Omaisuudensuoja kaavoituksessa
Itä-Suomen yliopisto
Oikeustieteiden laitos
Ympäristöoikeuden
Pro gradu-tutkielma
Tero Ilvonen 260657
27.04.2020
Ohjaajat: Ismo Pölönen & Aleksi Heinilä
Tiivistelmä
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta
Yksikkö
Oikeustieteidenlaitos
Tekijä
Tero Ilvonen
Työn nimi
Omaisuudensuoja kaavoituksessa
Pääaine
Ympäristöoikeus
Työn laji
Pro gradu - tutkielma
Aika
27.4.2020
Sivuja
IX-70
Tiivistelmä
Omaisuudensuoja on yksi perusoikeuksista, jotka on taattu perustuslaissa. Omaisuudensuojalla on merkittävä asema maankäyttö- ja rakennuslain kaavoitusjärjestelmässä, koska kaavoituksel- la luodaan oikeuksia käyttää maa-alueita, joihin liittyy usein huomattaviakin varallisuusarvoja.
Kaavoituksella voidaan vaikuttaa myös negatiivisella tavalla varallisuusarvoihin. Kaavoitus vaikuttaa maanomistajan asemaan esimerkiksi rakentamisoikeuden lisäämisellä tai vähentämi- sellä. Kaavoitus ei siis itsessään ole vain rajoituksia luova, vaan sillä myös luodaan maaomai- suuden käyttömahdollisuudet. Kaavoituksella on tulevaisuuteen suuntautunut näkökulma, joten kunnan on kaavoitusta laatiessaan huomioitava monenlaisia intressejä ja sovitettava niitä yh- teen. Kaavoitus, kuten muutkin ympäristöoikeuden alaan kuuluvat osa-alueet, ovat konfliktioi- keutta, koska hyvin usein ympäristöoikeudellisessa arvioinnissa on otettava huomioon moni- naiset, osittain ristiriitaiset sekä päällekkäiset intressit.
Maankäyttö- ja rakennuslaki perustuu joustaviin normeihin. Tästä syystä soveltamistilanteet on arvioitava tapauskohtaisesti. Yhteiskunta on muuttunut huomattavasti viimeisinä vuosikym- meninä ja muutos tulee jatkumaan. Tämän vuoksi kunnan on suunniteltava maankäyttö siten, että kaavoitus ei luo pysyviä rakenteita, vaan maankäytöllisten tarpeiden muuttuessa kaavoi- tusta on mahdollista muuttaa vastaamaan uusia tarpeita. Koska yleinen etu ja yhteiskunnan tarpeet muuttuvat, on omaisuudensuoja dynaaminen. Perustuslakivaliokunta on muotoillut omaisuudensuojan tarkoittavan jokaisen oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön.
Kunnalla on kaavoitusmonopoli, jonka mukaisesti vain kunta voi laatia alueelleen yleis- ja asemakaavoituksen. Omaisuudensuoja ilmenee tässä yhteydessä myös siten, että kunta ei voi viranomaisena tehdä liian pitkälle ulottuvia omaisuudensuojan rajoituksia maanomistajille.
Oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti julkisen vallan käytön on perustuttava lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
Avainsanat
Asemakaavoitus, kaavoitus, maankäyttö- ja rakennuslaki, omaisuudensuoja, perusoikeudet
SISÄLLYS
LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... VIII KUVIOT JA TAULUKOT ... IX
1 JOHDANTO ... 1
1.1 Taustaa... 1
1.2 Tutkimuskysymykset, tutkimusmetodit ja tutkimuksen rakenne ... 2
1.3 Ympäristöoikeuden konfliktioikeudellinen luonne ... 3
2 MAANKÄYTTÖ- JA RAKENNUSLAKI... 5
2.1 Maankäyttö- ja rakennuslain säätäminen 1999 ... 5
2.1.1. Perustuslakivaliokunnan lausunto ... 5
2.2 Asemakaavan sisältövaatimukset ... 7
2.3 Asemakaavan kohtuullisuus ... 12
2.4. Kaavahierarkia... 15
2.4.1. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ... 18
2.4.2. Maakuntakaava ... 19
2.4.3. Yleiskaavoitus ... 21
2.4.4. Asemakaavoitus ... 23
2.5. Tarve laatia tai muuttaa asemakaavoitusta ... 25
2.6. Vuorovaikutus kaavoituksessa ... 28
2.7. MRL uudistushanke ... 30
3 PERUSOIKEUDET KAAVOITUKSESSA ... 32
3.1. Omaisuudensuoja perusoikeusluokittelussa ... 32
3.2. Omaisuudensuojan perusta ... 32
3.3. Dynaaminen yhteiskunta, suhteellinen omaisuudensuoja ... 34
3.4. Maanomistajan oikeusasema, rakennusoikeus ... 37
3.5. Ympäristöperusoikeus ... 39
3.6. Perusoikeuksien edistämisvelvoite ... 41
3.6.1. Julkisen vallan velvoitteet ... 41
3.6.2. Perusoikeuksien rajoittaminen ... 43
4 KUNTA KAAVOITTAJANA... 45
4.1. Hyvän hallinnon vaatimukset ... 45
4.2. Kunnan sääntelyperusta ... 47
4.2.1. Alueiden lunastamisen sääntelyperusta ... 48
4.2.2. Korvaus asemakaavan toteuttamisesta ... 52
4.3. Kuntien resurssit ja niiden riittävyys ... 54
4.4. Kunnan maapolitiikka ... 55
5 KAAVOITTAJAN PASSIIVISUUS ... 58
5.1. Säädökset ... 58
5.2. KHO 12.12.2008 ... 62
5.3. Ajallinen kesto ... 65
6 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 68
6.1. Vastaukset tutkimuskysymyksiin ... 68
6.2. Pohdintaa ... 69
LÄHTEET
KIRJALLISUUS
Harjula, Heikki – Prättälä, Kari: Kuntalaki – Tausta ja Tulkinnat 2012. Talentum, Helsinki.
Heinilä, Aleksi: Oikeus rakentaa. 2017. Suomalainen lakimiesyhdistys, Helsinki.
Hovila, Ilari, Kunnan maapolitiikan oikeudelliset ohjauskeinot. Ympäristöpolitiikan ja –oikeuden vuosikirja III (2009)
Häkkänen, Martti: Rakennusoikeuden sääntely. 2016. Suomalainen lakimiesyhdistys, Helsinki.
Ekroos, Ari – Majamaa, Vesa: Maankäyttö- ja rakennuslaki. 2018. Edita Publishing Oy, Helsinki.
Jyränki, Antero – Husa, Jaakko: Valtiosääntöoikeus. 2012. Helsingin Kamari Oy, Helsinki.
Jääskeläinen, Lauri – Syrjänen, Olavi: Maankäyttö- ja rakennuslaki. 2018. Rakennustieto, Helsinki.
Kumpula, Anne – Määttä, Tapio – Similä, Jukka – Suvantola, Leila: Näkökulmia monitieteiseen ympäristöoikeuteen. Turun yliopisto. 2014. (Kumpula ym. 2014)
Kuusela, Hanna – Ylönen, Matti: Konsulttidemokratia. 2013. Gaudeamus Oy, Helsinki.
Kuusiniemi, Kari – Ekroos, Ari – Kumpula, Anne –Vihervuori, Pekka: Ympäristöoikeus.2012. Ta- lentum, Helsinki. (Kuusiniemi ym. 2013)
Länsineva, Pekka teoksessa: Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeudet. 2011. WSOYpro Oy, Helsinki.
Murtonen, Merja: Kaavoituksen laillisuus ja laatu. 2012. Kustannus HD, Loimaa.
Mäenpää, Olli: Hallinto ja oikeus. 2010. Forum Iuris, Helsinki.
Mäenpää, Olli: Oikeus hyvään hallintoon. 2011. Forum Iuris, Helsinki.
Mäkinen, Eija: Oikeusvaltiolliset vaatimukset alueidenkäytön viranomaisrooleille. 2018. Valtioneu- voston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 11/2018.
Rinkinen, Kristiina: Asemakaavoituksen kestoon voi vaikuttaa. 2007. Suomen kuntaliitto. Helsinki.
Viljanen, Veli-Pekka teoksessa: Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeudet. 2011. WSOYpro Oy, Helsinki.
INTERNETLÄHTEET
Kuntaliitto: Maapolitiikan opas. [https://www.kuntaliitto.fi/tilastot-ja-julkaisut/verkko- oppaat/maapolitiikan-opas] (luettu 11.1.2020)
Ympäristöministeriö: Maankäyttö- ja rakennuslaki uudistuu. [https://mrluudistus.fi] (luettu 24.3.2020)
Ympäristöministeriö: Maankäyttö- ja rakennuslain uudistus. [https://ym.fi/mrluudistus] (luettu 24.3.2020)
Ympäristöministeriö, Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus. 9.10.2019.
[https://mrluudistus.fi/wp-content/uploads/2019/10/MRL-infopaketti-09-10-2019-1.pdf] (luettu 24.3.2020)
OIKEUSTAPAUKSET
Korkein hallinto-oikeus
KHO 2003:16
KHO 4.4.2003 Taltio 851 KHO 2004:33
KHO 2005:76
KHO 21.3.2005 taltio 628 KHO 2006:97
KHO 2008:60 KHO 2008:71
KHO 12.12.2008 Taltio 3237 KHO 2009:63
KHO 2011:11
VIRALLISLÄHTEET
Euroopan ihmisoikeussopimus. (SopS 18-19/1990)
HE 309/1993 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttami- sesta.
HE 101/1998 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi.
HE 334/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain sekä maan- käyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta.
HE 114/2015 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta.
PeVL 38/1998 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 101/1998 vp) ra- kennuslainsäädännön uudistamiseksi.
