Tampereen kaupunki
Ympäristö- ja rakennusjaosto rakennusvalvonta@tampere.fi
ASIA Oikaisuvaatimus rakennuslupaa koskevasta päätöksestä OIKAISUVAATIMUKSEN TEKIJÄ
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) PL 297
33101 TAMPERE
Puh. 0295 036 000 (vaihde) kirjaamo.pirkanmaa@ely-keskus.fi PÄÄTÖS, JOHON OIKAISUA HAETAAN
Tampereen kaupungin rakennustarkastajan päätös 31.3.2020 § 244 PÄÄTÖKSEN TIEDOKSISAANTI
Päätös on annettu julkipanon jälkeen 2.4.2020.
ELY-KESKUKSEN VALITUSOIKEUS
Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999, MRL) 18 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edistää kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. Säännöksen 2 momentin mukaan ELY-keskuksen on valvottava, että kaavoituksessa,
rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019, HOL) 7 §:n 1 momentin nojalla hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.
ELY-keskuksella on valitusoikeus asiassa HOL 7 §:n 1 momentin nojalla, koska valittaminen on tarpeen ELY-keskuksen valvottavana olevan yleisen
edun vuoksi. Oikeus oikaisuvaatimuksen tekemiseen määräytyy kuten valitusoikeus.
ELY-keskus valvoo MRL 18 §:n 2 momentin nojalla, että muun ohella rakentamisessa otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Säännösmuutosta koskevien esitöiden (HE 251/2016 vp, s. 39) mukaan vaikutuksiltaan valtakunnallisia tai merkittäviä maakunnallisia asioita ovat esimerkiksi valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin liittyvät kysymykset sekä valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä omaavat luonnon ja kulttuuriympäristön arvoihin liittyvät asiat. Kyse on yleisen edun valvontaan liittyvästä tehtävästä.
Tässä tapauksessa rakennustarkastajan päätöksellä 31.3.2020 on myönnetty hakijalle rakennuslupa asuinkerrostalon lisärakentamiseen Hämeenpuiston valtakunnallisesti merkittävän rakennetun
kulttuuriympäristön (RKY) alueella. Rakennuslupahakemuksen vireilletulosta ei ole ilmoitettu ELY-keskukselle eikä ELY-keskusta ole kuultu hakemuksesta, vaikka ELY-keskuksen valitus samalle hankkeelle myönnetystä poikkeamisluvasta on käsiteltävänä hallinto-oikeudessa.
Rakennuslupapäätöstä edeltävästi Tampereen kaupungin
yhdyskuntalautakunta on 25.6.2019 myöntänyt vastoin esittelijän esitystä hakijalle luvan poiketa asemakaavan määräyksistä kerrosluvun ja
rakennusoikeuden osalta. Lisärakentaminen koskee samaa
asuinkerrostaloa, ja kyseessä on sisällöltään lähes sama hanke. ELY- keskus ei ole puoltanut lisärakentamista poikkeamislupaa varten antamassaan lausunnossa.
Sittemmin ELY-keskus on valittanut valvontatehtävänsä toteuttamiseksi poikkeamislupapäätöksestä hallinto-oikeuteen. ELY-keskus on
poikkeamisluvan osalta katsonut, että lisärakentaminen aiheuttaa niin merkittäviä vaikutuksia Hämeenpuiston RKY-alueeseen, että hanketta ei voida ratkaista poikkeamisluvalla, vaan asemakaavaa tulee muuttaa.
Lisäksi poikkeaminen aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan
toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle tai vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista sekä loukkaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momenttiin
sisältyvä säännös viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun kannalta tarpeellisesta valitusoikeudesta täydentää ELY-keskukselle MRL 192 §:n 3 momentissa säädettyä valitusoikeutta. ELY-keskukselle (silloiselle
ympäristökeskukselle) on säädetty valitusoikeus purkamisluvasta lailla 1129/2008. Lakimuutosta koskevissa esitöissä (HE 102/2008 vp, s. 20-21) valitusoikeudesta todetaan nimenomaisesti, että valitusoikeuden
antamisella alueelliselle ympäristökeskukselle ei ole tarkoitus muuttaa alueellisen ympäristökeskuksen tai muiden viranomaisten
hallintolainkäyttölain (586/1996) 6 §:n 2 momenttiin perustuvaa, niiden valvottavana olevan yleisen edun kannalta tarpeellista valitusoikeutta.
