Ehkäisevä lastensuojelu lainsäädännössä ja käytännössä : tapaustutkimus Hämeenlinnan kaupungin palveluissa

(1)

EHKÄISEVÄ LASTENSUOJELU LAINSÄÄDÄNNÖSSÄ JA KÄYTÄNNÖSSÄ Tapaustutkimus Hämeenlinnan kaupungin palveluissa

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu –tutkielma 15.5.2017

Terhi Rajala

Ohjaajat: Toomas Kotkas, Ulla Väätänen

(2)

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Terhi Rajala

Työn nimi

Ehkäisevä lastensuojelu lainsäädännössä ja käytännössä Tapaustutkimus Hämeenlinnan kaupungin palveluissa

Pääaine

Oikeustiede

Työn laji

Pro gradu –tutkielma (OTM)

Aika

15.5.2017

Sivuja

XV + 86

Tiivistelmä

Lastensuojelulain 3 a § 1 ja 2 momentin mukaisesti kunnan tulee järjestää ehkäisevää lastensuojelua silloin, kun lapsi ei ole lastensuojelun asiakkaana. Ehkäisevällä lastensuojelulla edistetään ja turvataan lasten kasvua, kehitystä ja hyvinvointia sekä tuetaan vanhemmuutta. Ehkäisevä lastensuojelu on esimerkiksi päivähoidossa tai neuvolassa annettu tuki ja erityinen tuki.

Tässä tutkimuksessa pyritään selvittämään mikä on ehkäisevän lastensuojelun sisältö. Aihetta tarkastellaan lainopillisesta näkökulmasta selvittämällä voimassaolevan oikeuden mukainen vallitseva oikeustila. Tässä kokonaisuudessa tarkastellaan kunnan ehkäisevään lastensuojeluun liit- tyviä velvoitteita. Lastensuojelulain lisäksi tarkastellaan muun muassa sosiaalihuoltolakia, ter- veydenhuoltolakia sekä varhaiskasvatuslakia. Lainopillisessa tarkastelussa nostetaan erikseen esiin tiedonkulkuun ja salassa pitoon liittyvät kokonaisuudet.

Tämän lisäksi pyritään laadullisen tutkimuksen menetelmin eli haastatteluin kerätyn empiirisen aineiston avulla syventämään ehkäisevän lastensuojelun määritelmää. Empiirisessä osiossa py- ritään ennen kaikkea selvittämään ehkäisevän lastensuojelun ulottuvuuksia ja vastaamaan kysymykseen: Milloin lapsen voidaan katsoa olevan ehkäisevän lastensuojelun piirissä?

Lisäksi pyritään haastatteluaineiston avulla nostamaan esiin ehkäisevään lastensuojeluun liitty- viä kehittämiskohteita, paikantamaan ne lainsäädännön kokonaisuuteen ja pohtimaan kehittämi- sen keinoja.

Haastattelututkimus on Hämeenlinnan kaupungin palveluissa toteutettu tapaustutkimus, jonka päätelmiä ei voida laajasti yleistää.

Avainsanat

ehkäisevä lastensuojelu, lapsiperhepalvelut, ehkäisevän lastensuojelun kehittäminen, lasten ja nuorten hyvinvointi- suunnitelma, Hämeenlinna, empiria, laadullinen tutkimus, haastattelututkimus

(3)

SISÄLLYS

LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... XV KUVIOLUETTELO ... XV

1 JOHDANTO ... 1

1.1 Tutkimuksen tarkoitus ... 1

1.2 Tutkimuskohde ja aiheen rajaukset ... 2

1.3 Tutkimuskysymykset, tutkimusmetodi, lähdeaineisto ja haastateltavat ... 3

1.4 Aiempia aiheeseen liittyviä tutkimuksia ... 5

1.5 Tutkimuksen rakenne ... 7

2 EHKÄISEVÄN LASTENSUOJELUN LÄHTÖKOHDAT JA TAUSTAA ... 8

2.1 Lastensuojelu, sosiaalioikeus ja ennaltaehkäisyn historia ... 8

2.2 Sääntelyn lähtökohdat ... 12

2.3 Oikeuslähteet ... 14

3 EHKÄISEVÄN LASTENSUOJELUN LAINSÄÄDÄNNÖN KOKONAISUUS .... 18

3.1 Lastensuojelulaki ja sosiaalihuoltolaki ... 18

3.2 Kouluterveydenhuolto ... 23

3.3 Neuvolapalvelut ... 25

3.4 Varhaiskasvatus ... 26

3.5 Ehkäisevä ja täydentävä toimeentulotuki ... 27

3.6 Tutkimuksessa erikseen tarkasteltavia sääntelykohteita ... 28

3.6.1 Salassapitovelvollisuudet ... 28

3.6.2 Ehkäisevän lastensuojelun suunnittelu ja kehittäminen ... 31

3.7 Yhteenveto ja tutkimuksen empiirisen osan lähtökohdat ... 34

4 HAASTATTELUTUTKIMUKSEN TOTEUTUS ... 38

4.1 Tutkimuskohteena Hämeenlinna ... 38

(4)

4.2 Haastattelujen toteutus ja haastattelukysymykset ... 39

4.3 Haastatteluaineiston analysointi... 42

4.4 Tutkimuksen menetelmävalinnat, yleistettävyys ja luotettavuus... 43

5 EHKÄISEVÄN LASTENSUOJELUN ULOTTUVUUS ... 47

5.1 Ehkäisevän lastensuojelun määritelmä haastateltavien mukaan ... 47

5.2 Lapsen asiaan puuttumisen kynnys ... 50

5.3 Toimenpiteet lapsen asiaan puuttumisen jälkeen ... 56

5.4 Vaihtoehtojen pohdintaa ... 63

6 EHKÄISEVÄN LASTENSUOJELUN KEHITTÄMINEN ... 66

6.1 Tutkimuksen tarkastelunäkökulma ... 66

6.2 Yhteistyö ja tiedonkulku ... 67

6.3 Salassapidettävä tiedot ... 69

6.4 Kehittämisideat haastateltavilta ... 70

6.5 Yhteenveto ... 71

7 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 78

(5)

LÄHTEET KIRJALLISUUS

Aarnio, Aulis: Tulkinnan taito – Ajatuksia oikeudesta, oikeustieteestä ja yhteiskunnasta.

Werner Söderström Osakeyhtiö. Helsinki 2006.

Adcock, Margaret: Assesment. Teoksessa Kate Wilson – Adrian James (edit.): The Child Protection Handbook. Second Edition. Baillière Tindall. Harcourt Publishers Limi- ted. China 2002, s. 253–271.

Ahvenus, Päivi: Sosiaalityön erityispiirteet pienessä kunnassa. Teoksessa Minna Ström- berg-Jakka – Teija Karttunen (toim.): Sosiaalityön haasteet. Bookwell Oy. Juva 2012, s. 296–319.

Alasuutari, Pertti: Laadullinen tutkimus 2.0. Vastapaino. Tampere 2011.

Alasuutari, Pertti: Laadullinen tutkimus. Vastapaino. Tampere 1993.

Arajärvi, Pentti: Paremminvointiyhteiskunta. Kunnallisalan kehittämissäätiö KAKS. Vam- malan kirjapaino Oy. Vammala 2003.

Araneva, Mirja: Lapsen suojelu – toteuttaminen ja päätöksenteko. Talentum Pro. Helsinki 2016.

Arksey, Hilary – Knight, Peter: Interviewing for Social scientists. SAGE Publications. The Cromwell Press Ltd, Trowbridge, Great Britain 1999.

Arnkil, Tom Erik – Alhanen, Kai: ”Älkää ottako tätä karkkia pois” Käsitteitä yhteiskunnal- lisen kokeen tutkimiseksi. Yhteiskuntapolitiikka 74 (2009): 3, s. 316–329.

Arnkil, Tom Erik: Verkostotyö lastensuojelussa – menetelmät huolen mukaan. Teoksessa Annemaija Puonti – Tuula Saarnio – Anne Hujala (toim.): Lastensuojelu tänään.

Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä 2005, s. 241–239.

Aronsson, Karin:

– Berättande och sanning. Teoksessa Gunvor Andersson – Karin Aronsson (red.) – Sven Hessle – Anna Hollander – Tommy – Lundström: Haverier i social barna- vård? Fem fallstudier. Gothia. Intellecta DocuSys. 2004, s. 22–35. (Aronsson 2004a)

– Fallstudien som metod. Teoksessa Gunvor Andersson – Karin Aronsson (red.) – Sven Hessle – Anna Hollander – Tommy – Lundström: Haverier i social barna- vård? Fem fallstudier. Gothia. Intellecta DocuSys. 2004, s. 220–236. (Aronsson 2004b)

Berg-Toroi, Heidi: Lastensuojelun ja koulun yhteistyö. Teoksessa Minna Strömberg-Jakka – Teija Karttunen (toim.): Sosiaalityön haasteet. Bookwell Oy. Juva 2012, s. 253–

273.

(6)

Davis, Jocelyn R. – Frechette, Jr., Henry M. – Boswell, Edwin H.: Strategic Speed – Mobi- lize People, Accelerate Execution. The Forum Corporation. Harvard Business Press.

Boston, Massachusets 2010.

Eriksson, Esa – Arnkil, Tom Erik: Huoli puheeksi – opas varhaisista dialogeista. Stakes.

Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus. Juvenes Print – Tampereen yliopistopaino Oy. Tampere 2012.

Eriksson, Esa – Rautava, Marie: Huolen vyöhykkeistö varhaisen puuttumisen tukena.

Opettaja 38 B, s. 8–11. Ilmestynyt 23.9.2005.

Ervasti, Kaijus: Empiirinen oikeustutkimus. Teoksessa Heidi Lindfors (toim.): Empiirinen tutkimus oikeustieteessä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 64. Helsinki 2004, s. 9–16.

Eskola, Jari – Suoranta Juha: Johdatus laadulliseen tutkimukseen. Vastapaino. Tampere 1998.

de Godzinsky, Virve: Lapsen etu ja osallisuus tahdonvastaisissa huostaanottoasioissa. Te- oksessa Suvianna Hakalehto-Wainio – Liisa Nieminen (toim.): Lapsioikeus murrok- sessa. Lakimiesliiton kustannus. Meedia Zone OÜ. Viro 2013, s. 155–182.

