LYHENNELUETTELO
AOA eduskunnan apulaisoikeusasiamies
AOK apulaisoikeuskansleri
EESSI-laki laki sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevan Eu- roopan unionin lainsäädännön soveltamisesta (352/2010)
EIS yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 18-19/1990)
ELK eläkelautakunta
EOA eduskunnan oikeusasiamies
ETK Eläketurvakeskus
ETKL laki Eläketurvakeskuksesta (397/2006)
EU Euroopan unioni
EY Euroopan yhteisö
HE hallituksen esitys
HL hallintolaki (434/2003)
HLL hallintolainkäyttölaki (586/1996) JuEL julkisten alojen eläkelaki (81/2016)
JulkisuusL laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999)
KEL kansaneläkelaki (568/2007)
Kela Kansaneläkelaitos
KHO korkein hallinto-oikeus
KilpailuL kilpailulaki (948/2011)
KKO Korkein oikeus
L laki
LaVM lakivaliokunnan mietintö
Maankäyttö- ja rakennusL maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999)
MEK Merimieseläkekassa
MELA Maatalousyrittäjien eläkelaitos
Mom momentti
MyEL maatalousyrittäjien eläkelaki (1280/2006)
OKA oikeuskansleri
OK oikeudenkäymiskaari (4/1734)
OKV oikeuskanslerinvirasto
OY osakeyhtiö
PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto
PL Suomen perustuslaki (731/1999)
POK perusoikeuskirja
PVK potilasvakuutuskeskus
SairausvakuutusL sairausvakuutuslaki (1224/2004)
SasiointiL laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003) SEUT sopimus Euroopan unionin toiminnasta
SEU sopimus Euroopan unionista
SITO työntekijä aloitteinen työsuhdeselvittelyn yksittäispyyntö, johon annetaan työntekijän tai työnantajan pyynnöstä sitova päätös STM sosiaali- ja terveysministeriö
TEL työntekijäin eläkelaki (395/1961) kumottu TELK työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta TyEL työntekijän eläkelaki (395/2006)
TyösopL työsopimuslaki (55/2001)
UlkL ulkomaalaislaki (301/2004)
VakO vakuutusoikeus
VerotusmenettelyL laki verotusmenettelystä (1558/1995) VirkamiesL valtion virkamieslaki (750/1994)
ViranhaltijaL laki kunnallisesta viranhaltijasta (304/2003)
vp valtiopäivät
VRK väestörekisterikeskus
YEL yrittäjän eläkelaki (1272/2006)
KUVIOT
Kuvio 1. Kaavio usean EU-maan työskentelystä, ei ole saatu selvitystä.
1 JOHDANTO
1.1 Taustaa tutkimusalueeseen
Tutkimusaiheeni liittyy viranomaisen selvitysvelvollisuuteen hallintolain (434/2003) mu- kaan, joka asiallisesti liittyy kansalaisen ja julkisen vallankäyttäjän vuorovaikutussuhteen kautta kansalaisten oikeusturvaan. Kansalaiset yhteiskunnassa saavat erilaisia hallintopää- töksiä, jotka koskevat erilaisia etuuksia ja velvollisuuksia. Viranomaiset käyttävät heille lain perusteella annettua valtaa myöntäessään kansalaisille oikeuksia ja toisaalta vaatiessaan kan- salaisilta velvollisuuksia yhteiskuntaa sekä kansalaisia itseään varten. Miksi meillä on täl- lainen hallintajärjestelmä? Tutkija Ida Koiviston mukaan hallinta on tärkeää, jotta voitaisiin taata vauraus ja turvallisuus.1 Joku on nähnyt asian myös negatiivisessa valossa kuten Tho- mas Hobbes, jonka mukaan yhteiskunnan vallankäyttö voi aiheuttaa yksilölle myös kurjuutta ja yksinäisyyttä.2
Oikeastaan kaiken voidaan sanoa lähtevän liikeelle hyvästä hallintotavasta, kuinka viran- omaiset käyttäytyvät heidän hoitaessaan virkaansa3. Hyvää hallintoa pidetään perusoikeute- namme ja se kirjattiin myös lainsäädäntöömme perusoikeusuudistuksen myötä vuodesta 1995 lähtien4.
Aikaisemmin oikeusvaltiolle tyypillisenä tunnusmerkkinä on pidetty perinteistä virkamies- johtoista julkista hallintoa. Tämä käsitys on kuitenkin viimeisten vuosikymmenten aikana muuttunut. Julkiset tehtävät ja niiden piiri on selvästi laajentunut, myös julkisen sektorin rakenteet ovat muuttuneet. Julkisia tehtäviä on siirretty yhä enemmän yksityiselle sektorille.
Tämän tavoitteena on ollut muun muassa hallintotoiminnan tehostaminen ja palvelujen jous- tavampi ja tehokkaampi tarjonta.5
Myös muu toimija kuin viranomainen käyttäessään julkista valtaa joutuu noudattamaan ja soveltamaan hallintolakia. Eläketurvakeskus (ETK) käsitellessään sille lain perusteella an-
1 Koivisto 2011, s. 1.
2 Hobbes, 1999, s. 123–124.
3 Koivisto 2011, s. 198.
4 Ks. myös Koivisto 2006, s. 51–69.
5 Keravuori-Rusanen 2008, s. 12.
nettuja lakisääteisiä tehtäviään noudattaa ja soveltaa hallintolakia. Hallintolaissa määritel- lään hyvän hallinnon perusteet kuten palveluperiaate (6 §), neuvontavelvollisuus (8 §), hy- vän kielenkäytön vaatimus (9 §) sekä viranomaisten yhteistyö (10 §). Hallintolaissa sääde- tään myös siitä, kuinka viranomaisen tai asianosaisen tulee toimia asian käsittelyssä. Tällai- sia perusteita ovat hallintoasian vireillepano (20 §), asiakirjan puutteen poistaminen (22 §), asian käsittelyn viivytyksettömyys (23 §), asianosaisen kuuleminen (34 §), päätöksen perus- teleminen (45 §) ja päätöksen korjaaminen (50 §).
Kun viranomainen ratkaisee hallintoasian, se perustuu hallintolain mukaiseen selvitysvel- vollisuuteen. Hallintolain (434/2003; HL) 31 §:n mukaan ”viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tar- peelliset tiedot ja selvitykset. Asianosaisen puolestaan on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja hänen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämi- seen”. Myös työeläkejärjestelmä käyttää julkista valtaa käsitellessään eläketurvaan ja sosi- aaliturvaan liittyviä asioita. Erilaisissa työeläketurvaan ja sosiaaliturvaan liittyvissä hake- muksissa sovelletaan niiden hallintomenettelyyn hallintolain ohella myös työeläkealan nor- meja. Tutkimuksessani viittaan työeläkealan erikoislakiin, työntekijän eläkelakiin (TyEL 395/2006) ja sen merkitykseen asian selvittämisessä. TyEL konkretisoituu erityisesti työelä- kealan työsuhdeselvittelyssä työsuhteen näytön arvioinnissa tietyissä tapauksissa. Työnteki- jän eläkelain 75b §:n mukaan, jos kysymys on kuutta vuotta vanhemmasta työskentelystä, työntekijän tai yrittäjän tulee yksin osoittaa riidattomasti työskentelyn olemassaolo.
