PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 13/2012 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle Euroopan va- kausmekanismin (EVM) perustamisesta teh- dyn sopimuksen hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voi- maansaattamisesta
Valtiovarainvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 3 päivänä toukokuuta 2012 lähet- täessään hallituksen esityksen eduskunnalle Euroopan vakausmekanismin (EVM) perustami- sesta tehdyn sopimuksen hyväksymisestä ja laik- si sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräys- ten voimaansaattamisesta (HE 34/2012 vp) val- mistelevasti käsiteltäväksi valtiovarainvalio- kuntaan samalla määrännyt, että perustuslakiva- liokunnan on annettava asiasta lausunto valtio- varainvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- finanssineuvos Pekka Morén ja lainsäädäntö- neuvos Seppo Tanninen, valtiovarainministe- riö
- lainsäädäntösihteeri Tapio Puurunen, oikeus- ministeriö
- pääjohtaja, oikeustieteen tohtori Tuomas Pöysti, Valtiontalouden tarkastusvirasto - professori Mikael Hidén
- professori Tuomas Ojanen - professori Juha Raitio - tutkija Janne Salminen
- oikeustieteen tohtori, varatuomari Ilkka Sara- viita
- professori Kaarlo Tuori.
Viitetiedot
Valiokunta on esityksen yhteydessä käsitellyt valtioneuvoston selvitykset E 47/2012 vp Euroo- pan vakausmekanismin hallinnosta ja päätök- sentekojärjestelmästä sekä E 49/2012 vp Euroo- pan vakausmekanismin rahoitusapuvälineiden ohjeista sekä sijoitus-, riskienhallinta- ja osin- gonjakopolitiikasta.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväk-
syisi euroalueen jäsenvaltioiden välillä Euroo- pan vakausmekanismin (EVM) perustamisesta tehdyn sopimuksen sekä lain sen lainsäädännön
alaan kuuluvien määräysten voimaansaattami- sesta.
EVM:n tehtävänä on turvata koko euroalueen vakautta antamalla tukea euromaalle varoista, jotka EVM on hankkinut markkinoilta. Se luo-
daan euroalueen pysyväksi velkakriisinhallinta- mekanismiksi, ja sen on tarkoitus korvata nykyi- set euroalueen väliaikaiset kriisinhallintaväli- neet.
Lisäksi ehdotetaan, että eduskunta hyväksyi- si annettavaksi selityksen, jonka mukaan sopi- musmääräys hallintoneuvoston puheenjohtajan, jäsenen tai varajäsenen oikeudellisesta koske- mattomuudesta ei rajoita Suomea hallintoneu- vostossa edustavan ministerin Suomen perustus- lain mukaista ministerivastuuta.
Esitykseen sisältyy lakiehdotus sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voi- maansaattamisesta. Sopimus on tarkoitus tulla voimaan päivänä, jona sitoutumiskirjan ovat tal-
lettaneet sopimuksen allekirjoittajat, joiden en- simmäisten merkintöjen osuus kokonaismerkin- nöistä on vähintään 90 prosenttia. Euroryhmäs- sä tavoitteeksi sopimuksen voimaantulolle on asetettu 1 päivä heinäkuuta 2012. Laki on tarkoi- tettu tulemaan voimaan samana ajankohtana kuin sopimus tulee voimaan.
Esityksen käsittelyjärjestysperusteluissa ar- vioidaan sopimusta ja sen voimaansaattamisla- kia täysivaltaisuuden ja eduskunnan budjettival- lan kannalta. Hallitus katsoo, että sopimus voi- daan hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaattamislaiksi voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus Hallituksen esityksessä hyväksyttäväksi ehdote- tulla valtiosopimuksella perustetaan Euroopan vakausmekanismi EVM. Oikeudelliselta muo- doltaan EVM-sopimus on kansainvälinen sopi- mus, jolla on kiinteä liittymä Euroopan unio- niin. Sopimuksen tavoitteena on turvata koko euroalueen vakautta perustamalla kansainväli- nen rahoituslaitos, jonka jäseniä ovat kaikki euroalueeseen kuuluvat maat. EVM on euro- alueen pysyvä velkakriisinhallintamekanismi, joka liittyy kiinteästi EU:n talouspolitiikan koordinaatiokehikkoon.
Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältä- vät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taik- ka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Perustuslakivalio- kunnan käytännössä on lähdetty myös siitä, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellä suostumuksen sellaisten sopimusmääräyksiä koskevien varaumien, selitysten ja julistusten antamiseen, jotka vaikuttavat Suomen kansain- välisten velvoitteiden sisältöön tai laajuuteen
itse sopimukseen verrattuna (ks. esim. PeVL 15/2011 vp, s. 6/I).
Perustuslakivaliokunta on käsitellyt EVM-so- pimusta useaan otteeseen sen valmistelun aika- na. Valiokunta on katsonut, että sopimukseen si- sältyy määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädän- nön alaan ja eduskunnalle perustuslain 3 §:n 1 momentin ja 7 luvun perusteella kuuluvaan budjettivaltaan. Esityksen perusteluissa on tehty näistä määräyksistä asianmukaisesti ja yksityis- kohtaisesti selkoa. Eduskunnan suostumus on tarpeen sopimuksen hyväksymiselle.
Esityksen perusteluissa (s. 37/II) todetaan, että vaadittaessa maksettavan pääomavelvoit- teen täyttäminen edellyttää perustuslain 82 §:n 2 momentin nojalla eduskunnan suostumusta.
Käsitys perustuu perustuslakivaliokunnan lau- suntoon, joka annettiin sopimusluonnoksen eng- lanninkielisen version pohjalta (PeVL 1/2012 vp). Vaadittaessa maksettavan pääoman osalta ei kuitenkaan ole kysymys valtiontakauksesta tai valtiontakuusta vaan muutoin eduskunnan bud- jettivaltaan kuuluvasta velvoitteesta.
Sopimuksen 35 artiklassa määrätään hallinto- neuvoston jäsenten oikeudellisesta koskematto- muudesta virkatehtävien osalta. Perustuslakiva- liokunta on aiemmin todennut, ettei Suomea edustavan ministerin toiminta hallintoneuvos-
tossa voi jäädä perustuslain 114—116 §:ssä sää- detyn ministerivastuun ulkopuolelle, ja esittä- nyt, että epäselvyyden välttämiseksi voi olla syytä antaa selitys tai tehdä varauma (PeVL 25/2011 vp, s. 3/II). Esityksessä pyydetään suos- tumusta selityksen antamiseen, ettei sopimuk- sen 35 artiklan määräys hallintoneuvoston pu- heenjohtajan, jäsenen ja varajäsenen oikeudelli- sesta koskemattomuudesta rajoita Suomea hal- lintoneuvostossa edustavan ministerin perustus- lain mukaista ministerivastuuta. Selityksessä on kysymys perustuslaissa säädetystä ministerivas- tuusta, minkä vuoksi eduskunnan suostumus se- lityksen antamiseen on tarpeen.
Sopimuksen suhde perustuslakiin
Taloudelliset vastuut. Valiokunta on arvioinut vakausmekanismia ja Euroopan rahoitusvakaus- välinettä (ERVV) koskevissa lausunnoissaan Suomen taloudellisia vastuita valtiosäännön kannalta. Valiokunnan mukaan Euroopan rahoi- tusvakauden turvaamiseen liittyviä Suomen ta- loudellisia vastuita tulee valtiosääntöoikeudelli- sessa arvioinnissa tarkastella kokonaisuutena niistä aiheutuvan eduskunnan budjettivallan ra- joituksen selvittämiseksi. Tähän liittyy myös ky- symys siitä, voidaanko vastuilla vaarantaa Suo- men valtion mahdollisuudet vastata niistä vel- voitteistaan, jotka sillä Suomen perustuslain mu- kaan on (PeVL 5/2011 vp, s. 4/II, PeVL 3/2012 vp, s. 2/II, PeVP 18/2012 vp, 4 §).
Valiokunnan mukaan Suomen taloudellisia vastuita koskevassa kokonaisarvioinnissa on otettava huomioon Suomen takausvastuut ERVV:lle ja ERVV:n perustamista edeltäneet Suomen antamat rahoitustuet sekä Suomen osuus EVM:n kapasiteetista samoin kuin kysy- mys siitä, miten ERVV:n ja EVM:n kapasiteetit yhteen sovitetaan. Arviointiin vaikuttavat myös vastuihin liittyvät riskit ja niiden mahdolliset muutokset sekä Suomen IMF-maksuosuudet ja Euroopan keskuspankin tekemiin vakauttamis- toimiin liittyvät riskit (PeVP 18/2012 vp, 4 §).