Forss, Päivi – Vatula-Pimiä, Marja-Leena: Sosiaalinen turva ja hyvinvointi. Bookwell Oy.

Porvoo 2014.

Hakalehto, Suvianna: Johdatus lapsen oikeuksiin lastensuojelussa. Teoksessa Suvianna Hakalehto – Virve Toivonen (toim.): Lapsen oikeudet lasten suojelussa. Kauppaka- mari. Hansaprint Oy. 2016, s. 22–53.

Hakalehto-Wainio, Suvianna: Lasten oikeusturva lapsen oikeuksien sopimuksen näkökul- masta. Teoksessa: Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja – E-sarja N:o 24:

Muuttuva sosiaalioikeus. Hansaprint Oy. Vantaa 2013, s. 297–330.

Halme, Nina – Perälä, Marja-Leena: Lapsiperheiden huolet ja avunsaanti. Teoksessa Jo- hanna Lammi-Taskula – Sakari Karvonen (toim.): Lapsiperheiden hyvinvointi 2014.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Tampere 2014, s. 216–227.

Heikkilä, Tarja: Tilastollinen tutkimus. Edita Publishing Oy. Helsinki 2014.

Heino, Tarja: Lastensuojelun pirullinen tehtävä. Teoksessa Johanna Lammi-Taskula – Sa- kari Karvonen (toim.): Lapsiperheiden hyvinvointi 2014. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Tampere 2014, s. 286–309.

Heino, Tarja – Eronen, Tuija – Kataja, Kati – Kestilä, Laura – Känkänen, Päivi – Paana- nen, Reija – Pösö, Tarja – Rainio, Anna Pauliina: Suojassa, syrjässä, selvinneenä – huostaan otetut ja sijoitetut lapset Suomessa. Teoksessa Jukka Reivinen – Leena Vä- häkylä (toim.): Ketä kiinnostaa? Lasten ja nuorten hyvinvointi ja syrjäytyminen.

Gaudeamus Oy. EPUB Konversio eLibris Media Oy 2013, s. 35–47. (Heino ym.

2013)

(7)

Helminen, Jari: Onnen kehto vai kurjuuden alho? Suomalaisten lapsiperheiden arjen kur- jistumisesta. Teoksessa Jari Helminen (toim.): Elämä koettelee, tuki kannattelee. So- siaali- ja terveysalan työ monimuotoisissa perhesuhteissa. PS-kustannus. WS Book- well Oy. Juva 2006, s.15–36.

Hiilamo, Heikki: Hyvinvoinnin vakuutusyhtiö. InPrint. Riika 2015.

Hiilamo, Heikki – Olli, Kangas: Liiallista huolta vai todellista hätää? Kodin ulkopuolelle sijoittamisen kuntatason taustatekijät suomalaisissa kunnissa 1998–2008. Yhteiskun- tapolitiikka 75 (2010):5, s. 488–497.

Hintsa, Reino: Hyvä hallinto ja uusi julkisjohtaminen kunnallisen tietojohtamisen lähtö- kohtina. Acta Wasaensia No 247. Vaasan yliopisto 2011.

Hirvonen, Ari: Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen julkaisuja. Helsinki 2011.

Holliday, Adrian: Doing and writing qualitative research. SAGE Publications. The Crom- well Press Ltd, Trowbridge, Great Britain 2002.

Hänninen, Sakari: Oikeustosiseikoista sosiaalioikeudessa. Teoksessa Suomalaisen laki- miesyhdistyksen julkaisuja – E-sarja N:o 24: Muuttuva sosiaalioikeus. Hansaprint Oy. Vantaa 2013, s. 193–216.

Ihalainen, Jarmo – Kettunen, Terttu: Turvaverkko vai trampoliini – sosiaaliturvan mahdol- lisuudet. WSOYpro. Helsinki 2011.

Kainulainen, Heidi: Teemahaastattelut kriminologisessa tutkimuksessa. Teoksessa Heidi Lindfors (toim.): Empiirinen tutkimus oikeustieteessä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 64. Helsinki 2004, s. 17–26.

Kajanoja, Jouko: Varhaisen syrjäytymisen talous. Opettaja 38 B, s. 26–27. Ilmestynyt 23.9.2005.

Kananoja, Aulikki: Visio sosiaalihuollon tulevaisuudesta. Teoksessa Juhani Lehto – Au- likki Kananoja – Simo Kokko – Vappu Taipale: Sosiaali- ja terveydenhuolto. WS Bookwell Oy. Juva 2003, s. 220–222.

Kankaanmäki, Maija: Lasten ja nuorten hyvinvointi kuntia velvoittavissa hyvinvointi- suunnitelmissa. Jyväskylän yliopisto. Yhteiskuntatieteiden ja filosofian laitos, sosiaa- lityö. Pro Gradu –tutkielma. 2015.

Keinänen, Anssi – Väätänen, Ulla: Empiirinen oikeustutkimus – mitä ja milloin? Referee- artikkeli. Edilex 2015/7. Julkaistu Edilexissä 3.3.2015.

Keinänen, Anssi: Tilastollinen analyysi oikeustutkimuksen apuvälineenä. Artikkeli julkai- sussa Oikeus 2005 (34), s. 51–64.

(8)

Korkea-aho, Emilia: Empiirisen oikeustutkimuksen käytäntö. Teoksessa Heidi Lindfors (toim.): Empiirinen tutkimus oikeustieteessä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 64. Helsinki 2004, s. 81–90.

Kujansuu, Saija: Lastensuojelu ja kuntavelvoitteet. Tutkimus lastensuojelulain kuntavel- voitteiden toteutumisesta Pirkanmaalla. Sosiaalityön ammatillinen lisensiaattitutki- mus. Marginalisaatiokysymysten erikoisala. Tampereen yliopisto. Yhteiskunta- ja kulttuuritieteiden yksikkö. 2012.

Kuntaliitto: Lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelman laadinta kunnissa – Opas lakisää- teisen suunnitelman laadintaan. Osa 2. Suunnitelman seuranta ja arviointi. Kuntalii- ton verkkojulkaisu. Helsinki 2009. (Kuntaliitto 2009)

Lehto, Juhani – Kananoja, Aulikki – Kokko, Simo – Taipale, Vappu: Sosiaali- ja terveyden- huolto. WS Bookwell Oy. Juva 2003. (Lehto ym. 2003)

Mahkonen, Sami:

– Uusi oppilashuoltolaki työvälineenä. Bookwell Oy. Porvoo 2014.

– Päivähoito ja laki. Bookwell Oy. Porvoo 2013.

– Lastensuojelu ja laki. Edita Prima Oy. Helsinki 2010.

– Lastensuojeluilmoitus. Gummerus Kirjapaino. Jyväskylä 2003.

Munro, Eileen: Effective Child Protection. Second Edition. SAGE Publications. CPI Group (UK) Ltd, Croydon, Great Britain 2008.

Määttä, Kalle: Oikeudellisen sääntelyn tutkimus – Lastuja sääntelyteoriasta. Oikeus 2002 (31); 2, s. 132–142. (Määttä 2002)

Määttä, Mirja: Lasten ja nuorten hyvinvointiin liittyvä suunnittelu kunnissa. Janus vol. 18 (3) 2010, s. 243–259. (Määttä 2010)

Määttä, Tapio: Näkökulmia oikeuteen ja oikeustieteeseen. Teoksessa Tapio Määttä (toim.) – Matti Tolvanen – Ulla Väätänen – Antti Kolehmainen – Matti Myrsky – Anssi Kei- nänen: Oikeudellisen ajattelun perusteita. Oikeustieteiden pääsykoekirja 2012. Uni- versity of Eastern Finland. Oikeustieteiden laitos. Joensuu 2012, s. 7–22; 26; 28.

(Määttä 2012)

Niiranen, Vuokko – Puustinen, Alisa – Zitting, Joakim – Kinnunen, Juha: Sosiaali- ja ter- veyspalvelut kunta- ja palvelurakenneuudistuksissa. Paras-ARTTU -ohjelman tutkimuksia nro 25. Itä-Suomen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki 2013.

Nyrhinen, Anna: Sosiaalityön ammatillinen johtaminen. Teoksessa Suvianna Hakalehto – Virve Toivonen (toim.): Lapsen oikeudet lasten suojelussa. Kauppakamari. Hansa- print Oy. 2016, s. 58–97.

Paasivirta, Annukka: Miten tullaan lastensuojelun asiakkaaksi? Teoksessa Minna Ström- berg-Jakka – Teija Karttunen (toim.): Sosiaalityön haasteet. Bookwell Oy. Juva 2012, s. 234–252.

(9)

Paavola, Auli – Honkavaara, Pirjo – Muuronen, Kaisu – Mäkinen, Päivi – Tolonen, Mervi – Varsa, Marjo: Ehkäisevän lastensuojelun kirjava todellisuus. Lastensuojelun kes- kusliitto ja Talentia. (PDF) 2010. (Paavola ym. 2010)

Pajukoski, Marja:

– Turvaako muutoksenhaku sosiaalisten oikeuksien toteutumista? Teoksessa Suoma- laisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja – E-sarja N:o 24: Muuttuva sosiaalioikeus.

Hansaprint Oy. Vantaa 2013, s. 239–269.

– Preventio, sosiaalioikeus ja kunnat – ehkäisevä sosiaalipolitiikka kuntia velvoittavassa lainsäädännössä. Edita Prima Oy. Helsinki 2006.

Pekkarinen, Elina: Lastensuojelun tieto ja tutkimus – Asiantuntijoiden näkökulma. Nuori- sotutkimusverkosto/Nuorisotutkimusseura. Verkkojulkaisuja 51, 2011.

Perälä, Marja-Leena – Halme, Nina – Kanste, Outi: Johtaminen, palvelut ja lapsiperheiden hyvinvointi. Teoksessa Jukka Reivinen – Leena Vähäkylä (toim.): Ketä kiinnostaa?

Lasten ja nuorten hyvinvointi ja syrjäytyminen. Gaudeamus Oy. EPUB Konversio eLibris Media Oy 2013, s. 83–91.

Perälä, Marja-Leena – Halme, Nina – Nykänen, Sirpa: Lasten ja nuorten palveluja yhteen- sovittava johtaminen. Juvenes Print – Suomen yliopistopaino Oy. Tampere 2012.

