PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 44/2010 vp
Hallituksen esitys laiksi ympäristönsuojelulain 18 ja 103 §:n muuttamisesta
Ympäristövaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 12 päivänä lokakuuta 2010 lähet- täessään hallituksen esityksen laiksi ympäristön- suojelulain 18 ja 103 §:n muuttamisesta (HE 179/2010 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi ym- päristövaliokuntaan samalla määrännyt, että pe- rustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lau- sunto ympäristövaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Tuire Taina, ympäristö- ministeriö
- lainsäädäntöneuvos Jari Salila, oikeusminis- teriö
- professori Tuomas Ojanen - professori Outi Suviranta - ministeri Lauri Tarasti - professori Kaarlo Tuori
- professori Veli-Pekka Viljanen.
Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut
— professori Mikael Hidén.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ympäris-
tönsuojelulakia siten, että kiinteistön ominai- suuksiin ja kiinteistön haltijaan liittyvät erityis- piirteet voitaisiin ottaa huomioon talousjäteve- sien käsittelyä koskevia säännöksiä sovellettaes- sa.
Esityksessä ehdotetaan, että ympäristönsuoje- lulain nojalla annettujen talousjätevesien käsit- telyvaatimusten noudattamisesta voitaisiin va- pauttaa muun ohessa kiinteistön haltijat, jotka ovat iäkkäitä tai vaikeassa elämäntilanteessa.
Yleisiä käsittelyvaatimuksia ei sovellettaisi jo olemassa olevaan käyttökuntoiseen jätevesijär-
jestelmään, jos kiinteistön haltija ja sillä vakitui- sesti asuvat ovat täyttäneet 68 vuotta ehdotetun lain voimaan tullessa.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2011 alussa.
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperus- teluissa ehdotettua 68 vuoden ikärajaa tarkastel- laan suhteessa perustuslain 6 §:n 2 momenttiin sisältyvään kieltoon ilman hyväksyttävää perus- tetta asettaa ketään eri asemaan muun muassa iän perusteella. Esityksessä katsotaan, että la- kiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätä- misjärjestyksessä.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Ehdotettu sääntelykokonaisuus pääpiirteis- sään
Yleistä
Hallituksen esityksen perustelujen (s. 6) mu- kaan lakiehdotuksella ei ole tarkoitus puuttua laajalti kiinteistön vesihuollon järjestämistä kos- keviin vaatimuksiin, vaan ainoastaan täsmentää niiden olemassa olevia käyttökuntoisia jätevesi- järjestelmiä koskevien vaatimusten toimeenpa- noa, joista on säädetty talousjätevesien käsitte- lystä vesihuoltolaitosten viemäriverkostojen ul- kopuolisilla alueilla annetussa valtioneuvoston asetuksessa (542/2003, ns. hajajätevesiasetus).
Ehdotuksilla pyritään perustelujen mukaan eri- tyisesti selkeyttämään niitä tilanteita, joissa ha- jajätevesiasetuksessa talousjätevesien käsittelyl- le asetetuista vaatimuksista on mahdollista poi- keta. Esitykseen sisältyvää lakiehdotusta arvioi- taessa on siis otettava huomioon ympäristönsuo- jelulain (86/2000), vesihuoltolain (119/2001) ja hajajätevesiasetuksen muodostama sääntelyko- konaisuus sekä erityisesti säädösten soveltamis- alat ja niihin sisältyvät poikkea- mismahdollisuudet.
Hajajätevesiasetus
Hajajätevesiasetus on annettu ympäristönsuoje- lulain 11 ja 18 §:n nojalla. Näistä nimenomaan 18 § koskee talousjätevesiä. Sen mukaan valtio- neuvoston asetuksella voidaan säätää vesikäy- mälän jätevesien ja muun talousjäteveden puh- distuslaitteista ja menetelmistä, umpikaivoista, näiden laitteiden käytöstä ja kunnossapidosta, imeytysalueesta ja lietteen poistamisesta ottaen erityisesti huomioon valtakunnalliset vesiensuo- jelun tavoitteet. Mainitun pykälän 2 momentti sisältää mahdollisuuden poiketa asetuksella sää- detystä velvoitteesta tietyissä tapauksissa.