LYHENNELUETTELO
EIOS Euroopan ihmisoikeussopimus
HaO hallinto-oikeus
HE hallituksen esitys
julkisuuslaki laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999
KHO korkein hallinto-oikeus
KML kiinteistönmuodostamislaki 554/1995
KL kuntalaki 410/2015
lunastuslaki laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta 603/1977 MRL maankäyttö- ja rakennuslaki 132/1999
PeVL perustuslakivaliokunta
PL Suomen Perustuslaki 731/1999
RakL rakennuslaki 370/1958
VN valtioneuvosto
vp valtiopäivät
YM ympäristöministeriö
YmV ympäristövaliokunta
KUVIOT JA TAULUKOT
Kuvio 1. Maapoliittinen ohjauskeinopyramidi. Hovila 2009, s. 192.
1 JOHDANTO
1.1 Taustaa
Kiinnostuin aiheesta, koska kaavoituksessa kunta vaikuttaa usein huomattavallakin tavalla alueiden käyttöön. Vaikutukset ovat pitkälle tulevaisuuteen suuntautuneita ja tämän vuoksi valmistelussa tulee ottaa vaikutukset huomioon niin pitkälle kuin kyetään. Maa-alueet ovat huomattava varallisuuserä. Tämän vuoksi kaavoituksella voidaan saada aikaan suuria muu- toksia maa-alueiden arvossa, joko arvoa kasvattavasti tai arvoa alentavasti. Perustuslain (PL, 731/1999) 15.1 §:ssä säädetään, että jokaisen omaisuus on turvattu. PL 15.2 §:ssä sää- detään, että: ”omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.” Kaikissa tilanteissa, jolloin liikutaan omistusoikeuteen puuttumisen alu- eella, ei ole kyse lunastuksista, vaan omaisuudensuoja koskee myös omaisuuden arvonale- nemista ja käyttötarkoituksen muuttumista.
Omaisuudensuoja ei ole kuitenkaan täysin absoluuttinen, vaan siitä voidaan joustaa laeissa säädetyillä poikkeuksilla. Vastakkain ovat usein PL 20 §:n ympäristövastuu ja mainittu omaisuudensuoja. Perusoikeusmyönteinen laintulkinta on kasvanut merkitykseltään ja tä- män vuoksi päätöksiä tehtäessä joudutaan punnitsemaan perusoikeuksien keskinäistä suh- detta.
Tutkielmassa pyritään käsittelemään omaisuudensuojan ja kaavoituksen suhdetta. Oikeu- dellisena perustana on maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) kaavoitusjärjestelmä.
Työssä on myös hallinto-oikeudellinen näkökulma, koska kunta kaavoittajana on luonnol- lisesti viranomainen ja sitä koskevat hyvän hallinnon velvoitteet. Lisäksi kunnan itsehal- linnollinen asema vaikuttaa taustalla erityisesti kaavoitusmonopolin kautta. Muulla taholla kuin kunnalla ei ole mahdollista laatia yksityiskohtaisempia kaavoja.
1.2 Tutkimuskysymykset, tutkimusmetodit ja tutkimuksen rakenne
Tutkimus on lainopillinen. Tutkimuksen tavoitteena on selvittää maanomistajan omaisuu- densuojan merkitystä kunnan kaavoituksessa. Pääasiallinen näkökulma on asemakaavoi- tuksessa, koska tämä on yksityiskohtaisin muoto kaavoitukselle. Tutkimuksen toisena ta- voitteena on selvittää omaisuudensuojan ulottuvuutta ja oikeusjärjestyksessä olevia perus- teita omaisuudensuojan rajoittamiselle. Omaisuudensuojaa käsitellään myös sen vahvuu- den näkökulmasta. Toisin sanoen, kun perusoikeuksien konfliktitilanne on päätöksenteossa käsiteltävänä, miten tulkintaa pitää tehdä oikeusjärjestyksen mukaisesti?
Tutkimuskysymykset ovat seuraavat:
1.) Miten omaisuudensuojan turvaaminen on otettava huomioon kunnan asemakaavoi- tuksessa?
2.) Millä muilla tavoilla kunta vaikuttaa maanomistajan omaisuudensuojaan?
3.) Kuinka vahva perusoikeus omaisuudensuoja on?
Tutkimuksen rakenne on seuraava. Luvussa 2 käydään läpi MRL:n taustaa, johon sisältyy PeVL:n lausunto. Tämä on olennainen osio tutkielmassa omaisuudensuojan kannalta, kos- ka siinä käsitellään perustuslain vaatimukset MRL:n osalta. Tämän jälkeen käydään läpi asemakaavan sisältövaatimuksia sekä kaavoitusjärjestelmää kokonaisuudessaan. Olennai- sena perusteena kunnan velvoitteille käsitellään MRL 51 §:n velvoite laatia asemakaava sekä käsitellään MRL:n tavoitteita kaavoituksen laatimisen vuorovaikutuksellisuudesta.
Lopuksi käsitellään lyhyesti vireillä oleva MRL:n uudistushanke.
Luku 3 käsittelee perusoikeuksia kaavoituksessa. Pääpaino on omaisuudensuojassa, mutta tässä luvussa käsitellään taustoittavasti myös muita asiaan liittyviä, olennaisia perusoike- uksia. Luvussa tarkastellaan omaisuudensuojan asemaa perusoikeusjärjestelmän osana ja haetaan rajoja, kuinka pitkälle meneviä rajoituksia omaisuudensuojaan voidaan voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti tehdä. Luvussa 4 käsitellään kunnan viranomaisroolia siten, että avataan kunnan lakisääteisiä tehtäviä sekä käsitellään kunnan velvoitteita. Kysei- sessä luvussa käydään myös lyhyesti läpi kunnan velvollisuutta lunastukseen ja oikeuteen saada maanomistajalta korvaus asemakaavan toteuttamisesta. Myös kunnan resurssien riit- tävyyttä ja kunnan maapolitiikan perusteita käsitellään osana kokonaisjärjestelmää.
Luvussa 5 esitellään kaavoittajan passiivisuutta, eli tilannetta, jossa kunta ei suorita velvoi- tettaan kaavoituksen laatimiseksi. Koska kaavoituksella luodaan oikeuksia maanomistajil- le, on kaavoituksen laatimatta jättäminen myös merkityksellistä maanomistajan omaisuu- densuojan kannalta. Kaavoituksen kesto on myös koettu ongelmallisena, koska kaavoitus- prosessi kestää usein pitkään ja tämä vaikuttaa myös maanomistajan oikeuksiin. Lopuksi sivutaan tutkimusta, joka on laadittu kaavoituksen kestosta osana tätä kokonaisuutta. Lu- vussa 6 kootaan yhteen tutkielman kysymyksiä ja vastauksia. Lisäksi esitetään pohdintaa tutkimusteeman osalta.
1.3 Ympäristöoikeuden konfliktioikeudellinen luonne
Omaisuudensuoja näyttäytyy kaavoituksessa siten, että jokainen maanomistaja haluaisi lähtökohtaisesti käyttää omaisuuttaan mahdollisimman optimaalisella tavalla. Kuitenkaan kaikkien edun mukaisia ratkaisuja ei voida toteuttaa samanaikaisesti. On huomioitava myös esimerkiksi ympäristöarvot sekä tulevaisuuteen suuntautuminen siten, että tässä het- kessä tehtävillä ratkaisuilla ei poistettaisi tulevien sukupolvien mahdollisuutta hyötyä maa- omaisuutta. Myös maanomistajien ja erilaisten intressitahojen tavoitteet ovat hyvin erilai- sia.
Ympäristöoikeudellisen sääntelyn kuvaus voidaan katsoa olevan pyrkimys hyvin erilaisten intressien, tavoitteiden ja arvojen yhteensovittamiselle. Tähän olennaisena liittyy yleisten ja yksityisten etujen erilaisuus ja tavoitteellisuus. Tämä korostuu erityisesti kaavoitus- ja rakentamisoikeudellisissa kysymyksissä. Myös muihin oikeudenaloihin verrattuna ympä- ristöoikeuden intressipiiri on poikkeuksellisen laaja. Ympäristönkäyttö on ihmisen toimin- nalle välttämätöntä, mutta toinen puoli on välttämättömyys suojella ympäristöä haitalliselta käyttämiseltä. Julkisen vallan tehtävä on puuttua yhteiskunnallisiin suhteisiin, jotta se voisi ohjata yksityistä ja julkista ympäristönkäyttöä. Tähän olennaisena elementtinä kuuluu yksi- löiden toimintamahdollisuuksien rajoittaminen. Näillä perusteilla ympäristöoikeutta luon- nehditaan konfliktioikeudeksi, koska sääntelyn ja päätöksenteon taustalla on tavoite rat- kaista ympäristöä koskevat intressien ristiriitatilanteet oikeudellisesti perustellulla tavalla.1 Intressikonflikteja ilmenee sekä yksityisten välisissä suhteissa, viranomaisten ja yksityisten välisissä suhteissa että viranomaisten välisissä suhteissa. Tyypillisesti julkisoikeudelliset vertikaalisuhteet, kuten erilaiset luvat, vaikuttavat myös horisontaalisuhteiden oikeussuo-