Petrelius, Päivi – Tulensalo, Hanna – Jaakola, Anne-Mari – Hietamäki, Johanna (toim.):

Lapsen tuen elämäntilanteen ja tuen tarpeiden lapsikeskeinen monitoimijainen arviointi. Tietoa lastensuojelun kehittämisen pohjaksi. Työpaperi 33/2016. Helsinki 2016.

Pulma, Panu: Lastensuojelun kehityslinjoja. Teoksessa Annemaija Puonti – Tuula Saarnio – Anne Hujala (toim.): Lastensuojelu tänään. Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä 2005, s. 11–20.

Raunio, Kyösti: Olennainen sosiaalityössä. Hakapaino. Helsinki 2011.

Rimpelä, Matti – Rimpelä, Markku (toimittajat): Säästöjä lapsiperheiden palveluremontilla.

KAKS – Kunnallisalan kehittämissäätiö. Vammalan kirjapaino Oy, Sastamala 2015.

Rousu, Sirkka – Holma, Tupu: Lastensuojelupalvelujen kustannukset ja hinnoittelu. Kirja- paino Oma Oy. Jyväskylä 2004.

Ruusuvuori, Johanna – Nikander, Pirjo – Hyvärinen Matti: Haastattelun analyysin vaiheet.

Teoksessa Johanna Ruusuvuori, Pirjo Nikander ja Matti Hyvärinen (toim.): Haastat- telun analyysi. Vastapaino. Tampere 2010, s. 9–38.

Räty, Tapio:

– Lastensuojelulaki – Käytäntö ja soveltaminen. Edita. Porvoo 2015.

– Uusi lastensuojelulaki. Edita Publishing Oy. Helsinki 2007.

Satka, Mirja: Varhainen puuttuminen, moraalinen käänne ja sosiaalialan asiantuntijat. Yh- teiskuntapolitiikka 74 (2009):1, s. 17–32.

(10)

Sormunen, Milka: Lapsen etu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen lastensuojeluratkai- suissa. Teoksessa Suvianna Hakalehto – Virve Toivonen (toim.): Lapsen oikeudet lasten suojelussa. Kauppakamari. Hansaprint Oy. 2016, s. 308–341.

Syvälä, Maria: Hukassa huostassa – kertomuksia lastensuojelun runtelemista perheistä.

Julkaisuapu Oy Delta. 2013.

Tala, Jyrki: Lainvalmistelu ja sääntelyn vaihtoehdot. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 115. Helsinki 2012.

Talentia: Arki, arvot ja etiikka – sosiaalialan ammattihenkilön eettiset ohjeet. Sosiaalialan korkeakoulutettujen ammattijärjestö Talentia ry. Punamusta Oy. 2017.

Taskinen, Sirpa: Lastensuojelulain soveltaminen. WSOYpro Oy. Helsinki 2010.

Taskinen Sirpa (red.): Omhändertagande inom barnskydd. Sakkunnigas rekommendationer om gemensamma riktlinjer för omhändertagandeprocessen. Stakes Handböcker 36.

Gummerus Kirjapaino Oy. Saarijärvi 2000.

Tuomi, Jouni – Sarajärvi, Anneli: Laadullinen tutkimus ja sisällönanalyysi. Gummerus Kirjapaino Oy. Jyväskylä 2002.

Tuori, Kaarlo – Kotkas, Toomas: Sosiaalioikeus. Talentum Pro. Helsinki 2016.

Törrönen, Maritta – Vornanen, Riitta: Lastensuojelun ehkäisevä työ. Teoksessa Annemaija Puonti – Tuula Saarnio – Anne Hujala (toim.): Lastensuojelu tänään. Gummerus Kir- japaino Oy. Jyväskylä 2005, s. 154–191.

Upanne, Mauri: Lapsen edun ja oikeuden valvonta. Teoksessa Annemaija Puonti – Tuula Saarnio – Anne Hujala (toim.): Lastensuojelu tänään. Gummerus Kirjapaino Oy. Jy- väskylä 2005, s. 341–345.

Valjakka, Eeva: Lapsen oikeusturva lastensuojelussa. Defensor Legis N:o 4/2004, s. 667–

684.

Viitala, Riitta: Henkilöstöjohtaminen. Strateginen kilpailutekijä. Edita Prima Oy. Helsinki 2009.

(11)

VIRALLISLÄHTEET

ELLA ja SoNET BOTNIA (Etelä- Pohjanmaan lapsiperhepalvelut -kehittämishanke ja Poh- janmaan maakuntien sosiaalialan osaamiskeskus): Ehkäisevä työ säästää rahaa. Eh- käisevän työn kustannusvaikuttavuus lasten, nuorten ja perheiden palveluissa.

Hanke-esite. 2013. (Ella ja SoNET BOTNIA 2013)

Hallituksen esitys sote-uudistukseen liittyvästä lainsäädännöstä: Hallituksen esitys edus- kunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon perus- kirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi. [http://alueuudistus.fi/documents/1477425/3223876/hallituksen-esitys-sote-ja-maakuntauudistuksesta-2.3.- 2017.pdf/05df0eec-7625-435a-b462-667279f2d029] (2.5.2017)

HE 164/2014 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaalihuoltolaiksi ja eräiksi siihen liit- tyviksi laeiksi.

HE 252/2006 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liitty- viksi laeiksi.

Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2014:4 Lastensuojelun laatusuositus. Helsinki 2014.

Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2012:1: Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallinen kehittämisohjelma KASTE 2012ꟷ2015. Helsinki 2012.

Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2014:19: Toimiva lastensuojelu – Toteuttamissuunnitelma vuosille 2014–2019. Helsinki 2014.

Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2013:19: Toimiva lastensuojelu – Selvitysryhmän loppuraportti. Helsinki 2013.

Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2006:25: Lastensuojelulain kokonaisuudistus- työryhmän muistio. Helsinki 2006.

Sosiaali- ja terveysministeriö: Sosiaalihuoltolain soveltamisopas. Verkkoversio (pdf) 2016. [http://stm.fi/documents/1271139/1352015/Sosiaalihuoltolain+soveltamisopas.pdf/cb12a5c4-9bfa-4983-adf6-94ca18815f1b] (Tallennettu sivuilta 20.03.2017) (Sosiaali- ja terveysministeriö: Sosiaalihuoltolain soveltamisopas 2016)

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos: Sosiaalihuollon valtakunnallisten tietojärjestelmäpalve- lujen ja määrämuotoisen kirjaamisen toimeenpanohanke (Kansa-hanke). Hanke- suunnitelma vuosille 2016–2020. Helsinki 2016.

Terveyden ja hyvinvoinninlaitos – Tilastoraportti 25/2015: Lastensuojelu 2014. Suomen virallinen tilasto / Sosiaaliturva 2015.

(12)

UNICEF: Child poverty in perspective: An overview of child well-being in rich countries A comprehensive assessment of the lives and well-being of children and adolescents in the economically advanced nations UNICEF Innocenti Research Centre Report Card 7 C. 2007.

Valtiovarainministeriön julkaisu – 35a/2015: Kuntatalousohjelma 2016–2019, syksy 2015.

Helsinki 2015.

INTERNET-LÄHTEET

Hämeenlinna: Hämeenlinnan kaupungin internet-sivut. [www.hameenlinna.fi]. (21.3.2017, 13.4.2017)

Hämeen-Anttila, Lotta / Sosiaali- ja terveysministeriö: Mitä laki edellyttää 1.4.2014; Lap- siperheitä koskevat keskeiset muutokset, osa 1. Luento 2015. [https://www.you- tube.com/watch?v=edAI5wN-0tE&feature=youtu.be] (6.8.2016)

Kaiponen, Sanna (toim): Huolen puheeksiottaminen ja hyvien käytäntöjen dialogi. Mene- telmäopas lasten ja nuorten kanssa toimiville. Itä-Suomen yliopiston hoitotieteen lai- toksen vuosina 2013–2014 hallinnoiman AHIC-hankkeen materiaalia.

[http://www.uef.fi/documents/547052/549365/2014_10_20_Huolen+puheeksiottaminen.pdf/5e8b4fd6-5cbc-4fbc-8664-01ba8b804f68] (15.3.2017)

Kuntaliitto: Kuntien suunnitelmat lastensuojelun järjestämisestä ja kehittämisestä.

[http://www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/soster/sosiaalipalvelut/lapset/lastensuojelu/lastensuojelusuunnitelmat/Sivut/default.aspx] (3.8.2016) (Kuntaliitto 2016) Kemppainen, Senja – Muuronen, Kaisu – Niskanen, Anu: Lastensuojelun tutkimus- ja ke-

hittämishankkeet Lastensuojelun Keskusliitossa ja sen jäsenjärjestöissä 2000-luvulla.

Päivitetty 12/2009. Lastensuojelun keskusliitto. [http://www.nuortenkeskus.fi/bi- nary/file/-/fid/394] (15.3.2017)

Palsanen, Kati: Kuka auttaisi perhettä? Blogikirjoitus, SOS-Lapsikylä. 22.9.2016 [https://www.sos-lapsikyla.fi/ajankohtaista/blogi/kati-palsanen/kuka-auttaisi-per- hetta/] (10.2.2017)

Rousu, Sirkka: Sosiaalihuoltolaki: keskeinen sisältö ja muutokset. Diasarja. 2015 [http://docplayer.fi/4649540-Sosiaalihuoltolaki-keskeinen-sisalto-ja-muutokset- sirkka-rousu-syksy-2015.html] (10.8.2016)

Sosiaali- ja terveysministeriö: Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelma.

[http://stm.fi/hankkeet/lapsi-ja-perhepalvelut] (10.3.2017)

(13)

Sosiaali- ja terveysministeriö: Sosiaalihuoltolaki uudistuu. Uusi sosiaalihuoltolaki

(1301/2014) ja siihen liittyvät muut lainsäädäntöuudistukset. Sosiaalihuoltolain alue- kierros, kevät 2015. Polku: stm.fi > Uusi sosiaalihuoltolaki > Lapsiperheiden muutokset > Videoihin liittyvä powerpoint-esitys: Sosiaalihuoltolaki uudistuu: Lapsiper- heet. [Videoihin liittyvä powerpoint-esitys: Sosiaalihuoltolaki uudistuu: Lapsiper- heet] (8.8.2016)

SOS-Lapsikylä: SOS-kumppanuus. [https://www.sos-lapsikyla.fi/soskumppanuus/]

(4.5.2017)

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos: Huolen vyöhykkeet. Polku: thl.fi > Aiheet > Lapset, nuoret ja perheet > Työn tueksi > Varhainen avoin yhteistoiminta ja dialogiset mene- telmät > Huolen puheeksi ottaminen > Huolen vyöhykkeet.