TyEL:ssä säädetään myös muun muassa muutoksenhausta (TyEL 9. luku), tietojen annosta- ja saamisesta sekä salassapidosta työeläkealan menettelyssä (TyEL 198 §).
1.2 ETK julkisen vallan käyttäjänä
Viranomaisella on asian selvitysvelvollisuus ja sen tulee hankkia asian ratkaisemiseksi tar- vittavat tiedot. ETK ratkaisee asianmukaisesti vireille tulevat asiat ja soveltaa yleislakina hallintolakia. ETK:lla on siten hallintoasian käsittelyssä ratkaisupakko. Perustuslain (PL) 124 §:n mukaan ” julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle, mikäli se tehtävän hoitamiseksi on tarkoituksenmukaista, ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia”.
ETK on työeläkejärjestelmän lakisääteinen yhteistyöelin, joka toimii luotettavan, kestävän, oikeudenmukaisen ja tehokkaasti järjestetyn työeläketurvan puolesta. ETK on yksityinen
toimija, joka toimiessaan julkisen vallan käyttäjänä sijoittuu välilliseen julkishallintoon ja sen tehtävät ovat määritelty ETKL:ssa (397/2006). ETK:lla on siis julkisia tehtäviä ja rat- kaistessaan toimialansa mukaisia lakisääteisiä tehtäviään se käyttää julkista valtaa.
Selvittäessään toimialansa ja toimivaltansa mukaisia julkisia tehtäviä ETK käyttää apunaan erilaisia tietolähteitä ja rekistereitä. ETK on oikeutettu saamaan ja luovuttamaan tietoja mui- den viranomaisten kesken (TyEL 198 §), jotta se voi hoitaa ja toimeenpanna lakisääteisiä tehtäviään. Tärkeimpiä yhteistyökumppaneita ovat muun muassa verottaja, Kela, työvoima- viranomaiset, poliisiviranomaiset sekä työeläkejärjstelmän muut toimijat, esimerkiksi työ- eläkelaitokset. ETK on myös itse rekisterinpitäjä ja se vastaa työeläkejärjestelmän keskus- rekistereiden sisällöstä.
ETK:n ratkaistavaksi kuuluvissa asioissa ratkaisun perusteena olevat seikat ovat toisinaan sellaisia, että niistä ei voi antaa tietoa kukaan muu kuin asianosainen. Jos asianosainen ei pyynnöstäkään näitä tietoja anna, asia yleensä joudutaan ratkaisemaan käytettävissä olevilla tiedoilla. Esimerkiksi eläkehakemustilanteessa ETK antaa juridisia hylkääviä työeläkepää- töksiä (ETKL 2.2 §), joissa hylkäyksen perustelu voi olla riittävien tietojen puute ja siitä johtuen eläkkeenhakijan mahdollinen eläkeoikeuden menetys.
Asian ratkaiseminen vain käytettävissä olevilla tiedoilla edellyttää, että asiasta on säädetty.
Muun muassa Kela on saanut apulaisoikeuskanslerilta asiaan liittyvän huomautuksen. Apu- laisoikeuskansleri katsoi ratkaisussaan (OKV/1210/1/2011), että
”Kela ei ollut noudattanut menettelyään säätelevää lakia, koska se oli käsitellyt asian käytet- tävissä olevilla tiedoilla, vaikka sen olisi tullut soveltaa hallintolakia ja hankkia asian ratkai- semiseksi tarvittavat tiedot”.
”Kelan sosiaaliturvasta tekemä päätös on hallintolain tarkoittama hallintopäätös. Hallinto- lain 31 §:n mukaan viranomaisen on ennen päätöksen tekemistä hankittava asian ratkaise- miseksi tarvittavat tiedot. Hallinto-oikeudessa vakiintuneen virallisperiaatteen mukaisesti päävastuu asian selvittämisestä on viranomaisella. Hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) mu- kaan edes asianosaisen passiivisuus selvitysten esittämisessä ei oikeuta viranomaista sivuut- tamaan sille kuuluvaa selvitysvelvollisuutta. Hallintolain mukainen viranomaisen selvitysvel- voite tarkoittaa, että päätös voidaan tehdä vain riittävästi selvitettyjen tosiseikkojen perus- teella.”
Edellä mainittu oikeuskanslerin ratkaisu herätti mielenkiintoni tutkia sitä, kuinka viranomai- sen selvitysvelvollisuus hoidetaan työeläkealalla.
1.3 Perustelut aihevalinnalle
Apulaisoikeuskanslerin ratkaisussa (OKV/1210/1/2011) oleva ongelma on hyvinkin rele- vantti myös työeläkejärjestelmässä. Käsitellessään työeläkeasioita ETK soveltaa hallintola- kia. Hallintolain mukaisesti ETK:n tulee hankkia vireillä olevien asioiden ratkaisemiseksi tarvittavat selvitykset viran puolesta. Perustuslain 21 §:n mukaan” jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Se sisältää velvol- lisuuden käsitellä ja ratkaista kaikki ne ETK:n toimivaltaan kuuluvat asiat, jotka ovat tulleet asianmukaisesti vireille.”
Kelan apulaisoikeuskanslerilta saaman huomautuksen vuoksi ja koska työntekijän eläke- laissa (TyEL 395/2006)) ei ole sellaista yleissäännöstä, jonka perusteella asia voitaisiin rat- kaista käytettävissä olevilla tiedoilla, ETK teki lakimuutosaloitteen siitä, että TyEL:iin sää- dettäisiin asiasta. TyEL 102 § 2 momentissa kyseinen asia on säädetty, mutta se koskee vain työkyvyttömyyseläkkeitä. ETK:n lakiosasto kävi sittemmin Sosiaali- ja terveysministeriön (STM) kanssa asiasta joitain keskusteluja. STM:n mielestä toisin kuin apulaisoikeuskansle- rin mielestä hallintolaki mahdollistaa asian ratkaisun käytettävissä olevin tiedoin. Tämän vuoksi uuden säädöksen saaminen työntekijän eläkelakiin ei ole edennyt.
Tässä vaiheessa edelleen näyttää siltä, että uutta säädöstä ei työntekijän eläkelakiin säädetä.
