JULKISTEN
HANKINTOJEN OSAAMISEN
KEHITTÄMISTARPEET POHJOIS-KARJALASSA
Julkisten hankintojen strateginen osaaminen -hankkeen esiselvitys
Jani Saastamoinen
Julkisten hankintojen osaamisen kehittämistarpeet Pohjois-Karjalassa
JULKISTEN HANKINTOJEN OSAAMISEN KEHITTÄMISTARPEET POHJOIS-KARJALASSA
Julkisten hankintojen strateginen osaaminen –hankkeen esiselvitys
Jani Saastamoinen
2013
Kopijyvä Oy Joensuu 2013 ISBN: 978-952-61-1090-5 ISBN: 978-952-61-1091-2 (PDF)
JULKISTEN HANKINTOJEN STRATEGISEN OSAAMISEN HANKI-PROJEKTI
Kuntasektorin tekemillä hankinnoilla ja niiden kohdentumisella on merkittäviä vaikutuksia alueen taloudelliseen toimeliaisuuteen ja työllisyyteen.
Pohjoiskarjalaisten yritysten kilpailukyvyn ja työllisyyden kannalta on tärkeää, että julkisten hankintojen osaaminen alueella lisääntyy. Esimerkiksi kilpailutuksen kriteerit, lainsäädännön tuntemus ja verkostoituminen voivat vaatia erityisosaamista, joka on esteenä tarjouksen tekemiselle pienissä yrityksissä, vaikka edellytyksiä kilpailutukseen osallistumiseen muutoin olisi.
Hankkeen tavoitteena on lisätä pk-yritysten strategista osaamista, niin että julkiset hankinnat olisivat osa yrityksen pitkäntähtäimen suunnitelmaa. Hanki-projektin tarjoamien selvitysten ja koulutusten avulla yritys voi kiertää julkisiin hankintoihin liittyvät karikot - toimimme majakkana pohjoiskarjalaisille yrityksille.
TIIVISTELMÄ
Kuntasektori on Suomessa merkittävin julkisten hankintojen tekijä. Tavara- ja palveluhankintojen keskimääräinen arvo on kasvanut viime vuosina. Kehitys on huolestuttavaa erityisesti mikro- ja pienyritysten kannalta, koska suuret hankinnat vaativat enemmän tuotantokapasiteettia ja tarjoajalle voidaan asettaa vaatimuksia, joita pienet toimittajat eivät pysty täyttämään. Pohjois-Karjalan yritykset ovat pitkälti mikro- ja pienyrityksiä, joten resurssien puute voi heikentää mahdollisuuksia osallistua julkisiin kilpailutuksiin. Julkisissa hankinnoissa ei voida suoraan suosia paikallisia yrityksiä, vaikka se voisi parantaa alueen taloudellista toimeliaisuutta. Mahdollisena keinona edistää pienten yritysten pääsyä hankintoihin voisi olla verkostoituminen.
Asiantuntijahaastattelut nostavat esille erilaisia osaamistarpeita ja kohderyhmiä toimenpiteille. Sähköinen hankintajärjestelmän käytön opettaminen voisi olla hyödyllistä ja nostaa hankintoihin osallistumisastetta. Tiedottaminen tulevista hankinnoista etukäteen parantaisi myös pk-yritysten osallistumismahdollisuuksia.
Lisäksi tiedon vaihto lisääminen ostajien ja myyjien välillä lain sallimissa puitteissa olisi toivottavaa, jotta ostajan tarpeet voitaisiin huomioida tarjouspyynnössä.
Markkinatuntemuksen kasvattaminen hyödyttäisi kaikkia hankintojen osapuolia.
Yritysten verkostoitumismahdollisuuksia pidettiin kohtuullisen hyvinä, mutta tietoa mahdollisista verkostoitumispartnereista tulisi saada lisää. Täydennyskoulutusta tulisi kohdentaa pieniin ja uusiin yrityksiin, ja keskeistä olisi tarjouksen tekemisen opettelu. Erityisesti maakunnan reuna-alueiden yrityksiä tulisi kannustaa hankintoihin. Lisäksi lainsäädännön ongelmakohtia voitaisiin käydä läpi.
Koulutustilaisuuksia voitaisiin hyödyntää keskustelu- ja verkostoitumisfoorumina yritysten, hankintatoimen ja asiantuntijoiden välillä.
SISÄLTÖ
1. JOHDANTO 1
2. JULKISET HANKINNAT JA PIENET YRITYKSET 3
2.1 Julkisten hankintojen periaatteet 3
2.2 Hankintatyypit 7
2.3 Hankintamenettelyt 9
2.4 Pienet yritykset julkisissa hankinnoissa 11 2.5 Pohjois-Karjalan yrittäjien kysely julkisista hankinnoista 15
3. JULKISET HANKINAT SUOMESSA 16
3.1 Hankintayksikköjen hankinnat 16
3.2 Hankintalajit 17
4. YRITYSTEN TOIMINTAYMPÄRISTÖ POHJOIS-KARJALASSA 18
4.1 Talous ja kunnat 18
4.2 Yritysrakenne 22
5. ASIANTUNTIJAHAASTATTELUT 28
5.1 Taustaa 28
5.2 Hankintayksikön näkemys 29
5.3 Yritysten näkemykset 32
5.3.1 Hankintajärjestelmä 32
5.3.2 Lainsäädäntö ja tarjouspyynnöt 34
5.3.3 Verkostoituminen 36
5.3.4 Kehittäminen ja täydennyskoulutus 37 6. KYSELY POHJOIS-KARJALAISILLE YRITYKSILLE JULKISTEN
HANKINTOJEN ESTEISTÄ 39
6.1 Kyselyn taustatiedot 39
6.2 Yritysten kokemat esteet julkisiin hankintoihin osallistumisessa 40
7. POHDINTAA 43
Lähteet Liitteet
1. JOHDANTO
Julkiset hankinnat ovat julkisen sektorin toteuttamia tavara-, palvelu- ja rakennusurakoita, jotka hankitaan julkisen organisaation ulkopuolelta. Suomessa kuntien julkisten hankintojen arvoksi arvioidaan noin 13 miljardia euroa vuodessa, joiden työllisyysvaikutus on noin 80 000 henkilötyövuotta (Lith 2011; 2012).
Hankinnoista 90 % ylittää kansallisen tai EU-kynnysarvon, jolloin ne kuuluvat hankintalain piiriin jäännösosan ollessa pienhankintoja (Hyvärinen & Lith 2008).
Julkisilla hankinnoilla on kaksi keskeistä tavoitetta. Ensinnäkin tavoitteena on tehostaa julkisten varjojen käyttöä, koska kilpailuttamalla voidaan pyrkiä alentamaan julkisen sektorin menoja tai parantamaan tavaroiden/palveluiden laatua. Toinen tavoite on parantaa eurooppalaisten yritysten kilpailukykyä.
Euroopan yhteisön tavoitteena on ollut tavaroiden, palvelujen, pääomien ja työntekijöiden vapaa liikkuminen sisämarkkinoilla, ja julkisten hankintojen ulottaminen valtiorajojen yli palvelee tätä sekä ensimmäistä tavoitetta.1 Lisäksi kilpailuttamiseen voidaan turvautua, jos julkisella sektorilla ei ole tarvittavaa osaamista jonkin tavaran tai palvelun tuottamiseksi (Valkama et al. 2008).
Ulkoistaminen tai julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö voi hyödyttää molempia osapuolia. Van Ham ja Koppenjan (2002) katsovat, että hyötyjä julkiselle sektorille ovat yksityiset investoinnit, lisääntynyt tehokkuus, yksityisen sektorin markkinatietämyksen hyödyntäminen sekä lisäarvon ja innovatiivisten ratkaisujen luominen. Julkiset hankinnat vähentävät myös yritystukien tarvetta (Loader 2007).
Yksityiselle sektorille kannustimena ovat uudet investointimahdollisuudet uusille markkinoille, pitkän aikavälin epävarmuuden väheneminen ja julkinen tuki
1 Työ- ja elinkeinoministeriö verkkosivu:http://www.tem.fi/?92752_m=105317&s=102.
taloudellisesti kannattamattomille investoinneille. Erityisesti pienille yrityksille julkiset hankinnat ovat tärkeitä. Pienet yritykset uskovat, että julkiset hankinnat ovat hyvä yritystuen muoto (Loader 2007).
Tässä esiselvityksessä tarkastellaan julkisten hankintojen kenttää ja mahdollisia osaamistarpeita pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritykset) näkökulmasta.
Selvityksessä keskitytään erityisesti Pohjois-Karjalaan, jonne Hanki-projekti suuntautuu. Aineistoina toimivat HILMA-portaalissa julkistetut tilastot Suomessa 2008-2011 toteutetuista julkisista hankinnoista, tilastokeskuksen aineistot, pohjoiskarjalaisille yrittäjille suunnatut kyselyt (2011, 2012) ja asiantuntijahaastattelut Joensuun seudun hankintatoimelle ja valikoiduille sopimustoimittajille.
Selvityksen rakenne on seuraavanlainen. Toisessa luvussa käsitellään julkisten hankintojen periaatteita ja pienten yritysten asemaa julkisissa hankinnoissa.
Kolmannessa luvussa tarkastellaan julkisten hankintojen kehitystä viime vuosien aikana HILMA:n tilastojen valossa. Neljännessä luvussa annetaan yleinen kuvaus Pohjois-Karjalan aluetaloudesta ja sen mahdollisuuksista ja haasteista julkisia hankintoja koskien. Viidennessä luvussa raportoidaan asiantuntijahaastattelujen tuloksista. Kuudennessa luvussa käsitellään pohjoiskarjalaisille yrityksille syksyllä 2012 suunnatun kyselyn esiintuomia esteitä julkisiin hankintoihin osallistumisessa.
Seitsemännessä luvussa vedetään yhteen selvityksen keskeisiä aihepiireisjä.
2. JULKISET HANKINNAT JA PIENET YRITYKSET
2.1 Julkisten hankintojen periaatteet
Julkisten hankintojen lainsäädännöllinen perusta tulee EU:n direktiiveistä ja jäsenvaltioiden omista hankintalainsäädännöistä sekä Maailman kauppajärjestön GPA-sopimusta. Hankintalaki (348/2007) ja hankinta-asetus (614/2007) määrittävät julkisten hankintojen sääntelyä Suomessa. Julkisten hankintojen lainsäädännön valmistelusta vastaa työ- ja elinkeinoministeriö.