[https://www.thl.fi/fi/web/ lapset-nuoret-ja-perheet/tyon_tueksi/varhainen-avoin-yhteistoiminta] (25.2.2017) (THL 2017a)

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos: Lastensuojelun käsikirja. [https://www.thl.fi/fi/web/las- tensuojelun-kasikirja] (23.3.2017) (THL 2017b)

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos: Lastensuojelu. [https://www.thl.fi/fi/web/lapset-nuoret- ja-perheet/peruspalvelut/ehkaiseva_lastensuojelu] (2.5.2017) (THL 2017c)

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos: Ehkäisevä lastensuojelu. [https://www.thl.fi/fi/web/lap- set-nuoret-ja-perheet/peruspalvelut/ehkaiseva_lastensuojelu] (2.8.2016) (THL 2016a) Terveyden ja hyvinvoinnin laitos: Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallinen kehittämisoh-

jelma KASTE. [https://www.thl.fi/fi/tutkimus-ja-asiantuntijatyo/hankkeet-ja-ohjel- mat/sosiaali-ja-terveydenhuollon-kansallinen-kehittamisohjelma-kaste] (1.8.2016) (THL 2016b)

Tilastokeskus, StatFin –tietokanta: Hämeenlinnan ja vertailukaupunkien väestötietoja.

[http://pxnet2.stat.fi/PXWeb/pxweb/fi/StatFin/StatFin__vrm__vaerak/?table- list=true&rxid=b600a9a7-3b2c-4d12-9568-2ce8d62d4129] (2.4.2017)

UNICEF: Lapsiystävällinen kunta. Polku: Tietoa UNICEFista > Suomen UNICEFin vai- kuttamistyö > Lapsiystävällinen kunta > Lapsiystävällinen materiaalipankki > Lap- siystävällinen kunta –esite. [https://unicef.studio.crasman.fi/pub/public/Vaikuttami- nen/esite_lapsiystavallinen_kunta_2016_JL_tiedoilla.pdf] (3.4.2017)

(14)

OIKEUSTAPAUKSET Hallinto-oikeus

Kuopion HAO 16.12.2010 10/0589/2

Eduskunnan oikeusasiamies EOA 28.8.2007 Dnro 26/4/06 EOA 27.04.2006 550/4/04 AOA 18.4.2016 2561/2/14

AOA 20.12.2013 Dnro 4848/2/12 AOA 17.12.2013 Dnro 3069/4/12 AOA 21.2.3013 Dnro 1441/4/12 AOA 22.8.2014 Dnro 5105/2/13

(15)

LYHENNELUETTELO

AOA Apulaisoikeusasiamies

EOA Eduskunnan oikeusasiamies

HaO Hallinto-oikeus

Julkisuuslaki Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta (621/1999) Lapsenhuoltolaki Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (361/1983) Lapsen oikeuksien sopimus YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista (SopS 59-60/1991)

LSL Lastensuojelulaki (417/2007)

Neuvola-asetus Valtioneuvoston asetus neuvolatoiminnasta, koulu- ja opiskelu- terveydenhuollosta sekä lasten ja nuorten ehkäisevästä suun terveyden huollosta (338/2011)

Oppilashuoltolaki Oppilas- ja opiskelijahuoltolaki (1287/2013) Päivähoitoasetus Asetus lasten päivähoidosta (293/1973)

SHL Sosiaalihuoltolaki (1301/2014)

Sosiaalihuollon asiakaslaki Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000)

Toimeentulotukilaki Laki toimeentulotuesta (1412/1997)

KUVIOLUETTELO

Kuvio 1. Sosiaalihuoltolaki, sosiaalipalvelujen asiakasprosessi.……….s. 20 Kuvio 2. Työntekijän kokeman lasta/nuorta koskevan huolen vyöhykkeistö……..s. 53 Kuvio 3. Toimintavaihtoehtoja, kun lapsen asiaan puututaan………..s. 62

(16)

1 JOHDANTO

1.1 Tutkimuksen tarkoitus

Sosiaali- ja terveydenhuollon organisoiminen sekä resurssien alue- ja väestöryhmäkohtainen jakautuminen ovat jatkuvasti esillä julkisessa keskustelussa. Samoin keskustellaan palvelujen oikeasta tasosta ja rahoituspohjasta. Monet kunnat kamppailevat vaikeassa taloustilan- teessa ja palvelujen järjestäminen kapenevilla resursseilla on haastavaa. Toisaalta päätökset palvelujen karsimisestakin ovat vaikeita. Yleisessä keskustelussa ongelmien ratkaisuina esi- tetään esimerkiksi erilaisten avohuollon palveluiden lisäämistä, kolmannen sektorin roolin vahvistamista sekä ennaltaehkäisevän toiminnan nostamista entistä vahvemmalle sijalle.

Lastensuojeluussa ehkäiseville palveluille asetetaan paljon toiveita siitä, että voimakkaimpia puuttumisia eli huostaanottoja ja sijoituksia pystyttäisiin vähentämään.¹

Meneillään on myös mittava sote-uudistus, joka tulee muuttamaan palvelujen järjestämistä ja toimijoiden organisoitumista merkittävällä tavalla. Sosiaali- ja terveydenhuollon ympä- rillä käytävä keskustelu ja ehkäisevien palvelujen roolin korostaminen koskee myös lapsia ja lastensuojelua. Meneillään on hallituksen yhdeksi kärkihankkeekseen nimeämä lapsiperheiden palvelujen muutosohjelma (LAPE)², jossa ehkäisevien palvelujen painoarvoa edelleen korostetaan.

Lastensuojelulain (LSL, 417/2007) 3 a § 1 ja 2 momentissa säädetään kuntien velvollisuudesta tarjota ennalta ehkäisevää lastensuojelua silloin, kun lapsi tai perhe ei ole lastensuojelun asiakkaana. Ehkäisevän lastensuojelun käsitteen täsmällisestä sisällöstä ei ole yksiselit- teistä ja vakiintunutta käsitystä. Koska ehkäisevien palvelujen merkitystä julkisten palvelujen järjestämisessä koko ajan korostetaan, on kiinnostavaa tutkia, mitä itse asiassa tarkoitetaan, kun puhutaan ehkäisevästä lastensuojelusta. Tämän tutkimuksen fokus on ehkäisevän lastensuojelun sisällössä ja sen ulottuvuudessa oikeudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna.

1 Tukea voidaan monessa tilanteessa tarjota peruspalveluissa ilman, että lapsi siirtyy lastensuojelun asiakkaaksi, ks. esim. Syvälä 2013, s. 15.

2 Sosiaali- ja terveysministeriö: Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelma 2017

(17)

1.2 Tutkimuskohde ja aiheen rajaukset

Tutkimuksen kohteena on LSL 3 a § 1 ja 2 momentissa tarkoitettu ehkäisevä lastensuojelu, jota tulee järjestää ilman, että lapsi siirtyy lastensuojelun asiakkaaksi. Palvelut ja toimenpiteet silloin, kun lapsen lastensuojeluasiakkuus alkaa tai on jo alkanut, ovat tämän tutkimuksen alan ulkopuolella.³ Tutkimuksessa pyritään selvittämään mitä LSL 3 a §:n mukaisella ehkäisevällä lastensuojelulla tarkoitetaan ja milloin lapsen voidaan katsoa olevan ehkäisevän lastensuojelun toimenpiteiden piirissä.

Lainopillisen tarkastelun ohella tutkimuksen lähdeaineistona ovat Hämeenlinnan kaupungin lapsiperhepalveluissa työskentelevien työntekijöiden näkemykset ja kokemukset ehkäise- västä lastensuojelusta. Empiirisessä tutkimuksen osassa pyritään haastatteluin kerättävällä käytännön kokemustiedolla syventämään tutkimuksen alussa muodostettavaa lainopillista käsitystä ehkäisevän lastensuojelun sisällöstä ja ulottuvuudesta. Ehkäisevän lastensuojelun sisällön ja ulottuvuuden lisäksi tarkastelun kohteena ovat ehkäisevän lastensuojelun käytän- nön haasteet ja kehittäminen. Palvelun järjestämiseen ja toimintamahdollisuuksiin liittyy kiinteästi käytännön kehittämistyö, joten tämä tarkastelu on luonteva jatko edellä kerrotulle ehkäisevän lastensuojelutyön selvittämiselle. Kehittämiskohteet nouvsivat haastatteluissa useissa kohdin esiin.

Ehkäisevä lastensuojelu on vahvasti kytköksissä yleisiin sosiaalipalveluihin ja kunnan mui- hin palveluihin, sillä ehkäisevää lastensuojelua tarjotaan nimenomaan näissä muissa palveluissa. Tästä johtuen tutkielmassan sivutaan monia kunnan palveluita ja niiden järjestämistä, mutta keskipisteenä on koko ajan ehkäisevän lastensuojelun näkökulma. Kaikkia kunnan eri palveluja säätelevien lakien kokonaisvaltainen ja systemaattinen tarkastelu ei ole tämän tutkimuksen laajuudessa mahdollista. Niitä tarkastellaan siltä osin kuin se on ehkäisevän lastensuojelun ja tutkimuksen empiirisessä osassa tehtyjen kohderajausten kannalta tarpeen.

Yleisenä tutkimuskohteen rajauksena on huomautettava, että empiirisen osan havainnot ja niistä tehdyt päätelmät eivät ole laajasti yleistettäviä. Ne antavat arvokasta tietoa ja antavat viitteitä siitä, miten asiat saattavat laajemmassakin kontekstissa olla. Haastatteluaineistossa

3 Esimerkiksi kiireellistä sijoitusta tai huostaanottoa tai sijoitettuna tai huostaanotettuna olevan lapsen palveluita ei käsitellä tässä tutkimuksessa.

(18)

on kuitenkin kyse on yhden kaupungin ja siellä vain joidenkin palvelujen yksittäisten työn- tekijöiden omista näkemyksistä ja kokemuksista. Niitä ei siten voida yleistää koko Suomeen, Hämeenlinnaan tai välttämättä edes haastateltavien omiin työyhteisöihin. Luettavuuden li- säämiseksi ja toiston vähentämiseksi sitä ei aivan kaikissa kohdissa erikseen korosteta, mutta se on kuitenkin otettava huomioon läpi koko tutkimuksen empiirisen osan. Tämän tutkimuksen haastatteluaineistoon ja siitä tehtyihin päätelmiin liittyviä yleistettävyyden rajoitteita kä- sitellään tarkemmin jäljempänä.