Valiokunta on pitänyt vastuiden ja niiden ris- kien kokonaisarvioinnin kannalta välttämättö- mänä, että EVM-sopimuksen hyväksymistä kos- kevassa hallituksen esityksessä tehdään edus-
kunnalle selkoa vastuiden sisällöstä (PeVL 14/2011 vp).
Hallituksen esityksessä selvitetään valiokun- nan edellyttämällä tavalla euroalueen velkakrii- sinhallinnan Suomen talousvastuita ja niihin liit- tyviä riskejä. Suomen osuus EVM:n peruspää- omasta on 12,58 miljardia euroa. Suomen EVM- vastuut rajoittuvat tähän määrään. Pääomasta 1,44 miljardia euroa on maksettua osakepää- omaa ja 11,14 miljardia euroa vaadittaessa mak- settavaa osakepääomaa. Valiokunta on pitänyt Suomen osuutta peruspääomasta määrältään huomattavan suurena suhteessa esimerkiksi val- tion vuotuiseen talousarvioon. Käsittelyjärjes- tyksen kannalta absoluuttisen summan lisäksi riskin toteutumisen todennäköisyys on keskeis- tä (PeVL 25/2011 vp, 3/II). Taloudellisia vastui- ta on arvioitava myös suhteessa kulloinseenkin julkisyhteisöjen velan määrään ja siihen, voiko julkinen valta vastata perustuslain mukaisista velvoitteistaan, jos riskit toteutuvat pahimman vaihtoehdon mukaisina.
Kokonaisvastuiden määrän lisäksi eduskun- nan budjettivallan rajoittamista koskevaan ar- viointiin vaikuttaa myös se, millä tavalla edus- kunta voi vaikuttaa Suomen vastuiden lisäänty- miseen (PeVP 18/2012 vp, 4 §). Eduskunnan budjettivallan ja yleisemminkin finanssivallan kokonaisuus edellyttää, että eduskunnan perus- tuslain 96 ja 97 §:n mukaiset tiedonsaanti- ja vaikutusmahdollisuudet turvataan asianmukai- sesti (PeVL 49/2010 vp, s. 4/II). EVM:n pää- omakorotuksista ja vaadittaessa maksettavaa pääomaa koskevista maksuvaatimuksista pääte- tään EVM:n hallintoneuvostossa yksimielisyy- dellä. Hallintoneuvoston päätöksenteossa tulee Suomen edustajan ottaa huomioon perustuslain 96 ja 97 §:n asettamat vaatimukset. Viime kä- dessä eduskunta päättää Suomen maksuosuuk- sista pääomaan talousarviomenettelyssä (PeVL 25/2011 vp, s. 3/I). Valiokunta kiinnittää huo- miota siihen, että EVM:n hallintoneuvoston pää- tösten kansainvälisoikeudellinen velvoittavuus heikentää tällöin kuitenkin eduskunnan tosi- asiallista päätösvaltaa.
Hallituksen esityksessä taloudellisista vas- tuista ja riskeistä esitetyn kokonaisarvion perus-
teella valiokunta katsoo, ettei EVM-sopimuk- sesta johtuva eduskunnan budjettivallan rajoitus ole niin merkittävä, että se johtaisi vaikeutet- tuun säätämisjärjestykseen. Eduskunnan finans- sivallan rajoitusta arvioitaessa on otettava huo- mioon Suomen vastuita lisäävän päätöksenteon yksimielisyysvaatimus EVM:n hallintoneuvos- tossa ja eduskunnan vaikutusmahdollisuudet Suomen kannanmuodostuksessa. Taloudelliset vastuut eivät nykytilanteessa myöskään saadun selvityksen mukaan vaaranna valtion mahdolli- suuksia vastata perustuslain mukaisista velvolli- suuksistaan.
Hätätilamenettely. Sopimuksen 4 ja 5 artiklas- sa määrätään vakaustuen antamisesta hätätila- menettelyssä määräenemmistöpäätöksin. Hätäti- lamenettelyä käytetään sen jälkeen, kun Euroo- pan komissio ja Euroopan keskuspankki ovat to- denneet, että kiireellisen 13—18 artiklassa tar- koitetun rahoitusavun myöntämistä ja toteutu- mista koskevan päätöksen tekemättä jättäminen vaarantaisi euroalueen talouden ja rahoituksen kestävyyden.