Julkisissa hankinnoissa noudatetaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa määriteltyjä neljää periaatetta: syrjimättömyys, yhdenvertaisuus, avoimuus ja suhteellisuus.2 Syrjimättömyydellä tarkoitetaan että julkisissa hankinnoissa kaikkia tarjoajia kohdellaan samalla tavalla. Esimerkiksi tarjoajan kotipaikka ei saa vaikuttaa hankintaan. Yhdenvertaisuus tarkoittaa tarjoajien tasapuolista kohtelua.
Tämä tarkoittaa, että hankintapyynnöt on laadittava siten, että hankinnan kohdetta ei saa määritellä tiettyä tarjoajaa suosivaksi. Avoimuudella tarkoitetaan julkisista hankinnoista tiedottamisen tasapuolisuutta ja julkisuutta. Käytännössä tämä tarkoittaa, että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia, joten kaikki tarjouskilpailuun osallistuvat saavat tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta.
Suhteellisuudella tarkoitetaan, että hankintamenettelyssä asetetut vaatimukset (esimerkiksi tarjoajille) ovat hankinnan arvon ja laatu huomioiden oikeassa suhteessa hankinnan päämäärään nähden. Suhteellisuus tulee esiin myös kilpailuttamisvelvoitteen ja kansallisten kynnysarvojen arvioimisessa.3
2 Työ- ja elinkeinoministeriö verkkosivu:http://www.tem.fi/?92752_m=105317&s=102.
http://www.hankinnat.fi/fi/julkinen-hankinta/Sivut/default.aspx.
3http://www.hankinnat.fi/fi/julkinen-hankinta/hankintojen-periaatteet/Sivut/default.aspx
Hankintalaki määrittää hankintayksiköiksi (Laki julkisista hankinnoista 30.3.2007/348, §6) valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, valtion liikelaitokset, evankelis-luterilaisen ja ortodoksisen kirkon sekä niiden seurakunnat ja viranomaiset ja julkisoikeudelliset laitokset, joita rahoittavat edellä mainitut tahot, niiden johto ja hallintoelimistä vähintään puolet on edellä mainittujen tahojen nimeämiä, tai niiden tekemien hankintojen rahoituksesta vähintään puolet tulevat edellä mainituilta tahoilta. EY- ja kotimaista oikeuskäytäntöä julkisoikeudellisten laitosten asemasta toteuttavat toimijat, jotka ovat hankintalain piirissä, ovat esimerkiksi kuntien elinkeinoyhtiöt4.
Hankintayksiköiltä edellytetään ammattitaitoa kilpailutusten järjestämisen strategisessa suunnittelussa. Hankintatoimen tulee hyödyntää kilpailutusmahdollisuudet tehokkaasti sovittujen toimintamallien ja periaatteiden puitteissa. Valtion asettamien tavoitteiden mukaan hankintatoimen tulee pyrkiä optimoimaan toimittajien ja toimitettavien tuotteiden määrät ja standardoimaan tuotevalikoima mahdollisimman pitkälle. Lisäksi pyrkimyksenä on tuotteen elinkaaren taloudellisuuden huomioiminen ja hallinta. Kunnat toteuttavat hankintansa laaditun hankintastrategian ja palvelustrategian mukaisesti.
Hankintastrategia sanelee, miten hankitaan ja palvelustrategiaa sanelee, mitä hankitaan kuntasektorin ulkopuolelta.5
Julkisista hankinnoista tiedottamisesta on säädetty hankintalaissa ja erityisalojen hankintalaissa. Edellä mainitut ilmoitusvelvolliset julkaisevat hankintailmoituksia työ- ja elinkeinoministeriön ylläpitämässä HILMA-palvelussa. HILMA on maksuton sähköinen ilmoituskanava. HILMAssa ilmoitetaan kansalliset ja EU-kynnysarvot
4 Työ- ja elinkeinoministeriö verkkosivu:http://www.tem.fi/?92752_m=105317&s=102;
http://www.hankinnat.fi/fi/julkinen-hankinta/Sivut/default.aspx.
5 Kuusniemi & Laine 2008.
ylittävistä hankinnoista. Euroopan unionin tasolla hankintailmoituksia (myös suomalaisia) julkaistaan TED-tietokannassa.
Lähtökohtana tarjouskilpailussa on, että hankintayksikkö hakee laadultaan ja hinnaltaan optimaalista ratkaisua (ns. VFM-periaate) tuotteen tai palvelun käyttäjän näkökulmasta (Lindfors 2004) 6 . Tarjouskilpailun tuloksena valintaperusteena käytetään joko kokonaistaloudellisesti edullisinta tai hinnaltaan halvinta tarjousta. Kokonaistaloudellisesti edullisimmassa tarjouksessa valinnassa noudatetaan tarjouspyynnössä määriteltyjä kriteerejä7. Hankinnoissa tärkeää on, että ostaja ja tarjoaja ymmärtävät toisiansa: ostajan tulisi tietää, millaista tarjontaa markkinoilla on, ja tarjoajan tulisi ymmärtää ostajan tarpeet8. Markkinatutkimus on siten tärkeää niin ostajalle kuin tarjoajallekin. Hankintaprosessi voidaan kuvata karkeasti kuvion 1 esittämällä tavalla.
Kuvio 1. Hankintaprosessi (yksinkertaistettu alkuperäisestä Valkama et al. 2008 kuviosta).
Hankintalaki velvoittaa hankintayksikön toteuttamaan hankinnan mahdollisimman tehokkaasti. Yksi tapa alentaa hallinnollisia kustannuksia on keskittää hankintoja yhteishankintayksikköihin ja toteuttaa yhteishankintoja9. Luonnollisesti suuremmat
6 VFM on lyhenne sanoista value for money.
7 Työ- ja elinkeinoministeriö verkkosivu:http://www.tem.fi/?92752_m=105317&s=102;
8http://www.hankinnat.fi/fi/julkinen-hankinta/hankintojen-periaatteet/Sivut/default.aspx
9http://www.hankinnat.fi/fi/julkinen-hankinta/Sivut/default.aspx.
Tarjous- pyyntö
Tarjousten vertailu
Valinta, hankinta- päätös
Hankinta- sopimus, toimitus, Valvonta
hankintayksiköt ja hankintakokonaisuudet asettavat vaatimuksia toimittajien koolle. Loaderin (2007) mukaan hankintayksiköiden keskittyminen VFM- periaatteeseen vähentää pienten yritysten kykyä voittaa tarjouskilpailuja. Kun tarjouskilpailussa painotetaan hintakriteeriä, seurauksena voi olla markkinoiden keskittymien. Karisto ja Lohivesi (2007) väittävät että kilpailuttamisessa mittakaavaedut ovat keskeisiä, mikä suosii monopolisoitumista. Caldwell et al.
(2005) puolestaan varoittavat, että vahvat toimittajat voivat strategisesti painaa hinnan niin alas, että markkinoilta poistuu yrityksiä, minkä jälkeen kilpailullinen markkina ei enää toimi.
On tärkeää, että hankintatoimi toimii strategisesti, jotta kilpailulliset olosuhteet markkinoilla säilyvät. Loader (2007) esittää, että VFM-periaatetta olisi syytä tulkita laajemmin ottamalla huomioon pienten yritysten vahvuudet, kuten kyky toimia nopeasti ja joustavasti. Peck ja Cabras (2011) suosittelevat, että hankinnoissa tulisi ottaa huomioon myös yritysten konkursseista aiheutuvat kustannukset ja työpaikkojen siirtyminen aluetalouksien ulkopuolelle. Heidän mielestään hankintojen sosiaaliset kustannukset ja mahdolliset ulkoisvaikutukset tulisi siis jotenkin huomioida käytettävissä hankintakriteereissä.
Yhtenä keinona pk-yritysten kannustamiseksi on esitetty hankintojen pilkkomista pienempiin osiin10. Hankintoja voidaan jakaa osiin tietyin edellytyksin, esimerkiksi teknisin tai taloudellisin perustein. Jos markkinoilla on esimerkiksi pieniä toimijoita, joilla ei ole yksin kapasiteettia tehdä tarjousta, osiin jakaminen on perusteltua.
Hankinnassa on kuitenkin laskettava yhteen eri osien arvo ja tehtävä kynnysarvon mukainen (EU, kansallinen) hankintailmoitus, jos osien summa ylittää määritellyn kynnysarvon. Sen sijaan hankinnan pilkkominen pienempiin osiin on kiellettyä, jos
10 Uudessa hankintadirektiivissä edellytetään, että suuret hankinnat pilkotaan pienempiin osiin.
tavoitteena on kiertää hankintalakia.11 Hankintayksikön täytyy pystyä osoittamaan syyt, joiden nojalla hankinta on päätetty pilkkoa (Kuusniemi-Laine & Takala 2008).
GHK:n (2010) selvityksen mukaan EU:n tasolla hankintojen pilkkominen onkin lisääntynyt huomattavasti viime aikoina.
2.2 Hankintatyypit
Hankintatyypit jaetaan kynnysarvojen perusteella kansallisiin ja EU-tason hankintoihin sekä pienhankintoihin kolmiportaisen mallin mukaan. Taulukossa 1 esitetään (tällä hetkellä) voimassa olevat kynnysarvot, soveltaminen ja keskeinen sisältö. EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa sovelletaan EY-direktiivejä ja kansallisia menettelyjä. EU-kynnysarvojen alapuolelle jäävät hankinnat ovat kansallisia hankintoja, joihin sovelletaan hankintalakia. Kansallisissa hankinnoissa hankintalain ulkopuolelle jäävät pienhankinnat.12
Suurin osa julkisen sektorin hankinnoista on kansallisia. Niiden määrällinen osuus on vaihdellut 60-70% välillä viimeisen neljän vuoden aikana. EU-tason hankinnat kattavat noin kolmasosan hankinnoista ja loput, noin prosentin osuus, ovat suorahankintoja. Koska arvokkaimmat hankinnat ylittävät EU-tason kynnysarvot, kattavat EU-tason hankinnat puolestaan kaksi kolmannesta hankintojen arvoista, kun taas kansallisten hankintojen yhteenlaskettu arvo jää kolmannekseen.
Todennäköisesti tämä lukema on vielä alhaisempi, koska yli puolesta EU-tason hankinnoista puuttuvat hintatiedot.
11http://www.hankinnat.fi/fi/julkinen-hankinta/hankintojen-periaatteet/Sivut/default.aspx
12 Pekkala & Pohjonen 2010.
Taulukko 1. Kolmiportainen malli.
