Lastensuojelulain 3 a § 1 momentti asettaa selkeän velvoitteen: ehkäisevää lastensuojelua on järjestettävä silloin, kun lapsi ei ole lastensuojeluasiakkaana. Toinen momentti pyrkii sel-ventämään mitä ehkäisevällä lastensuojelulla tavoitellaan (eli lasten kasvun, kehityksen ja hyvinvoinnin edistämiseen sekä vanhemmuuden tukemiseen) ja mitä sillä tarkoitetaan (eli tukea ja erityistä tukea, jota annetaan esimerkiksi opetuksessa, nuorisotyössä, päivähoidossa, äitiys- ja lastenneuvolassa sekä muussa sosiaali- ja terveydenhuollossa).
Kuten edellä on todettu, ehkäisevä lastensuojelu käsittää kaikki kunnan lapsiperheille tar-joamat palvelut. Siihen sisältyy myös näissä palveluissa lapsille ja heidän perheilleen annettu tuki ja erityinen tuki. Palveluja järjestetään ja toteutetaan niitä säätelevien lakien mukaisesti.
Edellä on esitelty ehkäisevää lastensuojelua koskevan lainsäädäntökokonaisuuden keskei-simmät lait ja niiden sisältö siten kuin sen voidaan ajatella olevan ehkäisevän lastensuojelun
99 Räty 2007, s. 22; Törrönen – Vornanen 2005, s. 171. Ks. myös Hänninen 2013, s. 212; Pajukoski 2013, s.
244; Valjakka 2004, s. 680. Sosiaalityön käytettävissä olevat (avohuollon) mahdollisuudet vaihtelevat kun-nittain paljon. Heikoimmillaan sosiaalityöntekijä voi valita vain melko passiivisia toimintamuotoja eli pitää yhteyttä ja seurailla tilannetta, ks. Arajärvi 2003, s. 37.
100 Räty 2015, s. 61ꟷ62; Kuntaliitto 2009, s. 14. Lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelma on uudenlainen, monialainen ohjausväline hyvinvointipolitiikkaan aiemmin perinteisesti hajanaisten, kuntataloudesta irral-listen ja lyhytjänteisten toiminnanohjauspyrkimysten sijaan.
Kuntaliitto selvitti hyvinvointisuunnitelmien toteutumista kunnissa vuosina 2010 ja 2012. Kyselyyn vastan-neista 80 % ilmoitti suunnitelman tehdyksi. Vastauksissa oli mainintoja yhteistyön edistymisestä suunnitte-lutyön aikana ja tuloksena, ks. Kuntaliitto 2016, kohta Lastensuojelusuunnitelmat. Ks. myös Niiranen ꟷ Puustinen ꟷ Zitting ꟷ Kinnunen 2013, s. 86ꟷ94.
näkökulmasta olennaista. Esiin on nostettu lastensuojelulain lisäksi sosiaalihuoltolaki, ter-veydenhuoltolaki sekä tämän tutkimuksen empiirisen osan kohteina olevia palveluja säänte-levät lait. Sosiaalihuoltolain osalta käytiin yksityiskohtaisemmin läpi myös palvelutarpeen-arviointi (SHL 36 §), sillä siihen liittyviä määräyksiä on noudatettava silloinkin, kun erityi-sen tuen tarpeessa olevan laperityi-sen tuen järjestää tosiasiallisesti joku muu taho kuin sosiaali-huolto.
Koska palvelujen järjestämisen ja toiminnan mahdollisuuksiin liittyy kiinteästi myös niiden kehittäminen ja suunnittelu, edellä on käsitelty myös näihin liittyviä säännöksiä. Sosiaali-huoltolakiin ja muun muassa terveydenSosiaali-huoltolakiin sisältyy velvoitteita kuntalaisten hyvin-voinnin edistämisestä ja toiminnan suunnittelusta yhteistyössä eri alojen kesken. Ehkäise-vään lastensuojeluun liittyväksi voidaan nähdä ensinnäkin lastensuojelulain 11 §, joka vel-voittaa kunnan järjestämään lastensuojelua kunnassa esiintyvää tarvetta vastaavasti ja sen laatuisena, että se takaa lapsille ja heidän perheellensä tarvittavan avun. Tämän lisäksi las-tensuojelun järjestämisen ja kehittymisen suunnitteluun liittyy lastensuojelulain 12 §, jonka mukaan kunnan tai kuntien yhdessä on laadittava suunnitelma lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämiseksi sekä lastensuojelun järjestämiseksi ja kehittämiseksi.