Valiokunta on sopimusluonnosta arvioides- saan todennut, että kyseessä on hallintoneuvos- ton poikkeuksellinen päätöksentekomenettely, jonka edellytykset on määritelty sopimuksessa varsin täsmällisesti. Hätätilamenettelyä käytet- täessä vararahastosta tai maksetusta pääomasta on siirrettävä hätätilarahastoon varoja, joilla ka- tetaan tuen antamisesta aiheutuvia riskejä. Tämä merkitsee sitä, että tehtäessä päätös määräenem- mistöllä varaudutaan samalla päätöksestä mah- dollisesti syntyviin tappioihin. Sopimuksen määräykset poistavat yksiselitteisesti mahdolli- suuden korottaa jäsenvaltion rahoitusvastuun enimmäismäärää määräenemmistöpäätöksellä rajatessaan hätätilamenettelyssä tehtävät pää- tökset vain 13—18 artikloissa tarkoitettuun ra- hoitusapuun (PeVL 25/2011 vp, s. 2/II).
Hätätilamenettelystä aiheutuvia riskejä vas- taan suojautuminen erillisellä hätätilarahastolla rajaa edelleen osaltaan Suomen vastuita sellai- sessa tilanteessa, että Suomi olisi äänestänyt ra- hoitusapua vastaan. Ottaen huomioon sen, että
vakausmekanismin toiminnassa voi olla kyse poikkeuksellisen merkittävistä rahoitusvastuis- ta, on myös hätätilarahastoa koskevalla säänte- lyllä merkitystä eduskunnan budjettivallan tur- vaamisessa. Valiokunta on katsonut, etteivät so- pimuksen määräykset päätöksentekomenettelyä koskevilta osin ole ongelmallisia Suomen täysi- valtaisuuden ja eduskunnan budjettivallan kan- nalta (PeVL 25/2011 vp, s. 2—3).
Toimivallan siirto. Sopimuksen määräysten mukaan EVM:n hallintoneuvosto päättää yksi- mielisesti uusien jäsenten liittymisestä, liittymi- seen liittyvästä päätöksenteosta, EVM:n pää- oman jakoperusteena käytetyn EKP:n jako- avaimen muuttamisesta ja näiden johdosta sopi- mukseen tehtävistä mukautuksista.
Perustuslain 94 §:n 2 momentin ja 95 §:n 2 momentin mukaan Suomen täysvaltaisuuden kannalta merkittävän toimivallan siirrosta Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle päätetään kah- den kolmasosan enemmistöllä. Pykäliin kirjat- tiin tänä vuonna voimaan tulleella muutoksella perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö perus- tuslain 1 §:n tarkoittamasta täysivaltaisuudesta.
Valiokunta on toimivallan siirron merkittävyyt- tä täysivaltaisuuden kannalta arvioidessaan kiin- nittänyt huomiota toimivallan siirron asialliseen rajattuisuuteen ja soveltamisalaan (PeVL 38/2001 vp, PeVL 51/2001 vp), sopimusmää- räysten luonteeseen, tarkoitukseen ja aineelli- seen merkitykseen yleisemminkin (PeVL 61/2002 vp, PeVL 7/2003 vp, PeVL 6/2004 vp ja PeVL 19/2010 vp). Kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa valtioi- den kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähän vaikuttavat valtion täysivaltaisuu- teen, eivät ole sellaisinaan merkittäviä perustus- lain 1 §:n 1 momentin kannalta. Näiden perustei- den mukaisesti valiokunta katsoo, ettei sopimus- määräyksissä ole kysymys Suomen täysivaltai- suuden kannalta merkittävästä sopimuksen muuttamista koskevasta toimivallan siirrosta EVM:n hallintoneuvostolle.
Käsittelyjärjestys
Edellä esitetyn mukaisesti sopimuksen määräyk- set eivät koske perustuslakia taikka Suomen täy- sivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle jär- jestölle tai kansainväliselle toimielimelle perus- tuslain 94 §:n 2 momentissa tai 95 §:n 2 momen- tissa tarkoitetulla tavalla, joten sopimuksen hy- väksymisestä voidaan päättää äänten enemmis- töllä ja ehdotus sopimuksen voimaansaattamis- laiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyk- sessä.
Valtioneuvoston selvitys E 47/2012 vp — Eu- roopan vakausmekanismin hallinto ja pää- töksentekojärjestelmä
Ehdotetuilla EVM:n ohjesäännöllä, hallintoneu- voston työjärjestyksellä ja johtokunnan työjär- jestyksellä täydennetään EVM-sopimuksen määräyksiä. Ohjesäännöllä ja työjärjestyksillä annetaan yksityiskohtaisemmat säännökset EVM:n hallinnosta ja päätöksentekojärjestel- mästä.
