Lastensuojelun sääntely on laaja ja monitasoinen kokonaisuus. Etsittäessä vastausta lasten-suojelua koskevaan kysymykseen, ratkaisu harvoin on yksiselitteinen tai löytyy yhtä yksit-täistä lakia tulkitsemalla, vaan huomioon on otettava samanaikaisesti monia eri säännöksiä.22 Kokoavasti voidaan todeta, että ”lastensuojelu on lapsen kaikkien oikeuksien suojelua” 23. Lastensuojelun lainsäädäntöä voidaan kuvata kolmiportaisena kokonaisuutena, jonka laa-jimmalle ulottuvana ylimpänä tasona voidaan pitää perustuslakia (731/1999) ja niitä kan-sainvälisiä sopimuksia, joihin Suomi on sitoutunut.24
Kansainvälisistä sopimuksista hyvin merkittävä on YK:n yleissopimus lasten oikeuksista (lapsen oikeuksien sopimus, SopS 59–60/1991).25 Sitä voidaan pitää ehkäisevän työn kivi-jalkana. Se luo lapsen tarpeiden täyttämiselle juridisen velvollisuuden – kyse ei enää ole vain poliittisesta tahdosta tai moraalisesta velvollisuudesta. Sopimuksen keskeisinä periaatteina ovat osallisuus, suojelu ja osuus yhteiskunnallisiin voimavaroihin.26 Lapsen etu nousee so-pimuksen velvoitteissa ensisijalle: 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti lapsen etu on otettava en-sisijaisesti huomioon kaikissa sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelinten toimissa, jotka koskevat lapsia.27 Lapsen oikeuksien sopimuksessa lasta koskevalla tarkoitetaan lapseen suoraan tai epäsuorasti vaikuttavia toimia. Epäsuoria toimia voivat siten olla esimerkiksi asumiseen tai ympäristöön liittyvät toimet.28
Lastensuojelun kannalta erityisen merkittävinä perusoikeuksina voidaan pitää muun muassa perustuslain mukaista oikeutta sosiaaliturvaan (19 §) ja oikeutta elämään, henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen (7 §). Olennaisia perustuslain mukaisia perusoikeuksia
22 Mahkonen 2010, s. 15–16.
23 Hakalehto 2016, s. 57.
24 Mahkonen 2010, s. 16–17.
25 Mahkonen 2010, s. 17.
26 Törrönen – Vornanen 2005, s. 155; Hakalehto–Wainio 2013, s. 298.
27 Lapsen edun ensisijaisuutta korostetaan myös muun muassa LSL 4 §:ssä, jonka mukaan lastensuojelun keskeisenä periaatteena on lapsen etu – se on otettava ensisijaisena huomioon lastensuojelun tarvetta arvioi-taessa ja lastensuojelua toteutetarvioi-taessa. Samoin SHL 5 §:n mukaisesti kaikissa lasta koskevissa sosiaalihuol-lon toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu..
28 Sormunen 2016, s. 314.
ovat myös yhdenvertaisuus (6 §) sekä oikeusturva ja hyvän hallinnon takeet (21 §) ja julkisen vallan velvollisuus turvata perusoikeuksien toteutuminen (22 §).29
Seuraavana tasona kolmiportaisessa kokonaisuudessa voidaan pitää niin sanottua yleislain-säädäntöä eli esimerkiksi hallinto-, perhe- ja rikosoikeutta. Alimpana ja yksityiskohtaisim-pana tasona voidaan pitää erityislainsäädäntöä, kuten lastensuojelulakia, sosiaalihuoltolakia (SHL, 1301/2014) ja lakia sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (sosiaalihuol-lon asiakaslaki, 812/2000).30 Näistä jälkimmäiset ovat sosiaalihuoltoa koskevia yleislakeja.
Sosiaalihuollon asiakaslaissa säädetään muun muassa tietojensaantioikeudesta ja salassapi-tovelvollisuudesta. Sosiaalihuoltolaissa säädetään yleisistä sosiaalipalveluista sekä muutok-senhausta. Sitä sovelletaan kaikessa sosiaalihuollossa, ellei jossakin erityislaissa toisin sää-detä.31 Lapsi tai perhe voi olla samanaikaisesti sekä yleis- että erityislain nojalla järjestetyn palvelun asiakkaana. Erityislain nojalla järjestetyistä palveluissa noudatetaan ensisijaisesti erityislakia.
