PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 36/2006 vp
Hallituksen esitys Euroopan perustuslaista teh- dyn sopimuksen hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voi- maansaattamisesta
Ulkoasiainvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 8 päivänä kesäkuuta 2006 lähet- täessään hallituksen esityksen Euroopan perus- tuslaista tehdyn sopimuksen hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien mää- räysten voimaansaattamisesta (HE 67/2006 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi ulkoasiainvalio- kuntaan samalla määrännyt, että perustuslakiva- liokunnan on annettava asiasta lausunto ulko- asiainvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- ulkoasiainneuvos Ora Meres-Wuori, ulko- asiainministeriö
- neuvotteleva virkamies Päivi Kaukoranta, valtioneuvoston kanslia
- erityisasiantuntija Jannika Enegren-Åberg ja erityisasiantuntija Anna-Elina Pohjolainen, oikeusministeriö
- oikeudellinen neuvonantaja Timo Tuovinen, tasavallan presidentin kanslia
- landskapsregeringsledamot / maakunnan hal- lituksen jäsen Britt Lundberg ja vik. enhet- schef / vs. yksikön päällikkö Sören Silver- ström, Ålands landskapsregering / Ahvenan- maan maakunnan hallitus
- professori Mikael Hidén
- professori (emeritus) Antero Jyränki - hallintoneuvos Niilo Jääskinen - professori Tuomas Ojanen - professori Juha Raitio - assistentti Janne Salminen - professori Ilkka Saraviita
- dosentti, johtaja Teija Tiilikainen - professori Kaarlo Tuori
- professori Veli-Pekka Viljanen.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— lainsäädäntöneuvos Päivi Leino-Sandberg, oikeusministeriö
— oikeustieteen tohtori Liisa Nieminen
— filosofian tohtori, dosentti, yliopistonleh- tori Thomas Wallgren.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväk-
syisi Roomassa lokakuussa 2004 tehdyn sopi- muksen Euroopan perustuslaista. Uudella yhte-
näisellä perustuslakisopimuksella korvataan eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta Euroopan unionin nykyiset perussopimukset. Uuteen sopi-
mukseen perustuva Euroopan unioni on nykyis- ten Euroopan yhteisön ja Euroopan unionin seu- raaja. Kokonaisuudistuksella pyritään selkeyttä- mään ja yksinkertaistamaan unionin perusluon- teista sääntelyä sekä tehostamaan unionin toi- mintaa. Unionin toimielinjärjestelmä on tarkoi- tus saattaa ajan tasalle. Samalla kehitetään unio- nin avoimuutta ja kansanvaltaisuutta. Lisäksi so- pimuksella vahvistetaan unionin perusoikeus- ulottuvuutta. Laaja sopimus sisältää määräyksiä muun ohella unionin perustamisesta, toimival- lasta ja toimielinjärjestelmästä samoin kuin unionin ja jäsenvaltioiden välisestä suhteesta sekä unionin politiikoista ja toiminnasta. Esityk- sessä ehdotetaan lisäksi säädettäväksi laki Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voi- maansaattamisesta.
Sopimus on ollut tarkoitettu tulemaan voi- maan 1 päivänä marraskuuta 2006. Edellytykse- nä kuitenkin on, että unionin kaikki jäsenvaltiot tallettavat ratifiointiasiakirjansa siihen mennes- sä. Muussa tapauksessa sopimus tulee kansain- välisesti voimaan viimeisen ratifioimiskirjan tallettamista seuraavan toisen kuukauden ensim- mäisenä päivänä.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voi- maan tasavallan presidentin asetuksella säädet- tävänä ajankohtana samaan aikaan sopimuksen kansainvälisen voimaantulon kanssa.
Esityksen varsin kattavissa ja yksityiskohtai- sissa käsittelyjärjestysperusteluissa sopimuksen
määräyksiä arvioidaan ennen muuta perustus- lain 1 §:n täysivaltaisuussääntelyn kannalta.
Tarkastelussa on kiinnitetty huomiota myös pe- rustuslain 2 luvun perusoikeussäännöksiin ja 8 luvun säännöksiin ylimpien valtioelinten toi- mivallasta kansainvälisissä asioissa samoin kuin perustuslain 3 §:n 3 momentin ja 99 §:n 1 mo- mentin säännöksiin tuomioistuinten riippumat- tomuudesta ja ylimmän tuomiovallan käyttämi- sestä. Sopimusta on arvioitu myös syyttäjälai- tosta koskevien perustuslain 104 §:n säännösten kannalta sekä asioiden käsittelystä eduskunnas- sa annettujen perustuslain 39 ja 52 §:n näkökul- masta. Lisäksi perusteluissa esitetään arvio sopi- muksen suhteesta perustuslain 73 §:n vaatimuk- seen rajatusta poikkeuksesta sekä 94 §:n 3 mo- mentin edellytykseen kansainvälisen velvoit- teen kansanvaltaisesta luonteesta. Käsittelyjär- jestystä arvioidaan vielä Ahvenanmaan itsehal- lintolain 59 §:n näkökulmasta. Perustelujen mu- kaan sopimuksen useat määräykset koskevat pe- rustuslakia sillä tavoin, että sopimuksen hyväk- symisestä tulee päättää perustuslain 94 §:n 2 mo- mentissa säädetyllä määräenemmistöllä ja la- kiehdotus käsitellä perustuslain 95 §:n 2 mo- mentin mukaisessa ns. supistetussa perustuslain- säätämisjärjestyksessä. Lakiehdotuksen tällai- nen säätämisjärjestys on tarpeen myös siksi, että eräät sopimuksen määräykset ovat ristiriidassa Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Yleistä
Euroopan perustuslaista Roomassa lokakuussa 2004 tehdyllä sopimuksella on tarkoitus korvata Euroopan unionin nykyiset perussopimukset Euroopan atomienergiayhteisöstä tehtyä sopi- musta lukuun ottamatta. Yhteen, yhtenäiseen pe- rustuslakisopimukseen on koottu selkeäksi ja johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi nykyisin
moninaisiin asiakirjoihin ja EY:n tuomioistui- men käytäntöön sisältyvää perusluonteista nor- miainesta unionista, sen toimielinrakenteesta ja tehtävistä sekä toimivaltuuksista ja toimivallan jaosta jäsenvaltioiden ja unionin kesken samoin kuin esimerkiksi yksilön oikeusaseman perus- teista unionin oikeudessa. Tässä mielessä perus- tuslakivaliokunta on luonnehtinut sopimusta unionin nykyisen perustuslaki- ja valtiosääntö- luonteisen normiston kodifikaatioksi (PeVL 9/2006 vp, s. 2/I).
Perustuslakisopimuksella ei muuteta unionin perusluonnetta. Unioni on edelleen jäsenvaltioi- den ja kansalaisten yhteisö, jonka olemassaolon perustava asiakirja on oikeudelliselta kannalta jäsenvaltioiden välinen valtiosopimus. Unionin toimivalta on rajattua valtaa, ja se määräytyy ns.
annetun toimivallan periaatteen mukaisesti.
Unioni toimii jäsenvaltioiden sille perustuslaki- sopimuksella antaman toimivallan rajoissa ja so- pimuksessa asetettujen tavoitteiden saavuttami- seksi. Kaikki muu toimivalta kuuluu jäsenval- tioille (PeVL 9/2006 vp, s. 2/I).
Perustuslakisopimus sisältää myös nykytilaa monin tavoin muuttavia määräyksiä. Näistä mer- kittävimmät koskevat muun ohella unionin toi- mivallan laajenemista oikeus- ja sisäasioiden sekä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan aloilla, unionin oikeushenkilöllisyyttä, Euroop- pa-neuvoston muuttamista unionin viralliseksi toimielimeksi samoin kuin Eurooppa-neuvoston ja ministerineuvoston puheenjohtajuus- ja pää- töksentekojärjestelmien muuttamista, komis- sion kokoonpanoa sekä lainsäädäntömenettelyn kehittämistä. Unionin perusoikeusulottuvuutta vahvistavat perusoikeuskirjan sisällyttäminen osaksi perustuslakisopimusta samoin kuin sopi- muksen määräys (I-9 art.) unionin liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen (PeVL 9/2006 vp, s. 2/II).
Perustuslakisopimusta on valmisteltu erityi- sessä valmistelukunnassa (konventti) ja sen laa- timan sopimusehdotuksen pohjalta hallitusten välisessä konferenssissa. Perustuslakivaliokun- ta on sopimuksen valmistelun eri vaiheissa osal- listunut keskusteluun antamalla lausunnot Euroopan unionin tulevaisuutta käsittelevästä valtioneuvoston selonteosta (PeVL 56/2001 vp), toimivallanjakoa Euroopan unionin ja jäsenval- tioiden välillä koskevasta valtioneuvoston selvi- tyksestä (PeVL 38/2002 vp) sekä konventin tu- loksia ja valmistautumista hallitusten väliseen konferenssiin selvittävästä valtioneuvoston se- lonteosta (PeVL 7/2003 vp). Perustuslakivalio- kunta on antanut lausunnon myös perustuslaki-
sopimusta käsittelevästä valtioneuvoston selon- teosta (PeVL 9/2006 vp).