Nykyinen HOL 7 §:n 1 momentti vastaa sisällöltään kumotun
hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momenttia. Myös nykyisen säännöksen osalta lain esitöissä (HE 29/2018 vp, s. 74) todetaan, että tarkoituksena ei ole ollut muuttaa viranomaisen valitusoikeuden laajuutta aiempaan
tilanteeseen nähden. Viranomaisen oikeus valittaa hallintopäätöksestä voi perustua viranomaisen asemaan asianosaisena, erityissäännöksiin tai yleissäännökseen valvontaviranomaisen valitusoikeudesta. Myös oikeuskäytännössä ELY-keskuksella on katsottu olleen valitusoikeus yleisen edun valvojana maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa, joissa sillä ei ole ollut nimenomaista valitusoikeutta MRL:n nojalla (ks.
esim. KHO 2003:90 ja KHO 2005:79).
Poikkeamislupaa koskeva asia kuuluu kiistatta ELY-keskuksen yleisen edun valvontatehtävän piiriin, koska lisärakentaminen sijoittuu RKY- alueelle ja sillä on merkittäviä vaikutuksia alueeseen. Nyt kysymyksessä olevan rakennusluvan osalta ELY-keskus ei ole saanut tietoa
rakennuslupahakemuksen vireilletulosta eikä sitä ole kuultu uusien suunnitelmien johdosta, vaikka kysymys on samasta hankkeesta, joka kuuluu edellä todetusti poikkeamislupana ELY-keskuksen
valvontavastuulle. Rakennuslupapäätöksellä on olennainen merkitys ELY- keskuksen valvontatehtävän toteuttamiselle. Mikäli rakennuslupapäätös tulee lainvoimaiseksi, tekee se käytännössä poikkeamislupaa koskevan muutoksenhaun sekä ELY-keskuksen valvontatehtävän toteuttamisen poikkeamislupa-asiassa merkityksettömäksi. ELY-keskus ei ole voinut toteuttaa valvontatehtäväänsä ennakolta rakennuslupa-asiassa.
Yllä esitetyn perusteella ELY-keskuksella on katsottava olevan valitusoikeus rakennuslupapäätöksestä valvontaviranomaisen
valitusoikeutta koskevan yleissäännöksen nojalla. Muunlainen tulkinta johtaisi tilanteeseen, jossa ELY-keskuksella ei olisi valitusoikeudeltaan MRL:n mukaan rajatussa tilanteessa mitään mahdollisuutta puuttua yleisen edun valvonnan näkökulmasta ilmeisen lainvastaisiin päätöksiin.
Lopputulos, jossa yleisen edun valvonnan näkökulmasta perusteltu muutoksenhaku voitaisiin tehdä tyhjäksi tekemällä uusi päätös, jossa ELY- keskus ei ole voinut toteuttaa valvontaa ja josta ELY-keskuksella ei myöskään olisi valitusoikeutta, olisi kestämätön.
VAATIMUS
ELY-keskus vaatii, että päätös kumotaan ja rakennuslupahakemus hylätään.
VAATIMUKSEN PERUSTELUT
Asian tausta
Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunta on päätöksellään 25.6.2019
§ 195 myöntänyt Asunto Oy Puisto-Hämeelle luvan poiketa asemakaavan määräyksistä kerrosluvun ja rakennusoikeuden osalta asuinkerrostalon korottamiseksi tontilla 837-103-29-2 osoitteessa Hämeenpuisto 33.
Poikkeamislupa on myönnetty vastoin esittelijän esitystä ja Pirkanmaan ELY-keskuksen lausuntoa.
ELY-keskus katsoi poikkeamislupa-asian käsittelyä varten antamassaan lausunnossa, että hanke on vaikutuksiltaan niin merkittävä, että
lisäkerroksen rakentaminen tulee ratkaista asemakaavalla eikä lisärakentaminen täytä poikkeamisluvan edellytyksiä.
ELY-keskus on valittanut yhdyskuntalautakunnan päätöksestä
Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen. ELY-keskus katsoi, että hanketta ei voida ratkaista poikkeamisluvalla, vaan asemakaavamuutoksella. Lisäksi valituksen perusteena oli se, että MRL 171 §:n 2 momentin vastaisesti poikkeaminen aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle tai vaikeuttaa rakennetun
ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista sekä loukkaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta. Asia on edelleen vireillä hallinto-oikeudessa.
Tampereen kaupungin rakennustarkastaja on päätöksellään 31.03.2020 § 244 myöntänyt Asunto Oy Puisto-Hämeelle rakennusluvan
asuinkerrostalon korottamiseksi tontilla 837-103-29-2 osoitteessa Hämeenpuisto 33.
Päätöksentekomenettelyssä tapahtuneet virheet
Hallintolain (434/2003) 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.
Maankäyttö- ja rakennuslain 133 §:n 1 momentin mukaan
rakennuslupahakemuksen vireilletulosta on ilmoitettava naapurille, jollei ilmoittaminen hankkeen vähäisyys tai sijainti taikka kaavan sisältö huomioon ottaen ole naapurin edun kannalta ilmeisen tarpeetonta.
