Julkisten hankintojen aluetaloudelliset vaikutukset Pohjois-Karjalassa
Pinja Konttinen Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Kauppatieteiden laitos Laskentatoimi ja yritysjuridiikka 9.12.2021
TIIVISTELMÄ
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Kauppatieteiden laitos
Laskentatoimi ja yritysjuridiikka
KONTTINEN, PINJA: Julkisten hankintojen aluetaloudelliset vaikutukset Pohjois-Karjalassa. Regional economic effects of public procurement in North Karelia.
Pro gradu -tutkielma, 108 sivua.
Tutkielman ohjaaja: Timo Tammi Joulukuu 2021
Avainsanat: julkiset hankinnat, aluetalous, panos-tuotosanalyysi, hankintaosaaminen, elinvoimajoh- taminen, Pohjois-Karjala
Tässä tutkimuksessa analysoidaan julkisten hankintojen aluetaloudellisia vaikutuksia Pohjois-Karja- lassa. Tavoitteena on havainnollistaa vuonna 2019 Pohjois-Karjalan hankintatoimen kautta kilpailu- tettujen hankintojen aluetaloudellisia vaikutuksia rahamääräisesti ja työllisyysvaikutuksina mitattuna.
Lisäksi tavoitteena on esitellä hankintasopimusten alueellista ja toimialakohtaista jakautumista, pk- yritysten kanssa solmittujen hankintasopimusten osuutta sekä yrittäjänäkökulmaa kuntien hankinta- politiikassa onnistumisesta. Tämän tutkimuksen päätutkimusongelma on: Kuinka suuria ovat julkis- ten hankintojen aluetaloudelliset vaikutukset Pohjois-Karjalassa? Tutkimus toteutettiin vuonna 2021 toimeksiantona Business Joensuu Oy:lle.
Tämän tutkimuksen aihealue on rajattu koskemaan vuonna 2019 Pohjois-Karjalan hankintatoimen kautta kilpailutettuja kansallisia- ja EU-tason julkisia hankintoja. Paikallisen toimittajan kriteerinä oli se, että tämän ytj.fi -rekisterin mukainen kotipaikka tuli sijaita Pohjois-Karjalassa. Valitut toimittajat luokiteltiin myös henkilöstömääränsä perusteella suuryrityksiin ja pk-yrityksiin. Aineiston analysointi toteutettiin teorialähtöisesti kvantitatiivisen tutkimuksen näkökulmasta. Pääasiallisena aineiston ana- lyysimenetelmänä toimi panos-tuotosanalyysi, jossa rahamääräisten kerrannaisvaikutusten lisäksi analysoitiin myös työllisyysvaikutuksia. Lisäksi tutkimusta rikastutettiin perusteellisella kirjallisuuskat- sauksella ja kerättyjen aineistojen ristiintaulukoinneilla.
Tutkimustulosten perusteella voidaan havaita, että 56,5 % Pohjois-Karjalan hankintatoimen kautta kilpailutetuista hankintasopimuksista solmittiin pohjoiskarjalaisen yrityksen, ja noin 87 % pk-yrityksen kanssa. Pohjoiskarjalaiset yrittäjät näkevät hankintapolitiikassa onnistumisen Suomen keskimää- räistä parempana. Panos-tuotosanalyysissa havaittiin, että vuonna 2019 pohjoiskarjalaisten yrittäjien kanssa solmitut hankintapäätökset synnyttivät aluetalouteen kokonaistuotantoa yli 308 miljoonan euron arvosta ja loivat noin 2 800 työpaikkaa. Vaikka julkisten hankintojen volyymin voidaan odottaa kasvavan vuosittain, jatkuu myös luova tuho synnyttäen uusia menetelmiä ja toimintatapoja, joka taas vaatii jatkuvaa uudistumiskykyä. Julkisten hankintojen valjastaminen strategiseksi elinvoimajohtami- sen välineeksi vaatii siis rullaavaa tutkimusta ja operationaalisen tason tiedolla johtamista.
Sisällys
1 Johdanto ... 5
1.1 Tutkimuksen taustaa... 5
1.2 Tutkimuksen tavoite ja tutkimusongelma ... 7
1.3 Tutkimusmenetelmät ja aineisto ... 9
1.4 Tutkimuksen rakenne ... 11
2 Julkiset hankinnat ... 13
2.1 Julkisten hankintojen lainsäädännöllinen perusta ... 13
2.2 Hankintamenettelyn kulku ... 15
2.3 Hankintapäätöksen oikaisu, päätöksestä valittaminen ja hankintojen valvonta ... 19
2.4 Julkisten hankintojen kehittämistoimenpiteet ... 21
2.5 Hankintaosaaminen ... 23
2.6 Julkisten hankintojen haasteet ... 27
3 Julkiset hankinnat ja aluetalous ... 30
3.1 Aluetalous, alueen elinvoima ja kilpailukyky ... 30
3.2 Julkiset hankinnat strategisena elinvoimajohtamisen välineenä ... 32
3.3 Pk-yritykset mukaan julkisiin hankintoihin ... 36
3.4 Innovatiiviset julkiset hankinnat osana talouskasvua ... 40
3.5 Julkiset hankinnat, aluetalous ja elinvoiman kehittämisen haasteet ... 43
3.6 Panos-tuotosanalyysi aluetalouksien analysoimisessa ... 46
4 Tutkimuksen toteuttaminen ... 50
4.1 Tutkimusmenetelmät... 50
4.2 Aineiston hankinta ... 52
4.3 Aineiston analyysi ... 54
4.3.1 Pohjois-Karjalan hankintatoimen arkistosta kerätyn aineiston analyysi ... 54
4.3.2 Suomen yrittäjien kuntabarometrien analyysi ... 56
5 Julkisten hankintojen aluetaloudellinen vaikutus Pohjois-Karjalassa ... 59
5.1 Pohjois-Karjalan hankintatoimen tilastokatsaus 2019 ... 59
5.2 Hankintapäätösten alueellinen ja toimialakohtainen kohdistuminen sekä pk-yrittäjien osuus . 63 5.3 Yrittäjänäkökulma: hankintapolitiikassa onnistuminen ... 70
5.4 Pohjois-Karjalan aluetalouden panos-tuotosmatriisi ... 72
5.5 Vuoden 2019 hankintapäätösten vaikutus Pohjois-Karjalan aluetalouteen ... 75
5.6 Case 1: Tuore leipä ja leipomotuotteet ... 79
5.7 Case 2: Joensuun Lyseon lukion hankintakokonaisuus ... 81
6 Yhteenveto ja johtopäätökset ... 85
6.1 Tutkimustulosten yhteenveto ... 85
6.2 Tutkimustulosten johtopäätökset ... 88
6.3 Tutkimustulosten kritiikki... 92
6.4 Jatkotutkimushaasteita ... 94
Lähdeluettelo ... 97
1 Johdanto
1.1 Tutkimuksen taustaa
Aluerakenteen murros asettaa talouspolitiikalle ja julkisten palvelujen pitkäjänteiselle suunnittelulle entistä suurempia haasteita, peräänkuuluttaen alueellisen taloustiedon tarvetta (Honkatukia ym.
2019). Globalisaation vuoksi eri arvoketjujen syy-seuraussuhteet ovat muodostuneet entistä moni- mutkaisemmiksi, ja maakohtainen kilpailu arvonlisäyksestä voi muodostua raa’aksi. (Kajala 2015).
Eräs yritysten tuottavuuden kohentamiseen tähtäävä komponentti on julkiset hankinnat, joita hyö- dyntämällä voidaan saavuttaa esimerkiksi poliittisesti määritettyjä tavoitteita tai ohjata teknologian kehitystä haluttuun suuntaan (Saastamoinen 2015). Syksyllä 2020 laaditun Suomen kansallisen jul- kisten hankintojen strategian mukaan Suomen tulisi olla eurooppalainen edelläkävijä hankintojen johtamisessa, osaamisessa, tiedon hyödyntämisessä, innovatiivisuudessa sekä taloudellisessa, eko- logisessa ja sosiaalisessa vastuullisuudessa.
Suomessa kaikkien julkisten hankintojen volyymi, mukaan luettuna pienhankinnat ja julkisten orga- nisaatioiden toisiltaan tekemät hankinnat, oli vuonna 2018 noin 47 miljardia euroa. Pelkästään kil- pailluille markkinoille suunnatut hankinnat olivat vuonna 2018 arvoltaan 31 miljardia euroa. (Meri- salo ym. 2021). Sen sijaan Pohjois-Karjalassa julkisia hankintoja kilpailutetaan Pohjois-Karjalan han- kintatoimen kautta vuosittain noin 348 miljoonan euron verran (Pohjois-Karjalan hankintatoimi 2020), eikä tämä luku sisällä esimerkiksi Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayh- tymä Siun soten tai kuntien itse kilpailuttamiaan hankintoja. OECD:n (2019) mukaan Suomi on tä- män jäsenvaltioista eräs suurimpia julkisten hankintojen toteuttajia, ja hankinnoilla pyritäänkin tur- vaamaan väestön hyvinvointia esimerkiksi järjestämällä alueelle esimerkiksi terveys- ja sosiaalipal- veluita. Vertailtaessa yksityisen ja julkisen sektorin tekemiä hankintoja, julkisissa hankinnoissa han- kintayksiköiltä edellytetään tarkkaa sääntelyn ja hankintapolitiikan noudattamista, läpinäkyvyyttä, vastuuvelvollisuutta ja verovarojen tehokasta käyttöä (Walker & Brammer 2009; Harland ym. 2013;
ref. Saastamoinen 2015).
Julkisissa hankinnoissa ei ole kyse vain julkissektorin ostotarpeisiin vastaamisesta: tarkoituksena on yhdistää hankintojen suuri taloudellinen arvo uudenlaisiin toimintatapoihin ja siten osallistaa mark- kinatoimijoita ideoimaan uusia ratkaisuja osana hankintaprosessia. Tämän vuoksi julkiset hankinnat on nähty mahdollisuutena vastata kansalliseen kestävyysvajeeseen, uusien innovaatioiden luomi- seen sekä kotimaisten yritysten menestystarinoiden rakentamiseen. (Halonen 2016). Aluetasoa tar- kastellessa kunta- ja valtionsektorin sekä muiden hankintayksiköiden tekemillä hankinnoilla ja nii- den kohdentumisella eri alueiden yrittäjille on siis merkittäviä vaikutuksia alueellisen elinvoiman ja kilpailukyvyn kehittymiseen sekä esimerkiksi työllisyyteen (Saastamoinen 2013). Paikallisten yritys- ten menestys näkyy kunnan taloudessa yhteisöverotuottoina ja kunnan asukkaiden hyvänä ansiota- sona, joka puolestaan nostaa kunnallisverotuottoja. (Valtiovarainministeriö 2020a).