Eduskunnan suostumus Hyväksymisen tarpeellisuus
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan edus- kunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taik- ka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.
Euroopan unionin perustuslakisopimus sisäl- tää kattavasti määräyksiä unionin tehtävistä ja toimivallasta samoin kuin unionin toimielin- ja päätöksentekojärjestelmästä sekä yksilön oikeusaseman perusteista. Tällainen valtiosään- töistä ainesta laajasti sisältävä valtiosopimus vaatii riidatta eduskunnan hyväksymisen perus- tuslaissa tarkoitetun "merkitykseltään huomatta- va" -perusteen nojalla (PeVL 9/2006 vp, s. 3/II).
Lisäksi on selvää, että tällainen sopimus sisältää runsaasti lainsäädännön alaan kuuluvia mää- räyksiä. Esityksen perusteluissa on perustuslaki- sopimuksen laajuus ja kokonaisuudistuksen luonne huomioon ottaen tehty asianmukaisesti selkoa lainsäädännön alaan kuuluvia ja muita määräyksiä sisältävistä sopimuksen artikloista.
Eduskunnan hyväksyminen perustuslakisopi- mukselle on tarpeen myös sopimuksen budjetti- valtaa sitovien vaikutusten takia (PeVL 9/2006 vp, s. 3/II) samoin kuin siksi, että sopimuksella kumotaan (IV-437 art.) eduskunnan hyväksyttä- viin kuuluvia, nykyisin voimassa olevia perusso- pimuksia ja niitä vastaavia asiakirjoja (PeVL 1/2003 vp, s. 2/II).
Hyväksymispäätöksen ala
Esityksessä ehdotettu eduskunnan hyväksymis- päätös kattaa jo vakiintuneen käytännön mukai- sesti perustuslakisopimuksen kokonaisuudes- saan ja siten myös sopimukseen sen erottamatto- mina osina kuuluvat (IV-442 art.) pöytäkirjat ja liitteet (PeVL 11/2003 vp, s. 2/II).
Käsittelyjärjestys Arvion lähtökohtia
Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä pää- tetään perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia, se on kui- tenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannat- tanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Säännökset kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamista tarkoittavan lakiehdotuk- sen säätämisjärjestyksestä ovat perustuslain 95 §:n 2 momentissa. Tällainen lakiehdotus kä- sitellään pääsäännön mukaan tavallisen lain sää- tämisjärjestyksessä. Jos ehdotus kuitenkin kos- kee perustuslakia tai valtakunnan alueen muutta- mista, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä le- päämään jättämättä päätöksellä, jota on kannat- tanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Päätös perustuslakia koskevan velvoit- teen hyväksymisestä on näin ollen tehtävä sa- malla määräenemmistöllä kuin päätös tällaisen velvoitteen voimaan saattavan lain hyväksymi- sestä (HE 1/1998 vp, s. 50—51, PeVL 38/2001 vp, s. 4/I). Perustuslain 95 §:n 2 momentin mu- kaista määräenemmistöpäätöksentekoa kutsu- taan supistetuksi perustuslainsäätämisjärjestyk- seksi (HE 1/1998 vp, s. 151/II).
Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväk- symisestä on säädetty aiemmin voimassa ollei- den perustuslakien — hallitusmuodon (1919) ja valtiopäiväjärjestyksen (1928) — perusteella usean seikan vuoksi supistetussa perustuslain- säätämisjärjestyksessä perustuslakivaliokunnan annettua asiasta lausunnon (PeVL 14/1994 vp).
Vaikeutetun säätämisjärjestyksen käyttämisen yleinen syy oli se, että liittymissopimuksen mää- räykset oikeudellisesti katsoen rajoittivat Suo- men täysivaltaisuutta. Myös Amsterdamin sopi- muksen voimaansaattamislaki on säädetty supis- tetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 10/1998 vp). Nizzan sopimuksen hyväk- symisestä sen sijaan on päätetty uuden perustus- lain (2000) tultua jo voimaan äänten enemmis- töllä. Ehdotus Nizzan sopimuksen voimaansaat- tamislaiksi on vastaavasti käsitelty tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 38/2001 vp).
Sittemmin tehdyt sopimukset eräiden valtioiden liittymisestä Euroopan unioniin on niin ikään hyväksytty äänten enemmistöllä ja ehdotukset sopimusten voimaansaattamislaeiksi käsitelty tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 11/2003 vp, ks. myös HE 218/2005 vp, EV 68/2006 vp).
Supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyk- sessä säädetyt lait ovat valtiosääntöoikeudelli- selta luonteeltaan ns. poikkeuslakeja. Niitä voi- daan muuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyk- sessä, jos muuttava laki ei laajenna niillä perus- tuslakiin tehtyjä poikkeuksia. Myös sellaiset ko- konaisuuden kannalta epäolennaiset lisäykset ja muutokset, jotka sinänsä merkitsevät perustusla- kipoikkeuksen vähäistä laajentamista, voidaan toteuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestykses- sä, jos perustuslakipoikkeuksena aikanaan sää- detyn kokonaisjärjestelyn luonnetta ei tällä ta- voin muuteta toisenlaiseksi (HE 1/1998 vp, s. 125/I). Perustuslakivaliokunta on soveltanut näitä periaatteita myös silloin, kun aiemmalla lailla säädetyt perustuslakipoikkeukset siirre- tään uuteen lakiin kumoamalla alkuperäinen poikkeuslaki (PeVL 1/1988 vp, s. 2/I, PeVL 31/1998 vp, s. 5/II).
Perustuslakivaliokunta lähti Nizzan sopimus- ta käsiteltäessä siitä, että sopimusta oli ensi si- jassa arvioitava 1.3.2000 voimaan tulleen uuden perustuslain säännösten kannalta ja vasta toissi- jaisesti liittymissopimuksen ja Amsterdamin so- pimuksen voimaansaattamislakien näkökulmas- ta, koska perustuslain säännökset täysivaltaisuu- desta ovat osaksi erilaiset kuin kumotun hallitus- muodon säännökset samasta asiasta (PeVL 38/2001 vp, s. 4/II).
Perustuslain 1 §:n 1 momentin säännöstä Suo- men täysivaltaisuudesta tulkittaessa on säännök- sen esitöiden mukaan otettava huomioon Suo- men jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöis- sä ja erityisesti jäsenyys Euroopan unionissa.
Perustuslakiuudistuksessa sanouduttiin yleisesti irti sellaisesta muodollisesta tulkinnasta, jonka mukaan valtion jäsenyys kansainvälisissä järjes- töissä aina merkitsisi valtion täysivaltaisuuden rajoitusta. Tässä yhteydessä esitöissä viitattiin
perustuslakivaliokunnan aiemmin esittämään luonnehdintaan siitä, että Euroopan unionin jä- senenä Suomi käyttää osaa suvereniteetistaan yhdessä muiden täysivaltaisten jäsenvaltioiden kanssa eurooppalaisen yhteistoiminnan hyväksi (HE 1/1998 vp, s. 71—72).
Perustuslain täysivaltaisuussääntely sisältää lisäksi aiempaan verrattuna uuden 1 §:n 3 mo- mentin, jonka mukaan "Suomi osallistuu kan- sainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmis- oikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan ke- hittämiseksi". Tämän säännöksen eräs merkitys on toimia yhtenä kiinnekohtana arvioitaessa, milloin jokin uusi kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuutta kos- kevien säännösten kanssa. Perustuslain esitöi- den mukaan on perusteltua lähteä siitä, että sel- laiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat ta- vanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yh- teistoiminnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät ole sellaisinaan ristiriidassa perustuslain täysivaltai- suutta koskevien säännösten kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/II). Tärkeä ja jo vakiintuneena pidettä- vä kansainväliseen yhteistyöhön osallistumisen muoto on Suomen jäsenyys Euroopan unionissa (PeVL 38/2001 vp, s. 5/I, PeVL 9/2006 vp, s. 5/I).
Perustuslain täysivaltaisuussäännösten tulkit- seminen siitä lähtökohdasta, että Suomi on Euroopan unionin jäsen, tarkoittaa valiokunnan aiempien kantojen mukaisesti sen seikan huo- mioon ottamista, että jäsenyys on merkinnyt ni- menomaan täysivaltaisuuden rajoituksia julki- sen vallan eri lohkoilla. Toisaalta esimerkiksi kysymys uusien toimivaltuuksien antamisesta unionin toimielimille on asia, joka lähtökohtai- sesti koskettaa perustuslain täysivaltaisuusjär- jestelyjä. Unionin tehtäväkentän vähäinen, esi- merkiksi tarkistusluonteinen kehittäminen unio- nilla jo olevien toimivaltuuksien pohjalta saat- taa tapauksesta riippuen olla sopusoinnussa pe- rustuslain täysivaltaisuussääntelyn kanssa.