Näin ollen ETK:n ehdotuksesta aloin tutkia sitä, millä edellytyksillä ETK on täyttänyt sel- vittämisvelvollisuutensa sen toimivallassa olevissa eri asiaryhmissä. Kuinka laaja selvittä- misvelvollisuus voi olla ylimmillään tai alimmillaan? Selvittämisvelvollisuus voi olla siis eritasoinen. Yksilön kannalta hyvin merkittävissä asioissa se voi olla hyvinkin korkea kuten esimerkiksi viittaamassani Kelaa koskevassa asiassa (ratkaisu OKV/1210/1/2011). Vastaa- vasti jossakin yksilön oikeuksien kannalta vähemmän merkityksellisessä asiassa selvittämis- velvollisuuden taso voi olla alhaisempi.
Hallintolain 5 §:n mukaan, jos muussa erityislaissa on hallintolaista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolain asemesta. Useissa sosiaalietuuksia koskevissa laeissa onkin säädetty erikseen viranomaiselle oikeus menetellä hallintolaissa mainitusta selvittämisvel-
vollisuudesta poikkeavalla tavalla niin, että ratkaisu asiassa on mahdollista tehdä käytettä- vissä olevien tietojen perusteella. Tällainen säännös on esimerkiksi kansaneläkelaissa (KEL 568/2007), sairausvakuutuslaissa (SairausvakuutusL 1224/2004) ja TyEL:n 102 §:n 2 mo- mentissa.
Myös työeläkelaeissa on esimerkiksi työsuhteen selvittämisestä erityissäännös. Työeläke- alan työskentelyaikojen sekä palkkojen selvittelyssä sovelletaan TyEL:n 75b §:ää silloin, jos työskentelystä on kulunut enemmän kuin kuusi vuotta. Tällöin näyttövelvollisuus työsuhteen olemassaolosta on kokonaan työntekijällä. Työntekijä saa säännöllisesti työeläkeotteen, josta hän voi tarkistaa eläkkeensä määrän ja varmistaa, että kaikki hänen ansiotyönsä on työeläkelakien mukaan vakuutettu oikein. Mikäli työntekijä valvoo etujaan siten, miten laki on tarkoittanut, ei eläketurvan menetystä pitäisi syntyä. TyEL 75b §:n tavoite oli selkeyttää työeläkelainsäädäntöä ja parantaa työntekijöiden oikeusturvaa.6
1.4 Täsmennetty tutkimuskysymys ja metodi
Tutkin ETK:n selvittämisvelvollisuutta siitä näkökulmasta, miten ylipäätään voidaan rat- kaista asiat, joihin tarvittavat tiedot ovat vain asianosaisella ja joka ei niitä pyynnöistä huo- limatta anna. Työeläkelakien työsuhdeselvittelyasiassa sekä selvitettäessä sovellettavaa lain- säädäntöä ulkomaan työskentelyssä sovelletaan hallintolain (HL 434/2003) menettelysään- nöksiä. Joissain työsuhdeselvittelytapauksissa tulee sovellettavaksi myös työeläkealan yksi- tyisen sektorin erityislaki (TyEL 395/2006, 75b §) asiassa olevan näytönarvioinnin osalta.
Työsuhdeselvittelyasiassa lain valinta hallintolain ja työntekijän eläkelain välillä liittyy ni- menomaisesti työntekijälle asetettuun näyttövaatimukseen.
Niissä tapauksissa, joissa henkilö ei ole saanut työeläkelakien mukaista työeläkeotetta, ETK noudattaa kumotun työntekijäin eläkelain (TEL) TEL 10 a §:n mukaista käytäntöä hallinto- lain rinnalla. TEL 10 a § oli voimassa vuodesta 1991 alkaen ja työntekijällä oli näyttötaakka 10 vuotta vanhemmista työsuhteista vuoteen 1996 asti, jolloin näyttötaakka lyheni viiteen vuoteen. Kuitenkin TEL:n aikaisia työsuhteita selviteltiin ja TEL:n säännöksiä sovellettiin 8.7.1961 ja sen jälkeen voimassa olleisiin työsuhteisiin. Tämä johti siihen, että työeläkela- kien aikana voimassa olleita, kuinka vanhoja tahansa työsuhteita ja jos työntekijällä oli riit- tävä selvitys, selviteltiin ennen TyEL:n säätämistä.7 Vielä tänä päivänäkin on olemassa TEL
6 HE 45/2005 vp, s. 27.
7 HE 138/1990 vp, s. 5.
10 a §:n tapainen selvitysvelvollisuus esimerkiksi ulkomailla asuvilla ja muilla sellaisilla henkilöryhmillä, jotka eivät ole saaneet työntekijän eläkelain mukaista työeläkeotetta. Pu- hutaan riittävästä selvityksestä, joka muistuttaa läheisesti HL:n mukaista riittävää selvitystä ja jossa itseasiassa myös osapuolten (asianosaisen ja ETK:n) selvitysvelvollisuus muistuttaa HL:n mukaista selvitysvelvollisuutta. Nykyisessä TyEL:ssä ei ole säädöstä riittävästä näy- töstä, mutta siitä kuitenkin mainitaan yksityiskohtaisissa lain perusteluissa.8
Tutkin siis, mitä hallintolaki velvoittaa tekemään sellaisissa tilanteissa, joissa ETK tarvitsee sellaisia tietoja, jotka ovat vain asianosaisella ja joka ei tietoa anna pyynnöstä huolimatta;
voidaanko asia ratkaista puutteellisin tiedoin antamalla asiaratkaisu vai pitäisikö tehdä pää- tös, jossa todetaan, ettei asiaa voida ratkaista, koska riittäviä tietoja asian ratkaisemiseksi ei ole olemassa, eikä myöskään ole erillistä säännöstä työeläkealan erityislaissa asian ratkai- susta käytettävissä olevilla tiedoilla. Voiko viranomainen vain rauettaa hakemuksen? Tär- keitä kysymyksiä myös ovat, mitä tarkoittaa hallintolain mukainen riittävä tieto ja milloin ratkaisuun tarvittavia tietoja on yritetty riittävästi hankkia.
Hallintolain 31 §:n mukaan ”viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmu- kaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvityk- set. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muu- toinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.” Kuinka laaja on siis ETK:n selvittämisvelvollisuus hallintolain 31 §:n mukaan?
Hallintolain 33§:n mukaan ”Asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika. Asianosaiselle on ilmoitettava, ettei määräajan noudattamatta jättäminen estä asian ratkaisemista. Määräai- kaa voidaan asianosaisen pyynnöstä pidentää, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi.” Mil- laisia selvityksiä ETK:lla on lupa odottaa? Minkä määräajan jälkeen ja millä tiedoin ETK voi ratkaista asian, kun asianosainen ei pyynnöistä huolimatta toimita tietoja, jotka ovat vain asianosaisella itsellään?
8 HE 74/2011 vp. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ”Oikeuskäytännön mukaan näyttötaakka vanhojen tietojen selvittämiseksi ei ole yhtä ankara silloin, kun työntekijä ei ole saanut työeläkeotetta. Jos selvitettäväksi tulisi asia aikaisemmalta ajalta kuin selvityspyynnön vireille tulovuotta edeltävältä kuudelta vuodelta, työnte- kijän tulisi esittää vaatimuksensa tueksi riittävä selvitys”.