Lastensuojelu on siis osa sosiaalioikeutta. Edellä lainsäädännön kolmiportaisuuden kuvauk-sessa keskimmäisen eli yleisen tason, sääntelyssä vaikuttaa myös hallinto-oikeus, johon so-siaalioikeudella on läheinen kytkös. Sosiaali- ja terveydenhuollon toteuttamisesta vastaavat kunnalliset elimet, joiden on päätöksenteossaan noudatettava muun muassa hallintolakia (434/2003). Siten noudatettaviksi tulevat myös hallinto-oikeuden yleiset periaatteet, kuten yhdenvertaisuus, puolueettomuus, suhteellisuus ja tarkoitussidonnaisuus.32
Sosiaalioikeutta voidaan pitää perinteisistä oikeudenaloista poikkeavana sen erityispiirtei-den vuoksi. Sen etuuslainsäädännössä on hyvin teknisiä ja vaikeaselkoisia säännöksiä ja toi-saalta hyvin väljiä säännöksiä. Kummankin kaltaisten säännösten tulkinta edellyttää usein myös muuta kuin juridista asiantuntemusta. Kunnallisen sosiaalihuollon piiriin kuuluvissa päätöksissä merkitystä voi olla esimerkiksi yleisellä elämänkokemuksella. Päätöksiä
29 HE 252/2006 vp, s. 209–213.
30 Mahkonen 2010, s. 16.
31 Tuori – Kotkas 2016, s. 28. Kuntien ostaessa palveluja yksityisiltä palveluntuottajilta on näiden noudatet-tava toiminnassaan sosiaalipalveluille annettuja vaatimuksia, vaikka sosiaalihuoltolakia sellaisenaan soletaan vain kunnalliseen sosiaalihuoltoon, ks. Araneva 2016, s. 37, 41. Yksityisten palveluntuottajien vel-voitteista säädetään erillisellä lailla (laki yksityisistä sosiaalipalveluista 922/2011).
32 Tuori – Kotkas 2016, s. 4ꟷ5.
dään yleensä myös lukumääräisesti paljon. Huomionarvoista on myös se, että päätöksiä te-kevät usein muut kuin lakimiehet eli esimerkiksi sosiaalityöntekijät tai kunnalliset elimet.
Päätöksiä tehdään oikeusnormien luomissa puitteissa, mutta varsinaiset sisällölliset päätös-perusteet voivat olla muita kuin oikeudellisia. Lisäksi on huomattava käytettävien oikeus-lähteiden luonne: lainsäädäntöä täydentävillä kunnan toimielinten antamilla viranomaisten soveltamisohjeilla voi käytännössä olla merkittävä vaikutus.33 Lainsäädäntö ja ohjeistukset asettavat rajat päätösten harkintavallalle, mutta huomioon on otettava myös sosiaalityön etiikka, joka ohjaa käytännön työtä ja päätöksentekoa.34 Sosiaalialan korkeakoulutettujen ammattijärjestö on luonut alalle eettisen ohjeiston 35. Lisäksi laissa sosiaalihuollon ammat-tihenkilöistä (817/2015, 4 §)36 säädetään ammattieettisistä velvollisuuksista.
Lastensuojelussa, kuten muissakin kunnan palveluissa, on huomioitava ennaltaehkäisemisen tavoite. Sosiaalihuoltolain uudistuksen37 esitöissä todetaan, että lastensuojelu ja muut palve-lut ovat olleet kyvyttömiä tarjoamaan riittävästi tarpeellisia tukitoimia. Tämä on johtanut ongelmien kärjistymiseen sekä kiireellisten sijoitusten ja huostaanottojen suureen määrään.
Erityisenä epäkohtana oli se, että usein lastensuojeluasiakkuus oli edellytys palveluiden saannille. Käytännössä ei myöskään aina tiedetty, milloin ja mitä tukea olisi tullut tarjota yleisissä palveluissa ilman varsinaista lastensuojelun asiakkaaksi siirtymistä. Myös palvelu-järjestelmän eri osien välisessä yhteistyössä tunnistettiin haasteita. Yleisten palvelujen osalta oli epäselvää kenellä on koordinaatiovastuu, jos palveluja tarjotaan useista paikoista. Järjes-telmää haluttiin kehittää matalan kynnyksen palvelujärjestelmäksi siten, että lapset ja heidän perheensä voisivat saada tukea ja palveluita myös ilman lastensuojeluasiakkuutta.38
33 Tuori ꟷ Kotkas 2016, s. 6ꟷ7; Hänninen 2013, s. 197.
34 Nyrhinen 2016, s. 64. Nyrhinen jatkaa, että ”Laillisuus ei kuitenkaan tarkoita samaa kuin eettisyys, eikä lainmukaisuus väistämättä takaa oikeudenmukaisuutta”.
35 Talentia 2017
36 Sosiaalihuollon ammatillisen toiminnan päämääränä on sosiaalisen toimintakyvyn, yhdenvertaisuuden ja osallisuuden edistäminen sekä syrjäytymisen ehkäiseminen ja hyvinvoinnin lisääminen. Ammattitoiminnas-saan henkilön tulee noudattaa, mitä sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista sekä asiakastietojen käsittelystä säädetään.
37 Sosiaalihuoltolain 1.4.2015 voimaan astuneen uudistuksen yhteydessä päivitettiin myös lastensuojelulakia ja täsmennettiin ehkäisevää lastensuojelulakia koskevaa 3 a §:ää.