Valiokunta on edellä korostanut eduskunnan perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisia tiedonsaanti- ja vaikutusmahdollisuuksia eduskunnan budjet- ti- ja finanssivallan turvaamiseksi. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan, että EVM:n hal- linto- ja päätöksentekojärjestelmää täsmentä- vien säännösten on mahdollistettava eduskun- nan oikea-aikainen ja riittävä informointi sekä eduskunnan osallistuminen Suomen kannan muodostamiseen.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että eduskunnan suostumus on tarpeen hallituksen esityksessä tarkoitetun sopi- muksen hyväksymiseen sekä hallituksen esityksessä ehdotetun selityksen tekemi- seen,
että näistä päätetään äänten enemmis- töllä ja
että lakiehdotus voidaan käsitellä taval- lisen lain säätämisjärjestyksessä.
Helsingissä 7 päivänä kesäkuuta 2012
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Johannes Koskinen /sd
vpj. Outi Mäkelä /kok jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
Tuija Brax /vihr Tarja Filatov /sd Kalle Jokinen /kok Ilkka Kantola /sd Pia Kauma /kok
Kimmo Kivelä /ps Anna Kontula /vas Markus Lohi /kesk Elisabeth Nauclér /r Tom Packalén /ps
Vesa-Matti Saarakkala /ps Tapani Tölli /kesk
vjäs. Kimmo Sasi /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Timo Tuovinen.
ERIÄVÄ MIELIPIDE
Perustelut
EVM-sopimuksen hyväksyminen tulisi mitä il- meisimmin johtamaan Suomen vastuisiin, jotka vaarantaisivat Suomen valtion mahdollisuudet vastata niistä velvoitteistaan, jotka sillä Suomen perustuslain mukaan on. Näiden tulevaisuudes- sa realisoituvien vastuiden osalta käsittelyjärjes- tystä eduskunnassa on arvioitava paitsi absoluut- tisen eurosumman kannalta myös suhteessa sii- hen, miten todennäköinen riski on.
Juuri tämä todennäköisen riskin arvioiminen on hyvin nopeasti viime kuukausien ja jopa vii- me viikkojen huolestuttavan tilannekehityksen takia käynyt yhä ongelmallisemmaksi Suomen kaltaisen, valtiontaloutensa asiallisesti hoita- neen valtion kannalta. Espanjan kokoisen euro- valtion ajankohtainen kriisiytymiskehitys on vii- meisin osoitus riskiarvion hankaluuksista. Vielä suuremman eurovaltion Italian tilanne ei myös- kään vähennä riskiä. Onkin ilmeistä, että EVM- sopimuksen 13—18 artikloiden mukainen 85 prosentin määräenemmistöin tapahtuva hätä- tilamenettely on lähiaikojen realiteetti, Suomen osalta siis 12,58 miljardiin euroon asti. Ja pään auettua euromaiden velkaunionille tullaan to- dennäköisesti ennen pitkää ja jälleen vaatimaan Suomeltakin nopeita uusia muutoksia vakaus- mekanismiin Suomelle epäedulliseen suuntaan.
Edellä kuvattu tilanne merkitsee Suomen pe- rustuslain 94 §:n 2 momentin ja 95 §:n 2 momen- tin osalta sitä, että EVM-sopimuksen hyväksy- minen olisi reaalisilta vaikutuksiltaan Suomen täysivaltaisuuden kannalta niin merkittävää toi- mivallan siirtoa kansainväliselle toimielimelle (EVM), että sopimuksen ja 1. lakiehdotuksen hyväksyminen vaatii eduskunnassa vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Muussa ta- pauksessa tämä eduskunta voisi yksinkertaisella enemmistöllä hyvin pitkälle sitoa tulevien edus- kuntien käsiä eduskunnan perustuslaillisen bud- jettivallan käytössä.
Ehdotus
Edellä olevan perusteella ehdotamme,
että eduskunnan suostumus on tarpeen hallituksen esityksessä tarkoitetun sopi- muksen hyväksymiseen sekä hallituksen esityksessä ehdotetun selityksen tekemi- seen,
että näistä päätetään kahden kolmas- osan enemmistöllä ja
että lakiehdotus on hyväksyttävä sitä le- päämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmas- osaa annetuista äänistä.
Helsingissä 7 päivänä kesäkuuta 2012 Vesa-Matti Saarakkala /ps Kimmo Kivelä /ps
Tom Packalén /ps