1 Heinilä 2017, s. 37-38.
jassa. Lisääntyvissä määrin ympäristöoikeudellisissa kysymyksissä on kyse myös nykyis- ten ja tulevien sukupolvien sekä ihmisen ja luonnon välisistä suhteista. Edut ja niiden väli- set suhteet on saatettu määritellä joustaviksi säännöksissä, joten niiden yhteensovittaminen ja punninta siirtyy osittain yksityistapauksissa viranomaisten ratkaistaviksi. Yksittäisissä ympäristöoikeudellisissa konfliktinratkaisutilanteissa voi olla periaatteessa rajoittamaton määrä erilaisia etuasetelmia. Näissä tilanteissa voidaan käyttää termiä intressikonstellaatio, joka kuvaa metaforallisesti sitä, kuinka paljon erilaisia intressejä, niiden keskinäistä ase- maa ja painoarvoa määrittäviä tekijöitä kussakin tapauksessa on otettava huomioon, kun ratkaisuissa punnitaan intressien oikeudellisia relevansseja. Intressikonfliktitilanne syntyy, kun vaaditaan konkreettisia toimenpiteitä sille, että voidaan tyydyttää ihmisen erilaisia ympäristönkäytöllisiä tarpeita. Samoihin alueisiin tai luonnonvaroihin kohdistuu usein yh- täaikaisesti toisensa poissulkevia intressejä ja tarpeita, eivätkä nämä kaikki ole yhtäaikai- sesti toteutettavissa. Ympäristönkäyttöön liittyvissä hankkeissa konfliktien ratkaisussa kes- keiseen asemaan nousevat erilaiset ennakkovalvontajärjestelmät, eli useimmiten lupa- tai niihin rinnasteiset menettelyt.2 Ympäristöoikeudellisessa ratkaisutoiminnassa esiintyvien intressikonstellaatioiden järjestämistä oikeudellisin keinoin tapahtuu sekä ratkaisemalla että yhteensovittamalla intressejä. Nämä käsitteet ovat siten erilaisia, että ratkaisulla tarkoi- tetaan joko/tai-tilanteen punnintaa siten, että asia ratkeaa vain tietyn intressin eduksi. Yh- teensovittaminen taas tarkoittaa tilannetta, jossa intressit pyritään saattamaan tasapainoon punnitsemalla niiden relevansseja ja ottamalla ne mahdollisimman asianmukaisesti, niiden oikeassa mitassa huomioon. Usein ympäristöoikeudellisessa ratkaisutoiminnassa kyse on ennemmin intressien yhteensovittamisesta eli punninnasta kuin varsinaisesta konfliktien ratkaisemisesta. Syyt ovat yleensä johdettavissa ratkaisujen paikkasidonnaisuudessa, nor- mien joustavuudesta ja yhteen sovitettavien intressien moninaisuudesta sekä niiden jännit- teisyydestä. Erityisesti tämä ilmenee kaavoitusharkinnan yhteydessä, koska kaavoituksen sisältövaatimuksien vaatimukset ovat hyvin usein ristiriitaisia keskenään. Huolimatta vaa- timusten ristiriitaisuuksista, on kaavojen kuitenkin täytettävä vaatimukset, jotta se olisi lainmukainen. Kaavoitusharkinnan yhteydessä voidaan käyttää termiä ”kuutosen periaate”.
Tämä tarkoittaa sitä, että kaavalle asetetut sisältövaatimukset on otettava ainakin tyydyttä- vällä tavalla huomioon.3
2 Heinilä 2017, s. 42.
3 Heinilä 2017, s. 47-48.
2 MAANKÄYTTÖ- JA RAKENNUSLAKI
2.1 Maankäyttö- ja rakennuslain säätäminen 1999
Rakennuslain (RaKL, 370/1958) aikaista järjestelmää uudistettiin kokonaisuudessaan, kun MRL säädettiin. Hallituksen esityksessä Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistami- seksi (HE 101/1998) oli esitetty kokonaismuutosta. Esityksen pääasiallisessa sisällössä ehdotettiin korvattavaksi RaKL kokonaan uudella MRL:n järjestelmällä. Tavoitteena oli parantaa alueiden käytön suunnittelun edellytyksiä yhteiskuntakehityksen, toimintojen si- joituksen ja ympäristön ohjauksessa kestävää kehitystä edistävään, ympäristöhaittoja vä- hentävään ja luonnonvaroja säästävään suuntaan. 4
Kaavajärjestelmää ja muuta rakentamisen ohjausta yksinkertaistettiin. Samalla ohjausta sovitettiin silloisen tarpeen mukaan. Kaavajärjestelmässä olivat edelleen maakunta- ja kun- tataso. Valtioneuvostolle annettiin oikeus hyväksyä kansainvälisesti tai kansallisesti kes- keisiä asioita koskevia valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Maakunnan suunnittelus- sa korostettiin valtakunnallisten ja maakunnallisten tavoitteiden konkretisointia ja välittä- mistä kunnan suunnitteluun. Asema-, rakennus- ja rantakaava yhdistettiin yhdeksi kaava- muodoksi, asemakaavaksi. Esityksessä korostettiin kuntien päätöksentekoa. Valtion val- vontaa kuntien kaavoituksessa kevennettiin poistamalla alistusmenettely kuntien hyväksy- mistä kaavoista. Alueelliselle ympäristökeskukselle annettiin mahdollisuus puuttua kunnan kaavaratkaisuihin uuden oikaisumenettelyn ja valituksen kautta. Muutoksenhakun kuntien kaavoja koskevista päätöksistä siirtyi hallintotuomioistuimiin.5
2.1.1. Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta (PeVL) antoi lausuntonsa esityksestä HE 101/1998 vp. Lausunnos- sa käsiteltiin muun muassa ehdotuksen vaikutuksia omaisuudensuojaan. PeVL katsoi, että MRL-ehdotuksesta voitiin erottaa kolmen tyyppisiä säännöksiä, jotka ovat merkittäviä omaisuudensuojan kannalta: säännökset luovutusvelvollisuudesta ja lunastusoikeudesta sekä omaisuuden käyttörajoitusta merkitsevät säännökset. Valtiosääntöoikeudellisessa ar- vioinnissa oli kiinnitettävä huomiota myös, että lakiehdotuksen olennaisena sisältönä oli säätää erilaisista kaavamuodoista sekä kunnan rakennusjärjestyksestä. Kaikissa kaavoissa
4 HE 101/1998 vp. s.1.
5 HE 101/1998 vp. s.1.
voi olla huomionarvoisia määräyksiä liittyen omaisuudensuojaan. PeVL katsoi, että perus- oikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta tärkeimmät kysymykset koskivat vaati- musta perusoikeusrajoitusten laintasoisuudesta sekä rajoitusten täsmällisyydestä ja tarkka- rajaisuudesta. Rajoitusperusteiden hyväksyttävyyden osalta todettiin yleisesti kaavoitusins- tituution taustalla olevan tärkeitä yhteiskunnallisia intressejä. Kaavoissa ja rakennusjärjes- tyksissä olevat määräykset olivat nykyisin merkittäviltä osin ennemmin nykyaikaiseen yhteiskuntaan kuuluvia välttämättömiä omaisuuden käytön sääntelyjä kuin sen varsinaista rajoittamista. PeVL katsoi, että suhteellisuusperiaate sitoi myös kaavojen ja rakennusjärjes- tysten laadintaa ja tämän loukkaaminen olisi muutoksenhaun peruste.6
PeVL totesi, että MRL-ehdotukseen sisältyy useita säännöksiä kaavoitukseen kytkeytyvistä kielloista ja rajoituksista, jotka olivat valtiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan omaisuuden käyttöoikeuden rajoituksia. Maakuntakaavaan liittyvä rakentamisrajoitus koski virkistys- ja suojelualueita. Rakentamisrajoitusta voitiin laajentaa tai supistaa erityisellä määräyksellä.
Kunta sai yleiskaavan laatimisen tai muuttamisen johdosta määrätä alueelle rakennuskiel- lon, joka sai olla voimassa enintään viisi vuotta ja sitä voitiin pidentää kunnan päätöksellä viidellä vuodella ja sen jälkeen alueellisen ympäristökeskuksen päätöksellä vielä viidellä vuodella. Rakentamisrajoitus saattoi olla siis 15 vuotta kerrallaan voimassa. Asemakaa- voissa kunta sai päättää rakennuskiellosta ja toimenpiderajoituksista kaksi vuotta kerral- laan, maksimissaan kahdeksan vuotta yhteensä. Rajoitusten taustalla oli vahva intressi alu- eiden suunnitelmallisesta rakentamisesta ja käyttämistä. Ehdotuksesta katsottiin merkittä- väksi se, että rajoitukset vastasivat silloista lainsäädäntöä ja oikeusturva oli taattu sekä ra- joituspäätöksien laillisuus oli mahdollista saattaa riippumattoman tuomioistuimen ratkais- tavaksi. Aineellisen omaisuudensuojan kannalta pidettiin tärkeänä lunastus- ja korvausvel- vollisuutta. Tämä koski pääasiassa tilanteita, joissa maa on asemakaavassa tai ehdollista rakentamisrajoitusta tiukentavan määräyksen nojalla yleiskaavassa osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan eikä maanomistaja sen vuoksi voi käyttää omaisuuttaan hyötyä tuottavalla tavalla. Tällöin kunta tai valtio olisi velvolli- nen lunastamaan alueen tai suorittamaan haitasta korvauksen. PeVL katsoi, että rajoitukset eivät muutoin loukkaa omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järke- vään käyttöön, paitsi kieltojen ja rajoituksien mahdollisen pitkän keston osalta. Nämä pe- rusteet tosin täytyi arvioida aina määräajoin, joten niiden tarpeellisuus tulisi täten varmis- tettua. Rajoituksien pitkäaikaisuus olisi saattanut olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen
6 PeVL 38/1998 vp, s. 3-4.
(EIOS) 1 lisäpöytäkirjan omaisuudensuojan määräysten vastainen ja myös hyvän hallinnon määritelmien vastainen. 7
Luovutusvelvollisuutta käsiteltiin lakiehdotuksen yleisen tiealueen luovutusten osalta. Ky- seessä oli asemakaava-alueisiin liittyvä kiinteistötoimituksella toteutettava maanomistajalta lunastettavaa katualuetta. PeVL katsoi, että ehdotuksella olisi ristiriita täyden korvauksen vaatimuksen kanssa ja siten ristiriita PL:n kanssa. PeVL katsoi, että katualueen luovuttami- sella voisi olla seurauksen maanomistajan omaisuuden arvon aleneminen. HE 101/1998 vp.