EU-kynnysarvot
ylittävät hankinnat 2012-13
Soveltaminen Keskeinen sisältö
Yli 200 000 € Tavarat ja palvelut EU-laajuinen ilmoittaminen, direktiivien mukaiset menettelyt
Yli 130 000 € Keskushallintoviranomaisten
tavarat ja A-palvelut B-palvelut: vain jälki-ilmoitus ja teknisiä eritelmiä koskevat säännökset
Yli 5 000 000 € Rakennusurakat Valitusoikeus
markkinaoikeuteen Kansalliset kynnysarvot
ylittävät hankinnat Soveltaminen Keskeinen sisältö
30 000 – 193 000 € Tavarat ja palvelut Kotimainen ilmoittaminen, neuvottelumenettelyjen käyttö laajasti mahdollista Yli 100 000 € Sosiaali- ja terveyspalvelut
Aikuiskoulutus
Valitusoikeus markkinaoikeuteen 150 000 – alle 5 150 000
€
Rakennusurakat
Kansalliset kynnysarvot
alittavat pienhankinnat Soveltaminen Keskeinen sisältö Alle 30 000 € Tavarat ja palvelut Eivät hankintalain soveltamisalassa Alle 100 000 € Sosiaali- ja terveyspalvelut
Aikuiskoulutus
Hankintayksiköiden omat menettelysäännöt
Alle 150 000 € Rakennusurakat Ei valitusoikeutta
markkinaoikeuteen
Oikaisuvaatimus mahdollinen Lähde: Pekkala & Pohjonen 2010; Työ- ja elinkeinoministeriö 2012
Merkille pantavaa on, että kansallisten hankintojen osuus näyttäisi olevan laskussa ja EU-tasoisten hankintojen määrä ja arvo on ollut kasvussa. Kehityksellä voidaan katsoa olevan kahdenlaisia seurauksia. Ensinnäkin entistä suurempi osuus julkisista
hankinnoista on eurooppalaisen kilpailun piirissä, minkä seurauksena rahavirtoja voi kohdistua pois alueilta, joilta hankintoihin käytettävät verovarat kerätään.
Tämän johdosta alueiden taloudellinen elinvoimaisuus voi kärsiä. Toisaalta yleiseurooppalainen kilpailutus voi alentaa hankinnan kustannuksia ja/tai parantaa laatua, mikä tehostaa julkisten varojen käyttöä.
Hankintojen kohdistumisessa Suomi muistuttaa suuria EU-maita, joissa hankinnat päätyvät huomattavasti useammin kotimarkkinoille kuin pienemmissä EU-maissa.
Vuoden 2008 tilastojen valossa suomalaiset julkiset hankinnat, jotka ylittävä EU- kynnysarvot, ovat päätyneet kotimaahan: vain 3% kappalemääräisistä hankinnoista ja hankintasopimusten rahallisesta arvosta vain 1,2% on myönnetty ulkomaalaiselle yritykselle (GHK et al. 2010). Tämä on hyvin lähellä EU:n keskiarvoja 3,7% kappalemääristä ja 1,5% rahallisesta arvosta (GHK et al. 2010).
HILMAn tilastoihin vertaamalla tämä tarkoittaisi, että noin 170 hankintaa lähes 5725 EU-kynnysarvon ylittävästä hankinnasta menisi suoraan ulkomaille13. Voidaankin siis päätellä, että julkisten hankintojen valuminen ulkomaille ei ole ainakaan toistaiseksi ollut merkittävää. Suomalaisten yritysten ulkomailta voittamien julkisten hankintojen rahallinen arvo vuonna 2008 oli 181 miljoonaa euroa (GHK 2010).
2.3 Hankintamenettelyt
Hankintojen toteuttamisessa käytetään erilaisia menettelytapoja, jotka soveltuvat erilaisiin hankintatyyppeihin. Yleisin tapa on avoin menettely, jossa kaikilla halukkailla toimittajilla on mahdollisuus jättää tarjouksensa esitettyyn tarjouspyyntöön. Avoimen menettelyn hyvänä puolena on, että sillä voidaan saada
13 Koska HILMAn tilastoissa hintatiedot ovat puutteellisia, jätetään arvio ulkomaille suuntautuvien hankintojen rahallisesta arvosta tekemättä.
paljon tarjouspyyntöjä. Huonona puolena on, että menettely on hallinnollisesti raskas runsaan osanottajapotentiaalin vuoksi, ja lisäksi kokonaistaloudellisesti edullisen kriteerin käyttö lisää kustannuksia.14
Rajoitettu menettely on toinen yleinen tapa toteuttaa kilpailutus. Rajoitetussa menettelyssä hankintatoimi asettaa objektiiviset, syrjimättömät kriteerit, jonka perusteella kilpailutukseen kutsutaan vain tietyt yritykset. Rajoitetun menettelyn etuna ovat alhaisemmat hallinnolliset kustannukset kuin avoimessa menettelyssä, koska tarjousten määrä on rajallinen. Toisaalta rajoitettu menettely johtaa herkemmin markkinaoikeuteen meneviin valituksiin lisäten hallinnollisia kustannuksia.15
Kilpailutusten kannalta ongelmallisin hankintamuoto ovat suorahankinnat.
Suorahankinnat ovat hankintalain soveltamisen ulkopuolelle jääviä hankintoja, joissa kilpailutusta ei vaadita. Näitä ovat esimerkiksi maanpuolustuksen hankinnat.
Myös osa pienhankinnoista, joita ei tarvitse kilpailuttaa, voidaan toteuttaa suorahankintana. Hankintayksikkö on kuitenkin velvollinen tekemään markkinakartoituksen ja perustelemaan, miksi suorahankintaan on päädytty.16
Puitejärjestelyt ovat kasvattaneet suosiotaan hankinnan toteuttamismenettelynä.
Puitejärjestelyssä hankintayksikkö valitsee toimittajan tai toimittajat sekä toimitusajan hankinnan kohteelle, mutta muodollista tilausta ei tehdä. Ostajan kannalta puitejärjestely takaa toimitukset ja hintatason sopimusaikana, mutta ei velvoita toteuttamaan hankintaa.17 Yritysten strategisen suunnittelun kannalta
14 Kuusniemi-Laine & Takala 2008.
15 Kuusniemi-Laine & Takala 2008.
16 Kuusniemi-Laine & Takala 2008.
17 Kuusniemi-Laine & Takala 2008.
puitejärjestely voi olla ongelmallinen, koska yritys ei voi olla varma, miten paljon liiketoimintaa se saa puitejärjestelyssä.
Muita menettelytyyppejä ovat neuvottelut (neuvottelumenettely ja kilpailullinen neuvottelu), suunnittelukilpailut, dynaaminen hankintajärjestelmä ja sähköinen huutokauppa. Näiden menettelyjen tavoitteena on tehostaa hankintoja (Albano &
Sparro 2008). Neuvottelujen etuna on, että ne helpottavat monimutkaisten hankintojen tekemistä. Neuvottelumenettelyissä hankintayksikkö kutsuu tarjoajia neuvotteluihin, joiden avulla täsmennetään hankinnan kohdetta. Hankintatoimi voi karsia osallistuvien tarjoajien määrää neuvottelujen kuluessa, mutta sen tulee pitää huoli, että kilpailu toteutuu syrjimättömästi. Suunnittelukilpailut käsittävät yleensä suuria hankkeita kuten kaavoitusta, arkkitehtuuria tai teknistä suunnittelua, ja niissä päätös perustuu riippumattoman tuomariston arviointiin.
Dynaaminen hankintajärjestelmä on sähköisen hankinnan muoto, jossa hankinta pidetään avoimena mukaan haluaville toimittajille koko hankinnan keston ajan.
Sähköisessä huutokaupassa hankintayksikkö valitsee huutokauppaan osallistujat valintakriteerien perusteella, minkä jälkeen tarjoajat osallistuvat käänteiseen huutokauppaan (laskevat hinnat).18
2.4 Pienet yritykset julkisissa hankinnoissa
Pienten yritysten aktiivinen osallistuminen julkisiin hankintoihin on merkittävää taloudellisen elinvoimaisuuden kannalta. Alueen työllisyyden kannalta pienet yritykset ovat merkittävä strateginen voimavara työpaikkojen alueellisessa luomisessa (Fee et al. 2002). Pienet yritykset luovat myös enemmän työpaikkoja kuin suuret yritykset (Neumark et al. 2011). Toinen näkökulma on, että pienten yritysten kilpailuetu suurempiin yrityksiin verrattuna on niiden paikallisuus ja kyky
18 Kuusniemi-Laine & Takala 2008.
sopeutua, mikä voi alentaa kustannuksia ja luoda innovatiivisempia toimintatapoja (Fee et al. 2002). Julkistalouden näkökulmasta pienten yritysten osallistuminen lisää markkinoiden kilpailullisuutta ja johtaa siten ostajan kannalta parempiin hankintoihin (Perry 2011). Suomessa pk-yritysten osuus julkisista hankinnoista on ollut 35 - 40 % vuosina 2006-08 (GHK 2010).
Kirjallisuudessa on identifioitu useita esteitä pk-yritysten osallistumiselle julkisiin hankintoihin. Yksi tärkeimmistä on tiedon puute. Esimerkiksi Pohjois-Irlannissa tehdyn yrityskyselyn perusteella paikallisista pk-yrityksistä puolet ei tiennyt, mistä julkisista hankinnoista saa tietoa, tai että yrityksen tietotaito ei riitä hankintaprosessiin osallistumiseen (Perry 2011). Hankintojen byrokraattisuus ja raskaasta dokumentoinnista aiheutuvat kustannukset voi myös nostaa osallistumiskynnystä (Peck & Cabras 2010; The Procurement Research Group 2012). Ongelma kärjistyy myös siksi, että pk-yrityksillä ei ole tarpeeksi henkilökuntaa tarjouksen jättämiseksi (The Procurement Research Group 2012).
Julkisissa hankinnoissa käytetyt tarjousmenettelyt, tarjoajille asetetut vaatimukset ja hankintojen koko luovat myös esteitä hankinnoille. Käytetyllä hankintamenettelyllä ei ole tilastollisesti vaikutusta pk-yritysten voittomahdollisuuteen, vaikka avoin menettely näyttäisi parhaalta vaihtoehdolta pk-yrityksille (GHK 2010). Hankintojen arvon kasvattaminen ehkäisee pk-yritysten mahdollisuutta osallistua hankintoihin (GHK 2010; Peck & Cabras 2010). GHK:n (2010) mukaan pk-yritysten asema tarjouskilpailuissa alkaa heiketä, kun hankinnan arvo ylittää 300 000 euroa. Pk-yritykset kärsivät myös usein kapasiteettirajoitteista (Perry 2011). Tarjoajille asetetut vaatimukset vähentävät pk-yritysten mahdollisuuksia osallistua hankintoihin. Tällaisia ovat esimerkiksi yrityksen liikevaihdolle asetettu alaraja, hintakriteerin käyttö, maksuehdot ja hallinnolliset vaatimukset (Perry 2011; The Procurement Research Group 2012).