Voidaan siis todeta, että ehkäisevän lastensuojelun konkreettinen sisältö voidaan määrittää edellä kerrotun lainsäädäntökokonaisuuden kautta. Jos esimerkiksi ajatellaan, että lapselle järjestetään ehkäisevänä lastensuojeluna lisäkäyntejä neuvolassa tai palvelutarpeenarvion-nin jälkeen perhetyötä, niin näitä palveluja säänteleviä lakeja tarkastelemalla tiedetään, mi-ten palveluja pitää järjestää ja mimi-ten ne käytännössä tulee toteuttaa. Tätä tarkoitetaan tässä, kun todetaan, että ehkäisevän lastensuojelun konkreettinen palveluista ja tukimuodoista koostuva sisältö on selkeä.
Edellä oikeuslähteiden esittelyn yhteydessä (luku 2.3) pohdittiin oikeuskäytännön osalta sitä, ettei nykyisen säännöksen muotoilu nähtävästi osoita ehkäisevälle lastensuojelulle niin täsmällisiä velvoitteiden alkamisajankohtia tai vastuutahoja, että viranomaisen toiminnan kyseenalaistaminen oikeusteitse juuri ehkäisevän lastensuojelun toteutumattomuuteen ja lastensuojelulain 3 a §:ään vetoamalla olisi useinkaan mahdollista. Nimenomaisesti ehkäi-sevän lastensuojelun sisältö ja siitä vastaavat tahot jäävät jokseenkin täsmentymättömiksi, jos ehkäisevän lastensuojelun käsitetään tarkoittavan kaikkia niitä toimia kunnan perus- ja
erityispalveluissa, joilla edistetään ja turvataan lasten kasvua, kehitystä ja hyvinvointia sekä tuetaan vanhemmuutta. Ketään ei välttämättä velvoiteta niin konkreettisesti, että voitaisiin todeta, onko ehkäisevän lastensuojelun järjestäminen laiminlyöty siten, että siitä on aiheu-tunut joku tietty seuraus. 101
Kaikkien kunnan lapsiperheitä jotenkin koskettavien palvelujen lukeminen ehkäisevää las-tensuojelua tarjoavien palvelujen joukkoon on kuitenkin se tulkinta, joka edellä kerrotusti voidaan LSL 3 a §:n osalta tehdä. Tämä on tulkinta oikeuskirjallisuudessa ja muun muassa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen määritelmän mukaan ehkäisevä lastensuojelu tarkoittaa kaikkia kunnan palveluita, joilla edistetään ja turvataan lasten ja nuorten kasvua, kehitystä ja hyvinvointia sekä tuetaan vanhemmuutta. Lisäksi ehkäisevää lastensuojelua on palve-luissa annettu tuki ja erityinen tuki silloin, kun lapsi ei ole lastensuojelun asiakkaana. Tuella voidaan tarkoittaa esimerkiksi lisä- tai kotikäyntejä ja erityisellä tuella esimerkiksi koulun sosiaaliohjausta tai neuvolan perhetyötä.102
Tämä LSL 3 a §:n tulkittu sisällön laajuus, säännöksen sanamuoto ja edellä kerrottu lainsää-däntökokonaisuuden tarkastelu johdattivat pohtimaan ehkäisevän lastensuojelun käsitteen tarkoitusta ja jopa sen tarpeellisuutta. Koska voidaan edellä kerrotusti ajatella, että ehkäisevä lastensuojelu itse asiassa tarkoittaa kaikkia kunnan lapsiperheille tarjottavia palveluita, onko ehkäisevällä lastensuojelulla itsenäistä sisältöä ja mihin ehkäisevän lastensuojelun käsitettä tarvitaan? Voidaan myös kysyä, että jos ehkäisevä lastensuojelu on jotakin mitä toteutetaan kaikissa kunnan palveluissa, niin missä kulkee normaalin ja tavanomaisen palvelun ja eh-käisevän lastensuojelun raja tai voidaanko tällaista rajaa määrittää?
LSL 3 a §:n muutoksen esitöissä ehkäisevälle työlle annetaan useita kiinnekohtia ja todetaan, että:
“Ehkäisevän työn voidaan nähdä paikallistuvan useisiin kohtiin. Ensinnäkin ehkäisevä työ kytkeytyy ongelmien syntymisen ehkäisyyn siten, että rakenteiden ja yhteisöjen toimivuus eh-käisisivät ongelmalähtöisen palvelutarpeen syntymistä. Toiseksi ehkäisevä työ kytkeytyy osaksi asiakasprosessin alkua, jolloin prosessin oikea-aikaisuudella ja nopealla
101 Toisaalta on huomioitava, että vaikuttavuuden osoittaminen myös toisin päin voi yhtä olla haastavaa eli sen osoittaminen, että ehkäisevien toimenpiteiden ja lastensuojeluasiakkuuden syntymättä jäämisen välillä olisi yhteys, ks. Rousu ꟷ Holma 2004, s. 21