HL:n 34 §:n mukaan ” Asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lau- sua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.” Mitä voidaan tehdä, jos asianosainen on passii- vinen, eikä halua tai ymmärrä myötävaikuttaa tai toimittaa puuttuvia tietoja tai ilmaista mie- lipidettään pyynnöistä huolimatta? Loppujen lopuksi tutkimuksen perusteella tulisi voida myös arvioida sitä, riittävätkö asian selvittämiseen käytettävissä olevilla tiedoilla hallinto- lain säännökset vai tulisiko työeläkelakeihin säätää asiasta.
Tutkin ongelmaa kahdessa työeläkealan eri asiaryhmässä. Näissä eri asiaryhmissä selvittä- misvelvollisuus voi olla toisinaan eritasoinen sen mukaan, kuinka suuresta eläkeoikeuden menetyksestä vakuutetun kannalta on kysymys. Tutkin sitä, mitkä ovat ne vähimmäisedel- lytykset, joiden tulee täyttyä, ennen kuin asian voi ratkaista käytettävissä olevilla tiedoilla siinä tapauksessa, että asianosainen ei anna pyydettyjä tietoja.
Tutkin vakuutetun työskentelyn selvittämistä seuraavanlaisissa tilanteissa:
1. Työeläkealan työsuhdeselvittelyasiassa, jossa työn suorittajan työskentelyä ei ole työelä- kevakuutettu.
2. Henkilö, joka asuu Suomessa ja työskentelee kahdessa tai useammassa EU/ETA-maassa tai sellaisessa maassa, jonka kanssa Suomella on sosiaaliturvasopimus ja on epäselvää, minkä maan sosiaaliturvalainsäädäntöä kyseessä olevaan henkilöön tulisi soveltaa. Asian ratkaisemiseksi henkilön tulisi tehdä hakemus ETK:lle tai tarvitaan vähintäänkin lisätietoa henkilöltä. Usein henkilö ei anna lisäselvitystä tai tee hakemusta. Toimeenpanoasetuksen mukaan ETK:n tulee kuitenkin ratkaista näissä useamman maan tilanteissa se, minkä maan sosiaaliturvalainsäädäntöä henkilöön sovelletaan.
Edellä mainituissa tilanteessa numerossa 1. kysymys on henkilön eläketurvan saamisesta kyseisestä työskentelystä ja tilanteessa numerossa 2. eläketurvasta ja ylipäänsä henkilön koko sosiaaliturvan määräytymisestä. Tilanteessa yksi asian selvittämisen taso voi useam- min vaihdella kuin tilanteessa kaksi.
Edellä mainitunlaisissa tapauksissa kysymys on siitä, että asian ratkaiseminen käytettävissä olevilla tiedoilla ei ole mahdollista asiakkaan eduksi tai että riittävien tietojen puuttuessa ei ole voitu selvittää hakijan työskentelyä ja työskentelyn lain piiriin kuulumista. Useissa ta- pauksissa syynä voi olla asiakkaan passiivisuus asiassaan. Hallituksen esityksessä (HE
72/2002 vp) pohditaan juuri asiakkaan passiivisuutta ja sen vaikutusta lopputulokseen. Hal- lituksen esityksessä on todettu, että asianosaisen passiivisuuskaan ei voi olla syy asian rat- kaisuun vain käytettävissä olevilla tiedoilla, eikä riitä syynä sivuuttamaan viranomaisen sel- vitysvelvollisuutta, vaan ratkaisu on aina tehtävä riittävästi selvitettyjen tosiseikkojen perus- teella.9
Tutkimukseni tutkimusmenetelmä on lainoppi eli oikeusdogmatiikka.10 Vielä tarkemmin määriteltynä käyttämäni lainoppi on käytännöllistä lainoppia11. Tutkin erityisesti sitä, kuinka hallintolain säännöksiä, erityisesti sen 31 §:ää sekä TyEL:n menettelysäännöksiä on sovel- lettu tutkimuksessani olevien asiaryhmien käsittelyssä. Tutkimukseni tavoitteena on tuottaa suosituksia siitä, kuinka edellä mainittujen lakien menettelysäännöksiä tulisi soveltaa ETK:n työsuhdeselvittelyasiassa ja ulkomaan työskentelyn selvittelyssä silloin, kun ETK:lla on hal- lussaan vain osa niistä tiedoista, joita tarvittaisiin ratkaisun tekemisessä ja asianosaisella ole- via tietoja ei ole mahdollista saada.
Oikeuslähteinä käytän voimassa olevia säädöksiä, lain esitöitä, oikeuskirjallisuutta ja oi- keustapauksia. Oikeustapauksista tutkimuskysymykseni osalta on hyvä tuoda esille, että me- nettelyä koskevia valitustapauksia on ollut lukumääräisesti vähän ja ETK:n ratkaisut ovat pääsääntöisesti pysyneet sellaisenaan valitusasteessa. Kirjallisuutta aiheeseeni liittyen työ- eläkealalta on verrattain vähän. Työeläkealan toimeenpanossa työeläkelakipalvelun sovelta- misohjeilla voidaan sanoa olevan melko merkittävä rooli, myös työeläkealan valitusasteissa, Vakuutusoikeudessa (VakO) sekä Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa (TELK).
Työeläkelakipalvelu sisältää soveltamisohjeiden lisäksi voimassa olevat työeläkelait, kumo- tut säädökset ja oikeustapauksia. Viittaan tutkimuksessani soveltamisohjeisiin vain sillä ta- solla, että niiden lainmukaisuus tulisi myös arvioiduksi.
Selvitän siis, kuinka edellä mainittujen oikeuslähteiden mukaan tutkimuskysymystäni on tulkittu ja tulkitaan. Tutkimukseni tärkeimpiä oikeuslähteitä ovat hallintolaki, työntekijän eläkelaki, perustuslaki, EU:n perusoikeuskirja ja EU-oikeuden hallintotapa. Tärkeään rooliin nousevat myös perustuslaillinen omaisuudensuoja sekä yleiset hallinto-oikeudelliset periaat-
9 HE 72/2002 vp, s. 93.
10 Husa, Jaakko – Mutanen, Anu – Pohjalainen, Teuvo 2008, s. 20.
11 Määttä ym. 2012, s. 17.
teet. Periaatteista keskeisiä ovat hyvän hallinnon periaatteet, esimerkiksi suhteellisuusperi- aate, objektiviteettiperiaate, yhdenvertaisuusperiaate ja EU-oikeuden keskeiset periaatteet sekä myös vakiintunut oikeuskäytäntö.
1.5 Tutkimuksen rakenne ja rajaukset
Tutkimus koostuu viidestä pääluvusta. Käsittelen asiaa oikeuslähteisiin nojautuen mutta myös käytännön soveltamisen näkökulmasta. Selvitän, mikä on hallintolain tarkoitus ja sen perustelut sekä kuinka lakia tulee soveltaa tutkimuskysymyksessäni.
