Tässä luvussa pyritään muodostamaan kokonaiskuva ehkäisevän lastensuojelun lainsäädän-nöstä ja siitä, mitä lastensuojelulain 3 a § 1 ja 2 mukaisen ehkäisevä lastensuojelu lainopil-lisesta näkökulmasta tarkoittaa. Lastensuojelulain lisäksi tässä luvussa tarkastellaan sosiaa-lihuoltolakia65 ja palvelukohtaisesti66 kutakin palvelua sääteleviä lakeja. Tarkastelussa nä-kökulma on keskeisissä ehkäisevään lastensuojeluun liittyvissä säännöksissä.
Lähtöpiste velvollisuudelle järjestää ehkäisevää lastensuojelua voidaan siis edellä kerrotusti johtaa LSL 3a.1-2 §:stä. Tämän lisäksi todetaan (LSL 11.1 §), että kunnan tulee huolehtia siitä, että lastensuojelu järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaiseksi kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää.67
LSL 4.1 §:ään on kirjattu lastensuojelun keskeiset periaatteet, joiden mukaan lastensuojelun on edistettävä lapsen suotuisaa kehitystä ja hyvinvointia, tuettava vanhempia, huoltajia ja muita lapsen hoidosta ja kasvatuksesta vastaavia henkilöitä lapsen kasvatuksessa ja huolen-pidossa. Tämän lisäksi on pyrittävä ehkäisemään lapsen ja perheen ongelmia sekä puuttu-maan niihin riittävän varhain. Lastensuojelun tarvetta arvioitaessa ja lastensuojelua toteutet-taessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lasta siis suojellaan hänen vanhem-mistaan ja kasvuympäristöstään aiheutuvilta uhkatekijöiltä ja tarvittaessa myös lapselta it-seltään estämällä itseä vahingoittava toiminta 68.
Sosiaalihuoltolain mukaiset sosiaalipalvelut muodostavat merkittävän osan lapsille ja lapsi-perheille järjestetystä tuesta ja erityisestä tuesta. Lisäksi on huomioitava, että sosiaalihuol-tolain määräyksiä sosiaalipalvelujen toteuttamisesta ja palvelutarpeen arvioinnista (4 luku
65 Tarkastelussa erityisesti sosiaalihuoltolain 3 luvun määräykset sosiaalipalvelujen ja erityisen tuen järjestä-misestä. Sosiaalihuoltolain 4 luvun palvelujen toteuttamista koskevia määräyksiä tarkastellaan siltä osin kuin ne keskeisesti liittyvät tuen tarpeen arviointiin.
66 Tässä tarkastellaan niitä palveluita, joiden edustajia tutkimuksen empiirisessä osiossa haastateltiin. Kaik-kien kunnan ehkäisevään lastensuojeluun liittyvien palvelujen sääntelyn systemaattinen tarkastelu ei ole tämän tutkimuksen laajuudessa mahdollista.
67 Lastensuojelun toimeenpanoon liittyvistä tehtävistä vastaa sosiaalihuoltolain (710/1982, pääosin kumottu, voimassa tältä osin) 6.1 §:n mukainen sosiaalihuollosta vastaava toimielin.
68 Mahkonen 2003, s. 76.
30—46 §) on noudatettava silloinkin, kun erityisen tuen tarpeessa olevalle lapselle järjeste-tyn tuen tosiasiassa järjestää joku muu hallinnonala eli esimerkiksi varhaiskasvatus.
Lastensuojelulain lisäksi sosiaalihuoltolaissa mainitaan vaatimus tarpeen mukaisen palvelun järjestämisestä. Sosiaalihuoltolain tuen tarpeita määrittävässä säännöksessä todetaan, että sosiaalipalveluja on järjestettävä muun muassa lapsen kehityksen ja hyvinvoinnin tuke-miseksi (SHL 11 § 7 kohta). Samoin todetaan (SHL 13 §), että lapsen terveyden ja kehityk-sen turvaamiseksi lapsella ja hänen perheellään on oikeus saada viipymättä välttämättömät sosiaalipalvelut. Palveluja on myös järjestettävä tarvittavassa laajuudessa niinä vuorokauden aikoina, joina niitä tarvitaan. Sillä, että säännös on otettu sosiaalihuoltolakiin, alleviivataan sitä, että lapsella on näihin palveluihin oikeus myös ilman lastensuojelun asiakkuutta69.