93 §:ssä ehdotuksena oli, että asemakaava-alueella kunta saisi edelleen korvauksetta omis- tukseensa tiealueen asemakaavan tullessa voimaan8. PeVL katsoi, että tässä saattaisi olla ongelma EIOS:n tulkinnan kanssa. 9
2.2 Asemakaavan sisältövaatimukset
Asemakaavan sisältövaatimuksilla asetetaan rajat kunnan päätäntävallalle kaavoituksessa.
Omaisuudensuoja toteutuu siten, että asemakaavoituksen laadinnassa noudatetaan sisältö- vaatimuksia. PeVL on katsonut MRL:n säätämisen yhteydessä, kuten edellä on todettu, että laki toteuttaa hyväksyttävällä tavalla asemakaavojen laadinnan reunaehtoja.
Asemakaavan sisältövaatimuksista säädetään seuraavasti MRL 54 §:ssä:
Asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.
Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viih- tyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle.
Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä ar- voja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.
Asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaa- valla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista koh- tuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia ta- voitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.
7 PeVL 38/1998 vp, s. 5-6.
8 HE 101/1998 vp, s. 91.
9 PeVL 38/1998 vp, s. 6-7.
Jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asema- kaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaati- muksista säädetään.
MRL 54.1 §:n viittaus maakuntakaavan ja yleiskaavan huomioonottamisesta tarkoittaa MRL:n 32.1 §:ää ja 42.1 §:ää, joissa ovat säännökset näiden ylempien kaavojen oikeusvai- kutuksista. Maakunta- ja yleiskaava ovat ohjeina laadittaessa uusia asemakaavoja ja muissa alueiden käytön järjestämisissä. Maakuntakaava on yleispiirteinen ja siinä keskitytään val- takunnallisesti ja maakunnallisesti oleviin maankäytön tavoitteisiin ja osoitetaan aluevara- uksia vain näiden tavoitteiden toteuttamisen mukaisesti sekä myös tarvittaessa useamman kunnan alueiden käytön yhteensovittamiseen.10
Asemakaavalle on asetettu seuraavia vaatimuksia; asemakaavassa on osoitettava tarpeelli- set alueet eri tarkoituksia varten, kaava tulee laatia paikallisten olosuhteiden mukaan ja siten, että huomiota kiinnitetään kaupunki- ja maisemakuvaan ja hyvään rakennustapaan, lisäksi kaavalla tulee edistää rakennetun ympäristön hyväksikäyttämistä. Terveellisyys, turvallisuus ja viihtyisä elinympäristö ovat ne tekijät, jotka ovat synnyttäneet järjestetyn asumisen tarpeen. Terveellisyyden vaatimus liittyy maastoon ja maaperään. Alavat, hal- lanarat alueet ovat perinteisesti olleet sopimattomia pientaloasumisen käyttöön. Maaperän osalta on taas huolehdittava erityisesti puhtaudesta ja saastumattomuudesta11. Viihtyisyy- den vaatimus liittyy siihen ensisijaisesti, millaiseksi ihminen kokee elinympäristönsä ja viihtyisyys on myös läheisessä yhteydessä terveellisyyteen12. Turvallisuuteen liittyvä vaa- timus liittyy erityisesti kaavoitettavan alueen sisäisten kulkuyhteyksien järjestämiseen sekä erilaisten toimintojen keskinäiseen sijoittamiseen siten, että turvallisuutta vaarantavia teki- jöitä voidaan välttää. Runsasliikenteisien toimintojen tai sijoituslupaa edellyttävän teolli- suuden sijoittaminen asutuksen yhteyteen tai välittömään läheisyyteen voi olla sekä turval- lisuutta ja myös viihtyisyyttä heikentävä ratkaisu. Vastaavasti tilanne voi aiheutua myös toisinpäin, mikäli runsasliikenteisen tai teollisuuslaitoksen vaikutuspiiriin kaavoitetaan uusi asuinalue. Täten asemakaavan keskeiset sisältövaatimukset, terveellisyys, turvallisuus ja viihtyisyys voivat jäädä toteutumatta. Asemakaavalle edellytetään myös palvelujen alu-
10 Ekroos – Majamaa, 2018. s. 268-269.
11 Ekroos – Majamaa, 2018. s. 271. (KHO 2.3.2007 taltio 482, Asemakaavamääräyksillä on voitava varmis- tua siitä, että kaava täyttää sisältövaatimukset. Asiaa ei voida jättää kaavan vahvistamisen jälkeen tehtävien selvitysten varaan.)
12 Ekroos – Majamaa, 2018. s. 271. (KHO 2004:64, melun yhteys viihtyvyyteen ja terveydellisiin seikkoihin.)
eellista saatavuutta, sekä asemakaava-alueella että sen ulkopuolella13. Palvelujen saatavuu- dessa on erityisesti kysymys päivittäistavarakaupasta. 14
Turvallisuudesta MRL 54.2 §:n mukaisesti on KHO:n päätös 2005:76. Tapauksessa oli kyse Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksestä, jolla vahvistettiin asemakaavan muutos.
Asemakaavassa annettiin mahdollisuus laajentaa golfkenttää. Uuden alueen pohjois- ja etelärajoilla on asutusta ja kaava-aluetta kiertää kevyen liikenteen väylä. Päätöksestä vali- tettiin Hämeenlinnan HaO:lle. Valittajina olivat Pirkanmaan ympäristökeskus, ympäristön- suojeluyhdistys ja alueella toimiva omakotiyhdistys. Perusteena oli golfkentän laajentami- sen aiheuttama turvallisuusriski, jonka vuoksi alueen virkistyskäyttömahdollisuudet jäivät rajatuiksi. Valituksessa katsottiin, että golfkentän reuna-alueilla tulisi olla viheraluekaistoja vähintään 50–100 metriä. Lisäksi katsottiin, ettei asemakaavamuutoksessa otettu riittävällä tavalla huomioon yleiskaavan ja seutukaavan määräyksiä. Kaavamääräyksillä ei siten ollut ratkaistu riittävästi golfkentän aiheuttamia haittoja ja riskejä. HaO kumosi kaupunginval- tuuston päätöksen. Päätöksen katsottiin poikkeavan yleiskaavasta, esimerkiksi yleiskaavan luonnonympäristön säilyttämisen osalta sekä lähivirkistysalueen supistumisen vuoksi. Tä- hän sovellettiin MRL 54.1 §:ä. HaO katsoi, että kaupunginvaltuuston päätöksen tultua ku- motuksi, ei lausuntoa ollut tarpeen antaa muista valitusperusteista. Tampereen kaupunki valitti HaO:n päätöksestä KHO:een ja vaati päätöksen kumoamista sekä valitusten hylkää- mistä. KHO pysytti HaO:n päätöksen ja hylkäsi Tampereen kaupungin valituksen. KHO otti myös kantaa kaavoituksen sisältövaatimuksiin ja katsoi, että golfkentän turvallisuusnä- kökulmia ei otettu huomioon MRL 54.2 §:n vaatimalla tavalla, koska suoja-alueet olisivat jääneet liian pieniksi ja vaaratilanteet olisivat olleet mahdollisia.
Rakennetun ympäristön ja luonnonympäristön vaaliminen ja kielto hävittää niihin liittyviä erityisiä arvoja sisältää lisäksi erityisen, nimenomaisesti lausutun kiellon hävittää asema- kaavalla kyseisiä erityisiä arvoja. Asemakaavalla hävittäminen tarkoittaa asemakaavan laatimista sellaiseksi, että sen toteuttaminen aiheuttaisi erityisten arvojen häviämisen. Ra- kennetun ympäristön vaaliminen on laajempi vaatimus kuin pyrkimykset säilyttää vanha rakennuskanta. Tien linjaukset, levennykset, kevyen liikenteen väylien rakentaminen, ja teiden sekä katujen korkeusasemien muutokset vaikuttavat useimmiten enemmän ympäris- töarvoja hävittävästi kuin uudisrakentaminen. Asemakaavan tarkoitus ei ole toteuttaa luon-
13 Ekroos – Majamaa, 2018. s. 272. (KHO 2004:81, kaavoittajan velvollisuus osoittaa kaavassa tarpeelliset tilat, jolla turvataan tarpeellisten palvelujen sijoittumisen edellytykset.)
14 Ekroos – Majamaa, 2018. s. 270-272.
non- tai ympäristönsuojelua, vaan tärkeimpänä tavoitteena on yksityiskohtaisesti määrätä kyseisen alueen reaalitaloudellisesta käytöstä. Vaatimukset luonnonerityiselle ympäristön vaalimiselle saattaa tulla maakunta- tai yleiskaavoituksen määräyksistä. Asemakaavoituk- sessa tulee myös huomioida, että kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä tulee olla riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Mikäli kyseiset alueet eivät ole asemakaavan alueella, tulee niiden olemassaolo osoittaa alueen ulkopuolella.
Pelkkä kaavassa osoittaminen on kuitenkin riittämätön toimenpide. Kyseisen asemakaava- aluetta/alueita palvelevan alueen sitovuuden tulee olla asianmukaisesti merkitty. Mikäli toista asemakaavaa palveleva alue on asemakaavan alueella, tulee tälle alueelle tehdä kaa- vamuutoksella merkintä palvelemisesta. Mikäli alue taas on asemakaavan ulkopuolella, tulee kunnan hyväksi perustaa asianomainen rasite.15
MRL 54.3 §:ssä on yleisessä muodossa lausuttu kielto aiheuttaa elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltavissa asemakaavan tarkoitus huomi- oon ottaen. Kyseinen pykälä toteuttaa PL 20 §:n vaatimusta, jonka mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön ja mahdollisuus vai- kuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Säännös koskee sekä asemakaavan laatimista että sen muuttamista. Tärkeää on huomata, että säännös ei oikeuta kenenkään vaatimaan elinympäristönsä muuttumattomuutta. Asemakaavan tulee olla tarkoituksenmu- kainen yhteiskunnalliselta kannalta, vaikka tämä loukkaisikin jonkun yksityistä etua.