Unionin sisäisen toiminnan tavanomaisena pi- dettävä kehittäminen institutionaalisella tasolla puolestaan on yleensä merkityksetöntä täysival- taisuuden kannalta (PeVL 38/2001 vp, s. 5/I,
PeVL 7/2003 vp, s. 3—4, PeVL 9/2006 vp, s. 5/I).
Näistä lähtökohdista on arvioitava myös nyt käsiteltävänä olevaa perustuslakisopimusta, ku- ten hallituksen esityksessä on tehtykin. Sopi- muksella perustettava Euroopan unioni on ny- kyisiin perussopimuksiin pohjautuvien Euroo- pan yhteisön ja Euroopan unionin seuraaja, jon- ka toiminta perustuu sopimuksen nimenomaisis- ta määräyksistä (IV-438 art.) ilmenevällä taval- la oikeudelliseen jatkuvuuteen (PeVL 9/2006 vp, s. 2/I). Asiallisesti kysymys ei näin ollen ole Suomen nykyisen unionijäsenyyden näkökul- masta kokonaan uudesta järjestelystä. Käsittely- järjestysarvioinnin kannalta keskeisiä ovat siten nykytilaa muuttavat perustuslakisopimuksen määräykset.
Perustuslakivaliokunta on ottanut käsittely- järjestysarvioinnin pohjaksi esitykseen sisälty- vät valiokunnan aiempiin kannanottoihin tukeu- tuvat varsin yksityiskohtaiset perustelut. Valio- kunnalla ei esimerkiksi ole huomautettavaa pe- rusteluissa esitetyistä arvioista, joiden mukaan Euroopan unionin oikeushenkilöllisyyttä (PeVL 14/1994 vp), toissijaisuusvalvontaa (PeVL 7/2003 vp, s. 7), toimielinjärjestelmää (PeVL 7/2003 vp, s. 7—9) tai määräenemmistöpäätök- sentekoa (PeVL 7/2003 vp, s. 8/II) koskevat määräykset eivät vaikuta sopimuksen käsittely- järjestykseen. Esityksen käsittelyjärjestysperus- telujen lisäksi valiokunta lausuu seuraavaa.
Pilarijaon poistaminen
Yleistä. Perustuslakisopimuksella puretaan unionin voimassa oleviin perussopimuksiin poh- jautuva ns. pilarirakenne, mikä merkitsee nykyi- sin II pilariin kuuluvan yhteisen ulko- ja turval- lisuuspolitiikan samoin kuin III pilariin kuulu- vien rikosoikeudellisen yhteistyön ja poliisiyh- teistyön yhteisöllistämistä. Unionin oikeuden yleiset periaatteet — kuten periaate unionin oikeuden etusijasta — laajenevat siten koske- maan myös näitä politiikka-aloja, vaikka eten- kin yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka säi- lyy vastaisuudessakin korostetusti hallitustenvä- lisenä alana.
Etusijaperiaate. Perustuslakisopimuksen mää- räys (I-6 art.) unionin oikeuden etusijasta on muodollisesti uusi. Asiallisesti etusijaperiaate on kuitenkin jo pitkään kuulunut vakiintuneena osana yhteisön tuomioistuinten soveltamaan EY-oikeuteen ja on osaltaan vaikuttanut siihen, että ehdotus laiksi Suomen liittymisestä Euroo- pan unioniin tehdyn sopimuksen hyväksymises- tä on aikanaan käsitelty supistetussa perustus- lainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 14/1994 vp, s. 3, ks. myös PeVL 15/1992 vp, s. 3/II). Perus- tuslakivaliokunta on sittemmin todennut etusija- periaatteen olevan unionin jäsenyyteen nykyisin sisältyvä perusluonteinen seikka, jonka nimen- omainen mainitseminen perustuslakisopimuk- sessa ei vaikuta sopimuksen valtionsisäiseen kä- sittelyjärjestykseen (PeVL 7/2003 vp, s. 10/II).
HVK:n päätösasiakirjaan sisältyvässä 1. julis- tuksessa konferenssi vielä erikseen toteaa, että I- 6 artikla on Euroopan yhteisöjen tuomioistui- men ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistui- men olemassa olevan oikeuskäytännön mukai- nen. Määräys unionin oikeuden etusijasta ei val- litsevana oikeudellisena tekijänä sinänsä edelly- tä perustuslakisopimuksen käsittelemistä vai- keutetussa järjestyksessä.
Etusijaperiaatteen soveltamisalan laajenemi- nen yhteisön ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä rikosoikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteis- työn aloille sen sijaan merkitsee valtion täysival- taisuuden uutta rajoitusta, kuten esityksen perus- teluissa on katsottu. Vaikka etusijan antaminen unionin oikeudelle onkin selvästi vasta viimekä- tinen keino turvata unionin oikeuden tehokkuus (PeVL 7/2003 vp, s. 11/I), on kansalliseen oikeuteen tästä laajennuksesta kohdistuva rajoi- tus siinä määrin merkittävä, että perustuslakiso- pimuksen hyväksymisestä ja voimaansaattami- sesta on siksi päätettävä vaikeutetussa käsittely- järjestyksessä.
Tuomioistuimen toimivallan laajeneminen. Pi- larijaon purkamisen seurauksena unionin tuo- mioistuimen toimivalta laajenee III-377 artiklas- sa mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta kat- tamaan myös rikosoikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön. Tuomioistuimen päätöksestä
voi johtua jäsenvaltiolle velvollisuus muuttaa lainsäädäntöään (III-362 art.). Perustuslakiva- liokunta on aiemmin katsonut tällaisen toimival- lan merkitsevän poikkeusta perustuslain täysi- valtaisuussääntelystä (PeVL 14/1994 vp, s. 3/II, PeVL 15/1992 vp, s. 4/II, PeVL 2/1990 vp, s. 2/I). Tuomioistuimen toimivallan laajenemi- nen jäsenvaltion täysivaltaisuuden kannalta ver- raten keskeiselle politiikka-alalle on sillä tavoin merkittävää, että perustuslakisopimus on — ku- ten esityksen perusteluissa on katsottu — tämän- kin vuoksi käsiteltävä vaikeutetussa järjestyk- sessä.
Ennakkoratkaisupyyntö. Jäsenvaltioiden ylim- mät tuomioistuimet ovat III-369 artiklan perus- teella velvollisia saattamaan niiden käsiteltävi- nä olevissa asioissa esille tulevat kysymykset perustuslakisopimuksen tulkinnasta unionin tuo- mioistuimen käsiteltäväksi. Velvollisuus pyytää ennakkoratkaisu koskee myös muiden unio- nisäädösten pätevyyttä ja tulkintaa. Pilarijaon purkamisen takia määräys ulottuu nykyisestä poiketen kattamaan myös rikosoikeudellisen yh- teistyön ja poliisiyhteistyön aloilla annetut unio- nisäädökset.
Esityksen käsittelyjärjestysperusteluissa määräyksen katsotaan loukkaavan perustuslain täysivaltaisuussääntelyä samoin kuin perustus- lain 3 §:n 3 momentin sekä 98 ja 99 §:n säännök- siä tuomioistuinten tuomiovallasta. Kantaa pe- rustellaan lähinnä sillä, että perustuslakivalio- kunta on Suomen liittymissopimuksen käsitte- lyn yhteydessä katsonut määräysten ennakkorat- kaisupyynnön esittämisvelvollisuudesta olleen ristiriidassa mainituista asioista tuolloin voimas- sa olleiden perustuslain säännösten kanssa (PeVL 14/1994 vp, s. 3/II). Tältä pohjalta valio- kunta on sittemmin pitänyt perustuslain kannal- ta ongelmattomana sellaista ennakkoratkaisu- sääntelyä, joka perustuu kansallisen tuomiois- tuimen harkintaan (PeVL 28/1997 vp, s. 3/II, PeVL 10/1998 vp, s. 5/I).
Ennakkoratkaisun pyytäminen rikosoikeudel- lisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön aloille kuu- luvissa asioissa on voimassa olevilla määräyk- sillä (SEU 35 art.) jätetty kansallisen tuomiois-
tuimen harkittavaksi. Tässä mielessä pilarijaon poistaminen kiistatta muuttaa oikeustilaa. Toi- saalta yhteisöpilarin alaan kuuluvissa asioissa jäsenvaltioiden ylimmät tuomioistuimet ovat jo nykyisten määräysten (EY 234 art.) perusteella velvollisia pyytämään yhteisön tuomioistuimel- ta ennakkoratkaisua. Tältä kannalta oikeustilan muutoksessa rikosoikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön aloilla on kysymys unionissa jo nykyisin käytetyn menettelyn laajentamisesta.