Pk-yritysten näkökulmasta julkinen sektori olisi houkutteleva sopimuskumppani (Loader 2013; Reijo- nen ym. 2016; Tammi ym. 2017): sopimukset ovat pitkäaikaisia, maksut hoidetaan ajallaan, sopi- muskumppaniksi pääseminen toimii “kilpenä” laskusuhdanteissa ja julkinen sektori itsessään voi tarjota yritykselle verkostoitumismahdollisuuksia (The Procurement Innovation Group 2009; Peck &
Cabras 2011; The Procurement Research Group 2012; ref. Tammi ym. 2017). Kuitenkin – vaikka 99 prosenttia Euroopan alueen yrityksistä on pk-yrityksiä (Euroopan parlamentti 2021), vain 57,32 % Euroopan alueen hankintasopimuksista on tehty pk-yritysten kanssa (European Commission 2019).
Pk-yritysten aliedustettu osuus hankintasopimuksissa johtuu useista eri esteistä, joita ne kohtaavat osana tarjousprosessia. Tällaisia esteitä ovat esimerkiksi sopimusten suuri koko (Saastamoinen 2013), tarjouspyyntöön asetetut soveltuvuusvaatimukset (The Procurement Research Group 2012) tai julkisia hankintoja koskeva tiedonpuute (Saastamoinen 2015).
Pk-yritysten osallistumisaktiivisuuden nostaminen julkisia hankintoja kohtaan aikaansaisi alueta- louksiin monia positiivisia vaikutuksia: pk-yritykset luovat valtaosan Euroopan alueen työpaikois- ta (EIM 2011; ref. Flynn & Davis 2016), työllisyysasteen kohoaminen taas vaikuttaa kuntien ja valtion verotulojen ja sosiaalimenojen määriin (Saastamoinen 2015) sekä vähentää yritystukien tarvet- ta (Loader 2007; ref. Saastamoinen 2015). Lisäksi pk-yritysten osallistumisaktiivisuuden nostaminen vaikuttaa markkinoiden toimivuuteen (Tammi & Saastamoinen 2013) ja tarjoaa siten ostajalle pa-
rempaa vastinetta rahalle (The Commission of the European Communities 2008; ref. Reijonen ym.
2016). Pk-yritysten osallistumisaktiivisuuden nostaminen julkisissa hankinnoissa vaatii kuitenkin strategista elinvoimajohtamista, jonka vuoksi hankintojen suunnittelun ja toteuttamisen tulisi perus- tua tutkimusten perusteella laadittuun tietoon. Esimerkiksi hankintojen analysointitiedon avulla alu- eellisia kehittämistoimia olisi mahdollista kohdentaa haluttuun suuntaan. (Valtiovarainministeriö 2020b).
Julkisen sektorin toteuttama strateginen elinvoimajohtaminen tarkoittaa esimerkiksi kunnan ja sen toimintaympäristön suhteen ennakoivaa hallintaa, joka taas vaatii yli organisaatiorajojen ulottuvaa uudistumiskykyä. Näiden osalta taas virkahenkilöiden tulisi tunnistaan kunnan sisäisten tekijöiden ja ulkopuolisen toimintaympäristön välisen suhteen vaihtoehtoisia kehityskulkuja ja niistä avautuvia muutostarpeita ja mahdollisuuksia. (Kuhmonen ym. 2013). Lisäksi keskeistä on, että elinkeinopolitii- kan kehittämistoimet perustuvat riittävään tietoon sekä sen käsittelyyn ja analysointiin (Valtiovarain- ministeriö 2019). Koska tiedon rooli on tukea johtamista ja mahdollistaa paremmat päätökset eri organisaatiotasoilla, vastuu tutkimustiedon hyödyntämisestä jää hankintatoimien ylimmälle joh- dolle: tiedolla johtamisen kulttuuria ei synny, mikäli johto ei anna vahvaa tukeaan muutokselle (Val- tiovarainministeriö 2020b).
1.2 Tutkimuksen tavoite ja tutkimusongelma
Tämän tutkimuksen päätavoitteena on havainnollistaa Pohjois-Karjalan hankintatoimen kautta kil- pailutettujen julkisten hankintojen aluetaloudellisia vaikutuksia, jotka syntyivät vuonna 2019 toteu- tetuista hankintapäätöksistä. Tutkimustulokset esitetään sekä rahamääräisesti että työllisyysvaiku- tuksina mitattuna. Lisäksi tämän tutkimuksen tavoitteena on esitellä kyseisten hankintasopimusten maakuntakohtaista, kunnallista ja toimialakohtaista jakautumista, pk-yritysten kanssa solmittujen hankintasopimusten osuutta sekä yrittäjänäkökulmaa julkisissa hankinnoissa onnistumisesta. Tulos- ten tulkinnan teoreettisena viitekehyksenä toimivat tämän tutkimuksen luvut 2 ja 3, joissa esitellään
niin julkisiin hankintoihin liittyvää sääntelyperustaa, julkisten hankintojen strategista toteuttamista kuin myös tiedolla johtamista.
Tämän tutkimuksen päätutkimusongelma on: Kuinka suuria ovat julkisten hankintojen aluetaloudel- liset vaikutukset Pohjois-Karjalassa? Päätutkimusongelmaan on pyritty vastaamaan analysoimalla niin yhden miljoonan euron kysynnänlisäyksen toimialakohtaisia aluetaloudellisia vaikutuksia, vuo- den 2019 hankintapäätöksistä aiheutuneita aluetaloudellisia vaikutuksia kuin myös kahdessa case- tapauksessa ilmeneviä aluetaloudellisia vaikutuksia. Lisäksi vastauksia pyritään saamaan seuraaviin alaongelmiin: Kuinka Pohjois-Karjalan hankintatoimen kautta myönnetyt hankintasopimukset ovat jakautuneet alueellisesti? Kuinka julkisten hankintojen volyymit vaihtelet toimialoittain Pohjois-Kar- jalassa? Kuinka pk-yritykset ovat pärjänneet julkisiin hankintoihin osallistumisessa? Kuinka yrittäjät näkevät hankintapolitiikassa onnistumisen? Millaisia kerrannaisvaikutuksia julkisilla hankinnoilla voi- taisiin saada aikaan? Mitkä ovat julkisten hankintojen mahdollisuudet elinkeinopoliittisena alueta- louden kehittämisen välineenä?
Tällä tutkimuksella on useita tarkoitusperiä. Ensinnäkin tällä tutkimuksella halutaan tarjota hankin- tayksiköille askelmerkkejä, joita ne voivat hyödyntää omassa hankintatoiminnassaan, monipuolises- sa elinvoimajohtamisessa ja organisaatioiden sisäisessä sekä välisessä tiedolla johtamisessa.
Toiseksi tällä tutkimuksella halutaan selventää yrittäjille julkisten hankintojen ja aluetaloudellisten mekanismien erilaisia ulottuvuuksia niin juridiikasta julkisten hankintojen kerrannaisvaikutuksiin.
Kolmanneksi tällä tutkimuksella halutaan esitellä Pohjois-Karjalan hankintatoimen vankkaa hankin- taosaamista, joka on heijastunut esimerkiksi tämän laatimaan tilastokatsaukseen paikallisten tarjo- ajien sekä tämän tutkimuksen tuloksiin pk-yritysten kanssa solmittujen hankintasopimusten osuu- tena. Lisäksi tämä tutkimus noudattaa vuonna 2019 toimeenpantua Hankinta Suomi –toimenpide- ohjelmaa sekä vuonna 2020 toimeenpantua kansallista julkisten hankintojen strategiaa tuottamalla uudenlaista dataa julkisista hankinnoista tiedolla johtamisen tueksi.
Tämän tutkimuksen aihealue on rajattu koskemaan Pohjois-Karjalan hankintatoimen kautta kilpailu- tettuja julkisia hankintoja. Pohjois-Karjalan hankintatoimi ottaa yhteistyötahoiltaan vastaan toimek-
siantoja kaiken tasoisten hankintojen kilpailuttamisesta, mutta valtaosan pienhankinnoista hankin- tayksiköt toteuttavat itse. Tämän vuoksi pienhankinnat ovat rajautuneet tämän tutkimuksen ulko- puolelle. Tämän tutkimuksen tarkasteluajanjakso on vuosi 2019, sillä se on viimeinen vuosi, jolloin koronapandemian aikaansaamat aluetaloudelliset vaikutukset eivät olleet vielä toteutuneet. Lisäksi aineistoa kerätessä, paikallisten toimittajien luokittelua rajaava tekijä oli se, että valitun toimittajan ytj.fi -rekisterin mukainen kotipaikka tuli sijaita Pohjois-Karjalan alueella. Valitut toimittajat luokitel- tiin myös virallisen luokittelutavan, eli henkilöstömäärän perusteella suuryrityksiin ja pk-yrityksiin (Euroopan Unioni 2015).
Tämä tutkimus on toteutettu vuonna 2021 toimeksiantona Business Joensuu Oy:lle. Business Joen- suu Oy on seudullinen yrityskehitysorganisaatio, joka tarjoaa asiantuntija- ja valmennuspalveluja yrityksen jokaiseen elinkaaren vaiheeseen. Lisäksi Business Joensuu tarjoaa Joensuun Tiedepuiston tila- ja tapahtumapalveluja, ja on useiden erilaisten projektien toteuttaja, hallinnoija ja rahoittaja.
Yksi Business Joensuun toteuttamista projekteista on Hankintaneuvoja –projekti, jonka projektipääl- likkönä toimin. Pohjois-Karjalan osalta Hankintaneuvoja–projektia ovat rahoittamassa Suomen Yrit- täjien aluejärjestö Pohjois-Karjalan Yrittäjät, Business Joensuu Oy, Keski-Karjalan Kehitysyhtiö KETI Oy, Pielisen Karjalan Kehittämiskeskus PIKES sekä Lieksan Kehitys Oy LieKe. Pohjois-Karjalan alueen yrittäjien hankintaneuvontatehtävät ovat tarjonneet allekirjoittaneelle aitiopaikan perehtyä alueella toteutettuihin julkisiin hankintoihin sekä paikalliseen yrityskenttään.
1.3 Tutkimusmenetelmät ja aineisto
Tämä tutkimus toteutettiin teorialähtöisesti kvantitatiivisen tutkimuksen näkökulmasta, eli kerätyn aineiston analyysi perustuu olemassa olevaan mallinnukseen (panos-tuotosanalyysi). Panos-
tuotosanalyysissä hyödynnettiin Alueellisen taloustiedon tietokannan matriisia, joka on
valtioneuvoston kanslian toteuttaman hankkeen laatima virallinen aineisto. Panos-tuotosaineisto on laadittu koko maan tasoisten panos-tuotosaineistojen ja aluetilinpidon pohjalta kootun tietokannan
mukaisesti. (Honkatukia at al. 2019). Rahamääräisten kerrannaisvaikutusten lisäksi tässä
tutkimuksessa analysoidaan julkisista hankinnoista aiheutuneita työllisyysvaikutuksia. Työpanos- kertoimet on laskettu Tilastokeskuksen tuotos- ja työllisyystiedoista jakamalla toimialan
työvoiman määrä toimialan tuotannolla (Tilastokeskus 2020a; 2020b). Panos-tuotosanalyysissä hyödynnettiin Pohjois-Karjalan hankintatoimen arkistosta kerättyä vuoden 2019 hankinta-aineistoa.