Naapurilla tarkoitetaan viereisen tai vastapäätä olevan kiinteistön tai muun alueen omistajaa ja haltijaa. Samanaikaisesti on asian vireilläolosta
sopivalla tavalla tiedotettava myös rakennuspaikalla.
ELY-keskus katsoo, että päätös on lainvastainen sillä perusteella, että asian vireilletulosta ei ole tiedotettu ELY-keskusta eikä
rakennuslupahakemuksesta ole pyydetty ELY-keskuksen lausuntoa.
Edellä todetusti MRL 18 §:n 2 momentin mukaan ELY-keskuksen on valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Tässä tapauksessa yhdyskuntalautakunta on poikkeamislupaa koskevassa päätöksessään jo aiemmin katsonut, että
lisärakentaminen on ratkaistava vähintään poikkeamisluvalla. Mainittu päätös on kuulunut ELY-keskuksen valvontatehtävän piiriin, ja ELY-keskus on valittanut päätöksestä 192 §:n 3 momentin nojalla hallinto-oikeuteen.
Rakennustarkastaja on päätöstä tehdessään ollut tietoinen sekä ELY- keskuksen valvontatehtävästä että vireillä olevasta samaa hanketta koskevasta valituksesta.
Rakennuslupapäätöksellä on ilmeinen merkitys poikkeamislupakäsittelyn kannalta. Lainvoiman saadessaan myönnetty rakennuslupa tekee
poikkeamislupaa koskevan muutoksenhaun merkityksettömäksi.
Kuulemisvirheen vuoksi ELY-keskus ei ole myöskään voinut hoitaa valvontatehtäväänsä. Nämä seikat huomioon ottaen ELY-keskus katsoo, että rakennustarkastaja ei ole huolehtinut asian riittävästä ja
asianmukaisesta selvittämisestä jättäessään ELY-keskuksen kuulematta rakennuslupaprosessin aikana.
ELY-keskus katsoo, että asiassa on tapahtunut menettelyvirhe myös sillä perusteella, että naapureita ei ELY-keskuksen käsityksen mukaan ole kuultu lainkaan vireillä olevasta rakennuslupahakemuksesta MRL 133 §:n edellyttämin tavoin.
Rakennuslupapäätöksessä todetaan hakijan esittäneen selvityksen siitä, että naapurit ovat tietoisia hankkeesta. Varmuutta siitä, ovatko naapurit tienneet, että rakennuslupapäätöksellä ratkaistaan parhaillaan hallinto- oikeudessa käsiteltävänä oleva asia, ei asiakirjoista kuitenkaan saada.
Rakennuslupapäätöksessä ei ole mainintaa asian vireilläolosta hallinto- oikeudessa.
Päätöksen liiteaineiston perusteella naapureiden kuuleminen on
perustunut niihin suunnitelmiin, joiden perusteella Asunto Oy Puisto-Häme on hakenut poikkeamislupaa vuonna 2019. Kuulemista toisen
lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä ei voida pitää riittävänä.
Rakennuslupaa koskeva ennakkoneuvottelu on käyty 23.1.2020, ja rakennuslupahakemus on jätetty kaupungille ilmeisesti 27.2.2020.
Liiteaineistossa on naapuritaloyhtiö As Oy City-Hämeen hallituksen
kokouspöytäkirja, jossa todetaan käsitellyn rakennuslupa-asiaa. Kokous on kuitenkin pidetty yli vuosi ennen uuden rakennuslupahakemuksen
jättämistä eli 14.1.2019. Uudet suunnitelmat eivät siten ole voineet olla lausuttavina, eikä naapuritaloyhtiöllä ole voinut olla tietoa siitä, että lupapäätöksellä ollaan ratkaisemassa hallinto-oikeudessa yhä käsiteltävänä olevaa asiaa.
Liiteaineiston perusteella rakennuslupahakemuksesta ei myöskään ole pyydetty Pirkanmaan maakuntamuseon lausuntoa, vaan asiakirjoihin liitetty lausunto 18.3.2019 koskee poikkeamislupavaihetta. ELY-keskus katsoo, että myös museoviranomaisen lausunto olisi ollut tarpeellinen asian selvittämiseksi, koska rakennuslupa koskee samaa hanketta kuin poikkeamislupa.
ELY-keskus katsoo, että päätöksenteossa ei ole noudatettu hallintolaissa säädettyjä vaatimuksia asian riittävästä selvittämisestä eikä hallintolain ja maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia asianosaisten kuulemisesta.
Rakennuslupa
Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava.
Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
Päätös on kumottava lainvastaisena, koska rakennushanke, joka
rakennusluvalla on hyväksytty, on vastoin voimassa olevaa asemakaavaa.