Johdannon jälkeisessä toisessa ja kolmannessa pääluvussa avaan asiaa ensin lähinnä hallin- tolain näkökulmasta yleisellä tasolla. Tutkimukseni keskiöön nousevat hallintolain (434/2003) kuudennen luvun hallintoasian selvittämiseen (31 §) ja asianosaisen kuulemiseen (34 §) liittyvät lain säännökset sekä asianosaisen velvollisuus myötävaikuttaa hallintoasian ratkaisemiseen. Luvussa neljä, joka on tutkimukseni ydinluku, pureudun julkisen tehtävän hoitamiseen työeläkealalla, erityisesti työeläkealan selvitysvelvollisuuden täyttymisen kri- teereihin ja näytön arviointiin sekä siihen, milloin ETK on täyttänyt hallintolain mukaisen selvittämisvelvollisuutensa. Luvussa neljä kuvaan myös tutkimuskysymykseni asiaryhmiä lyhyesti ja sitä, milloin ja miten ETK ratkaisee asian käytettävissä olevilla tiedoilla. Luvussa viisi pohdin niitä asioita, joita tulisi huomioida ja joita on huomioitu ratkaisun tekemisessä, jotta selvittelyn ja ratkaisun tekeminen toteutuisivat hallintolain tarkoittamalla tavalla. Lu- vussa viisi esitän myös tutkimuksen lopputulokset, johtopäätökset ja mahdolliset muutoseh- dotukset selvittelyprosessiin. Pohdin sitä, onko ETK:n käsittely lainmukaista ja kuinka ETK on onnistunut selvittelytehtävässään. Luvun viisi johtopäätöksissä arvioin myös, olisiko tar- peen säätää TyEL:iin pykälä siitä, milloin asia voitaisiin ratkaista käytettävissä olevilla tie- doilla.
Rajaan tutkimuksestani muut kuin asianosaisaloitteiset henkilön itsensä tekemät työsuh- deselvittelypyynnöt, esimerkiksi verottajalta saadut massavalvontojen työsuhdeselvittelyt sekä julkisen sektorin työsuhdeselvittelyn ja ratkaisemisen käytettävissä olevilla tiedoilla.
ETK:lla ei ole toimivaltaa käsitellä julkisen sektorin eläkeasioita eräitä poikkeuksia lukuun- ottamatta. Näissä poikkeuksissakaan ETK ei tee varsinaista selvittelytyötä julkisen sektorin puolesta, vaan selvittelyn tekee julkinen sektori itse. Tällöin eläkehakemustapauksessa ETK toimii vain juridisen hylkypäätöksen antajana julkisen sektorin eläkelaitoksen Kevan lau- sunnon mukaan ja sen puolesta. Tutkimuksessani ovat mukana vain sellaiset työsuhteet,
joissa työnantajalla ei ole työntekijän eläkelain mukaista vakuutusta. Niin ikään tutkimuk- sestani olen rajannut pois muut kuin EU, ETA sekä sosiaaliturvasopimusmaiden kahden tai useamman maan työskentelyselvittelyt ulkomaantyöskentelyn osalta. Tutkimus koskee siis (sosiaaliturva-asetus 883/2004 art. 13) mukaisia selvittelytapauksia.
1.6 Tutkimuksen relevanssi ja aikaisemmat tutkimukset
Tutkimusaiheeni on hyvinkin relevantti työeläkealalla. Tällaisia tapauksia esiintyy käsitte- lyssä usein. Aikaisempia tutkimuksia aiheesta on tehty lähinnä hyvästä hallinnosta ja viran- omaisen selvittämisvelvollisuudesta hyvän hallinnon näkökulmasta. Samasta aihealueesta on olemassa joitain väitöskirjatutkimuksia, muun muassa Ulla Väätäsen väitöskirja: Oikein ja joutuisasti (2011) sekä Ida Koiviston väitöskirja: Hyvän hallinnon muunnelmat (2011).
Kirsi Kuusikko on pohtinut väitöskirjassaan viranomaisen neuvontavelvollisuutta hallin- nossa, tutkimus on julkisoikeudellinen tutkimus viranomaisen velvollisuudesta ja hallinnon asiakkaan oikeudesta neuvontaan sekä virheellisen neuvon oikeusvaikutuksista (2000)12. Su- vianna Hakalehto-Wainio tarkastelee väitöskirjassaan viranomaisen vahingonkorvausvas- tuuta, väitös käsittelee viranomaistoiminnan asianmukaisuus- ja huolellisuusvaatimuksia (Hakalehto-Wainio, Suvianna: Valta ja vahinko 2008). Omassa tutkimuksessani tarkastelen sitä broblematiikkaa, jossa tarvittu tieto on vain asianosaisella ja sitä ei asianosaiselta yri- tyksestä huolimatta saada. Mitä viranomaisen tällöin tulee tehdä? Nimenomaisesti suoraan oman tutkimukseni näkökulmasta tehtyä aikaisempaa tutkimusta ei ole löydettävissä.
12 Kuusikon tutkimuksessa keskiössä on hallintomenettelylaki.
2 ASIAN SELVITTÄMINEN HALLINTOLAIN MUKAAN
2.1 Taustoja hallintotoiminnan sääntelystä
Hallintotoimintaa sääntelee yleislakina hallintolaki (434/2003)13. Hallintolain 5.1 §:n nojalla
” Jos muussa laissa on tästä laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolain ase- mesta”. Muita vahvasti velvoittavia oikeuslähteitä hallinto-oikeudessa ovat perustuslaki (731/1999), laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) sekä kielilaki (423/2003). Hallintolainkäyttölaki (586/1996) sääntelee hallintoprosessioikeuden perusteita.
Hallinto-oikeuden yleisiä perusteita eurooppaoikeudessa säätelevät EU-perussopimukset, perusoikeuskirja ja Euroopan ihmisoikeussopimus.14 Esimerkiksi EU:n perusoikeuskirjan artikla 41 turvaa kaikille oikeuden hyvään hallintoon.15
Hallintoasian käsittelyssä huomioon on otettava myös hallintolain 6 §:ssä säädetyt hallinnon oikeusperiaatteet, joita ovat yhdenvertaisuusperiaate, tarkoitussidonnaisuuden periaate, ob- jektiviteettiperiaate, suhteellisuusperiaate sekä luottamuksensuojaperiaate16. Hallinnon oi- keusperiaatteet ovat ennen kaikkea aineellisia ratkaisuperiaatteita ja hallintotoiminnan sisäl- löllisiä laatuvaatimuksia. Niitä voidaan kutsua oikeutetusti myös harkintavallan rajoituspe- riaatteiksi ja mikäli niitä rikotaan, viranomaisen voidaan sanoa syyllistyneen harkintavallan väärinkäyttöön.17 Ennen kuin hallintolaki säädettiin, oikeusperiaatteita käytettiin ja sovellet- tiin usein nimenomaan ilmentämään harkintavallan väärinkäytön kieltona18.