Panos-tuotosanalyysin lisäksi tutkimusta on pyritty rikastamaan perusteellisella kirjallisuuskatsauk- sella sekä kerättyjen aineistojen ristiintaulukoinneilla. Tutkimus siis sisältää moninäkökulmaisuutta lisäävää aineistotriangulaatiota. Lisäksi aineistoa on kerätty Suomen Yrittäjien laatiman kuntabaro- metri-kyselytutkimusten tuloksista (Suomen Yrittäjät 2021e, 2021f, 2021g, 2021h) sekä Pohjois-Kar- jalan hankintatoimen vuonna 2019 teettämästä tilastokatsauksesta (Pohjois-Karjalan hankintatoimi 2020). Näitä aineistoja hyödyntämällä tutkimukseen haluttiin lisätä aikaulottuvuutta, sillä panos-tuo- tosanalyysiin käytetty aineisto edustaa vain yhteen vuoteen kohdistuvaa poikkileikkausaineistoa.
Lisäksi Pohjois-Karjalan hankintatoimen vuoden 2019 tilastokatsaus toimii tätä tutkimusta ohjaa- vana “suunnannäyttäjänä” esimerkiksi hankintavolyymeja arvioitaessa.
Ennen panos-tuotosanalyysia kerättyä raakamuotoista hankintadataa tuli jalostaa niin Microsoft Ex- cel -sovelluksella kuin myös tilastotieteelliseen analyysiin suunnitellulla SPSS-ohjelmistolla. Ensiksi Pohjois-Karjalan hankintatoimen vuoden 2019 arkistosta kootut tiedot koostettiin Excel-taulukkoon, jossa jokaiselle hankintasopimuksen voittaneelle toimittajalle kohdistettiin tälle kuuluva hankintaso- pimuksen arvo. Lisäksi valitut toimittajat luokiteltiin TOL 2008 -luokituksen mukaisiin toimialoihin, ytj.fi -rekisterin mukaisiin kotipaikkoihin sekä sen perusteella, luetaanko yritys henkilöstömääränsä perusteella pk-yritykseksi (Euroopan Unioni 2015). Tämän jälkeen laadittu Excel-tiedosto vietiin SPSS-ohjelmistoon, jonka avulla saatiin tulosteet 1) hankintasopimusten arvoista luokiteltuna sopi- mustoimittajien kotikuntiin ja maakuntiin ja 2) hankintasopimusten jakautumisesta Pohjois-Karjalan alueelle toimialoittain luokiteltuna. Molempiin taulukointeihin lisättiin myös pk-yritysten osuutta ku- vaavat sarakkeet. Taulukointien yhdistelmä toimi lähtökohtana tämän tutkimuksen keskiössä ole- valle panos-tuotosanalyysille.
1.4 Tutkimuksen rakenne
Tutkimus etenee seuraavalla tavalla. Luvussa 2 ja 3 esitellään tutkimusta tukeva teoriaosio. Luvussa 2 perehdytään julkisten hankintojen lainsäädännölliseen perustaan, hankintamenettelyn kulkuun, hankintapäätösten oikaisuun, päätöksestä valittamiseen ja hankintojen valvontaan, julkisten hankin- tojen kehittämistoimiin, hankintaosaamiseen sekä edellä mainittujen haasteisiin. Luvun 2 tarkoituk- sena on esitellä julkisten hankintojen perusteet, kuten mitkä ovat julkisten hankintojen kilpailutuk- sen pääperiaatteet ja millaista osaamista julkisten hankintojen tekeminen vaatii hankintayksiköiltä.
Lisäksi luvun tarkoitus on nostaa esille julkisissa hankinnoissa havaittuja kipupisteitä, kuten esimer- kiksi innovatiivisten ratkaisujen toteuttamisen hankaluuksia.
Luvussa 3 julkiset hankinnat yhdistetään osaksi aluetalouden ja elinvoimajohtamisen toimintakent- tää. Luvussa tutustutaan aluetalouden, elinvoiman ja kilpailukyvyn käsitteisiin, julkisiin hankintoihin strategisena elinvoimajohtamisen välineenä, pk-yritysten ja innovatiivisten julkisten hankintojen merkitykseen osana talouskasvua, edellä mainittujen haasteisiin sekä panos-tuotosanalyysiin alue- talouksien analysoimisen välineenä. Luvun 3 tarkoituksena on havainnollistaa lukijalle julkisten han- kintojen merkitystä osana alueellista, kansallista ja kansainvälistä talouskasvua. Lisäksi luvun tarkoi- tuksena on esitellä tiedolla johtamisen merkitystä ja strategista näkökulmaa osana julkisten hankin- tojen toteuttamista ja siten myös elinvoimajohtamista.
Luvussa 4 esitellään tähän tutkimukseen käytetyt tutkimusmenetelmät, tutkimusaineiston hankinta sekä hankittujen aineistojen analyysi. Luvussa pyritään luomaan lukijalle kattava käsitys tämän tutki- muksen laadintaan hyödynnetyistä datalähteistä sekä aineiston analyysimenetelmistä. Käsityksen luominen on tärkeää, jotta lukija pystyy kriittisesti tarkastelemaan tutkimustuloksia, ymmärtämään tämän tutkimuksen rajoitukset ja toisaalta myös käsittämään tämän tutkimuksen laatimisen lähtö- kohdat. Lisäksi tutkimusmenetelmien hienojakoinen selventäminen lisäävät tutkimuksen toistamis- mahdollisuuksia.
Luvussa 5 käsitellään tämän tutkimuksen perusteella aikaansaatuja tuloksia. Tutkimustulokset muo- dostuvat seuraavista osa-alueista: Pohjois-Karjalan hankintatoimen tilastokatsaus (2019), hankinta- päätösten alueellinen ja toimialakohtainen kohdistuminen sekä pk-yritysten kanssa solmittujen han- kintasopimusten osuus, yrittäjänäkökulma (hankintapolitiikassa onnistuminen vuosina 2014–2020), Pohjois-Karjalan aluetalouden panos-tuotosmatriisin tarkastelu, vuoden 2019 hankintapäätösten vaikutus Pohjois-Karjalan aluetalouteen sekä kaksi case-tapausta Pohjois-Karjalan alueen kärkitoimi- aloilta. Luvun tarkoituksena on havainnollistaa lukijalle julkisten hankintojen aluetaloudellista mer- kittävyyttä numeerisessa muodossa. Lisäksi luvun tavoitteena on demonstroida hankintatoiminnan strategisen toteuttamisen merkitystä Pohjois-Karjalan aluetaloudessa.
Lopuksi luvussa 6 esitellään tämän tutkimuksen yhteenveto, johtopäätökset, tutkimustulosten kri- tiikki ja jatkotutkimushaasteet. Luvussa tiivistetään tämän tutkimuksen perimmäinen anti ja esitel- lään tutkimustulosten perusteella havaittuja johtopäätöksiä. Lisäksi luvussa käydään vielä kertaal- leen läpi tämän tutkimuksen rajoitteita, esimerkiksi sitä, kuinka data-aineiston lukuja on tietyissä tilanteissa jouduttu suhteuttamaan. Luvussa esitellään myös tutkimuksen aikana esille tulleita jatko- tutkimushaasteita, jotka mahdollistaisivat tämän tutkimuksen kaltaisten analyysien tuottamisen jat- kossakin.
2 Julkiset hankinnat
2.1 Julkisten hankintojen lainsäädännöllinen perusta
Julkisella hankinnalla tarkoitetaan hankintaa, jonka toteuttajana on Laissa julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (jäljempänä hankintalaki, HL) 5 §:ssä määritelty hankintayksikkö. Hankin- talain (1397/2016) yleinen soveltamisala koskee edellä mainitun hankintayksikön suorittamia han- kintoja ja käyttöoikeussopimuksia (HL 2:6.1). Valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankin- talain 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopi- muksensa siten kuin hankintalaissa säädetään (HL 1:1.1), eikä siten esimerkiksi paikallisten yrittäjien suosiminen ole tarjouskilpailuissa mahdollista. Tässä tutkimuksessa keskitytään vain julkisiin han- kintoihin, joten käyttöoikeussopimukset on rajattu tämän tutkimuksen ulkopuolelle.
Euroopan Unionin alueella julkisten hankintojen lainsäädännöllinen perusta rakentuu EU:n hankin- tadirektiivin, jäsenvaltioiden kansallisen hankintalainsäädännön sekä Maailman kauppajärjestön GPA-sopimusten varaan. Suomen tasolla julkisista hankinnoista säädetään Laissa julkisista hankin- noista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016, hankintalaki, HL). Koko Euroopan unionin alueen kattavan hankintadirektiivin mukaan julkisten hankintojen periaatteina ovat talouden toimijoiden yhdenvertainen kohtelu, syrjimättömyys, avoimuus, oikeasuhtaisuus sekä olemassa olevien kilpailu- olosuhteiden hyödyntäminen (2014/24/EU, 18 artikla 1 kohta). Suomen kansallisessa hankintalain- säädännössä näiden lisäksi menettelyperiaatteina mainitaan tasapuolisuus ja suhteellisuus (HL 1:3.1).
Suomen kansallisen hankintalain tavoitteiksi määritellään julkisten varojen tehokas käyttö, laaduk- kaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekeminen sekä yritysten ja muiden yhteisöjen tasa- puolisten mahdollisuuksien turvaaminen julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa (HL 1:2.1). Hankin- tayksiköiden tulee ottaa hankintatoimintansa toteutuksessa huomioon taloudellisuus, laadukkuus ja suunnitelmallisuus, olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksi käyttäminen sekä ympäristö- ja
sosiaalisten näkökulmien huomioon ottaminen (HL 1:2.2). Hankinnat on myös toteutettava tarkoi- tuksenmukaisina kokonaisuuksina ja siten, että pienet ja keskisuuret yritykset sekä muut yhteisöt pääsevät tasapuolisesti osallistumaan tarjouskilpailuihin muiden tarjoajien kanssa. Myös hankinta- lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävissä, kansallisen kynnysarvon alittavissa hankinnoissa on huo- mioitava hankinnan kokoon ja laajuuteen nähden riittävä avoimuus ja syrjimättömyys. (HL 1:2.3).
Koska julkiset hankinnat ovat oleellinen osa valtion ja kuntien hallintotoimintaa, perustuvat hankin- talainsäädännössä määritellyt menettelyperiaatteet myös Suomen kansalliseen hallintolakiin (6.6.2003/434) sekä Suomen perustuslakiin (11.6.1999/731). Julkisten hankintojen toteuttamista siis ohjaavat esimerkiksi hallintolain 2 luvussa määritellyt hyvän hallinnon perusteet, kuten 6 §:ssä mää- ritellyt hallinnon oikeusperiaatteet. Toisaalta Suomen perustuslain takaaman oikeusturvan (PL 2:21) perusteella jokaisella julkisiin hankintoihin osallistuneella yrityksellä ja yhteisöllä on oikeus saada asiansa käsiteltyä julkisesti, tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea päätökseensä muu- tosta.