Sosiaalihuoltolaki on yleislaki, jossa säädetään yleisesti sosiaalipalvelujen järjestämisestä.
Siinä on säännöksiä, jotka koskevat vain lasta tai lasta ja nuorta. Näitä säännöksiä lukuun ottamatta sosiaalihuoltolain tarkoittama asiakas on jokainen tuen tarpeessa oleva henkilö iästään riippumatta.70 Sosiaalihuoltolaissa lapsen asemaa korostetaan erityisesti lain 5 §:ssä, jonka mukaan lapsen etu on otettava ensisijalla huomioon kaikissa sosiaalipalveluissa. On valittava ratkaisuja, jotka parhaiten turvaavat muun muassa lapsen kehityksen ja hyvinvoin-nin, huolenpidon ja turvallisen kasvuympäristön.
Sosiaalipalveluilla tarkoitetaan (SHL 3 § 1 kohta) kunnallisia sosiaalipalveluja ja niihin si-sältyviä tukipalveluja sekä muita toimia, joilla sosiaalihuollon ammattihenkilöt ja muu asia-kastyöhön osallistuva henkilöstö edistävät ja ylläpitävät yksilön, perheen ja yhteisön toimin-takykyä, sosiaalista hyvinvointia, turvallisuutta ja osallisuutta. Kunnallisina sosiaalipalve-luina järjestetään muun muassa sosiaalityötä, perhetyötä, ja kotipalvelua (SHL 14 §). Lap-sena pidetään alle 18-vuotiasta henkilöä (LSL 6 § ja SHL 3 § 4 kohta). Erityistä tukea tar-vitsevalla lapsella tarkoitetaan (SHL 3 § 6 kohta) lasta, jonka kasvuolosuhteet vaarantavat tai eivät turvaa lapsen terveyttä tai kehitystä tai joka itse käyttäytymisellään vaarantaa ter-veyttään tai kehitystään. Lisäksi erityisen tuen tarve voi aiheutua esimerkiksi (SHL 3 § 3
69 Sosiaali- ja terveysministeriö: Sosiaalihuoltolain soveltamisopas 2016, s. 28. Ks. myös Sosiaali- ja ter-veysministeriön julkaisuja 2014:4, s. 23.
70 Araneva 2016, s. 39.
kohta) erityisistä vaikeuksista hakea ja saada tarvitsemiaan sosiaali- ja terveyspalveluja kog-nitiivisen tai psyykkisen vamman tai sairauden, päihteiden ongelmakäytön, usean yhtäaikai-sen tuen tarpeen tai muun vastaavan syyn vuoksi.
Sen lisäksi mitä SHL 11 §:ssä säädetään tuen tarpeesta, SHL 13 §:ssä siis todetaan, että tukea on järjestettävä tarvittavassa laajuudessa. Sen hahmottamiseksi, että miten tämä tarvittava sisältö ja laajuus tuelle ja erityiselle tuelle määräytyy, tulee tarkastella sosiaalipalvelun pro-sessia ja palvelutarpeen arviointia (kuvio 1). Sosiaalihuollon asiakkuus alkaa, kun hakemuk-sesta tai muulla tavoin vireille tullutta asiaa ryhdytään käsittelemään tai henkilö saa sosiaa-lipalveluja (SHL 34.2 §).
Kuvio 1. Sosiaalihuoltolaki, sosiaalipalvelujen asiakasprosessi71
Yhteydenotto tapahtuu, kun saadaan tietää henkilön, tässä tapauksessa lapsen, ilmeisestä so-siaalihuollon tarpeesta. Tällöin hänet on ohjattava hakemaan sosiaalipalveluja tai hänen suostumuksellaan otettava yhteyttä sosiaaliviranomaiseen (SHL 35.1§)72. Jos suostumusta ei voida saada tai lapsen etu sitä välttämättä vaatii, ilmoitus on tehtävä salassapitosäännösten estämättä viipymättä (35.2 §). Edellä tarkoitetun yhteydenoton lisäksi on selvitettävä lapsen
71 Rousu 2016, dia 26. Ks. myös Sosiaali- ja terveysministeriö: Sosiaalihuoltolaki uudistuu 2016, dia 26.
72 SHL 35.1 § mukainen ilmoitusvelvollisten henkilöiden piiri on laaja ja koskee terveydenhuollon ammatti-henkilöitä, sosiaalikuraattoreita sekä sosiaalitoimen, opetustoimen, liikuntatoimen, lasten päivähoidon, pe-lastuslaitoksen, Hätäkeskuslaitoksen, Tullin, poliisin, Rikosseuraamuslaitoksen, työ- ja elinkeinoviranomai-sen, Kansaneläkelaitoksen tai ulosottoviranomaisen palveluksessa olevia . Lisäksi säädetään (SHL 35.3 §), että myös muu kuin edellä lueteltu henkilö voi tehdä ilmoituksen salassapitosäännösten estämättä.
tuen tarve silloin, kun hänen huoltajansa on päihdehuollossa, mielenterveyspalvelujen asi-akkaana tai aloittaa vankeusrangaistuksen suorittamisen (SHL 44 §).