Kokonaistaloudellisesti edullisimman kriteerin käyttöä on esitetty yhdeksi ratkaisuksi tarjouskilpailujen muuttamisessa pk-yrityksille suotuisammaksi kilpailullisesti. GHK:n (2010) mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman kriteerin käyttö kuitenkin laskee pk-yriyksen voiton todennäköisyyttä tarjouskilpailussa.
Puitesopimukset pitävät sisällään lukuisia esteitä pk-yritysten osallistumiselle julkisiin hankintoihin. Puitesopimusten pitkät sopimusajat estävät osallistumisen hankintoihin ja kokemuksen saamisen julkiselle sektorille toimittamisesta. Pk- yritykset voivat tosin osallistua tarjouksen toteuttamiseen alihankkijana, mikä johtaa siihen, että pk-yritykset eivät saa täyttä korvausta työstään.
Puitesopimusten suuri arvo voi myös laskea kynnystä hankinnan laillisuuden tutkimiseen, joten niihin sisältyy riski asianajokustannuksista.
Pk-yritykset eivät välttämättä kykene kilpailemaan tasaveroisesti kaikissa tuoteryhmissä. GHK:n (2010) selvityksen mukaan raaka-aineet, lääkkeet, elintarvikkeet ja koneet ja laitteet ovat tuoteryhmiä, joissa pk-yritykset ovat epätodennäköisiä toimittajia julkiselle sektorille. Sen sijaan liike-elämän palveluissa ja muissa tavaroissa pk-yritykset ovat todennäköisempiä toimittajia. Tämä tulos heijastaa mittakaavaetujen merkitystä tuoteryhmissä, joissa hankintakohde voidaan standardoida suhteellisen helposti. Toisaalta tulos osoittaa, että erikoistuminen parantaa pk-yritysten mahdollisuuksia päästä osallisiksi julkisiin hankintoihin.
Pk-yritysten osallistumisasteen nostamiseksi julkisiin hankintoihin hankintayksikköjen tulisi kehittää toimintatapojaan. GHK:n (2010) mukaan hankintojen jakaminen pienempiin osiin parantaa pk-yritysten mahdollisuuksia voittaa tarjouskilpailuja. The Procurement Research Group (2012) suosittaa, että 1)
hankinnoissa siirryttäisiin standardoituihin kaavakkeisiin, mikä madaltaisi osallistumiskynnystä oppimisprosessin kautta, 2) tulevista hankinnoista tiedotetaan ajoissa ja 3) ennen tarjouspyynnön jättämistä ostaja ja tarjoajat voivat kommunikoida keskenään.
Sähköinen hankintajärjestelmä on yksi tapa parantaa pk-yritysten pääsyä julkisiin hankintoihin. Sähköisen hankintajärjestelmän käytön tavoite on tehostaa hankintaprosessia (Albano & Sparro 2008). Erityisesti pienet yritykset voivat hyötyä sähköisestä hankintajärjestelmästä, koska se alentaa yritysten informaatiokustannuksia. Sähköinen hankintajärjestelmä parantaa tiedon saannin nopeutta ja antaa informaatiota hankintamahdollisuuksista alueellisten hankintaorganisaatioiden ulkopuolelta. Tämän lisäksi sähköisen järjestelmän etuja ovat tarjouspyynnön dokumentointiprosessin sähköistäminen ja tasapuolinen viestintäyhteys hankintatoimeen.
Esimerkkitapauksena pk-yritysten mukaan saamiseksi julkisiin hankintoihin Englannissa Northumberlandin piirikunnassa toteutettiin kokeilu julkisen sektorin elintarviketoimituksissa. Ensinnäkin piirikunnassa toteutettiin tiedotustilaisuus kaikille paikallisille elintarviketuottajille, jossa heitä opastettiin hankintaprosessissa. Toiseksi paikallisten yritysjärjestöjen avustuksella pienille yrityksille järjestettiin neuvontaa ja apua tarjousten tekemisessä. Kolmantena toimenpiteenä hankinta pilkottiin pienempiin osiin. Yrityksillä oli mahdollisuus tehdä tarjous useampaan hankinnan osaan. Neljäntenä toimenpiteenä päätöskriteerinä oli kokonaistaloudellinen edullisuus, jossa laatua painotettiin hinnan asemasta.19
19 HealthCluster.net (2006).
Northumberlandin kokeilun tulokset olivat suotuisia. Ensinnäkin paikalliset yritykset voittivat suurimman osan toimitussopimuksista. Tämä oli alueen kannalta merkityksellistä, koska alueen yritykset käyttivät keskimäärin 76 % sopimuksen arvosta ostoihin ja palkkoihin alueen sisäpuolella, kun taas alueen ulkopuolelle menneissä sopimuksissa lukema jäi 36 %. Toiseksi hankintatoimi sai lisättyä kilpailua tarjouskilpailussa, nostettua ruokatoimitusten paikallisuusastetta ja parannettua laatua. Kolmanneksi yritykset kokivat, että viranomaisten toiminta oli hyödyllistä paikallisille yrityksille, ja kokeilusta jäi jäljelle parempi tiedonvaihto viranomaisten ja yrittäjäjärjestöjen välille.20
2.5 Pohjois-Karjalan yrittäjien jäsenkysely julkisista hankinnoista
Pohjois-Karjalan yrittäjät toteuttivat jäsenilleen julkisia hankintoja koskevan kyselyn vuonna 2011. Kyselyyn vastasi 60 yritystä, joten sen tuloksia voidaan pitää suuntaa antavina yrityskentän julkisia hankintoja koskevista näkemyksistä. Kaiken kaikkiaan vastaajilla ei vaikuta olevan suuria ongelmia julkisiin hankintoihin osallistumisessa. Tästä huolimatta 85 % vastaajista oli sitä mieltä, että koulutus julkisiin hankintoihin osallistumisesta olisi tarpeellista.21
Kyselyn perusteella suurimmalle osalle hankinnan sopimuskausi ja yrityksen hintakilpailukyky eivät vaikuttaneet tarjouksen jättämiseen. Enemmistö vastaajista ei myöskään pitänyt tarjouksen laatimista tai jättämistä vaikeana. Toisaalta osalle vastaajista tarjousten jättäminen oli vaikeaa. Yritysten halukkuuteen osallistua tarjouskilpailuun vaikuttaa tarjouspyynnön osuvuus. Sen sijaan vähän vaikutusta oli tarjouspyyntöjen liitteillä, tarjouksen lopullisuus (ei tinkimisvaraa) ja tarjouksen
20 HealthCluster.net (2006).
21 Pohjois-Karjalan yrittäjien kysely.
julkisuus. Lisäksi tarjouspyynnöissä vaaditut toimitus määrät ja maantieteellinen kattavuus eivät olleet ongelmallisia.
3. JULKISET HANKINNAT SUOMESSA
3.1 Hankintayksikköjen hankinnat
Taulukossa A1 (liiteet) esitetään HILMAsta saatuja tilastotietoja hankintayksiköiden hankinnoista 2008-11. Kaiken kaikkiaan suomalaiset hankintayksiköt tekivät vuonna 2011 lähes 19 000 hankintaa, joiden arvo oli yli 19 miljardia euroa.
Viimeisten kolmen vuoden aikana hankintojen yhteisarvo on ollut n. 19-20 miljardia. Hankinnoista on tullut rahamääräisesti suurempia, sillä niiden arvo on noussut yli 5 miljardilla eurolla vuodesta 2008, vaikka hankintojen kappalemäärä on pysynyt suhteellisen vakaana. Keskimäärin hankinnan arvo on hieman yli miljoona euroa vuonna 2011.
Hankintojen jakautuminen eri hankintayksiköiden välille osoittaa, että kunnat ovat merkittävin toimija julkisissa hankinnoissa. Viimeisen kolmen vuoden aikana kuntien osuus on ollut hieman alle 50 % hankinnoista ja noin 60 % määristä.
Toiseksi merkittävin toimija on ”muut hankintayksiköt”, jonka osuus on yli 40 % hankintojen arvosta ja noin 30 % määrästä. Valtion (viranomaiset, liikelaitokset) osuus hankinnoista on laskenut alle 10 % sekä arvossa että määrissä. Hankinnat näyttävät siis keskittyvän entistä enemmän paikallistasolle.
Verrattaessa hankintamäärien kasvua havaitaan, että kuntien hankinnat ovat painottumassa arvoltaan suurempiin hankintoihin, koska hankintojen määrät laskevat nopeammin kuin arvot. Tämä heijastuu myös hankintojen keskiarvon kasvuna keskiarvon ollessa 830 000 euroa vuonna 2011. Muilla hankintayksiköillä
hankintojen keskiarvo on pysynyt suhteellisen vakaana ollen keskiarvoltaan 1,4 miljoonaa euroa vuonna 2011. Valtion hankinnat ovat vaihdelleet eniten.
Hankintojen keskiarvo on vaihdellut 0,5 ja 1,2 miljoonan euron välillä vuosien 2008-11 aikana.
Merkille pantavaa on, että valtion tekemät julkiset hankinnat ovat puolittuneet kappalemääräisesti ja romahtaneet neljäsosaan rahamääräiseltä arvoltaan vuodesta 2008. Tasaisempina hankintojen määrät ovat pysyneet muilla ja kunta- ja aluetason hankintayksiköillä. Yritystoiminnan kannalta runsaasti vaihtelevat hankintojen määrät ovat ongelmallisia, koska ne vähentävät liiketoimintamahdollisuuksien ennustettavuutta. Erityisesti mikro- ja pienyritysten kannalta arvojen kasvu on huolestuttava trendi, koska se vähentää niiden mahdollisuuksia jättää tarjouksia julkisiin hankintoihin.
3.2 Hankintalajit
Hankintalajit voidaan jakaa karkeasti tavaroihin, palveluihin, rakennusurakoihin ja muihin hankintoihin. Hankintojen jakautuminen eri hankintalajeihin on esitetty taulukossa A2 (liitteet). Kappalemääräisesti suurin osa hankinnoista on palveluita, joiden osuus on ollut vakaasti hieman alle 40 % hankinnoista. Seuraavaksi merkittävin ryhmä on tavarat, joiden osuus on nykyisin noin kolmannes. Noin neljännes hankinnoista on rakennusurakoita, ja muiden hankintojen osuus on noin 1 %. Vertailtuna eurooppalaisiin EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin, Suomessa rakennusurakat ovat yliedustettuja ja tavarahankinnat aliedustettuja (ks. GHK 2010).