1.3 Tutkimuskysymykset, tutkimusmetodi, lähdeaineisto ja haastateltavat

Tutkimuksessani pyritään vastaamaan kysymyksiin, jotka koskevat ehkäisevän lastensuojelun sisältöä ja ulottuvuutta sekä ehkäisevän lastensuojelun kehittämistarpeita. Tutkimusky- symykset ovat:

1. Milloin lapsi on LSL 3 a § 1 ja 2 momentissa tarkoitetun ehkäisevän lastensuojelun toimenpiteiden piirissä?

2. Miten ehkäisevää lastensuojelua voisi kehittää?

Tutkimus jakautuu menetelmällisesti siten, että kysymyksiin vastaaminen aloitetaan lainopin keinoin. Tämän jälkeen siirrytään empirian hyödyntämiseen. Kyseessä on laadullinen tapaustutkimus, jonka aineisto kerätään haastatteluin. Haastattelututkimuksen kohteena ovat lapsiperhepalveluissa työskentelevien henkilöiden käsitykset ja kokemukset ehkäisevästä lastensuojelusta oman työnsä osana.

Tutkimuksen alussa pyritään käytännöllisen lainopin keinoin systematisoimalla ja tulkitsemalla selvittämään ehkäisevän lastensuojelun säännöksen (LSL 3 a.1-2 §) sisältöä ja ehkäi- sevän lastensuojelun vallitseva oikeustila.⁴ Lainopillisen tarkastelun lähteinä on käytetty voimassaolevaa lainsäädäntöä, sen esitöitä ja oikeuskirjallisuutta.⁵ Lainopillisen tarkastelun pohjalta empiirisen osan lähtökohdaksi nousee sen selvittäminen, että milloin lapsen voidaan katsoa olevan ehkäisevän lastensuojelun toimenpiteiden piirissä. Kyse on ehkäisevän lasten-

4 Aarnio 2006, s. 238; Hirvonen 2011, s. 22–23; Ervasti 2004, s. 10.

5 Oikeuskäytännön käyttökelpoisuutta ehkäisevän lastensuojelun oikeuslähteenä pohditaan alaluvussa 2.3.

(19)

suojelun ulottuvuudesta. Empiirisessä osassa ei pyritä vahvistamaan lainopillisessa tarkastelussa tehtyä tulkintaa⁶, vaan syventämään ymmärrystä ehkäisevän lastensuojelun sisällöstä kokemustiedon avulla.

Toinen tutkimuskysymys liittyy ehkäisevän lastensuojelun kehittämiskohteisiin. Keskeisellä sijalla ovat haastateltavien näkemykset siitä, miten ehkäisevää lastensuojelua voisi kehittää.

Haasteisiin ja kehittämiskohteisiin liittyvät ajatukset nousivat haastatteluissa esiin keskuste- lun luonnollisena osana. Kehittämistarpeiden tarkastelussa pyritään ensinnäkin selvittämään mihin kohtiin esiin nousseet kehittämisideat paikantuvat ehkäisevän lastensuojelun säänte- lyn kokonaisuudessa. Tämän lisäksi pohditaan, ovatko kehittämistarpeet sellaisia, että niihin voitaisiin vastata oikeudellisen sääntelyn keinoin vai onko niiden kehittämisessä enemmän- kin kyse esimerkiksi johtamisen ja organisaation sisäisen toiminnan muuttamisesta⁷. Kehittämistarpeiden oikeudellinen tarkastelunäkökulma on siis lähinnä sääntelyteoreetti- nen⁸. Sääntelyn täsmällisten vaihtoehtojen ja mahdollisen uuden sääntelyn keinojen tai vaik- kapa vaikutusten arvioinnin systemaattinen pohdinta rajautuvat tämän tutkimuksen ulkopuolelle. Tämän sääntelyyn peilaavan tarkastelun lisäksi kehittämiskohteet nostetaan esiin myös siksi, että ne saattavat olla yleisesti haastattelututkimuksen kohdekaupungin, eli Hämeenlin- nan, näkökulmasta kiinnostavia.

Ehkäisevän lastensuojelun tarjoamisessa erityisen suuri merkitys on suoraa asiakastyötä te- kevillä ammattilaisilla ja heidän työssään tekemillään päätöksillä. Haastateltavien valinnassa keskityttiin palveluihin, joissa ehkäisevän lastensuojelun tarve todennäköisimmin realisoi- tuu ja jotka voidaan selkeimmin nähdä lapsiin ja lapsiperheisiin liittyvinä palveluina. Valin- tani perusteena on sosiaalihuoltolain (SHL, 1301/2014) 14 § mukainen sosiaalipalvelujen määrittely ⁹ sekä sosiaalihuoltolain 35 §, jossa säädetään ilmoitusvelvollisuudesta silloin, kun saadaan tietään lapsen ilmeisestä sosiaalihuollon tarpeesta¹⁰.

6 Käytännöllisen lainopin tutkimustulosten varmentamisessa ei voida käyttää empiriaa, ks. Määttä 2012, s.

17.

7 Tässä tutkimuksessa tarkastellaan siten kehittämistarpeiden osalta muun muassa sitä, onko sääntelylle ole- massa ”aitoja vaihtoehtoja”, ks. Tala 2012, s. 4.

8 Ks. esim. Määttä 2002, s. 133–135.

9 SHL 14 §:n mukaisia sosiaalipalveluja ovat muun muassa sosiaalityö, perhetyö, kotipalvelu, asumispalve- lut, päihdetyö, mielenterveystyö, kasvatus- ja perheneuvonta, lapsen ja vanhemman välisten tapaamisten valvonta, toimeentulotuen antaminen ja perheasioiden sovittelu.

10 SHL 35 §:ssä tarkoitettujen ilmoitusvelvollisten henkilöiden piiri on laaja ja koskee terveydenhuollon am- mattihenkilöitä, sosiaalikuraattoreita sekä sosiaalitoimen, opetustoimen, liikuntatoimen, lasten päivähoidon,

(20)

Haastattelujen lukumäärää rajaa myös tutkimuksen laajuus. Kaikkien lapsiperhepalvelujen edustajien haastattelu ei ollut ajankäytöllisesti mahdollista. Tutkimusta varten haastateltiin kuutta Hämeenlinnan kaupungin lapsiperhepalveluissa työskentelevää henkilöä: kouluter- veydenhoitajaa, neuvolan terveydenhoitaja, lastenhoitajaa, ehkäisevän toimeentulotuen myöntämispäätöksiä tekevää sosiaalityöntekijää¹¹ ja kahta lastentarhanopettajaa.

1.4 Aiempia aiheeseen liittyviä tutkimuksia

Lastensuojelulain¹² vaikutuksia ehkäisevän lastensuojelun toimintatapoihin ja mahdolli- suuksiin selvitettiin Lastensuojelun keskusliiton ja Sosiaalialan korkeakoulutettujen ammat- tijärjestö Talentian tekemällä kyselytutkimuksella vuonna 2010. Tutkimuksessa lasten kanssa asiakastyötä tekeviltä kysyttiin muun muassa lastensuojeluilmoitusten määrien ke- hittymisestä, monialaisen yhteistyön toimivuudesta, ehkäisevään lastensuojeluun käytetystä työajasta sekä ehkäisevän lastensuojelun käytännön työhön liittyvistä toiveista ja kehittä- misideoista. Tutkimuksen perusteella voitiin löytää viitteitä siitä, että vastaajien työyhtei- söissä painopistettä oli onnistuttu siirtämään aiempaa enemmän varhaiseen tukeen. Samoin puuttumisen kynnys todettiin useissa paikoissa madaltuneeksi ja lastensuojeluilmoituksen teko aiempaa helpommaksi.¹³

Tutkimuksen kyselyyn annettujen vastausten perusteella ehkäisevä lastensuojelu miellettiin melko kapeasti peruspalvelujen ja lastensuojelun tarjoamaksi toiminnaksi. Samassa yhtey- dessä esitettiin, että eri toimijoiden osaamista tulisi kasvattaa ja toimintaa kehittää. Tehdyssä tutkimuksessa ehkäisevän lastensuojelun kehittämistarpeina esitettiin muun muassa eri hal- linnonalojen työntekijöiden välisen yhteistyön lisääminen. Yhteistyö esiintyi kehittämiskoh- teena kaikissa toiminnoissa, mutta erityisesti sitä toivottiin neuvoloissa ja päivähoidossa.

pelastuslaitoksen, Hätäkeskuslaitoksen, Tullin, poliisin, Rikosseuraamuslaitoksen, työ- ja elinkeinoviran- omaisen, Kansaneläkelaitoksen tai ulosottoviranomaisen palveluksessa olevia.

11 Sosiaalityöntekijän vastuulla on kokonaisvaltaisesti lapsiperheiden sosiaalityö, josta toimeentulotuki on vain yksi osa. Kuitenkin ehkäisevä toimeentulotuki on nimensäkin mukaisesti yksi varhaisen tuen muo- doista ongelmien eskaloitumisen ehkäisyssä.

12 Lastensuojelulain 1.1.2008 voimaan astuneessa kokonaisuudistuksessa painotettiin ennaltaehkäisyä, varhaista tukea ja avohuoltoa. Ehkäisevää lastensuojelua koskevaa lastensuojelulain 3 a § lisättiin lakiin 1.3.2010 ja säännöksen sisältöä muotoiltiin uudelleen vuonna 2015.

13 Paavola ym. 2010, s. 3, 6, 11, 16–17. Tutkimusraportin (s. 4) mukaan tutkimuksen tuloksia ei voida satun- naiseksi muodostuneen vastaajajoukon vuoksi pitää valtakunnallisesti kattavina tai tilastollisesti merkittä- vinä.