Perustuslakisopimuksen soveltamisalaltaan laa- jentuvat määräykset ennakkoratkaisupyynnön esittämisvelvollisuudesta rinnastuvat valiokun- nan mielestä unionin tehtäväkentän tarkistus- luonteiseen kehittämiseen unionilla jo olevien toimivaltuuksien pohjalta eivätkä siksi edellytä sopimuksen käsittelemistä vaikeutetussa järjes- tyksessä.
Perusoikeusulottuvuuden vahvistaminen Perustuslakisopimuksella vahvistetaan unionin perusoikeusulottuvuutta. Alunperin poliittisena julistuksena hyväksytty perusoikeuskirja muo- dostaa sopimuksen II osan, minkä lisäksi sopi- mus sisältää määräyksen (I-9 art.) unionin liitty- misestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Pe- rustuslakisopimuksen muissakin kohdissa on nykyisten perussopimusten tapaan viittauksia perus- ja ihmisoikeuksiin tai niitä suojaaviin so- pimuksiin, kuten III-209 artiklassa olevat mai- ninnat Euroopan sosiaalisesta peruskirjasta sekä työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koske- vasta yhteisön peruskirjasta.
Perusoikeudet ovat jo nykyisin vakiintunut osa Euroopan yhteisön tuomioistuimen sovelta- maa yhteisöoikeutta. Tämä on myös kirjattu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen voimas- sa olevaan 6 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia sellaisina kuin ne taataan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yh- teisessä valtiosääntöperinteessä. Samansisältöi- nen määräys on nyt käsiteltävänä olevan perus- tuslakisopimuksen I-9 artiklan 3 kohdassa. Yh- teisön tuomioistuin on käytännössään antanut Euroopan ihmisoikeussopimukselle erityisen
merkityksen (esim. asia C-274/99 P, 6.3.2001, tuomion kohta 37), minkä lisäksi tuomioistuin voi ratkaisuissaan viitata myös nykyisin muo- dollista sitovuutta vailla olevan perusoikeuskir- jan määräyksiin (esim. asia C-540/03, 27.6.2006, tuomion kohdat 38 ja 58). Unionin perusoikeusulottuvuuden vahvistamisessa ei si- ten ole kysymys kokonaan uuden säännöstön ot- tamisesta unionin oikeuteen.
Unionin ja kansallisen perusoikeusjärjestel- män välisten suhteiden kannalta on merkityksel- listä, että perusoikeuskirjan määräykset koske- vat jäsenvaltiota vain sen soveltaessa unionin oikeutta. Valiokunta yhtyy esityksen peruste- luissa esitettyyn arvioon siitä, että perusoikeus- ulottuvuuden vahvistaminen parantaa yksilön perus- ja ihmisoikeuksien suojaa unionin oikeu- den soveltamisalalla. Unionin perusoikeusjär- jestelmä ei korvaa kansallista perusoikeusjärjes- telmää. Perusoikeuksien tulkinnan kannalta on tärkeää, että unionin perusoikeusjärjestelmä kiinnittyy jäsenvaltioiden yhteisen valtiosääntö- perinteen ohella nykyistä vahvemmin Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Kun lisäksi otetaan huomioon perustuslain 1 §:n 3 momentissa ole- va nimenomainen maininta Suomen osallistumi- sesta kansainväliseen yhteistyöhön ihmis- oikeuksien turvaamiseksi, ei unionin perus- oikeusulottuvuuden vahvistaminen valiokunnan mielestä vaikuta perustuslakisopimuksen käsit- telyjärjestykseen.
On kuitenkin välttämätöntä toistaa valiokun- nan aiempi kanta siitä, että unionin perusoikeus- ulottuvuuden vahvistaminen ei muuta perustus- lakivaliokunnan roolia perus- ja ihmisoikeuk- sien tulkintaa ja valvontaa harjoittavana toimi- elimenä kansallisessa lainsäädäntömenettelyssä tai unionin asioiden kansallisessa ennakkokäsit- telyssä (PeVL 7/2003 vp, s. 10/I). Valiokunnan asiana on arvioida perus- ja ihmisoikeussään- nösten kannalta myös unionin oikeuden kansal- liseen täytäntöönpanoon tähtääviä lakiehdotuk- sia.
Euroopan unionin tasolla on valiokunnan mielestä niin ikään aiheellista pyrkiä kehittä- mään sellaisia ennakollisen valvonnan mekanis- meja, joiden puitteissa perus- ja ihmisoikeuksis-
ta johtuvat vaatimukset tulevat jo säädösten ja päätösten valmisteluvaiheessa riittävästi huo- mioon otetuiksi. Suomen on valiokunnan mie- lestä syytä olla tässä asiassa aloitteellinen. Ulko- asiainvaliokunnan on aiheellista harkita tätä koskevan lausuman ottamista mietintöönsä.
Unionin toimivallan muutokset
Yleistä. Perustuslakisopimus sisältää määräyk- siä unionin toimivallasta eräillä uusilla politiik- ka-aloilla. Osa näistä määräyksistä koskee aloja tai asioita, joilla unioni on toteuttanut toimenpi- teitä jo nykyisten perussopimusten nojalla. Näil- tä osin kysymys on nimenomaisten oikeusperus- tamääräysten kirjaamisesta sopimukseen, eivät- kä ne — kuten esityksen käsittelyjärjestysperus- teluista ilmenee — valiokunnan aiemman käy- tännön valossa (PeVL 10/1998 vp, s. 8/II) vaiku- ta sopimuksen käsittelyjärjestykseen.
Unionin toimivallan käyttäminen ei joiden- kin, esityksen perusteluissa tarkemmin eritelty- jä uusia politiikka-aloja koskevien määräysten mukaan estä jäsenvaltioita käyttämästä omaa toimivaltaansa, ja joillakin uusilla aloilla unio- nin toimivalta käsittää vain tuki-, yhteensovitta- mis- ja täydennystoimien toteuttamisen. Valio- kunta yhtyy perusteluista ilmenevään käsityk- seen, etteivät tällaiset määräykset unionin toimi- vallan luonne huomioon ottaen vaadi sopimuk- sen käsittelemistä vaikeutetussa järjestyksessä.
Euroopan syyttäjänvirasto. Perustuslakisopi- muksen III-274 artikla mahdollistaa Euroopan syyttäjänviraston perustamisen. Virastolla on ar- tiklan 2 kohdan perusteella toimivalta tutkia unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikok- sia sekä asettaa syytteeseen rikosten tekijät ja niihin osalliset. Virasto toimii syyttäjän tehtä- vissä tällaisia tekoja koskevissa rikosasioissa jä- senvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa.
Syyttäjän tehtävässä on kiistatta kysymys sel- laisesta merkittävän julkisen vallan käyttämises- tä, jonka osoittaminen muulle kuin kansalliselle viranomaiselle on ristiriidassa perustuslain 1 ja 104 §:n säännösten kanssa valtion täysivaltai- suudesta ja syyttäjälaitoksesta. Määräykset Euroopan syyttäjänviraston toimivallasta edel-
lyttävät siten sopimuksen käsittelemistä vaikeu- tetussa järjestyksessä.
Yhteinen kauppapolitiikka. Yhteinen kauppapo- litiikka laajenee III-315 artiklan 1 kohdan perus- teella kattamaan myös ulkomaiset suorat sijoi- tukset. Politiikka-alana yhteinen kauppapolitiik- ka on kuulunut yhteisön yksinomaiseen toimi- valtaan jo 1970-luvun alusta lukien. Nykyisin asiasta on määräys EY:n perustamissopimuksen 133 artiklassa, jonka 1 kohdan mukaan yhteinen kauppapolitiikka perustuu yhtenäisiin periaattei- siin etenkin tullien muuttamisessa, tulli- ja kaup- pasopimusten tekemisessä, vapauttamista kos- kevien toimenpiteiden yhtenäistämisessä, vien- tipolitiikassa sekä kauppaa suojaavissa toimen- piteissä. Unionille jo varsin vakiintuneesti kuu- luneen tehtäväkentän laajeneminen koskemaan myös ulkomaisia suoria sijoituksia ei — toisin kuin esityksen perusteluissa on katsottu — va- liokunnan mielestä ole niin olennainen muutos unionin nykyisiin tehtäviin yhteisen kauppapoli- tiikan alalla, että se vaatisi supistetun perustus- lainsäätämisjärjestyksen käyttämistä. Valiokun- ta voi sen sijaan yhtyä esityksen perusteluissa aiemman käytännön (PeVL 10/1998 vp, s. 5/II, PeVL 38/2001 vp, s. 8/I) pohjalta lausuttuun kä- sitykseen siitä, etteivät III-315 artiklan mää- räykset palveluista vaikuta perustuslakisopi- muksen käsittelyjärjestykseen.