Viimeisin päätös hankintalain muuttamisesta ajoittuu vuoteen 2020. Tällöin valtioneuvosto hyväksyi hallituksen esityksen julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain, vesi- ja ener- giahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeusso- pimuksista annetun lain, julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetun lain 47 §:n sekä rikosrekisterilain 6 b §:n muuttamisesta (HE 244/2020 vp). Esityksen hyväksymisen vaikutuksia olivat hankintayksiköiden tiedonsaantioikeuden parantaminen tarjoajien ja alihankkijoiden osalta, hankin- tojen sähköisen ilmoittamisjärjestelmän HILMA:n (www.hankintailmoitukset.fi) kehittäminen, han- kintoja koskevan tilastotiedon kerääminen sekä puitejärjestelyä koskevat muutokset, jotka mahdol- listavat tarkoituksenmukaisen ja muutostarpeet huomioivan tavan toteuttaa hankintoja. Hankinta- lain “korjaussarjaksikin” nimitetyt muutokset tulivat voimaan heinäkuussa 2021.
Kansallisen kynnysarvon alittavissa hankinnoissa (pienhankinnat) sovelletaan hankintayksikön omaa hankintaohjeistusta. Hankintaohjeistuksessaan hankintayksikkö määrittelee omat hankintatapansa, kuten esimerkiksi hankintojen kilpailutusrajan. Alle kilpailutusrajan olevissa hankinnoissa hankin-
tayksikkö voi pyytää tarjouksia suoraan potentiaalisilta tarjoajilta, eikä julkista hankintailmoitusta tai tarjouspyyntöä tarvitse julkaista lainkaan. Pienhankintojen toteutuksessa ja hankintaohjeistuksien laadinnassa tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 1:2.3 §:ssä mainitut avoimuus ja syrjimät- tömyys. Tässä tutkimuksessa painopiste on kansallisen kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa, joten pienhankinnat rajautuvat tämän tutkimuksen ulkopuolelle.
2.2 Hankintamenettelyn kulku
Hankintalainsäädännön pääperiaatteena on siis kaikkien hankintojen tehokas ja avoin kilpailuttami- nen sekä tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Esimerkiksi hankinnalle asetetut vaatimuk- set eivät saa olla paikallisia tai tietyltä alueelta tulevia yrityksiä suosivia. (Tammi & Saastamoinen 2013). Hankintalaki on siis menettelytapalaki, joka sääntelee sitä, miten hankintalain soveltamis- alaan kuuluva hankinta tulee tehdä. Seuraavaksi esitellään yksinkertaistettu hankintamenettelyn kulku, jossa ei ole otettu huomioon esimerkiksi valituksi tulleesta hankintamenettelystä aiheutuvia menettelyn ominaispiirteitä.
Ensinnäkin hankintamenettelyn valintaan ja esimerkiksi hankintayksikön ilmoitusvelvollisuuteen vai- kuttaa olennaisesti hankinnan ennakoitu arvo. Hankinnan ennakoitu arvo lasketaan hankintalain 27
§:n perusteella, jonka mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa laskentaperusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Lisäksi arvioinnin on pe- rustuttava esimerkiksi ilmoittamisajankohdan tai hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon, ja siinä on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat, hankinta- sopimuksen optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.
Hankinnan ennakoidun arvon määrittämistä ohjaa myös hankintalain 31 §:ssä määritelty hankinto- jen pilkkomis- ja yhdistelykielto, jonka mukaan hankinnan kokoa ei saa laskea poikkeuksellisin me- netelmin hankintalain säännösten soveltamisen välttämiseksi.
Kun hankinnan ennakoitu arvo on laskettu, verrataan hankinnan ennakoitua arvoa hankintalain 25
§:ssä ja 26 §:ssä määriteltyihin kansallisiin- ja EU-kynnysarvoihin. Kynnysarvot vaihtelevat hankinta- lajeittain, eli sen mukaan onko kyseessä tavara-, palvelu- vai rakennusurakkahankinta. Jos hankin- nan arvo jää alle kansallisen kynnysarvon, on kyseessä pienhankinta, ja tällöin noudatetaan hankin- tayksikön omaa hankintaohjeistusta, ellei hankintalaissa toisin säädetä. Jos taas hankinnan arvo ylit- tää kansallisen kynnysarvon, mutta jää alle EU-kynnysarvon, on kyse kansallisesta hankinnasta, ja tällöin hankintamenettelyyn noudatetaan kansallista hankintalakia (1397/2016). Jos hankinnan en- nakoitu arvo ylittää EU-kynnysarvon, on kyse EU-hankinnasta, jolloin hankintaan sovelletaan sitä, mitä hankintalain 1–10 ja 14–16 luvuissa säädetään hankintasopimuksista (HL 4:26.2).
Ennen varsinaisen hankintamenettelyn aloittamista hankintayksiköllä on hankinnan valmisteluvai- heessa mahdollisuus toteuttaa markkinakartoitus, jossa tämä antaa tietoa toimittajille tulevaa han- kintaa koskevista suunnitelmistaan ja vaatimuksistaan (HL 9:65.1). Markkinakartoituksessa voidaan myös käyttää esimerkiksi hankinnan kohteen asiakas- ja käyttäjäkuntaa, riippumattomia asiantunti- joita tai muita viranomaisia. Markkinakartoituksessa saatuja neuvoja ja ideoita voidaan käyttää han- kinnan suunnittelussa ja toteutuksessa, mutta neuvojen käyttäminen ei saa johtaa kilpailun vääristy- miseen tai syrjimättömyyden ja avoimuuden periaatteiden vastaiseen menettelyyn. (HL 9:65.2). Käy- tännössä markkinakartoitus on dialogimainen ajatustenvaihto hankintayksikön, yritysten ja muiden sidosryhmien välillä, jolla pyritään kerryttämään esimerkiksi hankinnan tekoon liittyvää substanssi- osaamista ja toimialatietoutta.
Mahdollisen markkinakartoituksen jälkeen hankintayksikön tulee määritellä hankinnassa noudatet- tava hankintamenettely. Hankintamenettelyt on kuvattu hankintalain 5 luvussa, ja niitä ovat avoin menettely, rajoitettu menettely, neuvottelumenettelyt, innovaatiokumppanuus, suorahankinta, pui- tejärjestely, sähköinen huutokauppa, dynaaminen hankintajärjestelmä sekä suunnittelukilpailu. Me- nettelyt eroavat esimerkiksi sen osalta, kenellä on mahdollisuus jättää tarjouksia, onko hankinnan toteuttamisesta mahdollista neuvotella tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen tai liittyykö menette- lyyn tutkimus- ja kehitystoimintaa. Esimerkiksi avoimessa menettelyssä hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen ja asettaa tarjouspyynnön saataville, jonka perusteella kaikki halukkaat toimit-
tajat voivat jättää tarjouksen (HL 6:32). Rajoitetussa menettelyssä taas hankintayksikkö julkaisee il- moituksen hankinnasta, johon kaikki halukkaat toimittajat voivat pyytää osallistua, mutta ainoas- taan hankintayksikön valitsemat ehdokkaat voivat tehdä tarjouksen (HL 6:33).
Hankinnan valmisteluvaiheen jälkeen hankintayksikkö julkaisee tarjouspyynnön. Tarjouspyynnön sisältö on määritelty hankintalain 68 §:ssä, jonka mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava esimerkiksi määräaika tarjousten te- kemiselle, kieli tai kielet, joilla tarjoukset on laadittava, tarjousten voimassaoloaika sekä keskeiset sopimusehdot. Hankintalain 67 § mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadit- tava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tämä säädös mukailee myös hallintolaissa mainittua hyvän kielenkäytön vaatimusta (hallintolaki 2:9.1).
Kaikki hankintaan liittyvät asiakirjat on asetettava ilmaiseksi, rajoituksetta, suoraan ja kokonaan kaikkien saataville sähköisessä muodossa (HL 9:69.1). Käytännössä kaikki hankintaan liittyvät ilmoi- tukset, kuten esimerkiksi hankintailmoitus ja tarjouspyynnön korjausilmoitus, on toimitettava jul- kaistavaksi sähköisesti internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi käyttäen niille tarkoitettuja vakiolomakkeita (HL 7:60.1).
Kun tarjousten jättämisen määräaina on umpeutunut, tulee hankintayksikön ensiksi tarkastaa, että tarjouksen antanutta tarjoajaa ei ole suljettu pois pakollisten tai harkinnanvaraisten poissulkemis- perusteiden nojalla pois tarjouskilpailusta ja että tarjoaja täyttää hankintayksikön asettamat soveltu- vuusvaatimukset (HL 10:79.1). Toiseksi hankintayksikön tulee tarkastaa, tarjous on hankintailmoi- tuksessa ja muissa hankinta-asiakirjoitta asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen.
Tarjouspyynnössä määritellyt vaatimukset koskevat siis sekä itse tarjousta että tarjouksen antanutta tarjoajaa. Pakolliset ja harkinnanvaraiset poissulkemisperusteet, kuten esimerkiksi rikoslain 29 lu- vun 1 §:ssä tarkoitettu veropetos tai konkurssimenettelyn vireilläolo, on määritelty hankintalain 80
§:ssä ja 81 §:ssä. Hankintalain 83 §:ssä taas säädetään ehdokkaille ja tarjoajille asetettavista soveltu- vuusvaatimuksista, kuten esimerkiksi rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevista vaatimuksista.
Tarjousten ja tarjoajien tarkastamisen jälkeen hankintayksikön tulee valita tarjouksista kokonaista- loudellisesti edullisin tarjous, jolla voidaan tarkoittaa hinnaltaan halvinta, kustannuksiltaan edulli- sinta tai hinta-laatusuhteeltaan parasta. Mikäli hankintayksikkö käyttää muissa kuin tavarahankin- noissa kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena vain halvinta hintaa, tulee tämä perustella hankintaan liittyvissä asiakirjoissa. (HL 10:93.1). Hankintayksikkö on voinut asettaa tarjoukseen myös muita vertailuperusteita, kuten sellaisia, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympä- ristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin (HL 10:93.2). Hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukai- set vertailuperusteet sekä yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankinta-asiakir- joissa (HL 10:93.4).
Kun hankintayksikkö on valinnut soveltuvan toimittajan, on tämän tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen, perusteltu päätös (HL 14:123.1). Luonteeltaan hankintapäätös on hallintopäätös, josta on käytävä ilmi muun muassa päätöksen tehnyt viranomainen, päätöksen ajankohta, asianosaiset, päätöksen perustelut ja asian- osaisen oikeudet (valitusosoitus ja oikaisuohje) sekä sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asian- osainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä (hallintolaki 7:44). Päätöksestä tai siihen liitty- vistä asiakirjoista on siis käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, kuten esimerkiksi ehdokkaan, tarjoajan ja tarjouksen hylkäämisen perusteet (HL 14:123.2). Hankintayksikön tekemä päätös ja sen perustelut sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee (HL 14:127.1).
Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintasopimus, joka syntyy erillisen kirjallisen sopimuksen tekemisellä (HL 14:128). Tietyissä kansallisissa ja EU-kynnysarvon ylit- tävissä hankinnoissa tulee hankintayksikön noudattaa 14 päivän odotusaikaa ennen hankintasopi- muksen tekemistä (HL 14:129). Voimassa olevaa hankintasopimusta ei saa olennaisesti muuttaa so- pimuskauden aikana ilman uutta hankintamenettelyä (HL 14:136.1). Hankintasopimukseen voidaan kuitenkin tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä esimerkiksi, jos muutoksen tarve johtuu
olosuhteista, joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida eikä muutos vaikuta hankin- tasopimuksen yleiseen luonteeseen (HL 14:136.2).
2.3 Hankintapäätöksen oikaisu, päätöksestä valittaminen ja hankintojen valvonta
Tarpeen tullen hankintayksikkö voi tehdä hankintasopimuksen allekirjoittamisen jälkeen hankintaoi- kaisun. Hankintaoikaisussa hankintayksikkö voi poistaa virheellisen päätöksen tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan. Hankintaoikaisun tekeminen kuitenkin edellyttää sitä, että hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyk- siin. (HL 14:132.1). Hankintayksikkö voi myös irtisanoa hankintasopimuksen päättymään välittömäs- ti, jos esimerkiksi toimittajaa on koskenut jokin 80 §:ssä säädetyistä pakollisista poissulkemisperus- teista sopimuksen tekohetkellä (HL 14:137).
Hankintamenettelyn asianosainen voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsitel- täväksi tekemällä valituksen (HL 16:145.1). Markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa hankintayksikön päätös tai muu ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan ase- maan (HL 16:146.1). Valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen, jollei toisin säädetä (HL 16:147.1). Hankinta-asiaan muutosta hakevan on kirjallisesti ilmoitettava hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi (HL 16:148.1). Vuonna 2020 Markkinaoikeus ratkaisi yhteensä 375 julkisiin hankintoihin liittyvää tapausta.
Suomessa hankintalain (1397/2016) toteuttamista valvoo Kilpailu- ja kuluttajavirasto KKV (HL
15:139.1), joka aloitti toimintansa vuonna 2017. Ennen Kilpailu- ja kuluttajaviraston hankintayksikön luomista valitukset hankintapäätöksistä tuli toimittaa suoraan Markkinaoikeuteen – nykyisin valvova
viranomainen voi itse aloittaa tutkinnan, jos epäilee hankintayksiköiden toiminnassa lainvastai- suutta. Räikeimmät tapaukset saatetaan edelleen suoraan Markkinaoikeuden käsiteltäväksi, joka voi määrätä hankintayksikölle sanktioksi sakkoja tai hallinnollisia seurauksia. Hankintalain 144 §:n mu- kaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston on tehtävä vuosittain hankintalain valvontaa koskevasta toimin- nastaan raportti, jossa on oltava yhteenveto esimerkiksi valvontatoiminnassa havaituista lainvastai- sista menettelyistä sekä avoimuuden ja syrjimättömyyden kannalta haitallisista menettelytavoista.
Hankintalain 139§ mukaan jokainen, joka katsoo hankintayksikön menetelleen hankintalain vastai- sesti, voi tehdä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimenpidepyynnön menettelyn lainmukaisuuden tut- kimiseksi. Toimenpidepyynnön tekemiseen ja käsittelyyn sovelletaan samoja säännöksiä kuin hallin- tolain mukaiseen hallintokanteluun (hallintolaki 8 a luku) (HL 15:139.2). Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi ottaa toimivaltaansa kuuluvan asian tutkittavakseen myös omasta aloitteestaan (HL 15:139.3).
Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi myös kieltää päätöksellään hankintayksikköä panemasta suorahan- kintapäätöstä täytäntöön kokonaan tai osittain tietyissä tilanteissa (HL 15:149.1). Tietyissä tilanteissa Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi myös esittää markkinaoikeudelle joko tehottomuusseuraamuksen tai seuraamusmaksun määräämistä, sopimuskauden lyhentämistä tai hankintapäätöksen kumoamista (HL 15:141.1).
Ensimmäinen Kilpailu- ja kuluttajaviraston suurempi tapaus nosti KKV:n hankintojen valvontatoimin- nan merkityksen parrasvaloihin vuonna 2019. Tällöin KKV esitti Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoi- topiiri HUS:ille yhteensä 160 000 euron seuraamusmaksuja laittomista hankinnoista. KKV aloitti han- kintakokonaisuuden selvittämisen oma-aloitteisesti toukokuussa 2019, ja selvityksen perusteella HUS on tilannut useita erilajisia tuotteita ja palveluja ilman kilpailutusta. (Kilpailu- ja kuluttajavirasto 2021a). Markkinaoikeuden ratkaisuissa MAO:449/2020 ja MAO:450/2020 KKV:n esittämä 160 000 euron seuraamusmaksu realisoitui ja HUS joutui maksamaan tälle määrätyn seuraamusmaksun (Kil- pailu- ja kuluttajavirasto 2021b). Kokonaisuutta tutkitaan virkavelvollisuuden rikkomisena (Suomen kuvalehti 2021).
Toinen merkittävä KKV:n otsikoihin noussut tapaus koski Ylivieskan kaupungin Jokilaaksojen pelas- tuslaitokselle annettua huomautusta. Pelastuslaitoksen tarjouspyynnössä nimettiin lukuisia valmis- tajia sekä näiden valmistajien nimenomaisia tuotteita osana sammutusauton teknisiä vähimmäis- vaatimuksia, eikä tarjouspyynnössä käynyt ilmi, että myös vastaava toisen valmistajan tuote voisi tulla kyseeseen. (Kilpailu- ja kuluttajavirasto 2021c). Tämä oli KKV:n tapaus oli muihin tapauksiin nähden poikkeuksellinen, sillä se oli ensimmäinen kerta, kun puututtiin tapaukseen, jossa kilpailu- tus oli tehty (Suomen kuvalehti 2021).
2.4 Julkisten hankintojen kehittämistoimenpiteet
Syyskuussa 2019 kuntaministeri Sirpa Paatero asetti entisen pääministerin Antti Rinteen hallituksen Vaikuttavat julkiset hankinnat -toimenpideohjelman eli Hankinta-Suomen yhteistyössä Kuntaliitto ry:n kanssa. Hankinta-Suomi -toimenpideohjelman toimikausi on 5.9.2019 – 31.12.2023. Toimenpi- deohjelmassa kartoitettu tilannekuva toimii perustana Suomen ensimmäisen kansallisen hankinta- strategian laadinnassa ja toimeenpanee myös pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmassa mää- ritettyjä julkisiin hankintoihin liittyviä linjauksia ja tavoitteita. (Valtiovarainministeriö 2020b). Lisäksi Hankinta-Suomen tavoitteiden keskiössä on edistää muiden hankintayksiköiden, kuten kuntien ja muiden toimijoiden asettamia tavoitteita julkisille hankinnoille (Valtiovarainministeriö 2019).
Pääministeri Rinteen hallitusohjelmassa julkisille hankinnoille asetettuja tavoitteita olivat muun mu- assa hankintaosaamisen tason nostaminen, hankintojen kestävyyden ja laatuarvioinnin lisääminen, teknologisen kehityksen vahvistaminen, innovatiivisten hankintojen riskien vähentäminen, hyvien käytäntöjen jakaminen sekä kotimaisen ruuan käytön edistäminen. Lisäksi keskeistä on, että hankin- tojen kehittäminen perustuu riittävään tietoon sekä tiedon käsittelyyn ja analysointiin. (Valtiovarain- ministeriö 2019). Muita Hankinta-Suomi -toimenpideohjelmassa esiintuotuja tavoitteita ovat esimer- kiksi julkisiin hankintoihin liittyvän tutkimustoiminnan lisääminen, HILMA-verkkopalvelun toiminnal- lisuuksien kehittäminen, TOIMI-projektin käynnistäminen tukemaan valtionsektorin strategioiden
toimeenpanoa sekä selvityshenkilön palkkaaminen selvittämään julkisia hankintoja koskevien vali- tusten pitkiä käsittelyaikoja (Valtionvarainministeriö 2021).
Lisäksi pääministeri Antti Rinteen hallitusohjelman eräs kärkitavoitteista oli se, että Suomi tunnettai- siin teknologisen kehityksen, innovatiivisten hankintojen ja kokeilukulttuurin edelläkävijänä. Saavu- tetuilla tavoitteilla on mahdollisuus vahvistaa kestävää kehitystä, innovatiivisuutta sekä elinkaarita- loudellisuutta. (Valtioneuvosto 2019). Toimenpideohjelman tarkoituksena onkin pitkäjänteinen jul- kisten hankintojen vaikuttavuuden edistäminen, kuten kuntasektorin ja valtion yhteistyön lisäämi- nen, eri hallinnonalojen ministeriöiden tavoitteiden yhtenäistäminen sekä julkisten hankintojen strategisen johtamisen merkityksen korostaminen. Lisäksi toimenpideohjelman tarkoituksena on seurata siinä tehtyjä toimenpiteitä ja saavutettuja tavoitteita, jotta niistä voidaan raportoida EU:n komissiolle velvollisuuksien mukaisesti. (Valtiovarainministeriö 2020b).
Toimenpideohjelman keskiössä oli myös Suomen ensimmäisen kansallisen julkisten hankintojen strategian laadinta. Strategian laadinnassa olivat mukana yhteistyöfoorumi Hankinta-Suomen ko- koonpano, joka koostui hankintayksiköiden strategisesta johdosta, tarjoajayritysten edustajista sekä asiantuntijaorganisaatioista. (Valtiovarainministeriö 2020b). Strategia julkaistiin syksyllä 2020 valtio- varainministeriön toimesta. Strategian perimmäisenä visiona on kehittää Suomesta eurooppalainen edelläkävijä julkisten hankintojen johtamisessa, osaamisessa, tiedon hyödyntämisessä, innovatiivi- suudessa sekä taloudellisessa, ekologisessa ja sosiaalisessa vastuullisuudessa. Strategian painopis- teenä on kuitenkin strategisen tietojohtamisen ja hankintataitojen edistäminen sekä markkinoiden elinvoimaistaminen. (Kansallinen julkisten hankintojen strategia 2020).
Verkostomainen KEINO-osaamiskeskus taas vastaa monipuolisen informaation tuottamisesta julkis- ten hankintojen toteuttamisen ja johtamisen tueksi. KEINO:n toimintaa rahoittaa Työ- ja elinkeino- ministeriö ja sen toteutuksesta vastaavat Motiva Oy, Suomen Kuntaliitto ry, Teknologian tutkimus- keskus VTT Oy, Business Finland Oy, Suomen Ympäristökeskus SYKE ja Hansel Oy. (KEINO-osaamis- keskus 2021a). KEINO:n päätavoitteina on lisätä innovatiivisuutta ja kestävyystavoitetta toteuttavia hankintoja, edistää julkisten hankintojen käyttämistä strategisena johtamisen välineenä sekä edis-
tää hankintayksiköiden kokemusten jakamista, yhteistyötä ja verkostoitumista. Lisäksi KEINO vahvis- taa hankintojen alueellista osaamista muutosagentti- ja muutosalumnitoiminnallaan. (Merisalo ym.