Nyt käsiteltävän lakiehdotuksen kannalta olennainen on hajajätevesiasetuksen 4 §:n 1 mo- mentti, jossa on esitetty ympäristön kuormitta-
misen raja-arvot. Sen mukaan talousjätevesistä ympäristöön joutuvaa kuormitusta on vähennet- tävä orgaanisen aineen osalta vähintään 90 prosenttia, kokonaisfosforin osalta vähintään 85 prosenttia ja kokonaistypen osalta vähintään 40 prosenttia verrattuna käsittelemättömän jäte- veden kuormitukseen. Pykälän 2 momentissa on tietyin edellytyksin näiden velvoitteiden ulko- puolelle rajattu alueet, joita koskevat ympäris- tönsuojelulain 19 §:n nojalla annetut kunnan ympäristönsuojelumääräykset.
Hajajätevesiasetuksen 12 §:ssä on omat siirty- mä- ja poikkeussäännöksensä. Pääsäännön mu- kaan jätevesijärjestelmä on saatettava vastaa- maan 4 §:n vaatimuksia viimeistään kymmenes- sä vuodessa asetuksen voimaantulosta. Tämä siirtymäaika ei kuitenkaan kata sellaisia tilantei- ta, joissa kiinteistöllä tehdään maankäyttö- ja ra- kennuslain (132/1999) mukaan rakennuslupaa tai toimenpidelupaa taikka rakentamista koske- vaa ilmoitusta edellyttäviä korjaus- tai muutos- töitä.
Poikkeussäännös on asetuksen 12 §:n 4 mo- mentissa. Sen mukaan tilanteissa, joissa kiinteis- töä koskee 10 vuoden siirtymäaika ja 4 §:n käsit- telyvaatimusten noudattamiseksi tarvittavat toi- met ovat kalleuden tai poikkeuksellisen tekni- sen vaativuuden vuoksi kiinteistönhaltijalle koh- tuuttomia ja ympäristöön aiheutuvaa kuormitus- ta on pidettävä vähäisenä, voidaan jätevesijär- jestelmän parantaminen tehdä säädettyä myö- hemmin, kuitenkin viimeistään 14 vuodessa ase- tuksen voimaantulosta tai sitä myöhemmin edel- lä selostetun toimenpiteen toteuttamisen yhtey- dessä. Näin ollen hajajätevesiasetuksen mukai- nen poikkeusmahdollisuus päättyy pääsääntöi- sesti vuoden 2017 lopussa.
Vesihuoltolaki
Vesihuoltolain 6 §:n 1 momentin mukaan kiin- teistön omistaja tai haltija vastaa kiinteistönsä vesihuollosta sen mukaan kuin vesihuoltolaissa tai muussa laissa säädetään. Hajajätevesiasetuk- sen 2 §:n mukaan asetusta ei sovelleta muun muassa silloin, jos kiinteistön jätevesijärjestel-
mä on liitettävä vesihuoltolain 3 §:ssä tarkoite- tun vesihuoltolaitoksen jätevesiviemäriin. Näin ollen — kuten hallituksen esityksen perusteluis- sa (s. 4) huomautetaan — vesihuoltolain sään- nökset ja kyseisen lain nojalla kunnassa tehdyt päätökset rajaavat omalta osaltaan hajajätevesi- asetuksen soveltamisalaa.