Kansainvälisen sopimuksen tekemismenettely Perustuslakisopimuksen III-325 artikla sisältää määräyksiä unionin ja kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen välisten kansainvä- listen sopimusten tekemismenettelystä. Mää- räykset koskevat myös yhteisen ulko- ja turval- lisuuspolitiikan alalla tehtäviä sopimuksia.
Artikla ei sisällä viittausta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla sovellettavaan ns.
hätäjarrulausekkeeseen (III-300 art. 2 kohta), jonka perusteella jäsenvaltio voi elintärkeistä kansalliseen politiikkaan liittyvistä syistä vas- tustaa eurooppapäätöksen tekemistä määrä- enemmistöllä. Tällöin ministerineuvosto voi määräenemmistöllä pyytää asian saattamista
Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi yksimieli- sen eurooppapäätöksen tekemiseksi.
Viittauksen puuttumisen katsotaan esityksen perusteluissa merkitsevän sellaista muutosta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 23 ja 24 artiklan nykysääntelyyn, joka on vastoin pe- rustuslain säännöksiä valtion täysivaltaisuudes- ta. Tämän kannan tueksi perusteluissa viitataan perustuslakivaliokunnan aiempiin kannanottoi- hin, joiden mukaan hätäjarrumahdollisuuden si- sältymistä päätöksentekomenettelyyn on pidetty seikkana, jonka takia unionin sopimuksenteko- vallasta ei aiheudu perustuslain kanssa ristirii- dassa olevaa Suomen ulko- ja turvallisuuspoli- tiikkaa koskevan päätösvallan rajoitusta (PeVL 10/1998 vp, s. 6—7, PeVL 38/2001 vp, s. 6/II).
Hätäjarrulausekkeeseen kohdistuvan nimen- omaisen viittauksen puuttumista on valiokun- nan aiemman käytännön valossa sinänsä pidettä- vä valtion täysivaltaisuuden rajoituksena. Lau- sekkeeseen vetoamiskynnystä voidaan toisaalta jo nykyisin pitää käytännössä varsin korkeana, mikä osaltaan vähentää perustuslakisopimukses- ta johtuvan rajoituksen merkittävyyttä. Kynnyk- sen sanonnallinen nostaminen nykyisistä "tär- keistä" kansalliseen politiikkaan liittyvistä syis- tä perustuslakisopimuksen III-300 artiklassa
"elintärkeisiin" syihin taas on osoitus tarpeesta tehostaa etenkin laajenevan unionin päätöksen- tekokykyä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitii- kan alalla.
Neuvosto päättää kansainvälisen sopimuksen tekemiseen liittyvistä asioista III-325 artiklan 8 kohdan perusteella yksimielisesti, jos sopimus koskee alaa, jolla unionin säädöksen antaminen perustuslakisopimuksen määräysten perusteella edellyttää yksimielisyyttä, taikka jos kysymys on assosiaatiosopimuksesta tai III-319 artiklas- sa tarkoitetusta yhteistyösopimuksesta unionin jäseneksi ehdolla olevan valtion kanssa. Muissa eli määräenemmistöpäätöksenteon piiriin kuulu- vissa asioissa on valiokunnan mielestä kaiken kaikkiaan epätodennäköistä, että jäsenvaltion aidosti elintärkeät seikat eivät tulisi vilpittömän yhteistyön periaatetta (I-5 artiklan 1 ja 2 kohta) noudattavassa neuvostossa huomioon otetuiksi, vaikka III-325 artiklasta puuttuukin nimenomai-
nen viittaus hätäjarrulausekkeeseen. Näistä syis- tä valiokunta pitää viittauksen puuttumisesta johtuvaa täysivaltaisuuden rajoitusta asiallisilta vaikutuksiltaan sillä tavoin vähäisenä, ettei ra- joitus vaikuta perustuslakisopimuksen käsittely- järjestykseen (ks. myös PeVL 38/2001 vp, s. 6—
7).
Perustuslakisopimuksen muuttamismenettelyt Yleistä. Perustuslakisopimus sisältää erinäisiä määräyksiä Eurooppa-neuvoston ja ministeri- neuvoston toimivallasta muuttaa tai tarkentaa sopimusta. Tällaiset määräykset ovat merkityk- sellisiä valtion täysivaltaisuutta sekä kansainvä- listen velvoitteiden hyväksymistä ja voimaan- saattamista koskevien perustuslain säännösten muodostaman kokonaisuuden kannalta.
Perustuslakivaliokunta on vastaavanlaisia so- pimusjärjestelyjä viime vuosina arvioidessaan lähtenyt yleisesti siitä, että sopimukseen perus- tuvalle toimielimelle voidaan antaa toimivaltaa mukauttaa sopimusta mutta ei muuttaa sitä. Sal- littujen mukautusten tulee olla asialliselta mer- kitykseltään sellaisia, että ne eivät vaikuta itse sopimuksen luonteeseen eivätkä toisaalta koske asioita, jotka perustuslain mukaan edellyttävät eduskunnan myötävaikutusta (PeVL 38/2001 vp, s. 7/II, PeVL 51/2001 vp, s. 2/II).
Tämän yleisen tulkintalinjan pohjalta valio- kunta antoi Nizzan sopimuksen käsittelyn yh- teydessä (PeVL 38/2001 vp, s. 7/II) suurta pai- noa sille, että kysymys oli Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksista. Valiokunta totesi EY:n olevan jäsenvaltioiden yhteistyön kiinteyden ja laajuuden perusteella erityisasemassa nykyisten kansainvälisten järjestelyjen joukossa ja kiinnit- ti huomiota pitkään tunnustettuun tarpeeseen ke- hittää unionin sopimusrakennelmia samoin kuin sopimusten muutosmekanismeja. Valiokunta piti tuolloin ministerineuvostolle annettavaa valtaa päättää joistakin muutoksista käyttökel- poisena keinona.
Perustuslain täysivaltaisuussäännösten kan- nalta valiokunta piti keskeisimpänä, että Nizzan sopimuksen mahdollistamista muutoksista päät- ti neuvosto yksimielisesti. Valtiosääntöoikeu- dellisessa arvioinnissa oli valiokunnan mielestä
merkitystä myös sillä, että neuvoston päätösval- ta koski yleensä tarkasti ja yksityiskohtaisesti määriteltyjä asioita, jotka puolestaan kohdistui- vat eri tavoin toimielimiin tai niiden välisiin suhteisiin. Neuvoston päätöksillä ei voitu laajen- taa yhteisön toimivaltaa, eikä neuvoston päätös- valta ulottunut perustamissopimuksen perus- luonteeseen tai -tavoitteisiin vaan rajoittui sen silloisiin puitteisiin. Näiden seikkojen perusteel- la tuolloiset määräykset eivät vaikuttaneet sopi- muksen käsittelyjärjestykseen (PeVL 38/2001 vp, s. 7/II).
Yksinkertaistetut tarkistusmenettelyt. Euroop- pa-neuvosto voi (IV-444 art.) yksimielisesti teh- tävällä eurooppapäätöksellä päättää, että minis- terineuvostolla on perustuslakisopimuksen III osan määräysten mukaan yksimielistä päätök- sentekoa edellyttävällä tietyllä alalla tai sellais- ta päätöksentekoa edellyttävässä tietyssä asias- sa mahdollisuus tehdä ratkaisuja määräenem- mistöllä. Yksimielinen Eurooppa-neuvosto voi niin ikään päättää, että III osan mukaan erityi- sessä lainsäätämisjärjestyksessä annettavat eurooppalait ja -puitelait voidaan hyväksyä ta- vanomaisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta on alustavasti verran- nut konventin ehdotukseen aiemmin sisältyneitä vastaavankaltaisia valtuuksia Nizzan sopimuk- sen määräyksiin ja huomauttanut ehdotettujen uusien valtuuksien olevan alaltaan yleisiä, kai- ken kattavia (PeVL 7/2003 vp, s. 4—5).
Perustuslakisopimus sisältää konventin ehdo- tuksesta poiketen määräyksen (IV-444 art.
3 kohta), jonka nojalla yhdenkin jäsenvaltion kansallinen parlamentti voi kuuden kuukauden kuluessa aloitteesta tiedon saatuaan ilmoittaa vastustavansa aloitetta Eurooppa-neuvoston päätökseksi sopimuksen tarkistamisesta. Täl- löin sopimusta ei voida muuttaa yksinkertaises- sa tarkistusmenettelyssä. Seikka on sinänsä mer- kityksellinen valtion täysivaltaisuuden kannal- ta. Yleisissä ja kattavissa määräyksissä on kui- tenkin kysymys toimivallasta muuttaa — eikä vain mukauttaa — perustuslakisopimusta muus- sa kuin perustuslain 93—95 §:ssä säädetyssä menettelyssä, minkä vuoksi sopimus on näiltä
osin vastoin perustuslain säännöksiä kansainvä- listen velvoitteiden hyväksymisestä ja voimaan- saattamisesta ja muodostuu siten viime kädessä ongelmalliseksi myös valtion täysivaltaisuuden näkökulmasta. Määräys Eurooppa-neuvoston toimivallasta edellyttää näin ollen sopimuksen käsittelemistä vaikeutetussa käsittelyjärjestyk- sessä.