Elinympäristöllinen merkityksellinen heikkeneminen saattaa olla kyseessä, mikäli heiken- nys ei ole vältettävissä kaavan tarkoitus huomioon ottaen. Esimerkkinä elinympäristön laatua heikentävistä toiminnoista on liikenneväylä, joka on välttämättä sijoitettava jonne- kin. Kaavoittajan velvollisuus on tällöin sijoittaa toiminto paikkaan, jossa elinympäristöä heikentävä vaikutus on laadultaan ja vaikutusryhmältään vähäisin. Asemakaavoituksen elinympäristön laatuun liittyvät sisältövaatimukset tulevat erityisesti silloin esille, kun asemakaavan muutoksella järjestellään uudelleen katuja sekä muita liikennejärjestelyjä.
Liikenneyhteyksien uudelleenjärjestely tulee arvioida kaavamuutoksen tavoitteiden ja tar- koituksen pohjalta. Uuden järjestelyn vaikutuksista tulee selvittää vaikutukset elinympäris- töön melu- ja päästöselvityksin. Kaavamuutoksen laillisuusarviointia tehtäessä edellytyk- senä on moninaisten vaikutusselvitysten ja vaihtoehtoisten ratkaisujen punninta. Erityisesti suunnitteluvaiheessa tulee selvittää vaihtoehtoisten ratkaisujen mahdollisuuksia. Hallinto- oikeus ei voi ottaa kantaa kaavan tarkoituksenmukaisuuteen, vaan tämä kuuluu kunnan
15 Ekroos – Majamaa, 2018. s. 273.
arvioitavaksi tarkoituksenmukaisuusharkinnassa. Mikäli kaavasta valitetaan, on valittajalla oikeus odottaa, että asia ratkaistaan siten, että valittajalle koituu lopputuloksesta pienin mahdollinen haitta. Tässä vastakkain pitää punnita pienintä mahdollista haittaa sekä kaa- voituksen tavoitteita ja sisältövaatimuksia siten, ettei haittaa siirry muille osallisille suu- rempana. Asemakaavan elinympäristön heikentämiskielto ei koske rakennuksen pääkäyttö- tarkoituksen puitteissa tapahtuvia käyttötarkoituksen muutoksia. Huomioitavaa on myös se, että MRL ei sisällä säännöstä, jonka nojalla henkilö voisi saada korvausta elinympäris- tönsä heikentymisestä.16 Koska kyseistä korvausvelvollisuutta ei ole olemassa, on tärkeää tiedostaa, miten oikeuskäytännössä on arvioitu rajanvetoa sille, milloin elinympäristön heikentäminen on hyväksyttävää. Seuraavaksi asiaa avataan ennakkopäätöksen avulla.
KHO:n päätöksessä 2004:33 käsittelyssä oli elinympäristön heikentämiskielto ja asemakaa- valle asetettavat vaatimukset. Tapauksessa oli kyse Haminan kaupunginvaltuuston hyväksy- mästä asemakaavan muutoksesta, jolla X ja hänen asiakumppaninsa (myös X) vaativat ase- makaavan kumoamista lainvastaisena HaO:lta. Perusteluina X esitti, että teollisuudelle kaa- voitettu alue tulee häiritsevän lähelle nykyisiä asuntoalueita ja täten rikotaan MRL 39 §:n ja 54 §:n säännöksiä. Kaavassa olevat hajanaiset lähivirkistysalueet eivät erota riittävästi teolli- suus- ja asuntoalueita toisistaan. Kaavassa ei myöskään olisi kulkuyhteyksiä virkistysalueel- le. X:n käsityksen mukaisesti maanomistajille aiheutettu kohtuuton haitta voitaisiin välttää rajaamalla teollisuusalue tonttien ulkopuolelle riittävällä virkistysalueella ja täten kaava voi- taisiin laatia syrjäyttämättä kaavan tavoitteita ja vaatimuksia. Täten tontit eivät jäisi teolli- suusalueen keskelle ja niille saataisiin tieyhteydet. Haminan kaupunginhallitus antoi selityk- sen asiaan HaO:lle. Kaavateknisesti kyseiset kuusi tonttia voitaisiin jättää asemakaavaan, mutta niille ei voitaisi kuitenkaan varata riittäviä suojavyöhykkeitä niin, että MRL 54.2 §:n vaatimukset terveellisyydestä, turvallisuudesta ja viihtyisyydestä täyttyisivät. Kaupunginhal- lituksen näkökulmasta olisi kohtuutonta, mikäli näiden kuuden tontin vuoksi tiehallinto ja ra- tahallintokeskus joutuisivat tekemään mittavia rakenteita ja ratapihan laajentamismahdolli- suus poistuisi vain näiden kuuden tontin vuoksi. Maanomistajien kannalta tilanne olisi koh- tuuton, jos kaupunki sallisi asuinympäristön heikentymisen eikä lunastaisi kiinteistöjä. Kau- pungin perustelun mukaan kaavassa oleva linjaus parantaisi tonttien asumiskelpoisuutta.
Tontteihin rajautuva pohjoisosa on teollisuus- ja varastorakennusten korttelialuetta, jossa ra- joitetaan ympäristöhäiriöiden syntymistä. X totesi, että kaupungin asemakaava-arkkitehti oli neuvottelussa esittänyt ratkaisun, joka tarjoaisi häiriöttömän ja riittävän viihtyisän asu- misympäristön, mutta kaupunki ei kuitenkaan ollut toiminut neuvottelutuloksen mukaisesti kaavoituksessa. Perusteena esitettiin lisäksi, että nykyinen kaavaratkaisu aiheuttaisi X:n kiin-
16 Ekroos – Majamaa, 2018. s. 273-274.
teistöjen osalta kysynnän vähenemistä markkinoilla ja alentaisi markkinahintoja. Kaupunki oli myöntänyt, ettei alueen käyttö kaavamuutoksen osoittamaan tarkoitukseen olisi ajankoh- tainen lähimmän 25 vuoden aikana. Lunastus- tai myyntitilanteessa hinnat olisivat alhaiset siihen nähden, millaiset hinnat olisivat muualla kaupunkialueella. Tämä siis aiheuttaisi huo- mattavaa taloudellista vahinkoa. Lisäksi X totesi, että ns. vanhan Haminan alueella aloitetus- sa yleiskaavavalmistelussa tultaisiin tarkastelemaan liikenneyhteyksiä. Kyseinen kaava joh- taisi siis MRL 39 §:n vastaiseen tilanteeseen. Päätös siis katsottiin olevan lainvastainen sekä MRL 39 §:n että 54 §:n perusteella. HaO hylkäsi X:n valituksen, eikä katsonut Haminan kaupungin asemakaavapäätöksen olevan lainvastainen.
X valitti HaO:n päätöksestä KHO:een. Valituksen perusteissa pitäydyttiin samoissa perus- teissa ja esitettiin lisäksi perusteena PL 15 §:n omaisuudensuojan mitätöinnin. Omaisuuden- suojaa perusteltiin siten, että kaavamuutos ei aiheuttaisi sinällään kaupungille lunastusoike- utta tai lunastusvelvollisuutta, mutta kaavamuutos aiheuttaisi omaisuuden käyvän arvon vä- henemisen murto-osaan siitä, mitä se on ollut ennen kaavamuutoksen käynnistämistä, eikä omaisuuden hinnalla olisi mahdollista hankkia vastaavanlaiset asuinolot tarjoavaa kiinteis- töä. KHO hyväksyi valituksen osittain ja kumosi HaO:n ja Haminan kaupunginvaltuuston päätökset kaavan osilta, joissa lähivirkistysalue sekä teollisuus- ja varastorakennusten osa ulottuu voimassa olevan asemakaavan mukaiseen asutusalueeseen. Asemakaava ei muutoin ole valittajien esittämillä perusteilla lainvastainen. Asemakaavan osa katsottiin lainvastaisek- si MRL 54.2 §:n mukaisesti, koska se ei olisi täyttänyt terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön vaatimuksia. Myös 54.3 §:n mukaista kohtuutonta haittaa katsottiin aiheutu- van nykyisellä toteutustavalla. Asemakaavaa voitiin muuttaa sijoittamalla tieyhteyksiä pa- remmin, ilman valittajien kiinteistöihin puuttumista. Täten haitta voitiin välttää syrjäyttämät- tä kaavalle asetettuja tavoitteita.
2.3 Asemakaavan kohtuullisuus
MRL 54.3 §:ssä säädetään, että asemakaava ei saa aiheuttaa maanomistajille tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa. Kyseinen on jatkettu vanhastaan voimassa olleesta periaatteesta, jonka mukaisesti asemakaavoituksella on vältettävä sellaisia kohtuuttomia rajoituksia tai kohtuutonta haittaa, joka voidaan välttää siten, että kaavoituksen tavoitteista tai vaatimuksista ei kuitenkaan tingitä. MRL 54.3 §:n säännöksen voidaan katsoa kuvaavan asemakaavan sosiaalista funktiota: ensisijainen tavoite asemakaavoituksella on yhteiskun- nan menestys ja sen jäsenten hyvinvointi. Vasta näiden näkökulmien jälkeen arviointiin tulee ottaa kaavoituksen merkitys yksityiselle maanomistajalle koituviin rajoituksiin.