(21)

Sosiaalitoimen vastauksissa esitettiin toiveita siitä, että ehkäisevän lastensuojelun tulisi olla nimetysti jonkun tahon vastuulla, jolloin yhteistyön kehittäminenkin olisi helpompaa.¹⁴

Lastensuojelun suunnitteluun ja kehittämiseen liittyviä lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelmista on tehnyt tutkimusta Määttä, joka tapaustutkimuksessaan tutki ryhmähaastatteluin kuntien toteuttamaa suunnittelua.¹⁵ Hyvinvointisuunnitelmista on tehty myös gradu.¹⁶ Ta- paustutkimuksellinen näkökulma lastensuojeluun on ollut esimerkiksi lastensuojelulain kun- tavelvoitteiden toteutumista Pirkanmaalla käsitelleessä lisensiaatintyössä.¹⁷

Lastensuojeluun kuuluvana osana ehkäisevää lastensuojelua käsitellään alan oikeuskirjalli- suudessa, joka on toiminut tämänkin tutkimuksen lähdemateriaalina. Kirjallisuudesta erityisesti ehkäiseviä palveluita koskevana kokoavana tutkimuksena voi mainita Marja Pajukos- ken väitöskirjan Preventio, sosiaalioikeus ja kunnat – ehkäisevä sosiaalipolitiikka kuntia velvoittavassa lainsäädännössä¹⁸. Teoksessaan Pajukoski on kirjoittanut laajasti paitsi las- tensuojelusta myös muista ehkäisevistä palveluista, niiden historiasta ja kunnan velvollisuuksista palvelujen järjestämiseen.

Lastensuojelua ja sen kehittämistä koskien on tarjolla myös paljon virallista tutkimusta hankkeiden ja selvitystyöryhmien tuottamana. Tällainen on esimerkiksi Toimiva lastensuojelu -selvitysryhmän loppuraportti, jonka pohjalta on laadittu myös erillinen toteuttamissuu- nitelma.¹⁹ Käynnissä olevassa LAPE -hankkeessa²⁰ syntyy uusia selvityksiä ja tutkimusta, kuten esimerkiksi kokoelma eri kirjoittajien näkemyksiä lapsen tuen tarpeiden monitoimi- jaisesta arvioinnista.²¹

14 Ehkäisevässä työssä tulisi pyrkiä entistä monitahoisempaan ongelmanratkaisuun sen sijaan, että pyritään tarjoamaan vain kyseessä olevan palvelun tehostetumpia muotoja esimerkiksi tapaamiskertoja tihentämällä, ks. Paavola ym. 2010, s. 18–19.

15 Määttä 2010, s. 243.

16 Kankaanmäki 2015

17 Kujansuu 2012

18 Pajukoski 2006

19 Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2013:19; Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2014:19.

20 Sosiaali- ja terveysministeriö: Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelma 2017

21 Petrelius – Tulensalo – Jaakola – Hietamäki 2016.

(22)

1.5 Tutkimuksen rakenne

Johdannon jälkeen 2 luvun alussa kerrotaan yleisesti lastensuojelun ja sosiaalioikeuden alasta sekä ennaltaehkäisyn korostamisen historiasta. Tämän jälkeen esitellään ehkäisevän lastensuojelun sääntelyn lähtökohtia ja oikeuslähteitä.

Kolmannessa luvussa tarkastellaan ehkäisevän lastensuojelun sääntelyä yksityiskohtaisem- min. Ensimmäisessä alaluvussa tarkastelun kohteena ovat lastensuojelulaki ja sosiaalihuoltolaki. Tämän jälkeen kerrotaan tämän tutkimuksen empiirisen osan kohteina olevien ehkäi- sevään lastensuojeluun kuuluvien palvelujen sääntelystä. Lisäksi tarkastellaan erikseen kahta tämän tutkimuksen empiirisen osan kannalta keskeistä sääntelyn kokonaisuutta eli sa- lassapito sekä ehkäisevän lastensuojelun suunnittelua ja kehittämistä. Laajan ja monitahoi- sen sääntelyn tarkastelussa huomio on koko ajan ehkäisevän lastensuojelun kannalta keskeisen sisällön esiin tuomisessa.

Neljännessä luvussa kerrottaan haastattelututkimuksen kohteesta, toteutuksesta ja arvioi- daan tutkimuksen luotettavuutta ja yleistettävyyttä. Viidennessä ja kuudennessa luvussa py- ritään haastatteluaineistoa hyödyntäen jatkamaan lainopillisessa osassa tehdyn tarkastelun syventämistä ja vastaamaan tutkimuskysymyksiin. Seitsemännen luvun johtopäätöksissä py- ritään nostamaan esiin tämän tutkimuksen keskeistä päätelmät.

(23)

2 EHKÄISEVÄN LASTENSUOJELUN LÄHTÖKOHDAT JA TAUS- TAA

2.1 Lastensuojelu, sosiaalioikeus ja ennaltaehkäisyn historia

Lastensuojelun sääntely on laaja ja monitasoinen kokonaisuus. Etsittäessä vastausta lastensuojelua koskevaan kysymykseen, ratkaisu harvoin on yksiselitteinen tai löytyy yhtä yksit- täistä lakia tulkitsemalla, vaan huomioon on otettava samanaikaisesti monia eri säännöksiä.²² Kokoavasti voidaan todeta, että ”lastensuojelu on lapsen kaikkien oikeuksien suojelua” ²³. Lastensuojelun lainsäädäntöä voidaan kuvata kolmiportaisena kokonaisuutena, jonka laa- jimmalle ulottuvana ylimpänä tasona voidaan pitää perustuslakia (731/1999) ja niitä kan- sainvälisiä sopimuksia, joihin Suomi on sitoutunut.²⁴

Kansainvälisistä sopimuksista hyvin merkittävä on YK:n yleissopimus lasten oikeuksista (lapsen oikeuksien sopimus, SopS 59–60/1991).²⁵ Sitä voidaan pitää ehkäisevän työn kivi- jalkana. Se luo lapsen tarpeiden täyttämiselle juridisen velvollisuuden – kyse ei enää ole vain poliittisesta tahdosta tai moraalisesta velvollisuudesta. Sopimuksen keskeisinä periaatteina ovat osallisuus, suojelu ja osuus yhteiskunnallisiin voimavaroihin.²⁶ Lapsen etu nousee sopimuksen velvoitteissa ensisijalle: 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti lapsen etu on otettava ensisijaisesti huomioon kaikissa sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelinten toimissa, jotka koskevat lapsia.²⁷ Lapsen oikeuksien sopimuksessa lasta koskevalla tarkoitetaan lapseen suoraan tai epäsuorasti vaikuttavia toimia. Epäsuoria toimia voivat siten olla esimerkiksi asumiseen tai ympäristöön liittyvät toimet.²⁸

Lastensuojelun kannalta erityisen merkittävinä perusoikeuksina voidaan pitää muun muassa perustuslain mukaista oikeutta sosiaaliturvaan (19 §) ja oikeutta elämään, henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen (7 §). Olennaisia perustuslain mukaisia perusoikeuksia

22 Mahkonen 2010, s. 15–16.

23 Hakalehto 2016, s. 57.

24 Mahkonen 2010, s. 16–17.

25 Mahkonen 2010, s. 17.

26 Törrönen – Vornanen 2005, s. 155; Hakalehto–Wainio 2013, s. 298.

27 Lapsen edun ensisijaisuutta korostetaan myös muun muassa LSL 4 §:ssä, jonka mukaan lastensuojelun keskeisenä periaatteena on lapsen etu – se on otettava ensisijaisena huomioon lastensuojelun tarvetta arvioi- taessa ja lastensuojelua toteutettaessa. Samoin SHL 5 §:n mukaisesti kaikissa lasta koskevissa sosiaalihuollon toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu..

28 Sormunen 2016, s. 314.

(24)

ovat myös yhdenvertaisuus (6 §) sekä oikeusturva ja hyvän hallinnon takeet (21 §) ja julkisen vallan velvollisuus turvata perusoikeuksien toteutuminen (22 §).²⁹

Seuraavana tasona kolmiportaisessa kokonaisuudessa voidaan pitää niin sanottua yleislain- säädäntöä eli esimerkiksi hallinto-, perhe- ja rikosoikeutta. Alimpana ja yksityiskohtaisim- pana tasona voidaan pitää erityislainsäädäntöä, kuten lastensuojelulakia, sosiaalihuoltolakia (SHL, 1301/2014) ja lakia sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (sosiaalihuollon asiakaslaki, 812/2000).³⁰ Näistä jälkimmäiset ovat sosiaalihuoltoa koskevia yleislakeja.

Sosiaalihuollon asiakaslaissa säädetään muun muassa tietojensaantioikeudesta ja salassapi- tovelvollisuudesta. Sosiaalihuoltolaissa säädetään yleisistä sosiaalipalveluista sekä muutok- senhausta. Sitä sovelletaan kaikessa sosiaalihuollossa, ellei jossakin erityislaissa toisin sää- detä.³¹ Lapsi tai perhe voi olla samanaikaisesti sekä yleis- että erityislain nojalla järjestetyn palvelun asiakkaana. Erityislain nojalla järjestetyistä palveluissa noudatetaan ensisijaisesti erityislakia.

Lastensuojelu on siis osa sosiaalioikeutta. Edellä lainsäädännön kolmiportaisuuden kuvauk- sessa keskimmäisen eli yleisen tason, sääntelyssä vaikuttaa myös hallinto-oikeus, johon so- siaalioikeudella on läheinen kytkös. Sosiaali- ja terveydenhuollon toteuttamisesta vastaavat kunnalliset elimet, joiden on päätöksenteossaan noudatettava muun muassa hallintolakia (434/2003). Siten noudatettaviksi tulevat myös hallinto-oikeuden yleiset periaatteet, kuten yhdenvertaisuus, puolueettomuus, suhteellisuus ja tarkoitussidonnaisuus.³²

Sosiaalioikeutta voidaan pitää perinteisistä oikeudenaloista poikkeavana sen erityispiirtei- den vuoksi. Sen etuuslainsäädännössä on hyvin teknisiä ja vaikeaselkoisia säännöksiä ja toisaalta hyvin väljiä säännöksiä. Kummankin kaltaisten säännösten tulkinta edellyttää usein myös muuta kuin juridista asiantuntemusta. Kunnallisen sosiaalihuollon piiriin kuuluvissa päätöksissä merkitystä voi olla esimerkiksi yleisellä elämänkokemuksella. Päätöksiä teh-

29 HE 252/2006 vp, s. 209–213.

30 Mahkonen 2010, s. 16.

31 Tuori – Kotkas 2016, s. 28. Kuntien ostaessa palveluja yksityisiltä palveluntuottajilta on näiden noudatettava toiminnassaan sosiaalipalveluille annettuja vaatimuksia, vaikka sosiaalihuoltolakia sellaisenaan sovelletaan vain kunnalliseen sosiaalihuoltoon, ks. Araneva 2016, s. 37, 41. Yksityisten palveluntuottajien vel- voitteista säädetään erillisellä lailla (laki yksityisistä sosiaalipalveluista 922/2011).