Hallinto voi olla hyvää tehokkuuden ja taloudellisuuden näkökulmasta, mutta samaan aikaan yksilön näkökulmasta tilanne voi olla käänteinen, esimerkiksi laadun kannalta.19 Viranomai- sen tulee toimia lainmukaisesti sekä noudattaa puolueettomuus- ja huolellisuusperiaatteita20. Viranomaistoiminnalle ja julkisen vallan käytölle rajoja määrittelevät myös Suomen perus-
13 HE 72/2002 vp, s. 1. Hallintolain ulkopuolelle jääviä lakeja ovat julkisuuslaki, henkilötietolaki, kielilaki ja Saamen kielilaki. (Ks. Niemivuo – Keravuori-Rusanen – Kuusikko 2010, s. 113.)
14 Mäenpää 2013, s. 45.
15 Euroopan unionin perusoikeuskirja, EUVL C 303, 14.12.2007.
16 HE 72/2002 vp, s. 60.
17 Hautamäki 2004, s. 76.
18 Konstari 1979, s. 172−178.
19 Ks. Mäenpää, Olli: Hyvä hallinto oikeutena ja yleisenä oikeusperiaatteena. Kohta 2. Hyvän hallinnon sisäl- löstä ja määrittelystä, s. 206.
20 Väätänen 2011, s. 90; Niemivuo – Keravuori-Rusanen – Kuusikko 2010, s. 124.
tuslaki ja sen perusoikeussäännökset. Esimerkiksi ”hyvän hallinnon” käsite on sinänsä pe- rusoikeutena hyvinkin väljä riippuen siitä, mistä näkökulmasta asiaa tarkastellaan ja mitä halutaan painottaa.21
Osa hallinnon periaatteista on muotoutunut suoraan perustuslaista. Tällaisia ovat esimerkiksi yhdenvertaisuus (PL 6 §) sekä hallinnon lainalaisuus (PL 2.3 §). Lainalaisuusperiaatteeseen liittyy oikeusnormien noudattamisen lisäksi ajatus oikeusvaltiosta sekä julkisen vallan kan- sanvaltaisesta perustasta. Periaatteen mukaan julkisen vallan tulee perustua nimenomaan la- kiin, ei delegoituun lainsäädäntöön kuten asetukseen tai vaikkapa ministeriön säätämään määräykseen.22
Hallinnon lakisidonnaisuus on luettavissa ja määritelty PL 2 § 3 momentissa: ”Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia”. Lakisidonnaisuuden vaatimus on so- veltamisalaltaan yleinen vaatimus, sen alaan kuuluu ja se sitoo koko julkishallinnon toimin- taa sekä myös yksityisen toimintaa sen hoitaessa julkista tehtävää (PL 124). Lakisidonnai- suuden katsotaan koskevan sekä päätöksentekoa että päätösten valmistelua, julkisten palve- lujen toteuttamista kokonaisuudessaan sekä hallinnon toimielinten oikeustoimia myös yksi- tyisoikeudellisena osapuolena. Eduskunnan säätämien lakien lisäksi lakisidonnaisuus kos- kee myös muita oikeusnormeja, kuten esimerkiksi asetuksia ja kunnallisia sääntöjä. Edelli- sen perusteella voidaan sanoa, että lakisidonnaisuusperiaate on tässä suhteessa lainalaisuus- periaatetta kattavampi.23
Tärkeänä kansalaisen perusoikeutena on pidettävä myös tehokasta oikeusturvaa (PL 21 §).
Siten voitaneen kai sanoa, että perustuslain säännökset ikään kuin valvovat hallinnon raken- teita ja sen laillisuutta sekä myös viranomaisten vastuuta. Julkista valtaa voidaan käyttää siis vain eduskunnan säätämien lakien perusteella ja silloin, kun hallintoelin käyttää julkista valtaa, sen on pysyttävä lain asettamissa rajoissa sekä sen on noudatettava nimenomaista hallintotehtävää koskevaa lakia.24
21 Ks. erilaisia näkökulmia hyvään hallintoon. Koivisto 2007, s. 164−182.
22 Mäenpää 2008, s. 60−64.
23 Mäenpää 2008, s. 60−64.
24 Ks. Laakso ym. 2006, s. 303−307. Sekä Jyränki & Husa 2012, s. 131−133.
Pähkinänkuoressa kaikki hallinnon oikeusperiaatteet ovat sidoksissa vaatimukseen oikeu- denmukaisuudesta. Vaikka oikeudenmukaisuuden käsitettä ei voida täsmentää kovinkaan tarkasti, käsitteellä on kuitenkin tunnustettu ydinsisältö ja hyvin keskeinen asema oikeudel- lisessa kielenkäytössä. Jotta oikeudenmukaisuutta voitaisiin arvioida, on vertailua tehtävä useiden tapausten välillä. Tässä yhteydessä Heikki Kulla puhuu ja ymmärtää oikeudenmu- kaisuuden ”mielivaltaisen kohtelun kielloksi” ja, että määrättävä seuraamus suhteessa te- koon tai tapaukseen pitää olla oikeassa suhteessa.25
2.2 Hallintomenettelyn kansainvälinen näkökulma
EU-oikeuden hallintomenettelyssä yhtenä tärkeänä perusoikeutena on pidetty oikeutta hy- vään hallintoon. Hyvästä hallinnosta puhutaan Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (POK 2010/C83/02). Lissabonin sopimuksen synnyttyä perusoikeuskirjalla voidaan sanoa olevan yhtä suuri oikeudellinen arvo kuin EU:n perussopimuksilla26. EU:n perusoikeuskirjassa on koottu kaikki Euroopan unionissa tunnustetut perusoikeudet27.
EU:n perusoikeuksien muotoilussa on apuna käytetty EU-tuomioistuinten oikeuskäytäntöä sekä unionin ja yhteisön perustamissopimusten artikloita, EIS28. Niiden muotoiluun on myös vaikuttanut yhteinen valtiosääntöperinne eri jäsenvaltioissa. Oman vaikutuksensa antavat kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja asiakirjat.29
Muita EU-oikeuden tärkeitä oikeuslähteitä hallintomenettelyssä ovat Euroopan parlamentin hyvän hallintotavan säännöstö, jossa puhutaan muun muassa kohtuullisista määräajoista30. Euroopan komission valkoinen kirja, jossa pyritään kehittämään hallintotapaa demokraatti- semmaksi, se sisältää periaatteita, jotka muodostavat demokraattisen ja oikeusvaltioperus- teisen hallintotavan jäsenvaltiossa kaikilla hallinnon tasoilla. Sen viisi keskeisintä periaatetta
25 Kulla 2015, s. 95−96.
26 Lissabonin sopimus tuli voimaan 1.12.2009. Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistu sopimus (EUVL C 83, 30.3.2010) nykyisin voimassa oleva sopimus.