102 THL 2017c, kohta Aiheet > Lapset, nuoret ja perheet > Peruspalvelut > Lastensuojelu.
sellä pyritään välttämään pitkäaikaista palvelujen tarvetta ja estetään ongelmien monimut-kaistumista. Kolmanneksi ehkäisevää työtä voidaan nähdä tapahtuvan myös palveluprosessin sisällä, kun toimenpiteet ja palvelut ovat vaikuttavia ja pystyvät ehkäisemään ongelmien syn-tymistä. Hyvin toimiva palvelu itsessään voi ehkäistä muiden palvelujen tarvetta.”103
Oikeuskirjallisuudesta voidaan löytää ehkäisevän lastensuojelun käsitteen täsmentymättö-myyteen liittyviä huomautuksia ja pohdintoja.104 Mahkonen esittää epäilevän näkemyksen ja toteaa, ettei ehkäisevää lastensuojelua välttämättä ole edes olemassa. Hänen näkemyk-sensä mukaan myös lainsäätäjä näyttäisi suhtautuvan asiaan hieman epäillen. Tästä kertoo hänen mukaansa se, että lain mukaan ehkäisevää lastensuojelua toteutetaan ”lastensuojelun lisäksi”. Siten tämän määritelmän mukaan ilmeisesti ”on olemassa paitsi lastensuojelua myös jotain muuta toimintaa lasten ja nuorten parhaaksi”. Siten voidaan erottaa ”lasten-suojelu ja lasten ”lasten-suojelu”. Lasten”lasten-suojelua toteutetaan silloin, kun on jo tapahtunut jotain, johon puututaan lastensuojelun keinoin. Muu lapsiperheiden palveluissa järjestettävä toi-minta on lasten suojelemista ja toimimista heidän parhaakseen.105 Rousu ja Holma puoles-taan esittävät, että voidaan ajatella, että ennaltaehkäisevää tukea saaviksi voidaan laskea ne lapset, joista heidän kanssaan työskentelevät ovat jo jonkin verran huolissaan 106.
Ehkäisevää lastensuojelua tarjoavien eri palvelujen järjestämisvelvollisuudet ja palvelujen sisältö ovat siis selkeästi määriteltävissä palveluja säätelevästä lainsäädäntökokonaisuu-desta. Samoin lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelman rooli ehkäisevän lastensuojelun ohjaamisessa ja kehittämisessä on melko selkeä. Mutta mitä ehkäisevä lastensuojelu tarkoit-taa käytännössä ja miten käytännön asiakastyön tekijät sen ymmärtävät? Voidaanko työnte-kijöiltä kysymyllä saada tietoa, joka auttaisi ymmärtämään, missä kohtaa tarjottava palvelu muuttuu ehkäiseväksi lastensuojeluksi? Muun muassa näitä kysymyksiä pyritään selvittä-mään seuraavaksi käsiteltävällä empiirisellä tutkimuksen osalla.
103 HE 164/2014 vp, s. 45ꟷ46. Ks. myös Törrönen – Vornanen 2005, s. 161. Jos ajatellaan yleisesti ideaa las-ten suojelemista heihin kohdistuvilta uhkatekijöiltä, myös huostaanotto voidaan tavallaan mieltää ennalta-ehkäiseväksi lastensuojeluksi, ks. Heino ym. 2013, s. 35.
104 Lastensuojeluun liittyvien ja myös ehkäisevän lastensuojelun käsitteiden määrittelemättömyys nousi esiin yhtenä haasteena esimerkiksi eräässä lastensuojelututkimusta kartoittavassa tutkimuksessa. Asiantuntijoi-den haastatteluissa esitettiin, että ei ole selkeää yhteistä määritelmää sille, miten lastensuojelu eroaa ylei-sestä lasten hyvinvointia edistävästä yhteiskunnallisesta toiminnasta. Yleisesti lastensuojelun haasteena pi-dettiin ”yleismaailmallisen lastensuojelun periaatteen” yhteensovittamista käytännössä melko tarkkojen rajojen sisällä toimivien viranomaisten toiminnan kanssa, ks. Pekkarinen 2011, s. 29ꟷ30.
105 Mahkonen 2013, s. 95. Ks. myös Mahkonen 2010, s. 30.
106 Rousu – Holma 2004, s. 9–10. (Tämän julkaisun ilmestymisen aikaan LSL 3 a §:ää ei vielä ollut, vaan se lisättiin lakiin 1.3.2010.)