Huomionarvoista on, että sisällöltään sama hanke on ratkaistu jo yhdyskuntalautakunnan antamalla päätöksellä poikkeamislupana asemakaavan määräyksistä. ELY-keskus ei pidä mahdollisena, että poikkeamislupana ratkaistun hankkeen, jota koskeva muutoksenhaku on kesken, voitaisiin nyt katsoa merkitsevän vain vähäistä poikkeamaa asemakaavan määräyksistä siten, että lisärakentamiselle olisi mahdollista myöntää suoraan rakennuslupa. Päätöksen perusteluissa ei ole otettu millään tavalla kantaa siihen, mikä merkitys on saman hankkeen
muutoksenhaun vireilläololla poikkeamislupa-asiana hallinto-oikeudessa.
ELY-keskus katsoo edelleen, että lisärakentaminen olisi ensisijaisesti ratkaistava asemakaavamuutoksella. Viitaten poikkeamislupa-asiassa antamaansa lausuntoon sekä Tampereen asemakaavoituksen tuolloin antamaan lausuntoon poikkeaminen muuttaa Hämeenpuiston RKY-aluetta liian voimakkaasti. Vastoin MRL 171 §:n 2 momenttia lisärakentaminen aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle ja vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Rakennusluvassa hyväksytyt
toimenpiteet koskien kerrosluvun ja rakennusoikeuden ylittämistä eivät ole vain vähäisiä poikkeamia asemakaavasta eikä niitä voida hyväksyä
rakennuslupana.
Tältä osin myös Tampereen kaupungin asemakaavoitus on
rakennuslupahakemuksesta antamassaan lausunnossa katsonut, että lisärakentamista ei voida toteuttaa rakennusluvalla poikkeamislupaa koskevan lähes identtisen suunnitelman ollessa vireillä valituksena hallinto-oikeudessa. Rakennuslupapäätöksessä ei ole millään tavalla perusteltu, miksi asemakaavoituksen yksiselitteisellä ei-puoltavalla lausunnolla ei ole ollut merkitystä päätöstä tehtäessä.
Edellä esitetyn perusteella päätös ei täytä rakennusluvan edellytyksiä.
Päätöstä ei myöskään ole perusteltu asianmukaisesti, kun otetaan huomioon, että asia on jo ratkaistu poikkeamisluvalla, josta on valitettu.
Päätöksestä ei lainkaan ilmene tämän prosessin merkitys ja vaikutus rakennuslupa-asialle.
Maanomistajien tasapuolinen kohtelu
Päätös tulee kumota ja rakennuslupahakemus hylätä myös
maanomistajien tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastaisena.
Viranhaltijan tekemä päätös mahdollistaa lainvoimaiseksi tullessaan As Oy Puisto-Hämeelle yksinkertaisella ja valitusoikeudeltaan rajatulla
lupaprosessilla merkittävän täydennysrakentamishankkeen
Hämeenpuiston RKY-alueella. Vastaava hanke muissa saman alueen taloyhtiöissä edellyttää jatkossakin vähintään joko poikkeamislupaa tai asemakaavamuutosta. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan tämä menettely rikkoo selvästi maanomistajien tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta.
Johtopäätökset
Edellä esitetyn perusteella rakennusluvan käsittelyssä on laiminlyöty huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset sekä huolehtia lainmukaisen kuulemismenettelyn toteuttamisesta. Lisäksi myönnetty rakennuslupa on voimassa olevan asemakaavan vastainen. Tätä tulkintaa tukee yhdyskuntalautakunnan samaa hanketta koskeva päätös, jonka perusteella hankkeen toteuttaminen vaatii vähintään poikkeamislupaa.
Kyse ei ole vähäisestä poikkeamisesta asemakaavasta. Rakennuslupa loukkaa myös maanomistajien tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta johtaen siihen, että vastaavia rakennushankkeita toteutettaisiin erilaisissa menettelyissä.
Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia rakennusluvan edellytyksiä ei ole.
Rakennustarkastajan päätös on lainvastaisena kumottava.
ASIAN KÄSITTELY
Asia on käsitelty Pirkanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat- vastuualueen yhdyskunnat ja luonto -yksikössä. Asiakirjan on esitellyt lakimies Maria Hakala ja ratkaissut ympäristö ja luonnonvarat -
vastuualueen johtaja Mari Rajala. Asiakirja on hyväksytty sähköisesti ja merkintä hyväksynnästä on asiakirjan lopussa.
Liitteet 1) Tampereen kaupungin rakennustarkastajan päätös 31.3.2020 § 244, annettu julkipanon jälkeen 2.4.2020
2) Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunnan päätös 25.6.2019 § 195, annettu julkipanon jälkeen 28.6.2019 (sis. liitteet)
3) Pirkanmaan ELY-keskuksen valitus 26.7.2019 poikkeamislupapäätöksestä
Tiedoksi Tampereen kaupungin rakennustarkastaja