RaKL:n järjestelmään verrattuna MRL:nä asemakaavoitusjärjestelmä on muuttunut siten, että kynnys kiinnittää huomiota maanomistajan intresseihin on alentunut. MRL:n järjes- telmässä ei enää käytetä ilmaisua ”olennainen”, jolla olisi turvattu maanomistajan etua intressivertailussa yleisen edun kanssa. Yksityinen intressi väistyy täten kaavalle asetettu- jen tavoitteiden tieltä.17
Asemakaavamuutoksilla voi usein olla vaikutuksia yrityksien keskinäisiin kilpailuasetel- miin. KHO:n päätöksen 2009:63 ratkaisun perusteella MRL 54.3 §:n kohtuuttomuutta ei katsota olevan näissä tapauksissa. Kyseisessä oikeustapauksessa oli kyse myös muista asi- oista, kuten esteellisyydestä päätöksenteossa, mutta tarkastelen päätöstä kohtuuttomuus- näkökulman perusteella. Tapauksessa oli kyse Helsingin kaupunginvaltuuston päätöksestä muuttaa Maunulan keskustan asemakaavaa. Asia koski Suursuon Ostoskeskus Oy:tä ja sen vuokralaisia. KHO pysytti HaO:n päätöksen, joten HaO:n lausumat hyväksyttiin sellaise- naan. Kaavamuutoksella mahdollistettiin uuden liikekeskuksen rakentaminen ja vanhan ostoskeskusrakennuksen purkaminen. Purettavan ostoskeskusrakennuksen tilalle oli osoi- tettu uusia asuinkerrostaloja ja jonkin verran liiketiloja. MRL:n tai MRA:n säännöksistä ei ilmennyt, että kaava-alueella rakennuksen omistavaa yhtiötä olisi pitänyt kuulla kaava- asiassa erikseen asianosaisena. Hyväksytyssä kaavassa nykyisen ostoskeskuksen paikalle oli osoitettu asuinkerrostalojen korttelialue. Valtuuston tekemällä päätöksellä ei kuitenkaan annettu ratkaisua ostoskeskuksen purkamisesta, vaikka kaava sen mahdollistaisi. Kaavoi- tuksen vuorovaikutuksesta säädetään MRL:ssä ja sääntely on lähtökohtaisesti tyhjentävää.
Nyt tehdyllä asemakaavan muutoksella oli sovitettu yhteen kyseisen alueen suunnittelun erilaiset ja osin keskenään vastakkaiset tavoitteet pääosin kaupungin omistamalle maalle.
Se, että nykyisen ostoskeskuksen omistavalle yhtiölle aiheutui mahdollisesti taloudellisia menetyksiä, ei ollut MRL 54.3 §:n kohtuuttomuutta. KHO katsoi, että, vaikka kaava aihe- utti kilpailuaseman muutoksia epäedulliseen suuntaan, ei tämä ollut kohtuuton rajoitus tai kohtuuton haitta. KHO katsoi myös, että asemakaavalla ei voitu määrätä alueelle tulevista liikkeenharjoittajista, vaan näistä säädettäisiin muiden lakien perusteella. KHO katsoi, että Suursuon Ostoskeskusrakennus olisi käytännössä ilman suuria korjauksia käyttöikänsä päässä. Olennaisin perustelu on, että asemakaavan muutoksella on sovitettu yhteen vastak- kaiset tavoitteet pääosin Helsingin kaupungin omistamalla maalla.Kritiikkinä KHO:n pää- tökseen esittäisin, että siitä puuttuu selkeä pro & contra-argumentointi. Näkisin, että päätös olisi pitänyt perustella MRL 54.3 §:n kohtuuttomuutta ”purkavalla” tavalla. Perusteluvel-
17 Ekroos – Majamaa, 2018. s. 275.
vollisuus on lainsäädännössä oikeudenkäymiskaaren (OK, 4/1734) 24 luvun 4.4 §:ssä. Rat- kaisu jää ”on katsottava-tyyppiseksi”. Taustalla voidaan kuitenkin nähdä MRL:n järjestel- män ja yleisen yhteiskunnallisen muutoksen merkitys siten, että yleinen etu nousee aina yksityisen edun yläpuolelle. Samaan lopputulokseen päädyttiin myös KHO:n ratkaisussa 21.3.2005 taltio 628. Kyseisessä ratkaisussa oli kyseessä valituksesta asemakaavamuutok- seen, jolla muutettiin yhden korttelin käyttötarkoitusta siten, että sinne sai sijoittaa vähit- täiskaupan suuryksikön, jonka elintarvikemyyntiin käytettyä pinta-alaa ei rajoitettu. Valit- tajayhtiöt harjoittivat toisessa korttelissa liiketoimintaa ja kyseisessä korttelissa elintarvik- keiden myyntipinta-ala ei saanut ylittää 500 neliömetriä. Kyse oli PL 6 §:n yhdenvertai- suudesta ja MRL 54.3 §:n kohtuuttomuuden soveltamisesta. KHO totesi, että vaikka ase- makaavaratkaisu vaikutti mahdollisesti haitallisella tavalla joidenkin elinkeinonharjoittaji- en kilpailuasemaan, ei tätä voitu pitää kohtuuttomana rajoituksena tai haittana. Myöskään yhdenvertaisuutta ei katsottu loukatun.
KHO:n ratkaisussa 2008:60 kyse oli elinympäristön heikentämisen ja kohtuuttoman haitan arvioinnista. Luvian kunnanvaltuusto oli hyväksynyt asemakaavan, jolla teollisuustoimin- nan harjoittaja sai mahdollisuuden laajentaa toimintaansa lisämaan avulla. Valittajina Tu- run HaO:een päätöksestä olivat vieressä sijaitsevien asuinkiinteistöjen omistajat. Valituk- sessa vaadittiin kunnanvaltuuston päätöksen hylkäämistä ensinnäkin asemakaavan muu- toksen aiheuttaman terveellisyyden, turvallisuuden ja viihtyisän elinympäristön heikenty- misellä. Toiseksi asemakaavan katsottiin muuttavan laajasti maankäyttöä, eikä selvityksiä ole tehty alueelta siten, että huomioitaisiin kaavan olennaiset vaikutukset. HaO hylkäsi asuinkiinteistöjen omistajien valitukset ja katsoi, että kunnanvaltuuston päätös ei ole lain- vastainen. HaO perusteli päätöstään siten, että kaava-alueella on harjoitettu sahatoimintaa jo vuosikymmeniä, eikä sahan laajentaminen aiheuttaisi suuria muutoksia alueella. HaO katsoi myös, että asemakaavan muutosalueella sijaitseva asutus on jo nyt teollisuuden ym- päröimää, eikä edes nykyisessä tilanteessa täytä hyvän asuinympäristön edellytyksiä, koska alueelle kohdistuu maisemallista haittaa, meluhaittaa ja mahdollisia hajuhaittoja. Valittaji- en elinympäristön heikkenemistä voitiin pitää hyväksyttävänä sillä perusteella, että sahan siirtäminen muualle olisi kustannuksellisesti mittavaa ja tosiasiallinen laajeneminen tapah- tuisi vastakkaiseen suuntaan asuinkiinteistöistä. Tällä perusteella kaavamuutokselle asetet- tuja tavoitteita tai vaatimuksia ei voida toteuttaa ilman, että siitä aiheutuu haittaa valittajien elinympäristölle. Asuinkiinteistöjen omistajat valittivat KHO:een ja vaativat kunnanval- tuuston sekä HaO:n päätösten kumoamista sekä vetosivat siihen, ettei kunta ole tarjoutunut
lunastamaan heidän kiinteistöjään. KHO hyväksyi asuinkiinteistöjen omistajien valituksen ja kumosi mainitut päätökset. KHO perusteli päätöstään sillä, että kunnanvaltuuston päätös oli MRL 54.3 §:n mukaisesti kohtuuton asuinkiinteistöjen omistajille, koska asemakaavalla asetettiin rajoitus siihen, etteivät he voisi enää saada jatkossa MRL 58.1 §:n mukaisesti rakennuslupaa asuinkiinteistöihin, koska kiinteistöjen käyttötarkoitus muuttuu. Lisäksi tästä olisi seurannut KML 62 §:n mukainen lunastusoikeus sahayhtiölle. Kokonaisuutena arvioiden asuinkiinteistöjen omistajille olisi seurannut kokonaisuutta arvioiden MRL 54.3
§:n mukainen kohtuuton rajoitus. Kaavaselostuksessa olleella sahayhtiön lisämaan tarpeel- la ei siis voitu oikeuttaa valittajille kiinteistöjen menettämisuhkaa aiheuttavaa asemakaa- vaa. Kunnanvaltuuston päätös oli siis MRL 54.2 §: ja 54.3 §:n vastainen.
2.4. Kaavahierarkia
Kaavoitus koostuu neljästä tasosta, jotka ovat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava. Järjestelmän nimitys on MRL 4 §:n mukaisesti alueiden käytön suunnittelujärjestelmä. Kaavahierarkian merkitys muodostuu siitä, että alemmantasoinen kaava ei saa olla ristiriidassa ylemmän tason kaavan määräysten ja ta- voitteiden kanssa. Käytännössä järjestelmä ei kuitenkaan toimi näin yksioikoisesti, vaan joissakin tapauksissa ylimmille suunnittelutasoille voidaan siirtää jo alemmilla tasoilla tehtyjä ratkaisuja. Tämä ei aiheuta ongelmaa hierarkian kanssa, koska koko järjestelmän tavoitteena on vuorovaikutteinen suunnittelu. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet eivät ole rakenteeltaan kaavoihin verrattavissa, mutta ohjausvaikutuksen vuoksi niiden merkitys kuuluu kaavoitusjärjestelmään. Järjestelmän rakenne koostuu siten, että aina tasoa alemmas liikuttaessa siirrytään yksityiskohtaisempaan suunnittelujärjestelmään. Ylempiä tasoja voidaan kutsua yleispiirteisiksi ja alempia tasoja yksityiskohtaisiksi.18
Lailla maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (2016/28) muutettiin MRL 17 §:ää siltä osin, että maakuntakaavoja ja kuntien yhteisiä yleiskaavoja ei enää tarvitse saattaa ympä- ristöministeriön vahvistettaviksi. Muutoksen perusteena oli HE 114/2015 vp. Nykytilan arvioinnissa koettiin ongelmaksi vahvistuskäsittelyn kesto, joka pidentää entisestään kaa- vaprosesseja. Vahvistusmenettely koettiin myös mahdollisen kunnallisen demokratiaan kuuluvan päätöksenteon syrjäyttäjänä. Valtion viranomaisen roolin katsottiin olevan jat- kossa vain valtakunnallisesti merkittävien alueidenkäyttöintressien edistämiseen ja niihin
18 Kuusiniemi ym. 2013, III Ympäristönkäytön suunnittelu, kohta 1.
liittyvien ristiriitojen ennakollisessa ratkaisussa. 19 Esityksen perustuslaillista merkitystä arvioitiin siten, että perusoikeudet, joihin muutos vaikuttaisi, olisivat vastuu ympäristöstä (PL 20.1 §), oikeusturva (PL 21 §) sekä kunnallinen itsehallinto (PL 121 §)20. Menettelylli- seltä ja resurssien käytön näkökulmasta ratkaisu oli hyvin perusteltu, mutta ennakollinen laillisuuden arviointi jäi täten tekemättä. Nähdäkseni ratkaisua puoltaa eniten kunnan itse- hallinnon toteuttaminen, ilman tarpeetonta valtion viranomaisen puuttumista.