Ympäristönsuojelulaki
Lakiehdotuksen 103 §. Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulain 103 §:ään ehdotetaan li- sättäväksi uusi 3 ja 4 momentti, joiden nojalla hajajätevesiasetuksessa säädetyistä talousve- sien käsittelyä koskevista vaatimuksista voi- daan poiketa. Yleisenä edellytyksenä poikkeuk- sille on, että asetuksessa edellytetyt toimet ko- konaisuutena arvioiden ovat kohtuuttomat ja että ympäristöön aiheutuvaa kuormitusta on pidettä- vä vähäisenä. Tältä osin kysymys on vain nykyi- sin lain 18 §:n 2 momentissa säädetyn poikkeus- mahdollisuuden siirtämisestä 103 §:ään, jossa muutoinkin säädetään jätevesien yleisestä puh- distamisvelvollisuudesta.
Hallituksen esityksen perustelujen (s. 6) mu- kaan 18 §:n 2 momentin tulkinnassa on ollut epäselvyyttä siitä, missä määrin se mahdollistaa kiinteistön haltijan henkilökohtaisten ominai- suuksien ja taloudellisen tilanteen huomioon ottamisen kohtuullisuutta koskevassa arvioin- nissa. Tämän vuoksi uuteen 103 §:n 3 moment- tiin ehdotetaan otettavaksi myös luettelo niistä kiinteistöön sekä sen haltijaan liittyvistä seikois- ta, jotka poikkeamisen edellytyksiä arvioitaessa otetaan huomioon.
Poikkeuksen osalta merkityksellistä on, että kunnan ympäristöviranomainen myöntää sen 4 momentin mukaan hakemuksesta eli siis ta- pauskohtaisen harkinnan perusteella. Poikkeus on kiinteistökohtainen ja se on voimassa enin- tään viisi vuotta kerrallaan.
Voimaantulosäännös. Lakiehdotuksen voi- maantulosäännöksen 2 momentin mukaan haja- jätevesiasetuksen mukaisia "jätevesien yleisiä käsittelyvaatimuksia ei sovelleta lain voimaan tullessa olemassa olevaan käyttökuntoiseen jäte- vesijärjestelmään, jos kiinteistön haltija ja kiin-
teistöllä vakituisesti asuvat ovat täyttäneet lain voimaan tullessa 68 vuotta". Tätä voidaan edel- liseen verrattuna luonnehtia toistaiseksi voimas- sa olevaksi, tilastojen perusteella suhteellisen lyhytaikaiseksi jääväksi ja suoraan lakiin perus- tuvaksi lykkäykseksi jätevesien yleisten käsitte- lyvaatimusten noudattamisessa (jäljempänä au- tomaattilykkäys).
Yhteenveto
Edellä selostetun perusteella haja-asutusaluei- den jäteveden puhdistamisvaatimuksiin kohdis- tuisi siis jatkossa kolmenlaisia poikkeus- tai lyk- käysmahdollisuuksia. Ensinnäkin nyt ehdotetun lain voimaantulosäännöksen automaattilykkäys iän perusteella. Toiseksi yksilölliseen harkin- taan perustuva vapautus, jonka myöntäisi kun- nan ympäristönsuojeluviranomainen. Kolmante- na on ainakin vielä voimassa hajajätevesiasetuk- sen oma siirtymäsäännös, joka todennäköisesti mahdollistaa kaikkein pisimmälle ulottuvan lyk- käyksen asetuksella säädetyistä velvollisuuksis- ta. Hallituksen esityksessä ei ole missään koh- din arvioitu, mikä on nyt lakiin ehdotettujen poikkeusten ja automaattilykkäyksen suhde ha- jajätevesiasetuksen siirtymäsäännökseen. Tilan- netta voi luonnehtia epäselväksi.
Lakiehdotuksen valtiosääntöoikeudellisen ar- vioinnin lähtökohdat
Yleistä
Käsiteltävänä oleva lakiehdotus liittyy useaan perusoikeuteen. Ensinnäkin viimeksi mainittu automaattilykkäys, joka perustuu pääosin ikään, liittyy perustuslain 6 §:n 2 momenttiin. Sen mu- kaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustet- ta asettaa eri asemaan muun muassa iän perus- teella.