38 HE 164/2014 vp, s. 9, 43–45. Ks. myös esim. Mahkonen 2003, s. 198.
Pyrkimys siirtää painotusta ehkäiseviin palveluihin ja varhaiseen puuttumiseen ei muuten-kaan ole uusi.39 Lastensuojelulain 1.1.2008 voimaan astuneessa kokonaisuudistuksessa pai-notettiin ennaltaehkäisyä, varhaista tukea ja avohuoltoa. Laki pyrkii keskeisenä tavoittee-naan turvaamaan lapselle hyvät kasvuolot sekä turvaamaan lapsen ja hänen perheensä oi-keuksia.40
Perustason palveluissa on jo pitkään pyritty varhaiseen ja tehokkaaseen puuttumiseen, mutta vaatimus ei ole toteutunut tarkoitetulla tavalla. Ehkäisevää lastensuojelua koskeva LSL 3 a
§:n toi jo aiemmin vallinneen tavoitteen vain näkyvämmäksi.41 Yleisesti ehkäisevä työ ja siihen liittyvät resurssi- ja kohdentamisvalinnat ovat haastava kokonaisuus. Yhtenä näkö-kohtana siihen liittyy myös pohdinta siitä, mikä on ja kuka määrittelee sen riittävän hyvän lapsuuden johon ongelmien ennaltaehkäisyllä tulee pyrkiä eli mihin tasoon saakka ongelmia tulee pyrkiä ennaltaehkäisemään. 42
Pyrkimykset ehkäisevien palvelujen lisäämiseen jatkuvat edelleen. Nykyisen hallituksen yh-tenä kärkihankkeena on lapsi- ja perhepalveluiden asiakaslähtöinen muutosohjelma, jolla pyritään luomaan kustannustehokkaampia, aiempaa yhteensopivampia palveluita sekä siir-tämään painopistettä edelleen ehkäisevään työhön.43 Sosiaali- ja terveydenhuollon
39 Vielä 1950-luvulla lastensuojelu tarkoitti lähinnä valvontaa ja huostaanottoja. Vaihtoehtoiset tukimuodot ja avohuollon palvelut huostaanoton sijaan alkoivat kehittyä 1960- ja 1970-luvuilla, ks. Pulma 2005, s. 16–19.
Ks. myös esim. Lehto ym. 2003, s. 156–158; Törrönen – Vornanen 2005, s. 157–158; Perälä – Halme – Nykänen 2012, s. 13.
40 Taskinen 2010, s. 9ꟷ10.
41 Araneva 2016, s. 112; Mahkonen 2010, s. 30. Lastensuojelulain v. 2008 uudistusta edeltäneissä pohdin-noissa ennaltaehkäisevä työ mielletään yleiseksi lasten hyvinvoinnin turvaamiseksi kunnan peruspalve-luissa, ks. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2006:25, s. 34.
42 Törrönen – Vornanen 2005, s. 154–155.
43 Valtiovarainministeriön julkaisu – 35a/2015, s. 44; Sosiaali- ja terveysministeriö 2016, kohta Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelma.
Palvelujen ja yhteistyön parantamiseksi on ollut muitakin hankkeita: esimerkiksi v. 2015 päättynyt Sosi-aali- ja terveydenhuollon kansallinen kehittämisohjelma KASTE. Sen tavoitteina (kaudelle 2012–2015) mainitaan muun muassa monialaisen ja yhteensovittavan johtamisen kehittäminen, kuntien ohjaaminen las-ten ja nuorlas-ten hyvinvointisuunnitelman tekemiseen ja yleisesti ehkäisevien palvelujen kehittäminen, ks.
Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2012:1, s. 22 ꟷ23. Hankkeen kehittämistyön tuloksena syntyi 244 erilaista toimintamallia tai toimintamallin paikallista toteutusta, ks. THL 2016b, kohta Sosiaali- ja tervey-denhuollon kansallinen kehittämisohjelma KASTE. Etelä-Pohjanmaalla arvioitiin ehkäisevällä lastensuoje-lulla saavutettavia kustannussäästöjä: esimerkiksi koulusta poisjäävän masentuneen nuoren saattaminen varhaisessa vaiheessa ehkäisevän nuorisotyön piiriin voisi estää syrjäytymisen ja sen kustannusten syntymi-sen (1,2 milj. euroa) vain noin 10.000 euron panostuksella, ks. ELLA ja SoNET BOTNIA 2013, s. 9ꟷ10.
mis- ja rahoitusmallia uudistetaan parhaillaan ja uudistuksen (sote-uudistus) on tarkoitus as-tua voimaan vuoden 2019 alussa44. Yleisesti lasten suojelemisena voidaan pitää niitä (sosi-aali)poliittisia toimia, joilla jo lähtökohtaisesti ehkäistään ongelmien syntymistä ja paranne-taan lasten ja perheiden asemaa. Tällaisen vaikuttamisen mahdollisuudet ovat hyvin moni-naiset ja vaikutusta voi olla esimerkiksi köyhyyden torjumisella, työllisyysratkaisuilla, ylei-sellä palvelujen parantamisella ja perhepoliittisilla ratkaisuilla 45. Lisäksi on huomattava, että julkiseen viranomaisverkostoon kuulumaton sektori eli järjestöt ja yhdistykset tekevät paljon työtä lasten tukemiseksi.46