Yhteydenoton jälkeen tehdään palvelutarpeen arviointi (SHL 36 §). Kiireellisenä pidetyn avun tarve tulee arvioida välittömästi. Palvelutarpeen arviointi voidaan myös jättää teke-mättä, jos se on ilmeisen tarpeetonta.73 Erityistä tukea tarvitsevan lapsen palvelutarpeen ar-viointi on aloitettava viimeistään seitsemäntenä päivänä yhteydenotosta ja arvioinnin on val-mistuttava viimeistään kolmen kuukauden kuluessa vireille tulosta (SHL 36.3 §). Arvioinnin tekee tällöin sosiaalityöntekijä (SHL 36.5 §). Palvelutarpeen arvioinnin yhteydessä voi il-metä myös, että lapsi tarvitsee erityisen tuen sijaan lastensuojelulain mukaisia palveluja ja lastensuojelun asiakkuus alkaa (LSL 27 §). Erillistä lastensuojeluilmoitusta ei tarvitse tehdä, jos yhteydenotto sosiaaliviranomaiseen on tehty edellä kerrotulla SHL 35.1-2 § tarkoitta-malla tavalla (SHL 35.4 §).
Sosiaalihuollon asiakkuuden ajaksi lapselle määrätään omatyöntekijä (SHL 42.1 §). Erityistä tukea tarvitsevan lapsen tulee voida tavata omatyöntekijäänsä riittävän usein henkilökohtai-sesti asiakassuunnitelmaan kirjatulla tavalla (SHL 42.4 §). Siten erityistä tukea tarvitsevalle lapselle tulee myös laatia palvelutarpeen arviointia täydentävä asiakassuunnitelma (SHL 39.1 §).
Palveluiden järjestämisestä todetaan (SHL 38 §), että oikea-aikaisilla ja riittävillä tilapäisillä palveluilla on pyrittävä ehkäisemään pidempiaikaisen tuen tarvetta silloin, kun tuen tarve on luonteeltaan tilapäistä. Jos tuen tarve on jatkuvaa, tavoitteena tulee olla asiakkaan itsenäisen selviytymisen mahdollistaminen. Pysyvästi tai pitkäaikaisesti tarpeellinen tuki tulee pyrkiä järjestämään siten, että taataan palvelujen jatkuvuus. Huomioon on otettava myös edellä mainittu oikeus saada terveyden ja kehityksen kannalta välttämättömät palvelut viipymättä (SHL 13 §). Päätös sosiaalipalveluista tulee tehdä kirjallisena (SHL 45 §). Palveluja
73 Tällainen tilanne voi olla kyseessä esimerkiksi, jos lapsen erityisen tuen tarve johtuu yksilöitävästä ja tila-päisestä syystä, jonka perusteella tilanteen korjaamiseksi tarkoitettu sosiaalipalvelu voidaan järjestää myös ilman laajempaa palvelutarpeen arviointia. Tällaisia syitä voivat olla esimerkiksi vanhemman hakeutumi-nen kasvatus- ja perheneuvonnan piiriin saadakseen apua lapsen ikään ja kehitysvaiheeseen liittyviin tavan-omaisiin haasteisiin tai lapsen huolto yksinhuoltaja vanhemman joutuessa tapaturman vuoksi sairaalahoi-toon, ks. Araneva 2016, s. 46.