Yksimielinen Eurooppa-neuvosto voi IV-445 artiklan nojalla päättää perustuslakisopimuksen III osan III osaston (sisäiset politiikat ja toimet) määräysten muuttamisesta kokonaan tai osit- tain. Tältä osin sääntely ei muodostu perustus- lain kannalta ongelmalliseksi, koska päätöksen voimaantulo edellyttää kunkin jäsenvaltion hy- väksyvän sen valtiosääntönsä asettamien vaati- musten mukaisesti.
III-422 artikla. Yksimielinen ministerineuvos- to voi tiiviimmän yhteistyön aloilla päättää siir- tyä tekemään päätöksiä määräenemmistöllä sekä käyttämään tavanomaista lainsäätämisjärjestys- tä erityisen säätämisjärjestyksen sijasta. Neu- voston päätösvaltaiseen kokoonpanoon kuulu- vat tällöin vain tiiviimpään yhteistyöhön osallis- tuvia jäsenvaltiota edustavat neuvoston jäsenet.
Soveltamisalaltaan varsin yleinen valtuus on ris- tiriidassa perustuslain säännösten kanssa val- tion täysivaltaisuudesta sekä kansainvälisten velvoitteiden hyväksymisestä ja voimaansaatta- misesta, minkä vuoksi perustuslakisopimuksen hyväksymisestä on näiltä osin päätettävä vaikeu- tetussa käsittelyjärjestyksessä.
III-270 ja III-271 artiklat. Eurooppapuitelailla voidaan perustuslakisopimuksen III-270 artik- lan 2 kohdan perusteella säätää vähimmäissään- nöistä tuomioiden ja oikeusviranomaisten pää- tösten vastavuoroisen tunnustamisen sekä polii- siyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön helpot- tamiseksi rajat ylittävissä rikosasioissa. Vähim- mäissäännöt voivat koskea mainitussa sopimus- kohdassa lueteltujen asioiden lisäksi "muita ri- kosasioiden käsittelyn erityisiä osatekijöitä", jotka neuvosto määrittelee yksimielisellä eurooppapäätöksellä saatuaan Euroopan parla- mentin hyväksynnän.
Samankaltainen valtuutus sisältyy perustusla- kisopimuksen III-271 artiklan 1 kohtaan.
Eurooppapuitelailla voidaan sen mukaan säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyn vähim- mäissäännöistä sopimuskohdassa erikseen lue- telluilla erityisen vakavan rajat ylittävän rikolli- suuden aloilla. Rikollisuuden muutosten perus- teella neuvosto voi eurooppapäätöksellä määri- tellä myös muita rikollisuuden aloja luettaviksi artiklan soveltamisalaan.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut rakenteeltaan vastaavaa määräystä neuvostolle annettavasta valtuudesta laajentaa unionin toi- mivaltaa ja katsonut valtuussääntelyn poikkea- van perustuslain täysivaltaisuussäännöksistä (PeVL 10/1998 vp, s. 5/II). Perustuslakisopi- muksen III-270 ja III-271 artiklojen määräykset neuvoston oikeudesta päättää unionin toimival- lan laajuudesta verraten keskeisillä oikeuden- aloilla muodostuvat artiklojen yleispiirteisyy- den takia varsin väljiksi ja ovat siten ongelmal- lisia myös kansainvälisten velvoitteiden hyväk- symistä ja voimaansaattamista koskevien perus- tuslain säännösten näkökulmasta. Valiokunta yhtyy esityksen perusteluista ilmenevään ar- vioon, jonka mukaan sopimus on näiden valtuus- määräysten takia käsiteltävä vaikeutetussa jär- jestyksessä.
III-274 artiklan 4 kohta. Eurooppa-neuvosto voi sopimusmääräyksen perusteella laajentaa Euroopan syyttäjänviraston toimivaltuuksia yk- simielisellä eurooppapäätöksellä ensinnäkin niin, että virasto voi toimia myös rajat ylittävän vakavan rikollisuuden torjumiseksi. Viraston tutkinta- ja syytteeseenpanovaltuudet voidaan li- säksi ulottaa myös useita jäsenvaltioita koske- vien vakavien rikosten tekijöihin ja osallisiin.
Määräyksessä on kysymys Eurooppa-neuvos- ton mahdollisuudesta laajentaa unionin toimi- valtaa merkittävän julkisen vallan käyttämiseksi jäsenvaltiossa. Tällainen valtuutus on perustus- lakivaliokunnan aiemman käytännön valossa ristiriidassa valtion täysivaltaisuutta samoin kuin kansainvälisten velvoitteiden hyväksymis- tä ja voimaansaattamista koskevien perustuslain säännösten kanssa, minkä vuoksi sopimus on
näiltä osin käsiteltävä vaikeutetussa järjestyk- sessä.
Rajattu poikkeus
Poikkeuslakimahdollisuuden käyttöalaa on pe- rustuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä ra- joitettu perustuslain 73 §:n 1 momenttiin otetul- la maininnalla rajatusta poikkeuksesta. Supiste- tussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä käsitel- tävät kansainvälisen velvoitteen voimaansaatta- mislait ovat perustuslain esitöiden mukaan val- tiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan poikkeus- lakeja. Siksi myös niihin kohdistuu perustuslain 73 §:ssä tarkoitettu rajatun poikkeuksen vaati- mus (HE 1/1998 vp, s. 125/I, PeVM 10/1998 vp, s. 28/II).
Perustuslain esitöissä todetaan ilmaisun "ra- jattu poikkeus" viittaavaan ensi sijassa poik- keuksen alan asialliseen rajoittamiseen. Poik- keuslain tulee olla selvästi rajattu suhteessa pe- rustuslain kokonaisuuteen. Ilmaisulla ei kuiten- kaan viitata jonkin lakiehdotuksen perustuslais- ta poikkeavien säännösten lukumäärään (HE 1/1998 vp, s. 125/II).
Perustuslakia on valiokunnan mielestä tulkit- tava tältäkin osin siitä lähtökohdasta, että Suomi on — ja oli jo perustuslakia säädettäessä — Euroopan unionin jäsen. Valiokunta on edellä todennut, että perustuslakisopimuksessa ei asial- lisesti ole kysymys Suomen unionijäsenyyden näkökulmasta kokonaan uudesta järjestelystä.
Siksi merkityksellisiä perustuslain 73 §:n 1 mo- mentin kannalta ovat vain sopimukseen sisälty- vät nykytilaan verrattuna uudet poikkeukset pe- rustuslaista. Tällaisia ovat ennen muuta pilari- jaon poistumisesta johtuva unionin oikeuden etusijaperiaatteen laajentaminen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä rikosoikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön aloille samoin kuin unionin tuomioistuimen toimivallan ulotta- minen viimeksi mainitulle alalle, kuten myös syyttämistoimivallan uskominen Euroopan syyt- täjänvirastolle sekä kansainvälisten velvoittei- den hyväksymis- ja voimaansaattamisvallan siir- täminen eräiltä osin Euroopan unionille. Sopi- musmääräyksiin perustuvat unionin toimivaltuu- det näissä asioissa ovat kansalliseenkin lainsää-
däntöön sovellettavien arviointiperusteiden nä- kökulmasta pääosin varsin tarkasti rajattuja. Pi- larijaon poistumisesta johtuvia unionin toimi- vallan muutoksia voidaan pitää jossain määrin väljinä. Kysymys on kuitenkin näiltäkin osin unionin — vaikkakin pilarijaon — puitteissa jo verraten vakiintuneesti harjoitettavasta yhteis- työstä eikä sinänsä uusista tai määrittelemättö- mistä politiikka-aloista. Vaikeutettua käsittely- järjestystä edellyttävät perustuslakisopimuksen määräykset eivät yleisesti arvioituna merkitse olennaisia muutoksia Suomen unionijäsenyyttä tarkoittavaan nykyiseen kokonaisjärjestelyyn eivätkä muodostu ongelmallisiksi perustuslain 73 §:n 1 momentissa olevan vaatimuksen kan- nalta rajatusta poikkeuksesta. Valiokunta kiin- nittää lisäksi huomiota siihen, ettei valtiosopi- musten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden määräyksiltä ole aina mahdollista vaatia saman- laista tarkkuutta ja täsmällisyyttä kuin kansalli- selta lailta.