MRL:n laatimisessa poistettiin yleis- ja asemakaavoja koskeva alistamisvelvollisuus sekä muutettiin kaavojen sisältövaatimuksia joustavammiksi. Tässä yhteydessä myös asema- kaavoituksesta tehtiin ensisijainen rakentamisen ohjauskeino. Sääntelymuutokset ovat an- taneet kunnille voimakkaan instrumentin rakentamisen sääntelyyn. Toisena puolena muu- toksessa on se, että kunnan vallan kasvaessa ovat myös tarpeet oikeusturvakeinoille maan- omistajan ja yksittäisen kuntalaisen osalta lisääntyneet. Oikeusturvakeinot tulevat esiin tilanteissa, jossa kunta tai muu viranomainen on joko käyttänyt valtaansa sille kuulumat- tomien tarkoitusperien toteuttamiseen tai on ylittänyt lain asettamat oikeudelliset reunaeh- dot.21
Häkkänen esittää, että joissakin tilanteissa voi olla mahdollista, että lainvastainen asema- kaava tulee voimaan kunnan toimesta. Syyt tähän löytyvät ensiksi siitä, että asemakaa- vasääntely on toteutettu vain väljillä tavoitesäännöksillä ja lainvastaisuuden toteaminen vaatisi sen, että kaavapäätöksestä valitettaisiin. Jos tilanne on sellainen, ettei kukaan vali- tukseen oikeutettu valita päätöksestä, ei ole olemassa yleistä kaikkia kaavoja koskevaa laillisuusvalvontaa. Oikeusvarmuuden osalta tilannetta voi pitää ongelmallisena. Toinen asia on, että valitusoikeuden käyttäminen saattaa olla myös sattumanvaraista ja täysin en- nakoimatonta. Tämän vuoksi voidaan katsoa maanomistajan tai muun oikeuden haltijan oikeusaseman olevan jossain määrin ennakoimaton. Kaikki riskit eivät koske vain julkisen vallan puolelta tulevaa, vaan rakennusoikeus voi jäädä saamatta myös sivullisen oikeustur- vakeinojen puolelta. Tilanne voi olla esimerkiksi sellainen, että asemakaavan hyväksymis- päätöksestä tehdään valitus, jonka perusteista ei ole annettu muistutusta kaavaluonnosvai- heessa. Maankäytössä intressit saattavat olla hyvinkin laajalla joukolla, ei pelkästään maanomistajalla itsellään ja tästä johtuen useiden eri tahojen reaktiot voivat vaikuttaa sii- hen, ettei rakennusoikeutta välttämättä myönnetä.
19 HE 114/2015, s.4.
20 HE 114/2015, s.12.
21 Häkkänen 2016, s. 237.
Maanomistajalla ei yleisen käsityksen mukaan ole subjektiivista oikeutta saada tietynsisäl- töistä asemakaavaa kiinteistöllensä. Tilanne on kuitenkin näin vain tietyltä osalta, koska kunta ei voi loputtomiin pidättäytyä laatimasta asemakaavaa ja kunnan harkintavaltaa ra- joittavat myös MRL:n rajoitukset.22 Velvoitteet laatia asemakaava löytyvät MRL 20 §:stä ja MRL 51 §:stä. MRL 20 §:n mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnitte- lusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittami- sesta. Kunnalla tulee olla käytettävissään tehtäviin riittävät voimavarat ja asiantuntemus.
MRL 51 §:n mukaisesti asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaan kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Kaavan on myös oltava MRL 54 §:n mukaiset sisällölliset vaatimukset täyttävä. Oikeussuojakysymyksiä raken- nusoikeuden suhteen syntyy seuraavissa tilanteissa: 1. kunta ei ryhdy laatimaan asemakaa- vaa, 2. asemakaavassa ei osoiteta rakennusoikeutta maanomistajan alueelle ja 3. maan- omistajan alue on rajattu juuri ja juuri asemakaavan ulkopuolelle. 23
Oikeussuojakeinot voidaan jakaa kahteen osaan, preventiivisiin ja repressiivisiin. Preven- tiivisiä eli ennakollisia oikeussuojakeinoja ovat esimerkiksi osallistuminen ja vuorovaiku- tus kaavoitusprosessissa. Repressiiviset eli muutoksenhakukeinot ovat kunnallisvalitus ja hallintovalitus. Häkkäsen näkemyksen mukaan keskeisin oikeusturvaongelma ei ole siinä, ettei keinoja olisi käytettävissä, vaan itse lainsäädännön vaikeaselkoisuus ja kaavojen arvi- ointiin sovellettavat hyvinkin tulkinnanvaraiset periaatteet.24
Lähtökohtana tarkastelulle on MRL 16 §, jonka mukaisesti alueella on rakentamiskielto suunnittelutarpeen vuoksi, ennen alueen maankäytön suunnittelua. Tässä tilanteessa maan- omistajan oikeussuojakeinot ovat: valittaminen kunnan päätöksestä maanomistajan asema- kaava-aloitteeseen, ilmoitus YM:lle kunnan laiminlyönnistä, kantelu eduskunnan oikeus- asiamiehelle tai VN:n oikeuskanslerille, hallintoriita-asian vireillepano kunnan kaavoitus- velvoitteen olemassaolosta, valitus hyväksytystä asemakaavapäätöksestä, lunastuksen tai korvauksen vaatiminen tai viimeisenä viemällä asia valituksella EIT:n käsittelyyn. Huo- mattavaa on kuitenkin, että vaikka maanomistajalla on tehokas oikeussuojakeino siihen, että kunta voitaisiin pakottaa laatimaan asemakaava, ei tämä automaattisesti tarkoita, että asemakaavassa tultaisiin osoittamaan rakennusoikeutta juuri kyseisen maanomistajan kiin- teistölle. Kunta voi myös osoittaa alueen vaikka kaduksi tai puistoalueeksi. Maanomistajan
22 Häkkänen 2016, s. 238.
23 Häkkänen 2016, s. 238.
24 Häkkänen 2016, s. 238.
oikeussuoja tulee kuitenkin näin toteutetuksi ja tällöin olisi mahdollista vaatia maan arvon vähenemisen vuoksi korvausta. Maanomistajalla ei ole MRL:n korvaussäännösten perus- teella saada korvausta, vaikka asemakaavoitus viivästyisi, rakennuskielto olisi jatkunut pitkään tai siitä, että maanomistaja on saanut kielteisen suunnittelutarveratkaisupäätöksen.
Olennaista on kuitenkin se, että maanomistaja saa omistamansa maa-alueen osalta päätök- sen kunnan toteuttamalla asemakaavoituksella, vaikka ratkaisu ei olisikaan sellainen, jota maanomistaja on toivonut. Oikeussuojakeinoilla on kaikilla yhteistä se, että vaikka muu- toksenhakuviranomainen toteaisi kunnan toimineen virheellisesti, mikään muu taho paitsi kunta ei voi saattaa voimaan asemakaavaa. Tämä johtuu kunnan itsehallinnon vaikutukses- ta. Kunnalla on oikeus päättää itsenäisesti, millaista maankäyttöä sen alueella toteutetaan.
Häkkänen toteaa, että syy on myös käytännöllinen: muutoksenhakuviranomainen ei voisi laatia asemakaavaa, koska siltä puuttuisivat todennäköisesti riittävät alueelliset tiedot sekä muu osaaminen kokonaisuuteen.25
Kaavoituksen laillisuusvalvonta muuttui, kun kaavojen alistamisvelvollisuudesta luovut- tiin. Valtion viranomaisvalvonnan tilalle tulivat osallistumisen muodossa kuntalaisten ja muiden intressitahojen toteuttama valvonta. Osallistuva valvonta on lähtökohtaisesti hyvin erilaista kuin valtion toteuttama valvonta, koska valtion toteuttama valvonta kohdistuisi yleiseen etuun. Kansalaisille annettu valvonta kohdistuu taas ”yksityisten etujen mikro- maailmaan”. Voidaan todeta myös, että valtiolla ei voi katsoa olevan oikeutta velvoittaa kansalaisia suorittamaan viranomaisille kuuluvia tehtäviä. MRL:n järjestelmän myötä lail- lisuuden valvonta muuttui satunnaiseksi ja valvonta taas kohdistuu pääasiassa yksityiseen etuun.26
2.4.1. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet olivat MRL:n myötä uusi asia, koska edellinen RakL:n järjestelmä ei sisältänyt kyseistä suunnitteluinstrumenttia.27 Säännösperusteet ovat MRL 1 §:n yleiset tavoitteet sekä MRL 5 §:n alueidenkäytön suunnittelun tavoitteet. Val- misteleva taho on YM, MRL 23 §:n mukaisesti. YM toimii valmistelussa yhteistyössä muiden ministeriöiden, maakuntien liittojen, muiden viranomaisten sekä muiden tahojen kanssa, joita tavoitteet koskevat. Muita tahoja ovat esimerkiksi kunnat, elinkeinoelämän