2021).
Myös Suomen Yrittäjät tekevät osansa hankintatoiminnan kehittämisessä tarjoamalla maksutonta hankintaneuvontaa niin hankintayksiköille kuin yrittäjille. Hankintaneuvonnan tarkoitus on saada hankintayksiköt laatimaan tarjouspyyntönsä siten, että pk-yrityksillä on mahdollisuus osallistua tar- jouskilpailuun, mutta toisaalta myös aktivoida pk-yrityksiä jättämään tarjouksia. Lisäksi tarkoituk- sena on saada kehitettyä hankintayksiköiden ja tarjoajien välistä vuoropuhelua. (Suomen Yrittäjät 2021a). Lisäksi Suomen Yrittäjät ovat laatineet yrittäjille oppaat “Yrityksille bisnestä hankinnoista” ja
“Elinvoima hankinnoista”, jotka tukevat niin yrittäjiä hankintoihin osallistumisessa kuin hankintayksi- köitä hankintojen toteuttamisessa (Suomen Yrittäjät 2021b, 2021c). Suomen Yrittäjien tarjoama han- kintaneuvonta vastaa hankintadirektiivin (2014/24) tavoitetta parantaa yritysten osallistumismah- dollisuutta julkisiin hankintoihin. Suomen Yrittäjät ja sen aluejärjestöt ovat tarjonneet hankintaneu- vontaa valtionavustuksella rahoitettuna 22 hankintaneuvojan voimin vuodesta 2014 saakka. (Suo- men Yrittäjät 2021d).
2.5 Hankintaosaaminen
Koska julkisten hankintojen toteuttaminen on monimutkainen prosessi ja se sitoo runsaasti julkis- sektorin resursseja, olisi tärkeää tarkastella hankintoja myös strategisesta näkökulmasta. Hankinnat voivat olla esimerkiksi poliittisesti määriteltyjen tavoitteiden saavuttamisen väline (Saastamoinen 2015), ja siten niillä voidaan tähdätä kilpailukyvyn kehittämiseen, innovaatioiden edistämiseen sekä ympäristö- ja yhteiskunnallisten näkökulmien huomioon ottamiseen (Aho ym. 2006; Kahlenborn ym.
2011; ref. Saastamoinen 2015). Toisaalta hankintayksiköillä on mahdollisuus toimia strategisesti hyödyntämällä erilaisia hankintojen toteutustapoja, jolla taas pystytään tehostamaan julkisten varo-
jen käyttöä (Emmett & Wright 2011; ref. Saastamoinen 2015). Tällaista useamman näkökulman huo- mioon ottavaa hankintojen toteutustapaa kutsutaan hankintaosaamiseksi.
Vuoden 2016 alueellisen kilpailukykytutkimuksen (Keskuskauppakamari) perusteella yritykset ovat nostaneet esille useita julkisten hankintojen toteutuksessa ilmenneitä ongelmia: hankinnat toteute- taan liian suurina kokonaisuuksina, halpa hinta korostuu laadun kustannuksella ja että pienten yri- tysten on haastavaa päästä osallistumaan julkisiin kilpailutuksiin esimerkiksi liikevaihdolle asetettu- jen vaatimusten vuoksi. Toisaalta OECD:n vuoden 2017 raportin mukaan julkisen sektorin työnteki- jät kohtaavat yhä haastavampia ongelmia, jotka pohjautuvat entistä moniarvoisemmista näkökul- mista ja odotuksista, joita yhteiskunnalle asetetaan. Samalla työntekijät toimivat jatkuvasti digitali- soituvassa, avoimemmassa ja verkostoituneemmassa ympäristössä, eli hankintayksiköiltä vaaditaan jatkuvasti uudenlaisia tietoja ja taitoja. Edellä mainitut, niin tarjoajia kuin hankintayksiköitä koskevat ongelmat on havaittu myös universaalisti (Loader 2013).
Hankintayksiköillä olisi mahdollisuus hyödyntää ajantasaista markkinatietoutta ja kartoittaa innova- tiivisia toteuttamisvaihtoehtoja jo hankinnan suunnitteluvaiheessa järjestämällä markkinavuoropu- heluja (Halonen 2016). Markkinavuoropuhelujen avulla on myös mahdollista nostattaa alueen toimi- joiden kiinnostusta ja motivaatiota osallistua hankintaprosessiin, jolla taas kehitetään alueellista kil- pailua (Edelenbos & Teisman 2008; ref. Uyarra ym. 2017). Lisäksi markkinavuoropuheluja järjestä- mällä voi hankintayksikkö viestiä yrittäjille halukkuutensa uudistaa toimintamallejaan (Pelkonen &
Valovirta 2015; Whyles ym. 2015; ref. Uyarra ym. 2017), samalla hankintayksikkö voi hyötyä esimer- kiksi yrittäjien toimialatietoudesta (Uyarra ym. 2017). Hankintaosaamisen ja markkinavuoropuhelu- jen avulla olisi siis mahdollista vaikuttaa myös alueen yritysmyönteisyyteen, ja siten kehittää alueen elinvoimaa, kilpailukykyä ja aluetaloutta (Valtionvarainministeriö 2020b).
Kajala (2015) ja OECD (2019) mainitsevat tutkimuksissaan, että hankinnat käsitetään usein operatii- visena toimintana ja painopiste on juridisessa kilpailutusprosessissa – todellisuudessa näkökulma tulisi olla todellisen tarpeen määrittämisessä, markkinakartoituksissa, valvonnassa ja yhteistyössä, joiden avulla on mahdollista tukea innovaatioita. Toisaalta Halonen (2016) noteeraa, että innovatiivi-
sella hankinnalla itsessään voidaan tarkoittaa sitä, että hankintayksikkö antaa toimittajille mahdolli- suuden ehdottaa erilaisia tapoja tietyn palvelun tuottamiseen tai sallii vaihtoehtoisten tarjousten esittämisen tarjouspyynnössä. Jälkimmäisessä on kyse tulosperusteisesta hankinnasta, jossa han- kintayksikkö määrittelee hankinnalle lopputuloksen (esimerkiksi työllisyyden nostaminen), mutta jättää tuotantotavan suunnittelun toimittajien määriteltäväksi. Tulosperusteisista hankinnoista löy- tyy myös oikeuskäytäntöä, kuten esimerkiksi KHO 2014:55, jossa ikäihmisten tehostetun palveluasu- misen kilpailutuksessa laatua arvioitiin tarjoajan tekemien palvelutaso- ja asiakastyytyväisyyslupaus- ten perusteella.
Kuhmosen ym. (2013) julkisia hankintoja koskeneessa tapaustutkimuksessa jopa 28 prosentissa hankintoja toimittajan valintakriteerinä oli hinta. Hinnan painottamista perusteltiin sillä, että halut- tiin varmistaa palvelun edullisuus ja kilpailutuksen yksinkertaisuus. Eräs käytännön esimerkki pel- kän hinnan käyttämisestä valintaperusteena on Turun kaupungin vuonna 2020 toteutettu kauppa- torin kiveyksien hankinta, jotka lopulta hankittiin hintaperusteisen kilpailutuksen kautta Kiinasta (Yle 2021). Suomen luonnonkiviteollisuutta edustavien yritysten järjestö KIVI ry:n laskelmien mukaan Kii- nasta tilattu kivi tuotti yli nelinkertaiset CO2 -päästöt kotimaiseen kiveen verrattuna (KIVI ry 2021).
Tämän lisäksi hankinta oli ristiriidassa Turun ja Suomen ympäristötavoitteiden kanssa, raha valui ulkomaille eikä kiinalaisten työntekijöiden oikeuksista ole varmaa tietoa (Suomen kuvalehti 2021).
Saastamoisen (2015) tutkimuksen perusteella hankintayksiköiden tulisi pyrkiä pitämään hankinta- prosessinsa mahdollisimman kevyenä ja läpinäkyvänä, jottei hankintakriteerien käyttö toimisi kilpai- lua rajoittavana tekijänä. Tämä tulisi kuitenkin vaatimaan hankintoihin liittyvien resurssien vahvista- mista, uudenlaisten innovatiivisten hankintamallien kehittämistä sekä uutta tutkimusta, jolla vahvis- tettaisiin julkisten hankintojen strateginen merkitys (Kuhmonen ym. 2013). Toisaalta myös lainsää- däntöä tulisi muuttaa: Itä-Suomen Yliopiston julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen huomaut- taa Suomen Kuvalehden (2021) haastattelussaan, että hankintalaissa ei ole määritelty esimerkiksi tarjouspyynnön kielivaatimuksia, vaikka kilpailutus koskisi koko Euroopan aluetta. Tällöin ei päästä hyödyntämään kansainvälisiä yhteismarkkinoita. Lisäksi Voutilainen korostaa hankintaviranomais-
ten koulutuksen merkitystä, sillä näiden tulisi tunnistaa myös useita muita lakeja ja perusoikeuksia osana hankintaprosessia.
Koulutusten lisäksi hankintaosaamista voitaisiin siis vahvistaa esimerkiksi mahdollistamalla hankin- noista vastaaville henkilöille tehtävänkierron julkisen ja yksityisen sektorin välillä sekä hankintaneu- vontapalveluiden perustamisilla (Kajala 2015). Useissa maissa onkin järjestetty mittavia ohjelmia tut- kimus- ja innovaatiourien edistämiseksi, joilla estetään aivovuotojen tapahtuminen (KOM(2010) 546 lopullinen). Lisäksi hankintojen toteutuksessa tarvitaan laaja-alaista substanssiosaamista, kuten esi- merkiksi hankinnan kohteen loppukäyttäjien mielipiteitä ja toiveita (Kajala 2015). Työ- ja elinkeino- ministeriön osastopäällikkö Ilona Lundström (2011) toteaakin väitöskirjassaan: “hankintalainsää- däntö ei ehkä kannusta, mutta se ei myöskään millään tavalla estä kuntaa hankkimasta sen omiin, kuntalaisten ja myös tarjoajien tarpeisiin vastaavia palveluja tarkoituksenmukaisia hankintamenet- telyjä hyödyntäen. Hankinnalle asetettuihin tavoitteisiin pääsemiseksi kunnalla täytyy olla halua, nä- kemystä ja riskinsietokykyä toimia toisin kuin on aina ennen toimittu.”
