Tärkeimpiä kriteereitä ETK:n asian käsittelyssä ovat asian riittävä selvittäminen, asianosai-sen kuuleminen sekä oikea ja persuteltu päätös. Työeläkeasia on selvitetty riittävästi ja asi-anmukaisesti silloin, kun kaikki tarvittavat tiedot on saatu asian ratkaisemiseksi. Käytettä-vissä pitää olla kaikki asiaan vaikuttavat tosiseikat ja tarpeelliset todisteet. Päävastuu työelä-keasian selvittämisessä on ETK:lla, asianosaisen odotetaan kuitenkin myötävaikuttavan asi-ansa ratkaisuun. ETK hankkii tarvittavat selvitykset ja tiedot niiltä osin, jotka sen on verrat-tuna asianosaiseen helpompi saada. Näin vältetään myös asianosaiselle syntyviä turhia kus-tannuksia. Silloin kun asian selvittämiseen ryhdytään ETK:n aloitteesta, ETK hankkii tarvit-tavat selvitykset (HL 31). Hallintolain 8 §:n mukaisesti ETK neuvoo asianosaista antamaan oikeat selvitykset ja tarvittaessa myös rajoittaa turhan tai sellaisen selvityksen vastaanotta-mista, jolla ei ole merkitystä asian ratkaisun kannalta.
TyEL:ssä ei ole säännöstä siitä, että asia voidaan ratkaista käytettävissä olevilla tiedoilla.
Tällöin hallintolain mukaisesti ETK kuulee asianosaista ja yrittää hankkia tarvittavat tiedot asian ratkaisemiseksi. Mikäli asian ratkaiseminen vaatii sellaisia tietojaa, jotka ovat vain asianosaisella, eikä hän halua, voi tai osaa toimittaa tietoja , asiaa ei yleensä voida ratkaista asianosaisen eduksi. Täyttyykö henkilön perustuslaillinen 21 §:n mukainen oikeusturva esi-merkiksi silloin, kun on kysymys yli kuusi vuotta vanhoista työsuhteista, jolloin ETK sovel-taa työeläkealan erityislakia (TyEL:n 75 b §). Tällöin asian selvittämisen näyttökynnys ki-ristyy huomattavasti, koska selvitysvelvollisuus TyEL:n mukaan on yksin työntekijällä toi-sin kuin hallintolain säännöksessä (31 §), jonka mukaan ”viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvi-tykset”. TyEL:n 75 b §:ää on perusteltu tehokkuusnäkökohdilla siten, että selvittelyresurs-seja ei tuhlattaisi epämääräisten vähemmän eläke-euroja tuovien työskentelyjaksojen tutki-miseen, vaan niukat resurssit käytetäisiin mieluummin isompien ja tuoreempien työnantajien vakuuttamislaiminlyöntien tutkimiseen ja hoitamiseen . Vaikka näyttökynnys on nousut
työntekijän näkökulmasta, säännöksen tarkoitus on ollut parantaa työntekijöiden oikeustur-vaa. Säädöstä tehdessä on nimittäin ajateltu, että mikäli työntekijä valvoo etujaan siten, mi-ten laki on tarkoittanut, ei eläketurvan menetystä pitäisi syntyä.140
Työeläkejärjestelmän tehokkuuden ja mielekkään toimivuuden näkökulmasta asia on juuri näin mutta, onko tuo tehokkuusnäkökohta työntekijän/työnsuorittajan näkökulmasta näin yksiselitteinen. Juuri nuo vanhat työskentelyjaksot ovat juurikin niitä tapauksia, jotka jou-dutaan ratkaisemaan käytettävissä olevilla tiedoilla. Useinkaan asianosaisilla ei ole enää tie-toja hyvin vanhoista työsuhteista. Vain harvat säilyttävät verotietie-toja, työtodistuksia tai muita dokumentteja, joiden perusteella työskentely voitaisiin todentaa. Toinen tärkeä kysymys asi-aan liittyen on se, ymmärtävätkö ja kykenevätkö kaikki ihmiset valvomasi-aan etujasi-aan saades-saan työeläkeotteen. Tosin ulkomailla asuvien osalta tuo TyEL:n 75 b § ei koidu niin sano-tusti ”ongelmaksi”, koska he eivät useinkaan ole saaneet työeläkeotetta ja tällöin heillä on TEL 10 a §:n mukainen näyttövaatimus, joka edellyttää riittävää näyttöä, jossa viranomai-sella on oma roolinsa näytön hankkimisessa ja asiakkaan kuulemisessa hallintolain mukai-sesti.