25 Häkkänen 2016, s. 238-239.
26 Murtonen 2012, s. 179-180.
27 Kuusiniemi ym. 2013, III Ympäristönkäytön suunnittelu, kohta 2.
edustajatahot sekä erilaiset kansalaisjärjestöt. Valtakunnallisten alueidenkäytön tavoitteet hyväksyy MRL 22.1 §:n mukaisesti valtioneuvosto yleisistunnossaan. Syy, miksi päätök- senteko kuuluu valtioneuvoston yleisistunnolle, on PL 67.1 §:n mukainen. Kyseisessä sää- döksessä määrätään valtioneuvoston ratkaistavaksi laajakantaiset ja periaatteellisesti tärke- ät asiat. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet annetaan useimmiten sanallisessa muo- dossa. Liitteinä voidaan käyttää karttoja tai muita tavoitteita selkeyttäviä esitystapoja. Sa- nallisen esitystavan käyttö voidaan perustella sillä, että tavoitteet konkretisoidaan maakun- nallisessa suunnittelussa. Tavoitteet valtakunnallisille alueidenkäyttötavoitteille ryhmitel- lään seuraavalla tavalla: toimiva aluerakenne, eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäris- tön laatu, kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat, toimivat yhteysver- kostot ja energiahuolto, Helsingin seudun erityiskysymykset sekä luonto- ja kulttuuriympä- ristöinä erityiset aluekokonaisuudet. Tavoitteet jaetaan ohjaavien vaikutusten mukaan kah- teen ryhmään. Ensimmäisenä ovat yleiset tavoitteet, joita ei ole tarkoitettu käytettäväksi esimerkiksi yksityiskohtaisten kaavojen oikeudellisen sisällön arvioinnissa. Toisena ovat erityistavoitteiden toimeksiannot alueidenkäytön suunnittelulle ja alueidenkäytön ehdot, joiden toteutumista on edistettävä alueidenkäytön suunnittelussa.28
2.4.2. Maakuntakaava
Maakuntakaavoituksen tavoitteista ja vaatimuksista sekä menettelyistä säädetään MRL 25 – 34 §:issä. Maakuntakaavan keskeisimmät tehtävät ovat esittää maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisten osoittaminen sekä alueidenkäytön ja yhdyskuntarakenteen periaattei- den esittäminen. Maakuntakaava konkretisoi ja yksilöi valtakunnalliset alueidenkäyttöta- voitteet maakunnallisiksi toimintaperiaatteiksi ja aluevarauksiksi. Maakuntakaava sovittaa siis yhteen maakunnalliset ja paikalliset tarpeet valtakunnallisten tavoitteiden kanssa. Maa- kuntakaava on yleispiirteistä alueidenkäytön suunnittelua. Aluevarauksien osoittamista tehdään vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin se on tarpeellista. Tietyt ratkaisut, kuten vähittäiskaupan suuryksikköjen sijoittaminen edellyttävät pääsääntöisesti maakuntakaavas- sa tehtyä ratkaisua. Vähittäiskaupan suuryksiköt ovat alue- ja yhdyskuntarakenteen kannal- ta merkittävässä asemassa. Näitä koskee MRL 71b §. Sisältövaatimuksena on, ettei suunni- tellulla maankäytöllä ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia keskusta-alueiden kaupallisiin palveluihin ja niiden kehittämiseen. Alueelle sijoitettavat palvelut ovat mahdollisuuksien mukaan saavutettavissa joukkoliikenteellä sekä kevyellä liikenteellä. Lisäksi maankäytön
28 Kuusiniemi ym. 2013, III Ympäristönkäytön suunnittelu, kohta 2.
tulee edistää sellaisen palveluverkon kehitystä, että asiointimatkat olisivat kohtuullisia ja haitalliset vaikutukset pysyisivät mahdollisimman vähäisinä. Maakuntakaavan sisältövaa- timukset ovat joustavia, mutta siitä huolimatta velvoittavia oikeusnormeja. Vaatimukset ovat MRL 1 § ja 5 §:n mukaiset. Maakuntakaavan sisältövaatimuksissa käytetään kolmea eri sanamuotoa: ”otettava huomioon”, ”on ”ohjeena” ja ”pidettävä silmällä”. Huomioon ottaminen on luonnollisesti vähemmän velvoittava kuin ohjeena oleminen. Sisältövaati- muksista MRL 28.5 §:n mukaisesti todetaan, että maakuntakaava on luonteeltaan yleispiir- teinen.29 MRL 28.4 § sisältää vaatimukset alueiden käytön taloudellisuudesta ja siitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa. Kohtuullisuu- den harkinnassa korostuvat yksittäistapaukset, koska yleisiä sääntöjä ei ole säädetty koh- tuullisuuden tai kohtuuttomuuden arvioinnista. Taloudellinen asema on korostetussa mer- kityksessä arviointia tehtäessä. Lähtökohtana arvioinnissa voi olla esimerkiksi taloudelli- sen aseman vertailu ennen ja jälkeen kaavan laatimisen. Kohtuullisuuden kannalta tärkeää on määräyksen alueellinen rajallisuus, määräyksen sisällöllinen lievyys ja määräyksen ajal- linen rajallisuus. Mikäli määräys on suppea-alainen, se voi kohdistua vähäiseen osaan jo- kaisen maanomistajan alueisiin. Tällöin määräys voi olla suhteellisenkin ankara. Mikäli määräyksen käyttöala on laaja, tulisi sen olla joustava ja rajoittaa toimintaa vain vähäisissä määrissä. MRL 28.3 §:ssä säädetään seuraavat asiat, joihin laadinnassa on kiinnitettävä erityistä huomiota:
1) maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen;
2) alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen;
3) ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin;
4) vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön;
5) maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin;
6) maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen; sekä 7) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.
Luontoarvot, maisema ja kulttuuriperintö sekä niiden vaaliminen kuuluvat myös maakun- takaavan olennaisiin kysymyksiin. Kyse on siitä, että maakuntakaavoituksella otetaan kan- taa suuria alueita koskevaan käyttötarkoitukseen. Maakuntakaavan yhteydessä voidaan
29 Kuusiniemi ym. 2013, III Ympäristönkäytön suunnittelu, kohta 3.
ottaa kantaa myös maisema-alueen perustamiseen. Maakuntakaavassa voidaan MRL 30.2
§:n mukaisesti antaa myös suojelumääräyksiä. Suojelumääräykset voivat koskea rakenta- mista sekä muita toimenpiteitä, jotka saattavat vaikuttaa haitallisesti suojeltaviin arvoihin.
Maakuntakaavan oikeusvaikutuksena on sen ohjausvaikutus muussa kaavoituksessa ja suunnittelussa. Maakuntakaava on ohjeena, kun laaditaan ja muutetaan yleiskaavaa tai asemakaavaa. MRL 33 §:n mukaisesti voidaan antaa myös rakentamisrajoituksia.30
2.4.3. Yleiskaavoitus
Yleiskaavoituksen tarkoitus on kunnallisen yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiir- teinen ohjaaminen ja erilaisten toimintojen yhteensovittaminen sen alueella. Yleiskaavassa määritetyt periaatteet ohjaavat yksityiskohtaista kaavoitusta, rakentamista sekä muuta maankäyttöä. Yleiskaava on pohjana myös asemakaavoituksen ja muun suunnittelun laati- misessa. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi ja MRL 44 §:n mukaisesti yleiskaava voi olla myös rakennusluvan perusteena.31 MRL 36 §:n mukaisesti kunta laatii ja pitää yleiskaavaa ajan tasalla. Yleiskaavan laatimiseen ei kuiten- kaan ole ehdotonta velvollisuutta, vaan kunnan tulee laatia yleiskaava silloin, kun se on tarpeellista alueidenkäytön ohjaukseen liittyvistä syistä. MRL 46 §:n mukaan kunnat voi- vat laatia yhteistyönä yleiskaavan, tästä käytetään nimitystä yhteinen yleiskaava. Vaikka kunnalla on itsehallinto ja kaavoitusmonopoli, YM voi puuttua MRL 177 §:n perusteella kunnan toimintaan, mikäli siinä on laiminlyöntejä. Yleiskaava voidaan laatia vaiheittain tai osa-alueittain sekä myös kattamaan kunnan koko ala. Yleensä yleiskaava ohjaa vain tietyn- tyyppistä maankäyttöä ja tästä käytetään termiä osayleiskaava. Yleiskaavan hyväksyminen tapahtuu kunnanvaltuuston toimesta, eikä kunta voi siirtää toimivaltaa muulle kunnan toi- mielimelle (KL 91 §). Yleiskaava saa oikeusvaikutuksensa, kun kunnanvaltuusto on sen hyväksynyt.32 Yleiskaava on myös mahdollista laatia oikeusvaikutuksettomana MRL 45
§:n mukaisesti. Tällöin kaava on vain suunnitelman pohjana strategiselle alueidenkäytölle.
Yleiskaavalle asetetaan kohtuullisuusvaatimus, eli se saa aiheuttaa maanomistajalle tai oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa. Tästä säädetään MRL 39.4 §:ssä. Kohtuullisuuden arviointi on yksittäistapauksellista, joten siihen ei voi esittää yleisiä sääntöjä. Kohtuutto-
30 Kuusiniemi ym. 2013, III Ympäristönkäytön suunnittelu, kohta 3.
31 Kuusiniemi ym. 2013, III Ympäristönkäytön suunnittelu, kohta 4.
32 Kuusiniemi ym. 2013, III Ympäristönkäytön suunnittelu, kohta 4.