Kansainvälinen velvoite ei perustuslain 94 §:n 3 momentin mukaan saa vaarantaa valtio- säännön kansanvaltaisia perusteita. Perustuslain esitöissä säännöksen todetaan olevan yhteydes- sä perustuslain 1 §:n 3 momenttiin, jonka mu- kaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteis- työhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi (HE 1/1998 vp, s. 150/I). Perustuslakisääntelyä tarkastel- taessa on siksi valiokunnan mielestä näiltäkin osin otettava erityisesti huomioon Suomen jäse- nyys Euroopan unionissa (HE 1/1998 vp, s. 72/II). Valiokunta on perustuslain 1 §:n 3 mo- mentin ja sen esitöiden pohjalta todennut Suo- men jäsenyyden Euroopan unionissa olevan tär- keä ja jo vakiintuneena pidettävä kansainväli- seen yhteistyöhön osallistumisen muoto (PeVL 38/2001 vp, s. 5/I, PeVL 9/2006 vp, s. 5/I).
Perustuslakisopimuksen I osan VI osastoon kootuilla määräyksillä demokratian toteutumi- sesta unionissa on tarkoitus korostaa unionin kansanvaltaisia perusteita. Osasto sisältää mää- räyksiä muun ohella demokraattisen yhdenver- taisuuden (I-45 art.), edustuksellisen demokra- tian (I-46 art.) ja osallistuvan demokratian (I-47 art.) periaatteista samoin kuin unionin toimin-
nan avoimuudesta (I-50 art.). Unionin perus- oikeusulottuvuuden kehittäminen perustuslaki- sopimuksessa tarkoitetulla tavalla vahvistaa omalta osaltaan sekin unionin kansanvaltaisia perusteita.
Selvää on, ettei Suomen jäsenyys perustusla- kisopimuksen tarkoittamassa Euroopan unionis- sa vaaranna valtiosäännön kansanvaltaisia pe- rusteita.
Ahvenanmaan itsehallinto
Käsittelyjärjestys. Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen sisältäessä määräyk- sen Ahvenanmaan itsehallintolain perusteella maakunnan toimivaltaan kuuluvassa asiassa on maakuntapäivien itsehallintolain 59 §:n 1 mo- mentin mukaan hyväksyttävä voimaansaattamis- säädös, jotta määräys tulisi voimaan maakunnas- sa. Jos määräys on ristiriidassa itsehallintolain säännösten kanssa, se tulee lain 59 §:n 2 momen- tin mukaan voimaan maakunnassa vain, jos maa- kuntapäivät antaa hyväksymisensä päätöksellä, jota on kannattanut kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Lisäksi velvoitteen voimaansaattami- sesta on säädettävä lailla, joka on eduskunnassa käsitelty perustuslain 95 §:n 2 momentin mukai- sessa supistetussa perustuslainsäätämisjärjes- tyksessä.
Tältä kannalta merkityksellisiä ovat ennen muuta perustuslakisopimuksen sellaiset mää- räykset, jotka tarkoittavat maakunnan lainsää- däntö- ja hallintotoimivaltaan kuuluvien asioi- den siirtämistä Euroopan unionin toimivallan alaan. Käsittelyjärjestysarvioinnissa on valio- kunnan mielestä seurattava soveltuvin osin ns.
poikkeuslakien muuttamista koskevia periaattei- ta (ks. edellä s. 4/II). Aiemmalla lailla toteute- tun toimivaltasiirron laajentamisesta on siten säädettävä vaikeutetussa järjestyksessä. Toisaal- ta sellaiset kokonaisuuden kannalta epäolennai- set lisäykset ja muutokset, jotka sinänsä merkit- sevät aiemman toimivaltasiirron vähäistä laajen- tamista, voidaan toteuttaa tavallisessa käsittely- järjestyksessä, jos vaikeutetussa järjestyksessä aikanaan säädetyn kokonaisjärjestelyn luonnet- ta ei tällä tavoin muuteta toisenlaiseksi.
Maakunnan toimivaltaan kuuluvia unionin uusia aloja ovat matkailu, urheilu, pelastuspal- velu ja hallinnollinen yhteistyö. Näillä aloilla unionilla on kuitenkin toimivalta toteuttaa vain I-17 artiklassa tarkoitettuja tuki-, yhteensovitta- mis- tai täydennystoimia, joihin ei sisälly jäsen- valtioiden lainsäädännön yhdenmukaistamista.
Unionin toimivallan tällaisen luonteen takia sääntely ei ole ristiriidassa Ahvenanmaan itse- hallintolain kanssa.
Kansanterveyden alaan kuuluva III-278 artik- lan 4 kohdan d alakohdan määräys unionin toi- mivallasta säätää toimenpiteistä, jotka koskevat rajat ylittävien vakavien terveysuhkien seuran- taa, niistä hälyttämistä ja niiden torjuntaa mer- kitsee esityksen perustelujen mukaan maakun- nalle nykyisin kuuluvan toimivallan siirtoa Euroopan unionille. Kun kuitenkin otetaan huo- mioon itsehallintolain 27 §:n säännökset väes- tönsuojelua ja tarttuvia tauteja samoin kuin eläinten ja eläintuotteiden maahantuontia sekä kasvintuhoojien maahan kulkeutumista koske- vien asioiden kuulumisesta valtakunnan toimi- valtaan, ei puheena olevassa sopimusmääräyk- sessä ole valiokunnan mielestä ainakaan kaikil- ta osin kysymys maakunnan toimivaltaan kuulu- vista asioista.
Pilarijaon poistumisen myötä yhteisöoikeu- den yleisiä periaatteita sovelletaan vastaisuudes- sa myös poliisiyhteistyön ja rikosoikeudellisen yhteistyön aloilla. Tällä seikalla on merkitystä osin siksi, että yleistä järjestystä ja turvallisuut- ta koskevat asiat kuuluvat maakunnan toimival- taan itsehallintolain 18 §:n 6 kohdassa mainituin poikkeuksin, mutta ennen muuta sen vuoksi, että teon säätäminen rangaistavaksi ja rangaistuksen määrä kuuluvat itsehallintolain 18 §:n 25 koh- dan perusteella maakunnan toimivaltaan, kun on kysymys maakunnan lainsäädäntövaltaan muu- ten kuuluvasta oikeudenalasta. Perustuslakisopi- muksesta johtuvat oikeudelliset vaikutukset maakunnan toimivaltaan ovat näiltä osin valio- kunnan mielestä siinä määrin merkittäviä, että sopimuksen voimaansaattamissäädös on — ku- ten esityksen perusteluissa todetaan — siksi kä- siteltävä Ahvenanmaan itsehallintolain 59 §:n
2 momentissa tarkoitetussa vaikeutetussa järjes- tyksessä.
Voimaansaattamissäädöksen merkitys. Ahve- nanmaan itsehallintolain 59 §:ssä tarkoitetun voimaansaattamissäädöksen hyväksyminen on edellytys sille, että asianomaisen valtiosopimuk- sen tai muun kansainvälisen velvoitteen mää- räykset tulevat voimaan maakunnassa siltä osin kuin määräykset koskevat maakunnan toimival- taan kuuluvia asioita. Voimaansaattamissäädök- sellä ei ole merkitystä valtakunnan toimivallan alaan kuuluvien sopimusmääräysten voimaantu- lolle maakunnassa.
Valtiosopimuksen hyväksyminen ja siihen si- toutuminen ovat sopimusmääräysten voimaan- saattamisesta erillisiä asioita (PeVL 9/2006 vp, s. 3—4). Suomen sitoutumistahdon muodosta- misesta päättävät perustuslain 93 ja 94 §:n pe- rusteella eduskunta ja tasavallan presidentti yh- teistoiminnassa valtioneuvoston kanssa, minkä lisäksi presidentti päättää yhteistoiminnassa val- tioneuvoston kanssa Suomen sitoutumistahdon ilmaisemisesta. Perustuslain 95 §:n 1 momentis- sa tarkoitetun voimaansaattamislain tai -asetuk- sen taikka Ahvenanmaan itsehallintolain 59 §:ssä tarkoitetun voimaansaattamissäädök- sen hyväksyminen eivät ole edellytyksiä päätös- ten tekemiselle Suomen sitoutumistahdon muo- dostamisesta tai sen ilmaisemisesta. Siten esi- merkiksi nyt käsiteltävänä oleva perustuslakiso- pimus voidaan ratifioida, jos eduskunta hyväk- syy sopimuksen (PeVL 10/1998 vp, s. 10/I).
Perustuslakisopimuksen voimaansaattamis- säädöksen mahdollinen hyväksymättä jättämi- nen johtaisi toisaalta hyvin ongelmalliseen tilan- teeseen Suomen ja myös maakunnan kannalta.