Arvoltaan palvelut ovat selkeästi merkittävin ryhmä lähes 50 % osuudella.
Rakennusurakat ovat seuraavaksi arvokkain hankintalaji kattaen kolmanneksen
hankintojen arvosta. Tavarahankinnat vastaavat noin viidesosaa hankintojen arvosta ja muut hankinnat ovat marginaalisia alle 1 % osuudellaan. Eurooppalaisiin EU:n kynnysarvot ylittäviin hankintoihin verrattuna palvelut ja tavarahankinnat ovat yliedustettuja ja rakennusurakat aliedustettuja Suomessa (GHK 2010).
Hankintalajien arvon muutoksista havaitaan, että rakennusurakoiden ja muiden hankintojen keskiarvot ovat pysyneet suhteellisen vakaina noin 1 miljoonassa ja noin 200 000- 250 000 eurossa. Sen sijaan tavara- ja palveluhankintojen keskiarvot ovat lähes kaksinkertaistuneet 0,5 ja 1 miljoonaan euroon. Kehitystä heijastaa luonnollisesti kappalemääräinen hankintojen lasku, samalla kun hankintojen arvot ovat kasvaneet. Tämä kehitys on mahdollisesti negatiivista pienille yrityksille, koska suuret tilauskoot voivat osoittautua niiden toimituskapasiteetin kannalta ongelmalliseksi, ja juuri tavara- ja palveluhankinnat ovat enemmän pk-yritysten toimintakenttää (GHK 2010). Asia vaatisi kuitenkin lisäselvitystä.
4. YRITYSTEN TOIMINTAYMPÄRISTÖ POHJOIS-KARJALASSA
4.1 Talous ja kunnat
Pohjois-Karjala on Manner-Suomen 19 alueesta väestömäärältään 15. ja bruttokansantuotteella mitattuna 14. suurin maakunta. Taulukossa 4.1 esitetään kuvailevia suhdelukuja Pohjois-Karjalasta. Verrattuna lähialueisiin Pohjois-Karjalan bruttokansantuote on hieman alhaisempi kuin Savossa ja noin neljänneksen alempi kuin Suomessa keskimäärin. Työllisten osuus on Pohjois-Karjalassa heikoin. Sen sijaan yrittäjien määrä suhteessa väestöön ja työllisiin on Pohjois-Karjalassa selkeästi yli maan keskiarvon ja vertailukelpoinen Pohjois-Savon kanssa.
Taulukko 4.1. Aluetalouden suhdelukuja valikoiduilta alueilta 2009.
Alueet
yhteensä BKT /
henkilö Työllisiä/
henkilö Yrittäjiä/
henkilö BKT/alueiden
keskiarvosta Yrittäjät/
Työlliset (%) Alueet
yhteensä 32 454 0,46 0,05 100 11
Etelä-Savo 24 528 0,41 0,07 76 17
Pohjois-Savo 26 343 0,42 0,06 81 14
Pohjois-Karjala 23 771 0,40 0,06 73 15
Kainuu 22 057 0,41 0,05 68 12
Pohjois-Karjala jaetaan kolmeen seutukuntaan. Pielisen Karjalan seutukunnan kuuluvat Lieksa, Nurmes ja Valtimo. Joensuun seutukunnan muodostavat Ilomantsi, Joensuu, Juuka, Kontiolahti, Liperi, Outokumpu ja Polvijärvi. Keski- Karjalan seutukunnassa ovat Kesälahti, Kitee, Rääkkylä ja Tohmajärvi. Taulukossa 4.2 on esitetty taulukkoa 4.1 vastaavat lukemat Pohjois-Karjalan seutukunnille.
Tilastosta nähdään selkeästi, että Joensuun seutu on bruttokansantuotteella henkeä kohden mitattuna huomattavasti vauraampi kuin muu maakunta. Myös työllisten suhteessa koko väestöön Joensuun seutu on edellä muuta maakuntaa.
Sen sijaan yrittäjien määrässä suhteessa väkilukuun ja työllisiin muu maakunta on selkeästi Joensuun seutua edellä.
Taulukko 4.2. Aluetalouden suhdelukuja Pohjois-Karjalan seutukunnista 200922.
Seutukunta BKT/
henkilö Työllisiä/
henkilö Yrittäjiä/
henkilö Yrittäjät/
Työlliset (%)
Joensuu 25 569 0.41 0.05 13
Keski-Karjala 16 637 0.39 0.09 24
Pielisen Karjala 21 445 0.37 0.07 18
22 Suomen virallinen tilasto. Tuoreimmat tilastokeskuksen aluetiedot ovat vuodelta 2009.
Pohjois-Karjalan seutukuntajako muuttui 2010 siten, että Juuka siirtyi Pielisen Karjalasta Joensuun seutukuntaan. Oheisissa luvuissa Juuka on laskettu kuuluvaksi Pielisen Karjalan seutukuntaan.
Edellä esitetyt lukemat kertovat toisaalta siitä, että Pohjois-Karjala talous on huomattavasti muuta maata heikompi. Osa syynä tähän on muuta maata heikompi työllisyys, mikä luonnollisesti alentaa talouden toimeliaisuutta ja kasvuedellytyksiä.
Toisaalta Pohjois-Karjalassa yrittäjien osuus on hieman muuta maata suurempi, ja maakunnallisen kasvukeskuksen (Joensuun seudun) ulkopuolella yrittäjien määrä on huomattavasti suurempi kuin muualla maassa tai Joensuun seudulla.
Julkisia hankintoja ajatellen yrittäjien suhteellisen suuri osuus väestöstä on voimavara. Ensinnäkin runsas yrittäjien määrä mahdollistaa tehokkaammat kilpailutukset ja voi siten parantaa julkisten varojen käyttöä, mikä osaltaan parantaa alueen elinvoimaisuutta. Toiseksi yrittäjien kannustaminen osallistumaan julkisiin alueen viranomaisten tekemiin hankintoihin ja alueen ulkopuolisten viranomaisten tekemiin hankintoihin voisi parantaa seutukuntien työllisyyttä ja kokonaistuotantoa. Tässä huomio kohdistuu erityisesti pk-yrityksiin, koska niiden toiminta on usein paikallista, eli ne myyvät tuotoksia ja ostavat panoksia rajatulta maantieteelliseltä alueelta (Peck & Cabras 2011).
Kunnan väkiluvulla ja väestönkasvulla on vaikutuksia julkisten hankintojen toteuttamiseen ja yritysten toimintaedellytyksiin. Hyvärisen ja Lithin (2008) tutkimuksen mukaan suuremmissa kunnissa käytettiin selvästi enemmän rahaa yksityisiin palveluostoihin. Sen sijaan kunnan taloudellinen asema ei vaikuta ostopalveluiden hankkimiseen. Hyvärinen ja Lith havaitsevat myös, että väestönkasvu lisää kuntien yksityisiä palveluhankintoja riippumatta kunnan koosta.
Palveluhankinnat kohdistuvat sosiaalialan avohuoltoon, perusterveydenhuoltoon ja kiinteistöpalveluihin. Taulukossa 4.3. esitetään tilastotietoja Pohjois-Karjalan kunnista. Maakunnan väestökehitys on ollut negatiivinen edellisellä 30-vuoden aikavälillä. Kasvavia kuntia maakunnassa on vain kolme: Joensuu, Liperi ja Kontiolahti, mikä osoittaa, että maakunnan väestö keskittyy Joensuun seudulle.
Voidaankin siis olettaa, että Joensuun seutu ja sen kasvukunnat tarjoavat parhaat toimintaedellytykset ja potentiaaliset markkinat erityisesti yksityisille palveluntarjoajille.
Taulukko 4.3. Pohjois-Karjalan kuntien väestö 2010 ja väestönkasvu 1980 - 2012 (Lähde: Tilastokeskus).
Kunta Väestö
2010 Väestön- kasvu 1980- 2010 (%)
Väestön- kasvu p.a.
1980-2012 (%)
0-14- vuotiaat väestöstä
(%)
Eläkeläiset väestöstä
(%)
Työlliset väestöst ä (%)
Työttömyys -aste (%)
Ilomantsi 5 883 -32.8 -1.32 11.0 40.6 33.4 16.7
Joensuu 73 305 14.6 0.45 14.9 23.5 40.0 14.4
Juuka 5 589 -29.0 -1.14 13.2 37.2 33.2 16.9
Kesälahti 2 403 -24.2 -0.93 13.3 37.3 34.5 13.4
Kitee 9 263 -18.6 -0.68 6.7 32.8 36.5 15.3
Kontiolahti 13 722 64.3 1.66 22.7 18.0 43.5 10.4
Lieksa 12 687 -33.8 -1.37 10.8 38.1 33.0 18.0
Liperi 12 271 14.3 0.45 18.9 24.2 41.1 11.0
Nurmes 8 508 -26.3 -1.02 12.6 35.8 34.4 16.6
Outokump
u 7 411 -28.1 -1.10 13.5 33.8 34.2 15.9
Polvijärvi 4 804 -22.1 -0.83 14.8 33.2 35.3 17.2
Rääkkylä 2 554 -37.1 -1.55 12.0 39.5 33.0 15.8
Tohmajärvi 5 008 -30.0 -1.19 14.2 33.1 35.3 17.0
Valtimo 2 458 -38.8 -1.64 12.4 38.2 33.6 16.8
Yhteensä 165 866 -6.1 -0.21 14.9 28.2 38.1 14.6
Yritysten toimintaympäristöön vaikuttaa kunnan väkiluvun ohella väestön ikärakenne. Hyvärinen ja Lith (2008) havaitsevat, että ikääntyneiden suuri osuus väestöstä kasvattaa yksityisten vanhuspalveluiden kysyntää. Pohjois-Karjalan kunnista Joensuuta, Kontiolahtea ja Liperiä lukuun ottamatta eläkeläisten osuus on selvästi yli 30 % väestöstä, joten Joensuun seudun ulkopuolisella maakunnalla vanhuspalveluiden markkinapotentiaali on suurinta. Vastaavasti lapsiin ja nuoriin
kohdistuvaa palvelutarvetta (esimerkiksi päivähoito) on eniten Joensuun seudulla, erityisesti Liperissä ja Kontiolahdella, joissa 0-14-vuotiaiden osuus väestöstä on suurinta.