Voidaanko siis tämän perusteella arvioida, että työeläkelakien erityislaki on heikentänyt näy-tön arvioinnissa asianosaisen työntekijän oikeusturvaa. Tätä seikkaa ei kuitenkaan ole tar-koitus pohtia tässä tutkimuksessa, vaan se olisi kokonaan erillisen tutkimuksen aihe laajuu-tensa vuoksi. Sovellettavan lainsäädännön tilanteissa, jossa henkilö työskentelee useassa maassa ei edellä mainittua ongelmaa ole, koska siinä hallintomenettely asian selvittämisessä myös näytön arvioinnissa on aina hallintolain mukainen.
Työeläkeasian selvittämisessä ETK tekee tehokkaasti yhteistyötä eri viranomaisten (HL 10
§) ja eläkelaitosten kanssa (TyEL 212 §, YEL 154 §, Myel 147 § ja JuEL 177 §) saadakseen lakisääteiset tehtävänsä hoidettua. Tehokas viranomaisyhteistyö, jossa viranomaiset auttavat toisiaan luovuttamalla tietoja asian ratkaisemiseksi on tehokasta hallintoa.
Tutkimukseni kohteena olevat työeläkeasiat ovat yleensä asianosaisaloitteisia ja tästä joh-tuen selvityksen hankkiminen asianosaiselle on usein helpompaa. Tämä ei kuitenkaan poista asiankäsittelyn johtovaltaa ETK:lta (HL 31.2 ja 34 §). ETK odottaa asianosaisen tekevän
140 HE 45/2005 vp, s. 27.
yhteistyötä ETK:n kanssa, jotta asia saataisiin ratkaistua mahdollisimman oikein asianosai-sen kannalta. ETK soveltaa hallintolain 33 §:ää ja asettaa aina asianosaiselta pyydettäviin selvityksiin määräajan. Kuten sanottu asianosaisella on usein sellaisia asian ratkaisun kan-nalta tarpeellisia tietoja, joita ETK:lla tai muilla tahoilla ei ole. Silloin kun asianosainen ei halua, voi tai ymmärrä antaa pyydettyä selvitystä ja ETK ei voi hankkia tarvittavaa selvi-tystä, asia jää selvittämättä ja selvittämättä jääminen koituu yleensä asianosaisen vahingoksi.
Tällöin ETK ratkaisee asian käytettävissä olevien tietojen perusteella. Asianosaisen epäedul-lista asemaa turvaa tällöin hallintopäätös, josta asianosaisella on oikeus valittaa (HL 43 §, 44 §, 45 §, 47 §). Työeläkeasian käsittely tapahtuu aina hyvän hallinnon hengessä. ETK kohtelee asianosaisia tasapuolisesti (6 §) sekä antaa palvelua, joka on asianmukaista (7 §), tarvittaessa ETK neuvoo tai opastaa asiakasta oikean viranomaisen luokse (8 §) sekä käyttää ymmärrettävää kieltä palvellen sekä suomen että ruotsin kielillä (9 §).
Apulaisoikeusasiamies (AOA)arvio ratkaisussaan 4595/4/2011, 26.11.2012 erään kantelun johdosta koskien ETK:n antaman työeläkeotteen sisällön selkeyttä. Vakuutettu ei ollut ym-märtänyt työeläkeotteen sisältöä vaikeuksitta. Apulaisoikeusasiamies oli sitä mieltä, että ETK:n tulee kiinnittää huomiota työeläkeotteen sisällön selkeyteen työeläkeotetta kehitettä-essä. ETK muutti työeläkeotteen tietoja siltä osin selkeämmäksi, mistä kantelussa oli ollut ky-symys. Muutos tuli voimaan vuonna 2013.