Epävarmuus koskisi ennen muuta sitä, olisiko ja miltä osin perustuslakisopimus voimaansaatta- missäädöksen puuttumisesta huolimatta voimas- sa maakunnassa, etenkin kun otetaan huomioon IV-438 artiklan määräykset oikeudellisesta jat- kuvuudesta ja seuraannosta sekä se, että perus- tuslakisopimuksen voimaansaattamislailla on tarkoitus pääosin kumota aiempien perussopi- musten voimaansaattamissäädökset. Perustusla- kisopimuksen osapuolena oleva Suomi ei tällai-
sen oikeudellisen epävarmuuden vallitessa voisi ainakaan kaikilta osin taata sopimuksen asian- mukaista täytäntöönpanoa maakunnassa. Tällai- sessa tilanteessa valtioneuvoston tulisi valio- kunnan käsityksen mukaan ryhtyä ongelman sel- vittämiseen tähtäävien neuvottelujen käynnistä- miseen Euroopan unionissa (PeVL 10/1998 vp, s. 10/II). On aiheellista jatkaa kansallista val- mistelua mahdollisuuksista välttää oikeudelli- sesti epäselvän tilanteen muodostuminen. Edus- kunnan käsiteltävänä on näihin valmisteluihin liittyvä Ahvenanmaan maakuntapäivien aloite laiksi vaalilain muuttamisesta (M 3/2006 vp).
Ahvenanmaan puolelta on tässä yhteydessä kiin- nitetty huomiota myös kysymyksiin maakunnan puhevallasta unionin tuomioistuimissa samoin kuin maakuntapäivien osallistumisesta toissijai- suusperiaatteen noudattamisen valvontaan.
Muita seikkoja
Eurooppa-neuvoston aseman virallistaminen.
Eurooppa-neuvosto muuttuu perustuslakisopi- muksen määräysten perusteella unionin viralli- seksi toimielimeksi. Muutoksen takia on aiheel- lista korostaa perustuslain 97 §:n säännöksiä eduskunnan oikeudesta saada tietoja Eurooppa- neuvostossa käsiteltävistä asioista samoin kuin säännöksiä eduskunnan osallistumisesta sen toi- mivaltaan 96 §:n mukaan kuuluvien Euroopan unionin asioiden kansalliseen valmisteluun. Val- tioneuvoston on siten saatettava ehdotus Eurooppa-neuvoston päätökseksi perustuslain 96 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla edus- kunnassa käsiteltäväksi, jos ehdotuksessa on ky- symys saman pykälän 1 momentin mukaan edus- kunnan toimivaltaan kuuluvasta asiasta. Euroop- pa-neuvostossa käsiteltäviin asioihin sovelle- taan myös perustuslain 97 §:n säännöksiä ulko- asiainvaliokunnan ja suuren valiokunnan oikeu- desta saada valtioneuvostolta tietoja Euroopan unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista ja muista unionin asioista.
Muutos Eurooppa-neuvoston asemassa ei — kuten valiokunta on aiemmin todennut — voi olla merkityksetön seikka myöskään tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välillä noudatet-
tavien käytäntöjen kannalta (PeVL 7/2003 vp, s. 8/I). Kysymys on valiokunnan aiemman kan- nan mukaan viime kädessä siitä, että perustus- lain 93 §:n 2 momentissa osoitetaan valtioneu- voston toimivaltaan unionissa tehtävien päätös- ten kansallinen valmistelu (PeVM 10/1998 vp, s. 26/II) ja että unionin perustuslakisopimuksen muutosten valmisteluun sovelletaan saman py- kälän 1 momentin säännöksiä (HE 1/1998 vp, s. 146/I).
Muutos vahvistaa entisestään eduskunnalle vastuussa olevan valtioneuvoston toimintaa joh- tavan pääministerin asemaa Suomen eurooppa- politiikan johdossa ja Suomen edustajana Eurooppa-neuvostossa. Valtioneuvoston toimi- valta ulottuu perustuslain 93 §:n 2 momentin pe- rusteella Euroopan unionin koko toimialalle ja kattaa siten myös unionin yhteisen ulko- ja tur- vallisuuspolitiikan. Eurooppa-neuvostossa käsi- teltävät kaikki asiat kuuluvat näin ollen käytän- nössä valtioneuvoston toimivaltaan. Muodostet- taessa Suomen kantaa merkittäviin ulko- ja tur- vallisuuspoliittisiin unioniasioihin valtioneu- voston tulee kuitenkin toimia läheisessä yhteis- työssä tasavallan presidentin kanssa Suomen ul- kopolitiikan yhtenäisyyden ja johdonmukaisuu- den turvaamiseksi (HE 1/1998 vp, s. 146—147, PeVM 10/1998 vp, s. 26/II, PeVL 54/2005 vp, s. 4, PeVL 6/2006 vp, s. 3/II). Valtioneuvostosta annetun lain 24 §:ssä tarkoitettu valtioneuvos- ton ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministeriva- liokunnan ja tasavallan presidentin yhteinen ko- kous on perustuslakivaliokunnan mielestä tähän tarkoitukseen käyttökelpoinen ja muodolliselta kannalta riittävä yhteistyön foorumi. Käytännös- sä tarpeellisia ja asianmukaisia yhteistyömuoto- ja ovat myös tasavallan presidentin epäviralliset tapaamiset pääministerin ja ulkoasiainministe- rin kanssa.
Unionijäsenyyden ilmeneminen Suomen perus- tuslaissa. Suomen perustuslakiin ei sen koko- naisuudistuksen yhteydessä katsottu tarpeelli- seksi ottaa unioniasioiden käsittelyä koskevien säännösten lisäksi nimenomaista mainintaa Suo- men jäsenyydestä Euroopan unionissa tai eri- tyistä valtuussäännöstä toimivallan siirtämises-
tä kansainvälisille toimielimille (PeVM 10/1998 vp, s. 6). Tällaisen maininnan tai valtuussään- nöksen lisääminen perustuslakiin ei ole oikeu- delliselta kannalta nytkään välttämätöntä. Perus- tuslakisääntelyn kehittämistä on kuitenkin näil- tä osin aiheellista harkita uudelleen perustuslain mahdollisten tulevien laajempien uudistusten yhteydessä.
Kansanäänestys. Neuvoa-antavan kansanäänes- tyksen järjestämisestä päätetään perustuslain 53 §:n mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta on aiemmin tarkastellut kysymystä Euroopan unio- nin perustuslakisopimuksesta mahdollisesti jär- jestettävästä kansanäänestyksestä ja katsonut, etteivät sopimuksen sisältämät uudistukset ole välttämättä sellaisia, joiden vuoksi kansanäänes- tys olisi perusteltua järjestää (PeVL 7/2003 vp, s. 11, PeVL 9/2006 vp, s. 6). Valiokunta on toi- saalta todennut päätöksen kansanäänestyksen järjestämisestä riippuvan mitä suurimmassa määrin poliittisista arvioista (PeVL 7/2003 vp, s. 11/II). Nyt käsiteltävänä oleva esitys Euroo- pan unionin perustuslakisopimuksesta on annet- tu eduskunnan käsiteltäväksi eduskunnan hy- väksyttyä asiaa koskevan valtioneuvoston selon- teon (VNS 6/2005 vp) käsittelyn yhteydessä ni- menomaisen lausuman esityksen antamisesta (EK 13/2006 vp). Nämä seikat huomioon ottaen perustuslakivaliokunta on 13.10.2006 erikseen päättänyt olla ottamatta käsiteltäväksi aloitetta laiksi neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä
koskien sopimusta Euroopan unionin perustus- laista (LA 11/2005 vp).
Euratom. Perustuslakisopimuksella kumotaan Euroopan unionin nykyiset perussopimukset lu- kuun ottamatta Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimusta, joka on tarkoitettu jätettä- väksi voimaan. Tämän seikan tulee käydä ilmi myös ehdotetun voimaansaattamislain 2 §:n 2 momentin 1 kohdasta esimerkiksi seuraavasti:
"Tällä lailla kumotaan: 1) Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä 8 päivänä joulukuu- ta 1994 annetun lain (1540/1994) 2 §:n 1, 2 ja 4—15 kohta."
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että eduskunnan suostumus on tarpeen Roomassa 29 päivänä lokakuuta 2004 Euroopan perustuslaista tehtyyn sopi- mukseen,
että sopimus hyväksytään päätöksellä, jota kannattaa vähintään kaksi kolmas- osaa annetuista äänistä, ja
että lakiehdotus käsitellään supistetus- sa perustuslainsäätämisjärjestyksessä.
Helsingissä 27 päivänä lokakuuta 2006
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok
vpj. Arja Alho /sd jäs. Heidi Hautala /vihr
Hannu Hoskonen /kesk Roger Jansson /r Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Klaus Pentti /kesk
Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd Astrid Thors /r Jan Vapaavuori /kok vjäs. Veijo Puhjo /vas.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Sami Manninen.