32 Tuori – Kotkas 2016, s. 4ꟷ5.

(25)

dään yleensä myös lukumääräisesti paljon. Huomionarvoista on myös se, että päätöksiä te- kevät usein muut kuin lakimiehet eli esimerkiksi sosiaalityöntekijät tai kunnalliset elimet.

Päätöksiä tehdään oikeusnormien luomissa puitteissa, mutta varsinaiset sisällölliset päätös- perusteet voivat olla muita kuin oikeudellisia. Lisäksi on huomattava käytettävien oikeus- lähteiden luonne: lainsäädäntöä täydentävillä kunnan toimielinten antamilla viranomaisten soveltamisohjeilla voi käytännössä olla merkittävä vaikutus.³³ Lainsäädäntö ja ohjeistukset asettavat rajat päätösten harkintavallalle, mutta huomioon on otettava myös sosiaalityön etiikka, joka ohjaa käytännön työtä ja päätöksentekoa.³⁴ Sosiaalialan korkeakoulutettujen ammattijärjestö on luonut alalle eettisen ohjeiston ³⁵. Lisäksi laissa sosiaalihuollon ammat- tihenkilöistä (817/2015, 4 §)³⁶ säädetään ammattieettisistä velvollisuuksista.

Lastensuojelussa, kuten muissakin kunnan palveluissa, on huomioitava ennaltaehkäisemisen tavoite. Sosiaalihuoltolain uudistuksen³⁷ esitöissä todetaan, että lastensuojelu ja muut palvelut ovat olleet kyvyttömiä tarjoamaan riittävästi tarpeellisia tukitoimia. Tämä on johtanut ongelmien kärjistymiseen sekä kiireellisten sijoitusten ja huostaanottojen suureen määrään.

Erityisenä epäkohtana oli se, että usein lastensuojeluasiakkuus oli edellytys palveluiden saannille. Käytännössä ei myöskään aina tiedetty, milloin ja mitä tukea olisi tullut tarjota yleisissä palveluissa ilman varsinaista lastensuojelun asiakkaaksi siirtymistä. Myös palvelu- järjestelmän eri osien välisessä yhteistyössä tunnistettiin haasteita. Yleisten palvelujen osalta oli epäselvää kenellä on koordinaatiovastuu, jos palveluja tarjotaan useista paikoista. Järjes- telmää haluttiin kehittää matalan kynnyksen palvelujärjestelmäksi siten, että lapset ja heidän perheensä voisivat saada tukea ja palveluita myös ilman lastensuojeluasiakkuutta.³⁸

33 Tuori ꟷ Kotkas 2016, s. 6ꟷ7; Hänninen 2013, s. 197.

34 Nyrhinen 2016, s. 64. Nyrhinen jatkaa, että ”Laillisuus ei kuitenkaan tarkoita samaa kuin eettisyys, eikä lainmukaisuus väistämättä takaa oikeudenmukaisuutta”.

35 Talentia 2017

36 Sosiaalihuollon ammatillisen toiminnan päämääränä on sosiaalisen toimintakyvyn, yhdenvertaisuuden ja osallisuuden edistäminen sekä syrjäytymisen ehkäiseminen ja hyvinvoinnin lisääminen. Ammattitoiminnas- saan henkilön tulee noudattaa, mitä sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista sekä asiakastietojen käsittelystä säädetään.

37 Sosiaalihuoltolain 1.4.2015 voimaan astuneen uudistuksen yhteydessä päivitettiin myös lastensuojelulakia ja täsmennettiin ehkäisevää lastensuojelulakia koskevaa 3 a §:ää.

38 HE 164/2014 vp, s. 9, 43–45. Ks. myös esim. Mahkonen 2003, s. 198.

(26)

Pyrkimys siirtää painotusta ehkäiseviin palveluihin ja varhaiseen puuttumiseen ei muuten- kaan ole uusi.³⁹ Lastensuojelulain 1.1.2008 voimaan astuneessa kokonaisuudistuksessa painotettiin ennaltaehkäisyä, varhaista tukea ja avohuoltoa. Laki pyrkii keskeisenä tavoittee- naan turvaamaan lapselle hyvät kasvuolot sekä turvaamaan lapsen ja hänen perheensä oi- keuksia.⁴⁰

Perustason palveluissa on jo pitkään pyritty varhaiseen ja tehokkaaseen puuttumiseen, mutta vaatimus ei ole toteutunut tarkoitetulla tavalla. Ehkäisevää lastensuojelua koskeva LSL 3 a

§:n toi jo aiemmin vallinneen tavoitteen vain näkyvämmäksi.⁴¹ Yleisesti ehkäisevä työ ja siihen liittyvät resurssi- ja kohdentamisvalinnat ovat haastava kokonaisuus. Yhtenä näkö- kohtana siihen liittyy myös pohdinta siitä, mikä on ja kuka määrittelee sen riittävän hyvän lapsuuden johon ongelmien ennaltaehkäisyllä tulee pyrkiä eli mihin tasoon saakka ongelmia tulee pyrkiä ennaltaehkäisemään. ⁴²

Pyrkimykset ehkäisevien palvelujen lisäämiseen jatkuvat edelleen. Nykyisen hallituksen yh- tenä kärkihankkeena on lapsi- ja perhepalveluiden asiakaslähtöinen muutosohjelma, jolla pyritään luomaan kustannustehokkaampia, aiempaa yhteensopivampia palveluita sekä siir- tämään painopistettä edelleen ehkäisevään työhön.⁴³ Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestä-

39 Vielä 1950-luvulla lastensuojelu tarkoitti lähinnä valvontaa ja huostaanottoja. Vaihtoehtoiset tukimuodot ja avohuollon palvelut huostaanoton sijaan alkoivat kehittyä 1960- ja 1970-luvuilla, ks. Pulma 2005, s. 16–19.

Ks. myös esim. Lehto ym. 2003, s. 156–158; Törrönen – Vornanen 2005, s. 157–158; Perälä – Halme – Nykänen 2012, s. 13.

40 Taskinen 2010, s. 9ꟷ10.

41 Araneva 2016, s. 112; Mahkonen 2010, s. 30. Lastensuojelulain v. 2008 uudistusta edeltäneissä pohdin- noissa ennaltaehkäisevä työ mielletään yleiseksi lasten hyvinvoinnin turvaamiseksi kunnan peruspalveluissa, ks. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2006:25, s. 34.

42 Törrönen – Vornanen 2005, s. 154–155.

43 Valtiovarainministeriön julkaisu – 35a/2015, s. 44; Sosiaali- ja terveysministeriö 2016, kohta Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelma.

Palvelujen ja yhteistyön parantamiseksi on ollut muitakin hankkeita: esimerkiksi v. 2015 päättynyt Sosi- aali- ja terveydenhuollon kansallinen kehittämisohjelma KASTE. Sen tavoitteina (kaudelle 2012–2015) mainitaan muun muassa monialaisen ja yhteensovittavan johtamisen kehittäminen, kuntien ohjaaminen lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelman tekemiseen ja yleisesti ehkäisevien palvelujen kehittäminen, ks.

Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2012:1, s. 22 ꟷ23. Hankkeen kehittämistyön tuloksena syntyi 244 erilaista toimintamallia tai toimintamallin paikallista toteutusta, ks. THL 2016b, kohta Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallinen kehittämisohjelma KASTE. Etelä-Pohjanmaalla arvioitiin ehkäisevällä lastensuojelulla saavutettavia kustannussäästöjä: esimerkiksi koulusta poisjäävän masentuneen nuoren saattaminen varhaisessa vaiheessa ehkäisevän nuorisotyön piiriin voisi estää syrjäytymisen ja sen kustannusten syntymi- sen (1,2 milj. euroa) vain noin 10.000 euron panostuksella, ks. ELLA ja SoNET BOTNIA 2013, s. 9ꟷ10.

(27)

mis- ja rahoitusmallia uudistetaan parhaillaan ja uudistuksen (sote-uudistus) on tarkoitus as- tua voimaan vuoden 2019 alussa⁴⁴. Yleisesti lasten suojelemisena voidaan pitää niitä (sosiaali)poliittisia toimia, joilla jo lähtökohtaisesti ehkäistään ongelmien syntymistä ja paranne- taan lasten ja perheiden asemaa. Tällaisen vaikuttamisen mahdollisuudet ovat hyvin moni- naiset ja vaikutusta voi olla esimerkiksi köyhyyden torjumisella, työllisyysratkaisuilla, ylei- sellä palvelujen parantamisella ja perhepoliittisilla ratkaisuilla ⁴⁵. Lisäksi on huomattava, että julkiseen viranomaisverkostoon kuulumaton sektori eli järjestöt ja yhdistykset tekevät paljon työtä lasten tukemiseksi.⁴⁶

2.2 Sääntelyn lähtökohdat

Lastensuojelu jakautuu lapsi- ja perhekohtaiseen lastensuojeluun ja ehkäisevään lastensuojeluun. Lapsi ja perhekohtaisella lastensuojelulla tarkoitetaan LSL 3 §:n mukaan lastensuojelua, joka toteutetaan tekemällä asiakassuunnitelma sekä järjestämällä avohuollon tukitoimia. Lapsi- ja perhekohtaista lastensuojelua ovat myös kiireellinen sijoitus ja huostaanotto sekä niihin liittyvä sijaishuolto ja jälkihuolto.⁴⁷

Ehkäisevää lastensuojelua järjestetään silloin, kun lapsi ei ole lastensuojelun asiakkaana.