27 Väätänen 2011, s. 144.
28 Perusoikeuskirjan artikloista osa on muotoiltu Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräysten lisäksi ihmis- oikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntöjen pohjalta. Nikulan mielestä perusoikeuskirjan artikloista ja niiden selityksistä on havaittavissa, kuinka ihmisoikeussopimus ja sen soveltamistapaukset oh- jaavat myös unionin tuomioistuimen lainkäyttöä (Nikula 2004, s. 242). Ks. myös Nikula, Oikeus 2000, s.
524−526.
29 Ks. mm. Joutsamo ym. 2000, s. 884; Ojanen LM 2003, s. 143−145 sekä Ojanen 2006, s. 172−174; Niemivuo 2008a, s. 51−55 ja Raitio 2010, s. 65−69.
30 Väätänen 2011, s. 146.
ovat avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus.31 Euroo- pan ihmisoikeussopimusta ja sen määräyksiä voidaan pitää keskeisimpinä oikeuslähteinä.
Suomi on ratifioinut sopimuksen ja on velvollinen noudattamaan sopimusta.32
Lisäksi on olemassa Euroopan neuvoston suosituksia, jotka ovat keskeinen osa eurooppa- laista hallinto-oikeutta. Vaikka ne eivät ole oikeudellisesti sitovia, niillä on kuitenkin peri- aatteellista merkitystä. Ne antavat tukea kansalliseen hallintomenettelyyn ja määrittävät hal- linnon minimitasoa. Euroopan neuvosto on hyväksynyt myös useita päätöslauselmia, jotka ohjaavat hallintotoimintaa ja hallintomenettelyä.33
Kansainvälinen oikeus siis vaikuttaa yhä enemmän hallintomenettelyymme Suomessa. Yli- kansallisten sääntelyiden voidaan sanoa olevan eurooppaoikeudellisia. Eurooppaoikeus ja- kautuu kahteen osa-alueeseen, Euroopan unionin oikeuteen sekä Euroopan neuvoston oikeu- teen. Juuri Euroopan neuvoston oikeudessa, kuten ihmisoikeussopimuksissa ja muissa yleis- sopimuksissa, on lueteltu hallintomenettelyssä olevat perusvaatimukset. Myös Euroopan neuvoston antamat suositukset tukevat hallintomenettelyn perusvaatimuksia.34
Myös Euroopan perusoikeuskirjan mukaan hallinto on hyvää silloin, kun se suojelee yksilön oikeuksia35. Hyvä hallinto mielletään Euroopassa sekä kansalaisen subjektiivisena oikeutena että standardina, joka ohjaa viranomaisen toimintaa. Valkoisessa kirjassa korostetaan kult- tuuria, joka perustuu palvelulle ja eettisille standardeille.36
Nimenomaan Valkoisen kirjan voidaan sanoa vaikuttaneen hyvää hallintoa koskevien sään- nösten syntyyn EU:ssa37. Sittemmin hyvää hallintoa koskeva 41 artikla sisällytettiin EU:n perusoikeuskirjaan. Säännöksen syntyyn vaikutti samaan aikaan vallalla oleva keskustelu hallinnon kriisistä sekä hallinnon laadusta38.
31 Väätänen 2011, s. 147 − 148.
32 Hallintotoiminnassa ja myös oikeudenkäynnissä EIS:n määräyksiin voidaan vedota suoraan. Koska EIS on saatettu lailla osaksi kansallista oikeusjärjestystämme, vähentää se suoraa soveltamistarvetta. Ks. Pellonpää 2005; Nikula 2004, s. 242−243. Kulla (2004a, s. 37) katsoo, että EIS:n määräyksille on annettava suuri mer- kitys hallintomenettelyssä siitäkin huolimatta, että perustuslain perusoikeusluku on säädetty vastaamaan EIS:n vaatimuksia.
33 Mäenpää 2008d, s. 15 ja Laakso – Suviranta – Tarukannel 2006, s. 90.
34 The Administration and you 1996; Niemivuo & muut 2010, s. 440 − 446.
35 Kanska 2004, s. 324.
36 Komission kertomus eurooppalaisesta hallintotavasta 2003, s. 5.
37 Craig 2006, s. 23 – 24.
38 Valkoisen kirjan hyvän hallinnan ja oikeudellisesti määritellyn hyvän hallinnon suhteesta EU:n hallinto- oikeudessa ks. Nickel 2008, s. 45 – 46.
2.3 Menettelylliset periaatteet hallintoasioissa
Hyvän hallinnon takeisiin (PL 21 §) kuuluvia menettelyllisiä oikeusperiaatteita ovat esteel- lisyyden huomioon ottaminen, asianosaisen kuuleminen ja päätöksen peruteleminen. Muita tärkeitä hallinnon periaatteita ovat yhdenvertaisuusperiaate (samankaltainen kohtelu)39, tar- koitussidonnaisuuden periaate (”sallittujen sisällöllisten toimintaperusteiden piiri on sovel- lettavan lain tarkoituksen rajoittama”)40 , objektiviteettiperiaate (viranomaisen toiminnan tulee olla puolueetonta)41, suhteellisuusperiaate (viranomaisen toimenpide ei saa olla liian voimakas ja yksityisen oikeuksia tulee rajoittaa mahdollisimman vähän)42 sekä luottamuk- sensuojaperiaate (viranomaistoiminnan tulee olla johdonmukaista, viranomaisten päätösten pysyviä sekä on huomioitava vilpittömän mielen suoja)43.
Tärkeisiin hallinnon menettelyllisiin periaatteisiin lisäisin vielä julkisuusperiaatteen. Julki- suusperiaate on merkityksellinen osana asian käsittelyä ja muutoksenhakuoikeutta, niissäkin päätöksissä, joissa on muutoksenhakukielto (HL 54 §). Tutkimuskysymykseni kannalta suo- raan julkisuusperiaate ei ole relevantti, koska lähtökohtaisesti työeläkeasioihin liittyvät asia- paperit ovat salassa pidettäviä. Haluan nostaa sen kuitenkin esille juuri työeläkeasiakirjojen salassa pidettävyyden näkökulmasta, mutta myös siitä näkökulmasta, että asianosaisella on oikeus HL:n 34 §:n mukaan oikeus lausua mielipiteensä asiassaan. Viranomaistoiminnassa julkisuudella on siten erilaisia tehtäviä. Hallintomenettelyssä viranomaisten saamaa sekä heidän tuottamaansa tietoa ja sen julkisuutta voidaan pitää tärkeänä monesta eri näkökul- masta.44 Julkisuuden tehtävät voidaan tiivistää luetteloksi. Julkisuus takaa 1) oikeusvarmuu- den ja oikeusturvan, 2) asianosaiselle mahdollisuuden osallistua ja vaikuttaa, 3) se toteuttaa valvonnan ja vastuun, 4) edistää hyvää ja avointa hallintoa, 5) tukee sananvapautta, 6) vah- vistaa viranomaistoiminnan legitimiteettiä (hyväksyntää) sekä 7) mahdollistaa julkisten tie- tovarantojen hyödyntämisen.45