4.2 Yritysrakenne
Euroopan unionissa 99 prosenttia yrityksistä on pieniä ja keskisuuria yrityksiä (pk- yritykset). Euroopan unioni määrittelee yritykset eri kokoluokkiin joko henkilökunnan määrän tai taseen loppusumman mukaan. Taulukko 4.4 esittää EU:n määrittelemät raja-arvot pk-yrityksille.
Taulukko 4.4. Euroopan Unionin raja-arvot pienille ja keskisuurille yrityksille.
Yritystyyppi Henkilöstön määrä
Liikevaihto (milj. €)
Taseen loppusumma (milj. €)
Mikroyritys < 10 2 2
Pieni yritys < 50 10 10
Keskisuuri yritys < 250 50 43
Pohjois-Karjalan yritysrakenne on hyvin samanlainen kuin muuallakin maassa tai EU:ssa: valtaosa yrityksistä on yrittäjävetoisia pienyrityksiä. Taulukossa 4.5 on esitetty erikokoisten yritysten lukumäärät Pohjois-Karjalassa. Rekisteritietojen perusteella yli 99 % pohjoiskarjalaisista yrityksistä on pk-yrityksiä. Joensuun seudun kehittämisyhtiö JOSEKin ylläpitämän Pohjois-Karjalan yritysrekisterin mukaan liikevaihdolla ja henkilöstön määrillä mitattuna Pohjois-Karjalan yritysrakenne nojaa mikroyrityksiin, joita rekisteristä löytyy noin 3650 kpl. Siten noin 90 % yrityksistä on mikroyrityksiä. Pieniä yrityksiä on noin 200 – 300 kpl riippuen tarkasteltavasta kriteeristä, mikä vastaa noin 8 % yrityskannasta.
Keskisuuria yrityksiä on noin 60 kpl, mikä vastaa 1,5 % yrityksistä. Suuria yrityksiä
löytyy Voitto-tietokannasta 6 – 12 kpl.23 Pienten yritysten runsas lukumäärä voi olla strateginen vahvuus julkisissa hankinnoissa, koska pienet yritykset luovat enemmän työpaikkoja ja ne lisäävät markkinoiden kilpailullisuutta (Neumark et al.
2008).
Taulukko 4.5. Yritysten lukumäärä kokoluokitusten mukaan Pohjois-Karjalassa.
Yritystyyppi Yritysten lukumäärä henkilöstön määrän
mukaan (kpl)
Yritysten lukumäärä liikevaihdon mukaan
(kpl)
Mikroyritys 3674 3641
Pieni yritys 332 195
Keskisuuri yritys 65 57
Suuri yritys 6 12
Toimipaikkatiedot antavat paremman kuvan Pohjois-Karjalan yritysrakenteesta.
Toimipaikka on yrityksen tai yritystyyppisen yksikön omistama paikallinen toimialayksikkö, joka keskittyy tuottamaan pääasiassa yhdenlaisia tavaroita ja palveluita24. Esimerkiksi suurilla yrityksillä on tehtaita Pohjois-Karjalassa, jotka rekisteröityvät paikallisiksi toimipaikoiksi, vaikka yritysten kotipaikat ovat muualla Suomessa tai maailmassa. Kuviossa 4.1 on esitetty Pohjois-Karjalan toimipaikkojen alueellinen jakauma. Joensuu vastaa yksin lähes puolesta toimipaikkojen määrästä ja Joensuun seutu 2/3 kaikista toimipaikoista.
23 Lukemiin sisältyvät vain yritykset, joiden kotipaikka on Pohjois-Karjala.
24http://tilastokeskus.fi/meta/kas/toimipaikka.html.
Kuvio 4.1. Toimipaikkojen alueellinen jakauma Pohjois-Karjalassa.
Taulukossa 4.6. Pohjois-Karjalan kunnissa sijaitsevat toimipaikat on luokiteltu EU:n yritysluokitusten mukaisesti. Taulukosta käy ilmi, että keskisuuret ja suuret toimipaikat keskittyvät ja kaiken kaikkiaan 69 % toimipaikoista on sijoittunut Joensuun seudulle25. Tässä ei ole sinällään mitään yllättävää, sillä Pohjois-Karjalan väestöstä 71 % ja siten myös ostovoima on keskittynyt Joensuun seudulle.
Taloudellinen toimeliaisuus keskittyy asukaskeskittymiin, joissa myös edellytykset kilpailutukselle ja siitä saatavat hyödyt ovat paremmat (Valkama et al. 2008).
Yritykset ovat merkittävin työllistäjä Pohjois-Karjalassa. Hyvän kuvan yritysten työllisistä saadaan tarkastelemalla toimipaikkakohtaisia tietoja. Työllisten määrä Pohjois-Karjalassa vuonna 2009 oli 61 647 henkilöä. Yritysten toimipaikoissa Pohjois-Karjalassa työskenteli 31 721 henkilöä, mikä on hieman yli puolet työllisistä. Keskimääräinen pohjoiskarjalainen toimipaikka työllisti 2,7 henkilöä.
25 Joensuun seutuun kuuluvat Joensuu, Ilomanti, Kontiolahti, Liperi, Polvijärvi ja Outokumpu.
Ilomantsi Joensuu Juuka Kesälahti Kitee Kontiolahti Outokumpu Lieksa Liperi Nurmes Polvijärvi Rääkkylä Tohmajärvi Valtimo
Suurin keskimääräinen toimipaikkakoko on Joensuussa (4,4 henkilöä) ja pienin Rääkkylässä (1,4 henkilöä). Toimipaikkojen yhteenlaskettu liikevaihto oli lähes 5 miljardia euroa. Liikevaihto henkilöä kohden oli keskimäärin 128 500 euroa.
Korkein liikevaihto henkilöä kohden oli Kesälahdella (182 200) ja matalin Rääkkylässä (70 600).
Taulukko 4.6. Pohjois-Karjalan toimipaikat EU:n yritysluokituksen mukaisesti jaoteltuna.
Kunta Mikro Pieni Keskisuuri Suuri Kaikki
Ilomantsi 318 20 1 0 345
Joensuu 3 443 336 54 3 3 941
Juuka 278 13 3 0 298
Kesälahti 137 10 2 0 152
Kitee 530 43 2 0 588
Kontiolahti 548 32 3 1 596
Outokumpu 313 27 6 0 355
Lieksa 543 34 6 0 599
Liperi 595 27 4 0 638
Nurmes 459 36 5 0 515
Polvijärvi 230 8 1 0 244
Rääkkylä 149 5 0 0 159
Tohmajärvi 267 12 0 0 289
Valtimo 99 6 0 0 107
YHTEENSÄ 7 909 609 87 4 8 826
Osa toimipaikoista luokittelemattomia. Lähde: Tilastokeskus.
Yritysrakenteen perusteella pohjoiskarjalaisilla yrityksillä on todennäköisesti haasteita julkisiin hankintoihin osallistumiseen. Yrityskanta painottuu mikro- ja pienyrityksiin, joilla on usein rajoitteista, jotka tekevät julkisiin tarjouskilpailuihin
osallistumisen haastavaksi tai mahdottomaksi. Erityisesti arvoltaan suuret hankinnat ovat usein pienien yritysten ulottumattomissa. Havaintojen mukaan mikro- ja pienet yritykset ovat tutkimusten mukaan aliedustettuina julkisissa hankinnoissa (GHK 2010). Huomiota tulisi keskittää erityisesti mikroyrityksiin, jotka jo vähäisen henkilömäärän takia eivät useinkaan ole samalla viivalla isompien yritysten kanssa kilpailussa (The Procurement Research Group 2012).
Taulukossa 4.7 esitetään Pohjois-Karjalan toimialarakenne ja niiden työllistävyys.
Toimialoista merkittävimmät Pohjois-Karjalassa ovat terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut (17,5 %) ja teollisuus (17 %). Lisäksi kaupan ala on merkittävä yli 10
% osuudella. Alkutuotannon yhteenlaskettu osuus (maa- ja riistatalous, metsätalous, mineraalien kaivu) nousee myös yhteenlaskettuna painoarvoltaan merkittäväksi työllistäjäksi. Lisäksi rakentaminen ja julkishallinto ovat merkittäviä työllistäjiä. Julkisia hankintoja ajatellen erityisesti terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluissa ja rakentamisessa työpanokset ostetaan paikallisesti ja toiminta on paikallista, joten niihin kohdistettu raha jää pitkälti maakuntaan.
Alkutuotannossa myös materiaaleja hankitaan maakunnasta, mutta niiden kysyntä on julkisella sektorilla vähäistä.
Taulukko 4.7. Työlliset toimialoittain 2011.
Toimiala Työlliset (hlö) Osuus (%)
Maa- ja riistatalous 4862 7.2
Metsätalous 1565 2.3
Kalatalous 43 0.1
Mineraalien kaivu 411 0.6
Teollisuus 11 669 17
Sähkö-, kaasu- ja vesihuolto 332 0.5
Rakentaminen 5374 8
Tukku- ja vähittäiskauppa 7063 10.5
Majoitus- ja ravitsemistoiminta 1665 2.5
Kuljetus, varastointi ja tietoliikenne 3565 5.3
Rahoitus- ja vakuutustoiminta 644 1
Kiinteistö-, vuokraus-, tutkimus-, liike-elämän palvelut 4108 6.1
Asuntojen omistus ja vuokraus 98 0.1
Julkinen hallinto, pakollinen sosiaalivakuutus 5650 8.4
Koulutus 5085 7.6
Terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut 11786 17.5
Muut yhteiskunnalliset ja henkilökohtaiset palvelut 2984 4.4
Kotitalouspalvelut 455 0.7
Kansainväliset järjestöt ja ulkomaiset edustustot 0 0
Toimialoittain erittelemätön 0 0
Yhteensä 67359 100
Lähde: Tilastokeskus
5. ASIANTUNTIJAHAASTATTELUT
5.1 Taustaa
Julkisten hankintojen osaamistarpeisiin ja mahdollisiin ongelmakohtiin haettiin näkemyksiä myös hankintoihin osallistuvilta yrityksiltä. Kvalitatiivisilla tutkimusmenetelmillä saadaan tutkittavien omakohtainen näkökulma tutkimusongelmaan selville (Hirsjärvi et al. 2005). Tarkoitusta varten valittiin satunnaisesti eri toimialoilta haastateltavia yrityksiä Joensuun seudun hankintatoimen sopimustoimittajista. Haastateltavat yritykset edustivat toimialoiltaan informaatioteknologiaa, teollisuuskoneita, kiinteistöhuoltoa, elintarvikkeita, terveydenhuoltoa ja hoivapalveluita. Tämän lisäksi haastateltiin Joensuun seudun hankintatoimea, jotta näkemystä saataisiin myös hankintojen toteuttajalta.