Kokonaisuudessaan LSL 3 a § 1 ja 2 momentti⁴⁸ kuuluvat seuraavasti:

44 Hallituksen esitys sote-uudistukseen liittyvästä lainsäädännöstä 2017, s. 646.

Kuntien kulurakenteessa kustannusten painopiste on ollut erikoissairaanhoidossa, jonka sairaanhoitopiiristä jyvitettyihin kustannuksiin kunnat eivät ole kovin paljon voineet vaikuttaa. Kuntien omat vaikutusmahdol- lisuudet ovat olleet lähinnä muiden palveluiden kuin erikoissairaanhoidon kustannuksissa. Kustannusten vinoutuma erikoissairaanhoidon hyväksi on tarkoittanut ongelmia myös sosiaalipalvelujen järjestämismah- dollisuuksissa. Esimerkiksi ennaltaehkäisevään lastensuojeluun ei ole välttämättä voitu riittävästi panostaa ja painopiste on edelleen viimesijaisimmassa ja kalleimmassa hoitomuodossa eli huostaanotoissa, ks. Hii- lamo 2015, s. 18ꟷ21. Kiireellisesti sijoitettujen lasten määrä kasvoi huomattavasti koko 2000-luvun, mutta kääntyi laskuun vuonna 2014. Kaikkiaan kodin ulkopuolelle oli vuoden 2014 aikana sijoitettuna 17 958 lasta ja nuorta, ks. Terveyden ja hyvinvoinninlaitos – Tilastoraportti 25/2015, s. 1.

45 Arajärvi 2003, s. 38–40. Ks. myös Forss – Vatula-Pimiä 2014, s. 60, 278. Perheiden sosioekonomista asemaa voidaan pitää yhtenä määräävistä tekijöistä lastensuojelun asiakkaaksi ajautumisessa. Sosiaalinen deprivaatio, huono-osaisuus ja syrjäytyminen ovat kaikki käsitteitä, jotka pitävät sisällään monimutkaisen ongelmien kimpun ja tällaisissa epäsuotuisissa oloissa varttuva lapsi kohtaa helposti ongelmia myöhemmin elämässään. Perheiden työllisyyteen tai taloudelliseen tilanteeseen liittyviä ongelmia ei varsinaisen lastensuojelun toimenpiteillä voida poistaa, ks. Valjakka 2004, s. 673.

46 Taskinen 2010, s. 39.

47 THL 2017b, kohta Lastensuojelun tehtävät. Ks. myös Berg-Toroi 2012, s. 254; Valjakka 2004, s. 671.

48 LSL 3 a § lisättiin lastensuojelulakiin 1.3.2010 (laki lastensuojelulain muuttamisesta, 88/2010). Sen 1 mo- menttia muutettiin sosiaalihuoltolain uudistuksen (1301/2014, voimaan 1.4.2015) yhteydessä. Momentista poistettiin viittaus lasten ja nuorten hyvinvointia koskeneeseen (kumottuun) 2 lukuun. Aiempi sanamuoto oli: ”Lastensuojelun lisäksi kunta järjestää lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämiseksi 2 luvun mukaista ehkäisevää lastensuojelua silloin, kun lapsi tai perhe ei ole lastensuojelun asiakkaana.”

(28)

Lastensuojelun lisäksi kunta järjestää lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämiseksi ehkäise- vää lastensuojelua silloin, kun lapsi tai perhe ei ole lastensuojelun asiakkaana.

Ehkäisevällä lastensuojelulla edistetään ja turvataan lasten kasvua, kehitystä ja hyvinvointia sekä tuetaan vanhemmuutta. Ehkäisevää lastensuojelua on tuki ja erityinen tuki, jota annetaan esimerkiksi opetuksessa, nuorisotyössä, päivähoidossa, äitiys- ja lastenneuvolassa sekä muussa sosiaali- ja terveydenhuollossa.

Ehkäisevää lastensuojelua lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämiseksi järjestetään siis silloin, kun lapsi tai perhe ei ole lastensuojelun asiakkaana.⁴⁹ Sillä pyritään estämään negatii- visia kehityskulkuja, edistämään varhaista puuttumista lapsen ja hänen perheensä ongelmiin sekä järjestämään erityistä tukea lapselle ja perheelle.⁵⁰ Lainkohdassa manittu erityinen tuki voi tarkoittaa esimerkiksi neuvolan perhetyötä, sosiaaliohjausta koulussa tai kotikäyntejä lapsen perheeseen.⁵¹

Mitä aiemmin ongelmia tunnistetaan ja mitä aiemmin niihin puututaan, sitä paremmin niihin pystytään vaikuttamaan. Ehkäisevällä lastensuojelulla tavoitellaan muutosta kasvuolosuh- teisiin tai lapsen omaan käyttäytymisen ennen kuin tilanne ehtii kärjistyä lapsen kehitystä ja terveyttä vaarantavaksi.⁵² Paitsi lapsen itsensä tukeminen, merkityksellistä on myös vanhemmuuden ja koko perheen tukeminen. Vanhemman vaikeudet toimia vanhempana heijas- tuvat lapsen elämään kehitys- ja mielenterveysongelmina sekä yleisenä pahoinvointina ja syrjäytymisenä.⁵³

49 Kun lapsi on lastensuojelun asiakkaana, tätä tukea järjestetään osana avo-, sijais- tai jälkihuoltoa (LSL 3 a.3 §).

50 Araneva 2016, s. 38; Räty 2015, s. 21. Ks. myös Ihalainen – Kettunen 2011, s. 85–86; Törrönen – Vorna- nen 2005, s. 159.

51 THL 2016a, kohta Ehkäisevä lastensuojelu. Suuri osa lastensuojelusta on tarkoitettu toteutettavaksi muu- alla kuin lastensuojeluviranomaisten toimesta, ks. Taskinen 2010, s. 39.

52 Huostaanotto ja oman kodin ulkopuolelle sijoittaminen on toteutettava, kun lapsen terveys tai kehitys uh- kaavat vakavasti vaarantua. Tätä ennen tulee kuitenkin varmistaa, että muut palvelut ja tukitoimet eivät ole riittäviä, tarkoituksenmukaisia tai, ettei niitä ole mahdollista käyttää, ks. Heino ym. 2013, s. 44.

53 Araneva 2016, s. 39; Halme ꟷ Perälä 2014, s. 216; Törrönen – Vornanen 2005, s. 159. Ehkäisevä lastensuojelu on monimuotoista ja sinä voidaan pitää myös lapsen suojelua jo raskausaikana mm. päihderiippu- vaisia äitejä tukemalla, ks. Arajärvi 2003, s. 35–36. Sosiaalipoliittisten toimien välttämättömyys perheiden epäonnistuessa kasvatustehtävässään on jo yli sata vuotta vanha näkemys. Vanhempien huolto- ja kasvatusvastuun osittainen siirtyminen yhteiskunnalle on tapahtunut kattavan päivähoito- ja sosiaalipalvelujärjestel- män luomisen myötä. Samaan aikaan lapsia koskeva sääntely on kasvanut hyvin laajaksi, ks. Kajanoja 2005, s. 26; Valjakka 2004, s. 669–672.

(29)

Vanhemmuuden tukeminen on keskeistä myös LSL 2.1 §:än kasvatusvastuun jakautumisen määritelmään liittyen: ensisijainen vastuu on lapsen vanhemmilla ja muilla huoltajilla. Lap- sen huoltajan tulee turvata lapselle tasapainoinen kehitys ja hyvinvointi siten kuin laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (lapsenhuoltolaki, 361/1983)⁵⁴ säädetään. Saman pykä- län toisen ja kolmannen momentin mukaisesti lapsen ja perheen kanssa toimivien viranomaisten ja lastensuojelun on tuettava huoltajia kasvatustehtävässään, puututtava ongelmiin riittävän varhain ja järjestettävä tarvittavia palveluita.⁵⁵ LSL 2.2 §:ssä todetaan, että vastuu lapsen hyvinvoinnista kuuluu myös viranomaisille, joiden on tuettava vanhempia ja huoltajia heidän kasvatustehtävässään ja pyrittävä tarjoamaan perheelle tarpeellista apua riittävän varhain sekä ohjattava lapsi ja perhe tarvittaessa lastensuojelun piiriin.

LSL 3 a.2 §:n luettelo ehkäisevän lastensuojelun palveluita järjestävistä tahoista ei ole tyh- jentävä. Lainkohdan mukaan tukea ja erityistä tukea annetaan esimerkiksi opetuksessa, nuo- risotyössä, päivähoidossa, äitiys- ja lastenneuvolassa sekä muussa sosiaali- ja terveydenhuollossa. Ehkäisevän lastensuojelun tuottaja voi olla mikä vain kunnan palvelu – järjestä- misvelvollisuus koskee kunnan kaikkia viranomaisia. Lapsen ja perheen auttaminen on sen viranomaisen vastuulla, jonka toiminnassa se kyseisellä hetkellä luontevimmin toteutuu. On- gelmien ennaltaehkäisyyn on kiinnitettävä erityistä huomiota perhetyössä ja kotipalvelussa, neuvoloissa, terveydenhuollossa varhaiskasvatuksessa ja koulussa. Esimerkiksi varhaiskasvatuksessa on henkilökunnan määrässä otettava huomioon lapset, jotka tarvitsevat erityistä hoitoa.⁵⁶

2.3 Oikeuslähteet

Koska ehkäisevän lastensuojelun järjestämisvelvollisuus koskee kaikkia kunnan palveluja, ehkäisevään lastensuojeluun liittyviä lakeja ovat siten kaikkia näitä palveluja säätelevät

54 Lapsenhuoltolain 1 §:n mukaisesti huollon tarkoituksena on turvata tasapainoinen kehitys ja hyvinvointi lapsen yksilöllisten tarpeiden ja toivomusten mukaisesti. Lisäksi on turvattava myönteiset ja läheiset ihmis- suhteet erityisesti lapsen ja vanhempien välillä. Huolto tarkoittaa myös hyvän hoidon ja kasvatuksen, ikään ja kehitykseen nähden tarpeellisen valvonnan, ja huolenpidon turvaamista. Kasvuympäristön tulee olla vi- rikkeellinen ja turvallinen ja lapselle on pyrittävä antamaan toivomuksiaan vastaa koulutus. Lasta ei saa alistaa, kurittaa ruumiillisesti eikä kohdella muulla tavalla loukkaavasti. Itsenäistymistä sekä kasvamista vastuullisuuteen ja aikuisuuteen tulee tukea ja edistää.

55 Lapset ja nuoret viettävät paljon aikaa esimerkiksi varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen piirissä, joten kuntien järjestämillä palveluilla on tärkeä asema ongelmien tunnistamisessa, ks. Heino ym. 2013, s. 44; Pe- rälä – Halme – Kanste 2013, s. 83

56 Räty 2015, s. 4 ꟷ5, 21; Paavola ym. 2010, s. 3.