Myös KEINO-osaamiskeskuksen tehtävä on jakaa onnistuneita käytäntöjä julkisten hankintojen to- teuttamisesta, joista eräs esimerkki on lähiruoan hankinta. Jo vuonna 2013 Pohjois-Karjalassa teh- dyssä tutkimuksessa havaittiin, että maatalouden ja elintarviketeollisuuden suurten työllisyysvaiku- tusten ansiosta lähiruoan hankkiminen voisi olla hyvä tapa kehittää maakunnan taloudellista toime- liaisuutta (Saastamoinen ym. 2013). Maa- ja metsätalousministeriön (2021) selvityksen mukaan lähi- ruoan hankinnassa hankintalainsäädäntö on koettu usein rajoittavana tekijänä, vaikka hankintalaki nykymuodossaan mahdollistaakin lähiruoan käytön niin laadun, vastuullisuuden, ympäristövaiku- tusten sekä kansallisen hankintastrategian tavoitteiden näkökulmista. KEINO-osaamiskeskus on ja- kanut käytännön esimerkin Helsingin kaupungin ilmastoystävällisestä maidon ja maitovalmisteiden hankinnasta, jonka valmisteluvaiheessa hyödynnettiin markkinavuoropuhelua ja toimittajien valin- nassa ilmasto- ja vastuullisuuskriteeritaulukkoa (KEINO-osaamiskeskus 2021b).
2.6 Julkisten hankintojen haasteet
Julkisten hankintayksiköiden kenttää ja hankintojen toteuttamisen tapoja on kuvailtu pirstaloiseksi.
Esimerkiksi kuntien hankintatoiminta nähdään hajanaisena ja koordinoimattomana (Pyykkölä &
Vuorensola 2018), eivätkä innovaatioita edistävät toimintatavat ja käytännön kokemukset lähes kos- kaan siirry viranomaiselta toiselle, edes saman kunnan sisällä (Kajala 2015). Lisäksi hankintojen pai- nopiste on usein juridisessa kilpailutusprosessissa (Kajala 2015; OECD 2019), vaikka tosiasiassa kil- pailutusvaiheen tulisi olla vain yksi osa hankintaprosessikokonaisuutta. Systemaattinen strategisen hankintatavan soveltaminen on harvinaista, ja tämän seurauksena hankintayksiköiden osaamisen puutteet, strategisen otteen ohuus ja resurssien vähäisyys lisääntyvät (Pyykkölä & Vuorensola 2018).
Eräs tärkeimmistä julkisiin hankintoihin liittyvistä haasteista on pk-yritysten osallistumisasteen nos- taminen (The Commission of the European Communities 2008; Saastamoinen 2015). Jo vuonna 2010 Euroopan Unionin kattavassa selvityksessä havaittiin, että pk-yritykset ovat erittäin aliedustet- tuina julkisissa hankinnoissa suhteessa niiden määrään ja painoarvoon taloudessa (GHK 2010; ref.
Saastamoinen 2015). Pk-yritysten alhaisen osallistumisasteen on arveltu johtuvan niiden kohtaa- mista esteistä ja resurssien vähyydestä verrattuna suuriin yrityksiin (Loader 2005; GHK 2010; Flynn ym. 2015; ref. Saastamoinen 2015). Aluekehityksen näkökulmasta pk-yritysten osallistumisaktiivi- suutta olisi mahdollista nostaa esimerkiksi kehittämällä alueen vetovoimaisuutta, joka taas luo puit- teet yrittäjien vuorovaikutukselle, verkostoitumiselle sekä uusien toimintatapojen oppimiselle ja ke- hittämiselle (Keskuskauppakamari 2016).
Myös itse hankintalainsäädäntö ja perinteinen tapa toteuttaa hankintoja on nähty haasteellisina.
Kuhmosen ym. (2013) haastattelututkimuksessa osa vastaajista näkee hankintalainsäädännön niin monimutkaisena ja mekaanisena, että se on toiminut esteenä kehittäjäkumppanuuksien, kerran- naisvaikutusten ja laadun painottamiselle. Lisäksi julkisen sektorin toimintaa ohjaa pyrkimys mini- moida riskejä, mikä taas nostaa kynnystä soveltaa uudenlaisia toimintamalleja hankintatoiminnassa (Vedenkangas 2018; ref. Pyykkölä & Vuorensola 2018). Toisaalta myös paikallinen yrityskenttä voi
olla konservatiivista, joka ilmenee haluttomuutena osallistua esimerkiksi tulosperusteisiin hankintoi- hin (Tirronen ym. 2014; ref. Pyykkölä & Vuorensola 2018). Yritykset kokevat olleensa jo vuosia petty- neitä hankintayksiköiden toimintaan: poliitikot luovat hankintayksiköille jatkuvasti puitteita toteut- taa hankintoja yritysystävällisesti, mutta nämä lupaukset eivät tunnu siirtyvän käytäntöön esimer- kiksi lisääntyneen hallinnollisen taakan takia (Beyer ym. 1983, 229; ref. Flynn & Davis 2015).
Kuhmonen ym. (2013) havaitsivat haastattelututkimuksessaan, että myös hankintojen strategiseen kilpailutukseen liittyvä osaamisen puute luo hankintaprosessiin haasteita. Esimerkiksi tarjousten vertailuperusteet tulisi osata määritellä siten, että tarjoajia pystytään vertailemaan tasapuolisesti.
Tällöin myös hankintapäätökseen liittyvät valitukset ovat epätodennäköisiä. Valituksia olisi mahdol- lista ehkäistä myös lisäämällä hankintapäätösten valmistelun julkisuutta ja kuulemalla kuntalaisia heitä koskevissa asioissa – mitä pidemmälle hankintaprosessi etenee, sitä pienemmät ovat vaikutta- mismahdollisuudet. Kunnilta vaaditaan myös aktiivisuutta esimerkiksi siinä, että erityisryhmien ääni saadaan kuuluviin heitä koskevissa hankinnoissa. (Rantala-Korhonen 2020). Esimerkiksi Juuan kun- nan Simpauttaja-liikuntapuiston rakentamisessa hyödynnettiin niin liikunta- ja urheiluseuraväkeä, paikallisen koulun oppilaita, opettajia ja henkilökuntaa, Ikäosaamiskeskus Ellinkulman senioreita sekä kyläyhdistyksen toimijoita (Kuntalehden verkkosivut 2016).
Innovatiivisten ratkaisujen etsimistä ja strategisten vertailuperusteiden laatimista varjostavat myös hankintayksiköiden pelko markkinaoikeuteen joutumisesta. Jo pelkästään laatukriteerien laatiminen nähdään haastavana, joten laatuun liittyvät asiat saatetaan määritellä vain palvelunkuvauksessa.
(Kuhmonen ym. 2013). Toisaalta yritysten ja julkisen sektorin yhteistyö ja vuoropuhelu voivat olla niin vähäistä, etteivät hankintayksiköt tunne markkinoilla olevia innovaatioita, potentiaalisia toimit- tajia tai yritysten kehitystyötä, joten vertailukriteerien laadinta hankaloituu entisestään (Kajala 2015). Osa hankintayksiköistä näkee poliittisen ilmapiirin rakentuneen sellaiseksi, että hankinnoissa halutaan painottaa valitusten välttämistä innovoinnin kustannuksella (Kuhmonen ym. 2013).
Sen sijaan Cabras (2010), Peck & Cabras (2011) ja Saastamoinen ym. (2013) ovat tutkineet julkisten hankintojen haasteita, jotka liittyvät alueellisuuteen. Ensinnäkin hankintatoiminnassa tulee ottaa
huomioon maantieteellisestä sijainnista johtuva alueen toimialarakenne, joka määrittää tavaroiden ja palveluiden alueellisen saatavuuden. Toiseksi tulee huomioida globalisaatio, sähköistyminen ja tiedon saatavuus fyysisestä sijainnista riippumatta, joiden seurauksena voi olla tilausten “valumi- nen” alueen ulkopuolelle. Kolmanneksi mainitaan se, että hankintasopimuksiin valittujen toimitta- jien panoshankinnat toisilta yrityksiltä kohdistuvat usein alueen ulkopuolelle, millä on suuri merkitys aluetalouden kannalta. Lopuksi mainitaan tarjouskilpailuaktiivisuuden ja sen osatekijöiden alueelli- nen vaihtelu, kuten esimerkiksi yrittäjän valmius riskinottoon, kasvuhakuisuuteen ja innovointiin.
Joissain kunnissa ongelmana on myös yritysten ammattitaidon puute tarjouspyyntöihin vastaami- sessa, mikä voi karsia kunnilta toimittajavaihtoehtoja entisestään (Kuhmonen ym. 2013).
Aluetalouden näkökulmasta hankintojen suuret volyymivaateet nousevat esteeksi pk-yritysten osal- listumiselle, eikä myöskään alueen toimialarakenne välttämättä vastaa julkisen sektorin kysyntää (Saastamoinen ym. 2013). Toisaalta Kajalan (2015) mukaan myöskään yritykset eivät tunne riittävästi julkisen sektorin todellisia tarpeita. Tämä taas viestii siitä, että yksityisen ja julkisen sektorin välisille vuoropuheluille olisi todella tarvetta. Suomen Yrittäjien vuoden 2018 elinkeinopoliittisen kyselyn mukaan 28 prosenttia vastaajista antoi kuntien hankintapolitiikalle arvosanaksi 4 tai 5 kouluarvo- sana-asteikolla (Pyykkölä & Vuorensola 2018; Suomen Yrittäjät 2021f). Yleinen yrittäjien toive han- kintojen järjestämisessä on ollut paikallisten toimittajien tukeminen, mikä on kuitenkin hankintayk- siköiden näkökulmasta haastavaa hankintalaissa määritettyjen tasapuolisuuden ja syrjimättömyy- den periaatteiden vuoksi. Tämän vuoksi kehittämistoimenpiteitä tulisi kohdentaa niin hankintayksi- köiden hankintaosaamisen kuin myös yritysten osallistumisaktiivisuuden suuntaan.
3 Julkiset hankinnat ja aluetalous
3.1 Aluetalous, alueen elinvoima ja kilpailukyky
Talousalueella tarkoitetaan julkisen sektorin hallinnoimaa maantieteellistä aluetta, jonka sisällä hen- kilöt, tavarat, palvelut ja pääoma liikkuvat vapaasti. Talousalue taas voidaan jakaa Euroopan Unionin tilastollisen alueluokituksen (NUTS) perusteella pienempiin alueisiin, eli aluetalouksiin aluetilinpidon laatimiseksi. NUTS-luokituksessa on neljä tasoa: NUTS 1 (Manner-Suomi ja Ahvenanmaa), NUTS 2 (suuralueet), NUTS 3 (maakunnat) ja LAU-taso (kunnat). (Tilastokeskus 2021). Tässä tutkimuksella aluetaloudella tarkoitetaan NUTS 3 -luokituksen mukaista maakuntakohtaista aluejakoa.