39 Kulla 2015, s. 96.
40 Kulla 2015, s. 101.
41 Kulla 2015, s. 104.
42 Kulla 2015, s. 106.
43 Kulla 2015, s. 109.
44 Konstari 1977, s. 88 − 96.
45 Mäenpää 2016, s. 8 − 9.
Oikeusperiaatteet ovat eläneet ja muotoutuneet aikojen kuluessa hallintotuomioistuinten lainsoveltamiskäytännössä, laillisuusvalvojien laillisuusvalvonnassa sekä hallinto-oikeudel- lisessa tutkimuksessa.46
Hallinnon oikeusperiaatteita voidaan pitää normeina, mutta ne ovat hyvin väljiä47. Varsinkin silloin, kun laki on tulkinnanvarainen, oikeusperiaatteiden tulisi ohjata viranomaisen pää- töksentekoa.48 Erityisesti selvittämisvelvollisuuden kannalta tärkeitä oikeusperiaatteita ovat suhteellisuus- ja yhdenvertaisuusperiatteet. Ihmisten tulee olla yhdenvertaisia lain edessä ja syrjintä ja suosinta ovat kiellettyjä. Yhdenvertaisuusperiaatteen kohdalla on syytä viitata PL:n 22 §:ään, joka velvoittaa lainsäätäjää ja julkista valtaa edistämään yhdenvertaista koh- telua yhteiskunnassa. Yhdenvertaisuus asian selvittämisessä tarkoittaa juuri tasapuolista kohtelua. On pyrittävä turvaamaan kaikille hallinnon asiakkaille yhdenvertaiset oikeudet asi- oidensa hoitamisessa ja oikeuksiensa valvomisessa. Hallituksen esitys puhuu myös ratkai- sutoiminnan johdonmukaisuudesta, joka tarkoittaa sitä, että samankaltaisissa tapauksissa ar- vioidaan tosiseikkoja samoin perustein.49
Selvittämisen kannalta tärkeä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomaisen toimen on oltava tavoiteltuun päämäärään nähden oikeassa suhteessa. Viranomaisen tulee tehdä siis välttämätön tavoitteen saavuttamiseksi ja asianosaiselta vaaditaan selvitystä vain sen verran, kun on tarpeellista asian ratkaisemiseksi.50
Hallituksen esitys (HE 72/2002 vp, s. 72−74) puhuu asian käsittelyn yleisistä vaatimuksista.
Tällaisia relevantteja aiheeseeni liittyviä yleisiä vaatimuksia ovat käsittelyn viivytyksettö- myys (23 §) sekä käsittelyvelvollisuus ja ratkaisupakko. Esimerkiksi hallintoasian käsittelyn viivytyksettömyys säädettiin perusoikeudeksi perusoikeusuudistuksen yhteydessä. PL:n 21
§:n 1 momentin mjukaan ”jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi ilman aiheetonta viivästystä.” Viivätyksetön käsittely on mainittu myös hyvän hallinnon takeissa. Lisäksi val- tion virkamieslaki (750/1994, 14 §; 1 momentti) velvoittaa virkamiehen toimimaan viivy- tyksettä tehtäviensä hoitamisessa. Valtion virkamieslain säännös vaikuttaa kuitenkin vain välillisesti hallintoasian käsittelyaikaan, koska säännöstä sovelletaan vain virkamieheen, ei
46 HE 72/2002 vp, s. 60 – 61; Niemivuo – Keravuori-Rusanen – Kuusikko 2010, s. 120.
47 Nuotio LM 2004, s. 1270 – 1271.
48 Mäenpää 2013, s. 123.
49 HE 72/2002 vp, s. 59.
50 HE 72/2002 vp, s. 60.
viranomaiseen.51 Käsittelyajan pituuteen liittyen on syytä mainita hallinto-oikeudellinen yh- denvertaisuusperiaate. Sen mukaan asiat, joissa sisällöt ja laatu vastaavat toisiaan, tulisi kä- sitellä yhtä nopeasti. Silloin kun käsittelyaika poikkeaa normaalista huomattavasti, sitä pi- täisi voida perustella esimerkiksi tapauksen erityiseen luonteeseen tai olosuhteisiin liittyen.52 Eduskunnan oikeusasiamies on arvioinut ratkaisussaan asian laadun ja erityisolosuhteiden näkökulmasta muun muassa (EOA 24.3.2000 D 369/4/97 sekä EOA 27.3.2000 D 776/4/97) sekä yleisen ruuhkautuneen työtilanteen näkökulmasta (EOA 8.9.2000 D 918/4/00), jossa yleistä työtilannetta ei voitu pitää riittävänä selityksenä käsittelyaikojen venymiseen. Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tukenut ratkaisussaan käsittelyajan kohtuullisuutta, esimerkiksi tapauksessa (Wiesinger v. Australia, 30.10.1991 A 312).
Yleinen vaatimus asian käsittelyssä on myös viranomaisen käsittelyvelvollisuus ja ratkai- supakko. Viranomaisen tulee tutkia kaikki sille tulleet vaatimukset ja antaa niistä ratkaisunsa (PE 21 §). Ratkaisuna voidaan pitää myös asian tutkimatta jättämispäätöstä.53
Julkisoikeudelliset menettelysäännökset ovat niitä menettelysääntöjä, joita viranomaiset joutuvat noudattamaan käsitellessään hallintoasioita. Kuinka sitten määritellään hallintoa toiminnallisena käsitteenä, yksinkertaisuudessaan hallinto on asioiden käsittelyä ja tehtävien hoitamista. Yleensä julkishallinnon asiat ja tehtävät poikkeavat yksityisten ihmisten tai yh- teisöjen hoitamista asioista54. Hallinnon menettelysäännöt koskevat myös asianosaisia, esi- merkiksi jonkin hakemuksen tekijää. Menettelynormit vastaavat kysymykseen, kuinka tulee menetellä.55
Menettelysäännöt ovat siten tärkeitä hallintoasian käsittelyssä, koska menettelysäännöillä on selvä yhteys kansalaisten perusoikeuksiin. Erityisesti menettelyllisiä perusoikeuksia ovat pe- rustuslain oikeusturvasäännös (PL 21 §), hyvän hallinnon takeet sekä esimerkiksi perustus- lain mukainen asiakirjajulkisuus (PL 12.2 §).
51 HE 72/2002 vp, s. 73.
52 HE 72/2002 vp, s. 74
53 HE 72/2002 vp, s. 75.
54 Kulla, 2015, s. 17.
55 Laakso 1990, s. 21; Galligan 1996, s. 100 −111.