Tutkimuskysymykseni koittaa hakea vastausta siihen, milloin ratkaisuun tarvittavia tietoja on yritetty hankkia hallintolain tarkoittamalla tavalla riittävästi, kun asianosainen ei ole toi-mittanut häneltä pyydettyjä tietoja. Näin ollen edellä mainitunlaisen tapauksen, jossa asia käsitellään ilman asianosaiselta saatua vastausta, ETK ratkaisee hallintolain säännöksiä so-veltaen. Hallituksen esityksessä (HE 72/2002 s. 93) puhutaan selvittämistehtävän onnistu-misesta ja siihen vaikuttavista tekijöistä. Asianosaisella on siinä merkittävä rooli. Tutkimuk-seni työeläkealan asiaryhmissä on hyvinkin tavallista, että asianosainen ei toimita pyydettyjä selvityksiä. ETK selvityksen pyytäjänä yrittää saada selvitystä asianosaisen passiivisuudesta huolimatta. Hallituksen esitys (HE 72/2002, s. 93) puhuu viranomaisen aktiivisuudesta ja sen voivan olla erilainen asian laadun mukaan sekä sen mukaan, kuinka asianosainen pystyy ja ymmärtää hoitaa asiaansa. Hallituksen esityksessä tehdään eroa myös luonnollisen henki-lön ja yhteisön välillä. Kuitenkaan asiakkaan passiivisuus ei oikeuta viranomaista laimin-lyömään sille kuuluvaa virallisperiaatteen mukaista selvitysvelvollisuutta.
Niin ikään työeläkeasioiden eri asiaryhmissä selvittämisvelvollisuus on toisinaan eritasoinen sen mukaan, kuinka suuresta eläkeoikeuden tai ylipäätään sosiaaliturvan menetyksestä va-kuutetun kannalta on kysymys. Vakiintuneen käytännön mukaan, jos asian ratkaisutiedot ovat vähänkään vaillinaiset tai epämääräiset, ETK yrittää kuulla asianosaista asian mahdol-lisimman oikean ratkaisun saamiseksi huomioiden kuitenkin HL:n 23 §:n mukaisen käsitte-lyn viivytyksettömyyssäännöksen.
Oikeusasiamies arvioi 31.5.2013 antamassaan ratkaisussaan 292/4/2013 ETK:n toimivaltaa ul-komaantyön vakuuttamisessa ja asian pitkää käsittelyaikaa. ETK:n käsittelyaika pitkittyi, koska se joutui odottamaan työeläkelaitokselta vastausta, jotta pystyi ratkaisemaan vireillä olevan asian ETK:ssa. Apulaisoikeusasiamies katsoi, että ETK oli ratkaissut toimivaltansa mukaisen asian ja ei ollut aihetta epäillä lainvastaista menettelyä tai velvollisuuden laimin-lyöntiä.
Jokaisessa selviteltävässä asiassa on syytä tarkkaan pohtia, mitkä ovat ne vähimmäisedelly-tykset, joiden tulee täyttyä, ennen kuin asian voi ratkaista käytettävissä olevilla tiedoilla, kun asianosainen ei anna pyydettyjä tietoja. Asiaa selventää esimerkki ETK:n ratkaistavaksi kuu-luvasta eläkehakemusasiasta (ETKL 2.2 §), jossa on selvitettävä työsuhde, josta on vaikea saada riittäviä tietoja. Tuolloin ETK harkitsee tarkkaan selvitysprosessia ja varsinkin asiak-kaan kuulemisen tasoa. Näissä ETK:n ratkaistaviksi kuuluvissa työeläkehakemuksissa eläk-keenhakijalle ei ole karttunut työeläkettä. Kuten aiemmin on käynyt ilmi, lähtökohtaisesti ETK kuulee hallintolain 34 §:n mukaan asianosaista ja pyytää tietoja hakijan työskentelystä ennen kuin antaa eläkkeenhakijalle työeläkepäätöksen. Työeläkeasioissa juuri tämänkaltai-sissa tapauktämänkaltai-sissa selvittelyn vähimmäisedellytykset tulevat pohdittaviksi juuri tehokkuuden ja eläkkeenhakijan edun näkökulmasta. Edellä mainitunlaisissa tapauksissa selvittely pide-tään melko kevyenä. Tällaista linjausta selvittelyssä tukee se, että jos työntekijälle ei ole karttunut työeläkettä, saa hän kansaneläkkeensä täysimääräisenä. Näin ollen mahdollisen puuttuvan työeläketurvan menetys siksi, että tarvittavia tietoja ei saada, ei lopulta koidu kui-tenkaan asiakkaan taloudelliseksi vahingoksi. Tällöin työntekijän menetetty työeläketurva kompensoidaan hänelle maksettavassa kansaneläkkeessä (KEL 22 §).