Aluetalous käsitteenä liittyy kiinteästi alueen elinvoiman käsitteeseen. Aluetutkija Timo Aron mu- kaan elinvoiman käsite voidaan liittää alueen kasvun osatekijöihin, joita ovat alueen talous ja resurs- sit, työpaikat ja työllisyys, arvonlisäys, rakentaminen ja asuntotuotanto, yritystoiminta, koulutus ja osaaminen, liikenneyhteydet ja saavutettavuus sekä tutkimus ja tuotekehitys (Valtiovarainministeriö 2020a). Elinvoimainen kunta nähdään väestöltään riittävänä, taloudellisesti vahvana, resursseiltaan kykeneväisenä sekä vuorovaikutukseltaan kyvykkäänä ja tulevaisuusorientoituneena (Paananen ym.
2014; ref. Pyykkölä & Vuorensola 2018). Tämän vuoksi elinvoiman käsite liittyy useisiin eri kokonai- suuksiin, ja näitä ominaisuuksia uudistamalla ja kehittämällä alueella on mahdollisuus säilyttää tä- män toiminta- ja kilpailukykynsä (Kuhmonen ym. 2013).
Alueen elinvoimaan yhdistyvä vetovoima taas liittyy alueen ilmapiiriin, positiiviseen omaperäisyy- teen ja turvallisuudentunteeseen (Rantala-Korhonen 2020). Vetovoimainen alue luo alueen toimi- joille puitteet vuorovaikutukselle ja verkostoitumiselle, sekä edistää ihmisten kykyä oppia uutta (Keskuskauppakamari 2016). Vetovoimaisuutta voidaan analysoida esimerkiksi muuttajien, potenti- aalisten muuttajien, paluumuuttajien, matkailijoiden, koulutustarjonnan, osaamisen, yritysten ja in- vestointien näkökulmista (Aro 2016). Toisaalta alueen vetovoimaisuutta voidaan tarkastella vetovoi- matekijöiden kautta: kovat vetovoimatekijät, kuten infrastruktuuri, aluetalous, työ- ja koulutusmah-
dollisuudet, muodostavat perustan vetovoimaisuuden rakentamiseksi. Pehmeät vetovoimatekijät, kuten paikalliskulttuuri, elämykset, innovatiivisuus ja “villit kortit”, taas luovat alueelle ainutlaatui- suutta. (Raunio 2002; Rainisto 2003; Aro & Haanpää 2016; ref. Laamanen & Kultanen 2019).
Alueen pitovoima sen sijaan saa ihmiset ja yritykset pysymään paikkakunnalla ja näkemään sen tu- levaisuutensa kotiseutuna. Alueen pitovoimaan voidaan vaikuttaa pitämällä huolta kuntien perus- palveluista, asukasdemokratiasta ja yritysmyönteisistä päätöksistä (Laamanen & Kultanen 2019;
Rantala-Korhonen 2020). Pitovoiman käsite voidaan jakaa esimerkiksi asukkaiden ja toimijoiden tyy- tyväisyyteen, viihtyvyyteen sekä koettuun hyvinvointiin. Pitovoiman käsitteessä korostuvat myös alueen maine ja ilmapiiri. (Valtiovarainministeriö 2020a). Alueen pitovoima on osa alueen elinvoi- maisuuden osatekijöitä, sillä pitovoimainen alue sitoo ihmiset ja resurssit osaksi itseään (Laamanen
& Kultanen 2019).
Aluetalous ja alueen elinvoima siis muodostuvat useista eri tekijöistä. Alueen elinvoiman lisäänty- essä kohentuu myös alueen aluetalous, joka taas nostattaa alueen kilpailukykyä. Alueen kilpailukyky on kykyä ylläpitää ja synnyttää alueellista kasvua sekä parantaa alueen houkuttelevuutta ja muun- tautumiskykyä, ja se muodostuu esimerkiksi alueen talous- ja työllisyyspolitiikasta. (Aro 2013). Perin- teisesti suomalaisissa aluetalouksissa ja poliittisessa keskustelussa yrittäjyys on nähty eräänä tär- keimmistä välineistä talouskasvun ja kilpailukyvyn tukemisessa: yrittäjyys ja yrittäjämäinen toiminta synnyttävät alueelle uudenlaisia ideoita, tuotteita ja palveluita sekä innovaatioita, jolloin alueelle ge- neroituu liikevaihtoa, ostovoimaa ja siten myös kilpailukykyä (Tokila 2019). Nämä tavoitteet ja keinot ovat avainasemassa, kun vastataan tuottavuuden kehityksestä aiheutuvaan työvoiman tarpeen vä- henemiseen.
Suomi on menestynyt erilaisissa kilpailukykyvertailuissa hyvin: Suomen vahvuuksia ovat esimerkiksi koulutettu väestö ja hyvin toimiva infrastruktuuri, mutta toisaalta korkea verotus ja työmarkkinoi- den toiminta ovat kilpailukykyä haittaavia tekijöitä. Todellinen kilpailukyvyn mittari on kuitenkin kasvu ja työllisyys, joissa molemmissa Suomella riittää parannettavaa. (Känkänen ym. 2013). Sa- malla Suomen ja tämän maakuntien tulisi kehittää itselleen kilpailuetua yksittäisiltä toimialoilta erot-
tuakseen muista alueista (Sotarauta & Viljamaa 2003, 27; ref. Keskuskauppakamari 2016). Suomella on mahdollisuus menestyä eräänä kansainvälisen osaamisen ja innovaatioiden kärkimaista, mikäli tällä on rohkeutta ja kykyä tarttua globalisaation tuoman muutoksen tarjoamiin mahdollisuuksiin ja tarjota niihin innovatiivisia ratkaisuja (Valtioneuvosto 2019).
Suomen sisällä maakunnallisten aluetalouksien kilpailukyvyissä on kuitenkin eroavaisuuksia. Esi- merkiksi työllisyysaste, työn tuottavuus ja bruttokansantuotteen määrä asukasta kohden vaihtelevat maakunnittain. Jos eroavaisuudet kasvavat liian suuriksi esimerkiksi palkkatasoissa, voi tämä kan- nustaa nuoria ja korkeasti koulutettuja lähtemään maakunnasta, mikä taas voi jähmettää köyhem- pien alueiden kehityksen. (Fornaro 2018). Suomen kannalta ideaalinen aluerakenne olisi monikes- kuksinen: kaupungit olisivat riittävän suuria ja sopivan lähellä toisiaan, jotta ne voisivat turvata pal- velujen tarjonnan, hyödyntää kasautumisetuja, verkostoitua ja jakaa tehtäviä keskenään (Eskelinen 2019). Elinvoimainen ja sosiaalisesti vahva Suomi rakentuu metropolialueen, kasvavien kaupunki- seutujen, seutukuntien ja maaseudun yhteisestä menestyksestä (Valtioneuvosto 2019).
Suomessa talouskasvu perustuu ennen kaikkea tuottavuuden kasvuun, joista tärkeimpiä tekijöitä ovat osaaminen ja innovointi. Hallituksen talouspolitiikka tähtääkin toimivan hyvinvointivaltion, kou- lutuksen, infrastruktuurin ja tutkimuksen vahvistamiseen, jolla kohennetaan Suomen taloudellista menestystä ja kiinnittymistä maailmantalouteen. (Valtioneuvosto 2019). Taloustieteellistä näkökul- maa tullaan jatkossakin tarvitsemaan aluekehityksen ja aluerakenteiden ymmärtämiseen (Okko 2019). Työllisyyden kasvun lisäksi kestävyyttä tulee vahvistaa julkisesti rahoitetun palvelutuotannon tuottavuutta parantamalla, organisatorisin ja ennaltaehkäisevin toimin, teknologisin keinoin sekä julkisia hankintoja ja tilojen hallintaa tehostamalla (Valtioneuvosto 2019).
3.2 Julkiset hankinnat strategisena elinvoimajohtamisen välineenä
Elinvoimajohtamisella tarkoitetaan strategista, tulevaisuuteen kiinnittyvää kunnan ja sen toimin- taympäristön välisen suhteen hallintaa. Toimintaympäristön muuttuessa toimintamahdollisuuksien
turvaaminen ja vetovoiman saavuttaminen vaativat ennakointia, tavoitteellisuutta, proaktiivisuutta ja uudistumiskykyä – ilman ennakointia rajaudutaan pelkästään operatiiviseen, reaktiiviseen toimin- taan, joka ei palvele pidemmän aikavälin elinvoimatavoitteita. (Kuhmonen ym. 2013). Koska julkisiin hankintoihin sitoutuu runsaasti julkissektorin resursseja, on tärkeää, että hankintoja tarkastellaan myös strategisesta näkökulmasta (Saastamoinen 2015). Hankintoja voidaan käyttää esimerkiksi po- liittisten tavoitteiden, kuten ympäristönäkökulmien edistämiseen (Aho ym. 2006; Kahlenborn ym.
2011; ref. Saastamoinen 2015). Tässä tutkimuksessa perehdytään siihen, kuinka julkiset hankinnat voidaan valjastaa toimimaan strategisena elinvoimajohtamisen välineenä.
Koska julkisten hankintojen kokonaisvolyymi Suomen tasolla on noin 47 miljardia euroa (Merisalo ym. 2021) ja Pohjois-Karjalassa vähintään 348 miljoonaa euroa (Pohjois-Karjalan hankintatoimi 2020), ovat ne kaikessa laajuudessaan erittäin merkittävä tekijä niin kunnan asukkaiden, talouden, yritysten kuin myös kuntapalvelujen näkökulmasta. Kuhmonen ym. (2013) on luonnehtinut kunnan elinvoimajohtamista palvelevaa hankintatoimea kolmella ominaispiirteellä: 1) hankintojen perus- tana on ennakoitu tarve ja pitkäjänteinen strateginen suunnittelu, 2) hankintojen suunnittelun yh- teydessä selvitetään oman tuotannon asema (kuten kilpailukyky, tarve ja mahdollisuudet) ja 3) han- kintaprosessissa tähdätään kustannustehokkuuteen (perushankinnat) ja seurannan sisältävään vai- kuttavuuden hankintaan (kehittävät palveluhankinnat). Lisäksi hankintojen strategisuus edellyttää syvenevää yhteistyötä kuntasektorin ja perustettavien itsehallinnollisten alueiden kanssa (Valtiova- rainministeriö 2019).
Aluetalouksien kannalta on todella merkittävää, minne julkisiin hankintoihin käytetty rahasumma ohjautuu. Hankinnoilla on suuri mahdollisuus paikallisen elinkeinoelämän kehittämiseen ja luo- maan kysynnän kautta syntyviä innovaatioita (Pyykkölä & Vuorensola 2018). Kun hankinnat toteute- taan strategisesti esimerkiksi asettamalla hankinnalle energiatehokkuustavoitteita, luo se kysyn- täsignaalin yrityksille, mikä taas kannustaa yrityksiä tuotekehitykseen (Kuhmonen ym. 2013; ref.
Pyykkölä & Vuorensola 2018). Sen sijaan, kun kunta tekee hankintoja eri toimialoilta, on sillä positii- vinen vaikutus seutukunnan yritystoiminnan edellytyksiin ja siten taas alueen elinvoimaan ja alueta- louteen (Holstila 2012; ref. Pyykkölä & Vuorensola 2018). Lisäksi Murray (2009) ja Saastamoinen