Haastattelumenetelmänä toimi teemahaastattelu. Teemahaastattelussa haastattelun aihepiirit ovat ennalta tiedossa, mutta kysymyksillä ei ole tarkkaa muotoa tai järjestystä (Hirsjärvi et al. 2005). Etuna teemahaastattelussa on, että haastateltavien kokemukset tulevat selkeästi esiin aineistossa (Kurkela 2006).
Haastattelussa aihealueet valikoitiin siten, että niiden avulla pyrittiin kartoittamaan kokonaisvaltaisesti yritysten kokemuksia julkisten hankintojen eri osa-alueiden mahdollisista ongelmakohdista sekä näkemyksiä yritysten osaamistarpeista julkisissa hankinnoissa. Aihealueita olivat hankintajärjestelmän toiminta, hankintalainsäädäntö, tarjouspyyntöjen tekeminen ja verkostoituminen. Lisäksi kartoitettiin näkemystä täydennyskoulutuksesta ja muista mahdollisista julkisiin hankintoihin liittyvistä asioista.
5.2 Hankintayksikön näkemys
Joensuun seudun hankintatoimi toteuttaa keskitetysti Pohjois-Karjalan kuntien ja Heinäveden kunnan sekä lukuisten kilpailuttamisvelvoitteen piirissä olevien yhteistyökumppanien hankinnat (esimerkiksi Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalveluiden kuntayhtymä). Joensuun seudun hankintatoimi on ollut edelläkävijä sähköisessä hankinnassa niin Suomessa kuin Euroopassakin.
Hankintatoimen Lähiaikojen tavoitteena on olla merkittävä toimija aluekehityksessä.26 Hankintatoimessa arvioidaan, että hankintojen määrät ovat lähes kaksinkertaistuneet Joensuun seudun hankintatoimen perustamisen (2007) jälkeen.
Hankintatoimi näkee, että keskitetty hankintajärjestelmä on hyödyllinen, koska keskittäminen tuo kustannussäästöjä. Kooltaan suuren keskitetyn toimijan etuna on myös neuvotteluvoima. Eräässä tapauksessa keskitetty hankinta oli tuottanut miljoonan euron vuotuiset kustannussäästöt. Lisäksi eri paikkakuntien hankintayksiköt toimivat keskinäisessä yhteistyössä kilpailutuksissa. Joensuun seudun hankintatoimen yhteistyö on erityisen tiivistä Kuopion ja Savonlinnan hankintatoimien kanssa. Esimerkkinä. tästä on nestekaasun hankinta, jonka Joensuun seudun hankintatoimi toteutti yhdessä Savonlinnan hankintatoimen kanssa ja sai yhteishankinnalle kilpailukykyisen hinnan.
”Yrityksiä kiinnostaa iso markkina ja iso toimija.” (Hankintatoimi)
Alueelliset näkökohdat hankintojen toteuttamisessa otetaan hankintatoimen mukaan huomioon mahdollisuuksien mukaan. Suurin osa hankinnoista päätyy Itä-
26 Katso lisätietoja Joensuun seudun hankintatoimen verkkosivuilta:
http://www.jns.fi/Resource.phx/sivut/sivut-hankintatoimi/index.htx.
Suomen alueelle, joten paikalliset yritykset eivät ole aliedustettuina julkisissa hankinnoissa. Hankinnat, joissa ei ole paikallisia toimittajia (esimerkiksi koulukirjat), pyritään toteuttamaan yhteistyössä muiden hankintayksiköiden kanssa.
Hankintatoimen mielestä aktiivisimmat julkisiin hankintoihin osallistuvat yritykset löytyvät Joensuun seudulta. Muualla maakunnassa yrittäjät ehkä odottavat, että kunta tekee hankinnat paikallisilta yrityksiltä. Sen sijaan kunnissa ymmärretään kilpailuttaminen ja sopimusten sitovuus hyvin. Hankintatoimen arvion mukaan erityisesti maakunnan reuna-alueiden yrityksiltä kaivattaisiin lisää aktiivisuutta hankintoihin osallistumisessa.
”Yritykset luottavat siihen, että kunta ei lähde ostamaan maalipurkkeja Joensuusta.” (Hankintatoimi)
Irlannissa tehdyn selvityksen perusteella tärkeitä keinoja parantaa pk-yritysten pääsyä julkisiin hankintoihin on ostajan tapaamisten (meet the buyer) järjestäminen ja ennakkotiedottaminen tulevista kilpailutuksista (The Procurement Research Group 2012). GHK:n (2010) EU:lle tekemässä raportissa suositellaan pk- yritysten yhteistyön edesauttamista hankintoihin osallistumisessa ja suurempien hankintojen pilkkomista pienempiin osiin. Hankintatoimen mielestä ostajan tapaamiset ovat ongelmallisia, koska kilpailuviraston pelkää niiden edesauttavan epätäydellistä kilpailua markkinoilla ja voivan johtaa epäilyksiin, että tapaamisiin osallistuvia yrityksiä suositaan kilpailutuksissa. Toisaalta hankintatoimi on järjestänyt ennakkotiedotusta tulevista kilpailutuksista elintarvikealalle, mikä ei ole kuitenkaan johtanut kilpailutusten osallistujamäärien nousuun. Hankintatoimen arvioiden mukaan mahdollinen syy tähän on pienten yritysten rajallinen
tuotantokapasiteetti, mitä voitaisiin korjata pienyritysten verkostoitumisella. Sen sijaan hankintojen pilkkomista ei nähdä automaattisesti hyödyllisenä.
”Ei ole järkevää ottaa ideaalisiteitä yhdeltä toimittajalta ja laastareita toiselta.”
(Hankintatoimi)
Eurooppalaisessa ja kansallisessa mittakaavassa Joensuun seudun hankintatoimi on ollut edelläkävijä sähköisen kilpailutuksen käyttöönotossa. Sähköisessä hankintajärjestelmässä rekisteröityneet yritykset tekevät tarjouspyynnön sähköiseen kaavakkeeseen, joka ei esimerkiksi salli tarjouksen lähettämistä ennen kuin tarjouspyynnössä määritellyt liitteet ovat liitettyinä lähetettävään tarjoukseen. Tämä vähentää virheiden mahdollisuuksia kilpailutuksissa. Etuna hankintayksikössä nähdään myös, että sähköisen järjestelmän avulla voidaan tarkastella muiden hankintayksiköiden voimassa olevia kilpailutuksia, joita voidaan vertailla ”benchmarking”-mielessä.
Hankintatoimi näkee useita positiivisia puolia sähköisen hankintajärjestelmän käytön seurauksina. Ensinnäkin yritysten osallistumisaste on noussut järjestelmän käyttöön oton myötä. Toiseksi turhat valitukset ja hylkäykset ovat jääneet pois.
Lisäksi ehdot, joihin tarjouspyynnössä sitoudutaan, ovat selvästi näkyvissä.
Anekdoottina mainittakoon, että ennen sähköistä hankintajärjestelmää eräs tarjous oli toimitettu kirjoitettuna tupakka-askin kylkeen! Haastattelua tehtäessä Joensuun hankintatoimen osalta ei ollut yhtään tapausta markkinaoikeudessa.
Vuositasolla valituksia tehdään 1-2 kpl. Vertailun vuoksi esimerkiksi Kuopion seudun hankinnoilla (IS-hankinnat Oy) niitä on 9 kpl. Hankintatoimessa nähdään, että tämä on seurausta ennen kaikkea hankintaprosessin syvällisestä osaamisesta Joensuussa, koska sama sähköinen hankintajärjestelmä on käytössä myös
Kuopiossa. Kolmantena etuna on sähköinen vastausjärjestelmä, jossa hankintayksikölle osoitetut kysymykset ovat tarkentuneet, ja kaikki asianosaiset saavat kysymyksiin vastauksen tasapuolisesti, kuten laki edellyttää. Lisäksi tarjouspyynnön jättäjät ovat olleet tyytyväisiä siihen, että sähköinen hankintajärjestelmä on vähentänyt yhteydenottoja tarjousta tekeviltä yrityksiltä.
Neljäntenä hyötynä on ollut kilpailutusten kustannusten lasku. Hankintatoimen arvio on, että kustannukset Joensuussa ovat noin 1200 €/kilpailutus, kun maan keskiarvo on 4000 – 6000 €/kilpailutus.
Kaiken kaikkiaan hankintatoimi uskoo, että yritysten osallistumista julkisiin hankintoihin voitaisiin parantaa koulutuksella, tiedottamisella ja verkostoitumisella. Koulutusta voitaisiin kohdentaa pk-yrityksille, ja sähköisen hankintajärjestelmän käyttö voisi olla yksi painopiste. Erityisinä kohteina hankintatoimessa nähdään elintarvike- ja sosiaali- ja terveydenhuoltoalat.
Elintarvikkeiden tuottajat ja valmistajat ovat hajallaan, minkä vuoksi alalla voitaisiin hyötyä verkostoitumisesta. Sosiaali- ja terveydenhuollossa tarjouspyyntöjen määrittelyt ja tarjouspyyntöihin vastaaminen on osoittautunut ongelmallisimmiksi. Asiakas haluaa esimerkiksi määritellä tarjouspyynnön siten, että sille löytyy vain tietty toimittaja, mikä on kuitenkin ristiriidassa kilpailutusvelvoitteen kanssa.