vassa päätöksenteossa on lisäksi huomioitava erityistä tukea tarvitsevaa lasta koskeva pää-tösmenettely eli hoidon ja huolenpidon turvaavat päätökset välttämätöntä huolenpitoa, toi-meentuloa, terveyttä ja kehitystä koskevissa palveluissa (SHL 46 §).74
Hoidon ja huolenpidon turvaavissa päätöksissä valmistelu ja päätöksenteko on erotettu toi-sistaan siten, että omatyöntekijä valmistelee päätöksen ja hänen kanssaan asiakastyötä te-kevä sosiaalityöntekijä tekee päätöksen. Menettelyllä varmistetaan riittävä asiantuntemus prosessissa sekä se, että erityisen tuen tarpeessa olevan lapsen etu toteutuu. Päätöksenteossa on huomioitava asiakassuunnitelmassa määritellyt palvelut sekä mahdolliset muiden hallin-nonalojen laatimat palvelusuunnitelmat. Jos jotain välttämättömäksi määriteltyä palvelua ei järjestetä, päätös on perusteltava.75
Läpi koko prosessin on sosiaalihuoltolaissa asetettu velvollisuus monialaiseen yhteistyöhön.
Sosiaalihuoltoa tulee toteuttaa yhteistyössä eri toimijoiden kanssa siten, että palvelut muo-dostavat asiakkaan edun mukaisen kokonaisuuden (SHL 41.2 §). Jos palvelutarpeen arvioin-nin yhteydessä todetaan, ettei asiakkaan tarpeisiin voida vastata vain sosiaalihuollon toimin, on hänen suostumuksellaan otettava yhteyttä siihen viranomaiseen, jolle asianomaisen pal-velun järjestäminen ensisijaisesti kuuluu (SHL 40.1 §).
Yhteistyöhön velvoittava säännös löytyy myös lastensuojelulaista (11.3 §), jonka mukaan sosiaalihuollon on tehtävä yhteistyötä kunnan eri hallintokuntien, muiden viranomaisten sekä muiden kuntien ja palveluja järjestävien yhteisöjen ja laitosten kanssa riittävien ja tar-vetta vastaavien palvelujen järjestämiseksi ja asiantuntemuksen turvaamiseksi kunnassa.
Palvelutarpeen selvitys ulotetaan myös asiakkaan läheisiin. Palvelutarpeen yhteydessä sel-vitetään millaista tukea lapsi voi saada läheisverkoltaan, ja toisaalta, tarvitseeko joku lähei-sistä tukea (SHL 43 §).
74 Sosiaalihuollossa päätösvaltaa käyttää sosiaalilautakunta tai muu vastaava toimielin tai näiden alaiset vi-ranhaltijat tahdosta riippumatonta huoltoa koskevia päätöksiä lukuun ottamatta. Hoidon ja huolenpidon tur-vaavista päätöksistä on nimenomaisesti säädetty, kuka päätöksen tekee, ks. Sosiaali- ja terveysministeriö:
Sosiaalihuoltolain soveltamisopas 2016, s. 96.
75 Araneva 2016, s. 108. Sosiaalihuoltolain muutoksia koskevalla luennolla Hämeen-Anttila vastaa esitettyyn kysymykseen: Jos tiedetään, ettei jotain palvelua kunnassa järjestetä, voiko tämän palvelun jättää merkitse-mättä asiakassuunnitelmaan? Hämeen-Anttila toteaa, että ei voi, vaan palvelujen tarvetta on arvioitava yk-sinomaan asiakkaan edun ja välttämättömän tuen tarpeen näkökulmasta. Kaikki tarpeelliset palvelut on kir-jattava. Tämä johtaa siihen, että jos palvelua ei tämän jälkeen järjestetä, sosiaalityöntekijän sijaan kunta on velvollinen selvittämään, miksi palvelua ei ole järjestetty, ks. Hämeen-Anttila, Lotta / Sosiaali- ja terveys-ministeriö 2016. Heino puolestaan vihjaa, että lastensuojelussa saatetaan todellisuudessa yksinkertaisesti jättää kirjaamatta suunnitelmiin sellaisia palveluja, joita kunnassa ei ole saatavilla, ks. Heino 2014, s. 9.
Kuten todettu, ehkäisevään lastensuojeluun liittyvät kaikkia kunnan palveluja sääntelevät lait. Tämän tutkimuksen laajuudessa kaikkien kunnan palveluja koskevien lakien systemaat-tinen ja yksityiskohtainen tarkastelu ei kuitenkaan ole mahdollista. Seuraavassa alaluvussa tarkastellaan eri palveluja sääntelevää lainsäädäntöä niiden palvelujen osalta, joiden edusta-jia tutkimuksen empiiriseen osioon haastateltiin. Tarkastelunäkökulmana on ehkäisevä las-tensuojelu ja lainkohdat, jotka keskeisesti voidaan nähdä siihen liittyviksi.