5.3 Yritysten näkemykset 5.3.1 Hankintajärjestelmä
Yrityksiltä kysyttiin näkökulmia hankintaprosessin eri vaiheisiin. Tarkemmin vastauksiin voi tutustua taulukossa A3 liitteissä. Haastatelluissa yrityksissä toimiala vaikuttaa aktiivisuuteen, jolla tarjouspyyntöjä tarkastetaan HILMAsta, koska tarjouspyyntöjen esiintymistiheys riippuu pitkälti toimialasta. Haastateltavat
tietävät tarjouspyyntöjen esiintymistiheyden hyvin. Esimerkiksi informaatioteknologian tarjouspyyntöjä esiintyy usein, minkä vuoksi HILMAn seuraaminen vie resursseja. Sen sijaan tarjouspyyntökanavan käytössä mielipiteet hajoavat. Selkeästi määriteltävissä tuotteissa, kuten elintarvikkeissa, tarjouspyynnöt ovat selkeitä. Sen sijaan tuoteryhmissä, joissa tarjouspyynnön määrittely voi tuottaa ongelmia (esimerkiksi palvelut, laitevaatimukset) sekä asiakkaalle että tuotteen toimittajalle, tilanne on haastavampi. Kritiikkiä saa vaadittavien liitetietojen suuri määrä, joista useat liitteet eivät haastateltujen mielestä vaikuta liittyvän tarjouspyyntöön oleellisesti. Tämä näkökulma on tullut esille myös eurooppalaisessa kontekstissa (Fee et al. 2002; GHK 2010; Peck &
Cabras 2011)
Sama hajonta näkemyksissä nousee esille myös sähköisen tarjouspyyntökanavan käytettävyyden arvioinnissa. Elintarvike-, kiinteistönhuolto ja informaatioteknologiatoimialoilla haastateltavat näkevät sähköisen järjestelmän hyvänä puolena virheellisen tarjouksen tekemisen mahdollisuuden poistumisen ja ajan säästön. Toisaalta taas teollisuuskoneiden ja terveydenhuollon edustajat pitävät sähköistä järjestelmää ongelmallisena tai liian jäykkänä toimialan tarpeisiin tarjouspyyntöjen vaatimusten määrittelyn osalta. Sähköisen laskutuksen vaatiminen nousee esiin negatiivisena asiana kiinteistöhuollon ja teollisuuskoneiden haastatteluissa.
”Edellinen tarjous oli aika nivaska paperia. Reilun viikon sai tehdä töitä tarjouksen lähettämisen eteen. Työllisti älyttömästi.” (Varatoimitusjohtaja)
Haastateltavat ovat lähes yksimielisiä, että hankinnoita tiedottaminen voisi toimia huomattavasti paremmin etukäteisilmoitusten kautta. Ensisijaisesti paikallisille
yrityksille kaivattaisiin tietoa tulevista kilpailutuksista hyvissä ajoin, jotta tarjouspyyntöön osattaisiin varautua. Erityisesti kynnysarvot alittavista kilpailutuksista etukäteistieto olisi toivottavaa. Toimialan erityisluonnetta painottavat teollisuuskoneiden ja terveydenhuollon edustajat pitäisivät tärkeänä henkilökohtaisen yhteyden saamista hankintatoimeen tai tilaajaan. Jossakin määrin myös ulkopuoliset tahot voisivat edesauttaa hankinnoista tiedottamisessa.
Esimerkiksi hoivapalveluiden edustaja mainitsee ammattijärjestön kautta tapahtuvan tiedottamisen hankinnoista hyvänä keinona pysyä tietoisena kilpailutuksista. Tiedottamisen ei myöskään tulisi jäädä pelkkään tarjouspyyntövaiheeseen. Teollisuuskoneiden edustajan mukaan tietoa ja palautetta kaivattaisiin tarjouspyyntöprosessin kuluessa ja sopimuksen päätyttyä.
Nämä näkemykset ovat varsin samankaltaisia, kuin mitä on raportoitu Englannissa (Peck & Cabras 2011).
5.3.2 Lainsäädäntö ja tarjouspyynnöt
Tarjouspyyntöjen hallinnollinen taakka, tarjoajalle asetetut vaatimukset ja tarjouspyyntöjen koko ovat merkittäviä esteitä pk-yritysten osallistumiselle julkisiin hankintoihin (Fee et al. 2002; GHK 2010). Esimerkiksi tarjouspyynnössä vaadittavien liitetietojen määrä on osoittautunut tarjousta tehtäessä haasteelliseksi. Toisaalta hankintoihin liittyvän lainsäädännön tuntemus voi myös toimia esteenä pk-yritysten ja erityisesti mikroyritysten osallistumiselle julkisiin hankintoihin (Karjalainen & Kemppainen 2008).
Lainsäädännön osalta vastaajat eivät nähneet hankintalakia tai sen tuntemusta ongelmallisena (tarkemmin vastauksiin voi tutustua taulukossa A4 liitteissä).
Epäselvyydet hankinnoissa ratkotaan viime kädessä markkinaoikeudessa.
Haastatelluista kaksi oli valittanut kerran markkinaoikeuteen. Toisen osalta valitus
oli sovittu ennen oikeuskäsittelyä. Kaksi haastatelluista epäili, että valituksen tehneille tarjoajille koituu negatiivisia seuraamuksia myöhemmissä kilpailutuksissa, minkä vuoksi valituksen tekemisen kynnys on korkea.
Pääasiallisesti haastatellut pitivät tarjouspyyntöjä selkeinä (tarkemmin vastauksiin voi tutustua taulukossa A5 liitteissä). Tarjouspyynnöissä ongelmana nähtiin, että toimeksiantajan ääni ei tule tarpeeksi hyvin esille, tai hankintayksiköllä ei ole tarpeeksi toimialakohtaista asiantuntemusta tarjouspyynnön tekemiseen.
Esimerkiksi terveydenhuollossa toimialan erityispiirteitä ei voida siirtää tarjouspyyntöihin. Toisaalta hoivapalveluiden edustaja näkee ongelmallisena sen, että hankintayksiköt kopioivat tarjouspyyntöpohjia toisiltaan, jolloin tarjouspyyntö on tahattomasti virheellinen. Tarjouspyyntöön vastaamista pidetään liian vaivalloisena vaadittavien liitetietojen määrän suhteen.
”[Liitetietojen osalta] pienikin asia on vääntämistä.” (Yrittäjä)
Päätöskriteerit ovat haastateltujen mielestä helposti ymmärrettävissä, mutta puutteellisia. Kritisoitavaa löytyy laatukriteerin tuomisesta päätöskriteerien pisteytykseen (informaatioteknologia), edullisimman hinnan käyttämisestä pääasiallisena kriteerinä hinta/laatu-suhteen sijaan (informaatioteknologia, teollisuuskoneet, terveydenhuolto) ja laatukriteerin käyttämisestä hinnan ohella (kiinteistöhuolto). Lisäksi teollisuuskoneiden edustaja huomauttaa, että
”luotettavat toimittajat” eivät saa lisäpisteitä kokemuksesta. Tarjoajille asetetut vaatimukset sen sijaan eivät ole (yleensä) aiheuttaneet ongelmia vastaajille.
Joissakin tapauksissa liikevaihtovaatimukset ovat olleet vastaajien mielestä kohtuuttomia. Kiinteistöhuollon edustaja kertoo esimerkkinä kohtuuttomuudesta tapauksen, jossa kerrostalon rakentamiseen liittyvässä osaurakassa vaadittiin
toimittajalta 50 miljoonan euron liikevaihtoa, mikä sulki automaattisesti pienet yritykset pois kilpailusta. Informaatioteknologian edustaja epäilee, että joissakin tapauksissa tarjoajille asetettuja korkeita liikevaihtovaatimuksia käytetään kilpailun rajoittamiseen.
”Halutaan pelata tarjous pörssiyhtiöille. Paikallisuuden tukeminen on kauniita sanoja, vähän tekoja. Lopulta jäljelle jää vain hintakisa.” (Aluejohtaja)
Tarjouspyynnön arvot eivät ole osoittautuneet haastatelluille ongelmaksi.
Esimerkiksi kiinteistöhuollon edustajan mielestä arvoltaan suuret tarjouspyynnöt ja mahdolliset lisäoptiot ovat houkuttelevia. Teollisuuskoneiden edustajan mielestä tarjousten pilkkominen voi johtaa siihen, että yksittäiselle tarjoajalle ei jää riittävästi katetta osallistumisesta. Elintarviketoimialalla osatarjousten tekemistä pidetään sen sijaan ”perusvaatimuksena.” Toisaalta puitesopimuksia pidetään ongelmallisina, koska tarjoajat eivät voi olla varmoja, kuinka paljon toimituksia puitesopimuksella voidaan lopulta saada.
5.3.3 Verkostoituminen
Verkostoituminen saman alan toimijoiden kanssa on keino kapasiteettirajoitteiden ohittamiseen pienillä yrityksillä. Tarvetta verkostoitumiselle arvioidaan olevan.
Esimerkiksi elintarviketoimialan edustajan mielestä pienet toimijat voivat itsenäisesti päästä osallisiksi vain pienhankintoihin (tarkemmin vastauksiin voi tutustua taulukossa A6 liitteissä). Erityisesti hän arvioi, että pienille hoiva-alan yrityksille verkostoituminen voisi olla hyödyllistä.
Haastateltujen mukaan verkostoitumiseen ei ollut juurikaan esteitä.
Verkostoitumista voitaisiin edistää esimerkiksi tietopalvelulla, josta löytäisi kuvauksen yritysten toiminnasta ja osaamisesta. Keskeistä verkostoitumisessa on kuitenkin toimijoiden keskinäinen luottamus, joka riippuu pitkälti toiminnassa mukana olevista henkilöistä. Elintarviketoimialan edustaja mainitsee mahdolliseksi ongelmaksi luottamuspulan yrittäjien kesken, joten yhteistyön tulisi olla läpinäkyvää, jotta pettymyksiltä vältyttäisiin. Myös kiinteistöhuollon edustaja viittaa tähän epäsuorasti mainitessaan, että verkostoituminen on helpompaa suurten kuin pienten yritysten kanssa, koska tällöin voi olla varma, että ”laskutus pelaa.” Hoiva-alalla koetaan verkostoituminen helpoksi, kunhan vain toimijat tuntevat toisensa.
”Kisa on vain nykyisin niin kovaa, että on vaikea luottaa kaveriin.” (Aluejohtaja)
Yksi tapa edistää verkostoitumista ja hankinta-asioiden tuntemusta olisi hankinta- asiamiehen palkkaaminen. Haastatellut pitivät hankinta-asiamiestä mahdollisesti tarpeellisena, mutta eivät välttämättömänä. Mahdollisen hankinta-asiamiehen tehtäväksi muodostuisi neuvonta. Epäilyksiä heräsi lähinnä hankinta-asiamiehen kyvystä ymmärtää toimialakohtaisia ongelmatilanteita.
5.3.4 Kehittäminen ja täydennyskoulutus
Selkeänä hankintoihin liittyvänä kipupisteenä nousee esiin tilaajan vaatimusten ja tarpeiden esiin tuominen tarjouspyynnöissä. Ongelmallisena nähdään toisista hankintayksiköistä suoraan kopioidut tarjouspyynnöt, joissa tilaajan tarve ei tule ilmi oikealla tavalla. Toisaalta tuotteille asetetut kriteerit voivat olla ylimalkaisia, jolloin toimittajat tarjoavat tuotteita, jotka eivät vastaa tilaajan tarvetta.
Haastateltavien mukaan hankintatoimessa tarvittaisiin enemmän alakohtaista