Toiseksi ehdotukset koskettavat niiden sään- telykohteen vuoksi perustuslain 20 §:n 1 mo- menttia, jonka mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuri- perinnöstä kuuluu kaikille. Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pi- laantumisen estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten säännös ilmaisee ihmis-
ten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudelli- sen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislin- jasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen (ks. HE 309/1993 vp, s. 66/II). Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut säännöksen yhteyttä omaisuudensuo- jaan. Perusoikeusuudistuksen jälkeen mutta en- nen uuden perustuslain voimaantuloa valiokun- ta totesi hallitusmuodon 12 §:n (nykyinen perus- tuslain 15 §) ja 14 a §:n (nykyinen 20 §) välisen suhteen olevan sellainen, että ensiksikään 14 a § ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita ja että toiseksi se ei muodostu erilli- seksi perusteeksi kohdistaa omistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummalla- kin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin ti- lanteessa, jossa muun muassa pyritään ihmisen ja luonnon välistä tasapainoa kestävästi edistä- viin lainsäädäntöratkaisuihin (ks. PeVL 20/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 21/1996 vp, s. 2/I). Samat ar- vioinnin lähtökohdat ovat valiokunnan mielestä sovellettavissa myös nyt käsiteltävänä olevaan tilanteeseen.
Koska ehdotetulla lailla säädetään poikkeuk- sia hajajätevesiasetukseen perustuvista talous- vesien käsittelyvaatimuksista, on ennen laki- ehdotuksen arviointia tarpeen tarkastella tätä asetusta.
Hajajätevesiasetus
Valiokunta muistuttaa, että jo ympäristönsuoje- lulakia alun perin säädettäessä se kiinnitti huo- miota sääntelyn kokonaisrakenteeseen katsoen sen olennaisin osin perustuvan valtioneuvoston asetusten varaan. Ympäristönsuojelulakiehdo- tuksen 2 lukuun sisältyneitä asetuksenantoval- tuuksia se piti yleisluontoisiksi ja laajoiksi muo- toiltuina (ks. PeVL 11/1999 vp, s. 2/I ja s. 3/I).
Tämä arvio kattoi myös ympäristönsuojelulain 11 ja 18 §:n, joiden nojalla hajajätevesiasetus on annettu.
Valiokunta on tämän esityksen käsittelyn yh- teydessä arvioinut hajajätevesiasetuksen sisäl- tämää sääntelyä. Se pitää ilmeisenä, että asetuk- sessa on nykyisin sellaista yksilön velvollisuuk- sien kannalta olennaista normiainesta, joka pe-
rustuslain 80 §:n vuoksi kuuluisi lain tasolle.
Mainittu säännös edellyttää, että kaikki yksilön oikeusasemaan vaikuttavat keskeiset säännök- set tulee antaa lailla. Asetuksen antaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuk- siin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista (ks.
HE 1/1998 vp, s. 131/II). Voimassa olevaan ha- jajätevesiasetukseen ei valiokunnan näkemyk- sen mukaan selvästikään sisälly yksinomaan tä- män kaltaista sääntelyä. Esimerkinomaisesti va- liokunta mainitsee tässä vain asetuksen 4 §:n, jossa säädetään jätevesien yleisistä käsittelyvaa- timuksista tarkat prosenttirajat mainiten. Tällai- nen yksilön olennaisia velvollisuuksia koskeva sääntely — samoin kuin siihen kohdistuvat poik- keukset — kuuluu valiokunnan mielestä asiasi- sältönsä puolesta lakiin. Muodolliselta kannalta on valiokunnan näkemyksen mukaan lisäksi epä- varmaa, ovatko ympäristönsuojelulain 11 ja 18
§:ään sisältyvät suhteellisen yleisesti muotoillut valtuussäännökset alun alkaenkaan edes riittä- neet tällaisten rajojen ottamiseen asetukseen.
Valiokunta muistuttaa tässä yhteydessä vakiin- tuneesta kannastaan, jonka mukaan perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suo- raan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisäl- töä (ks. esim. PeVL 17/2010 vp, s. 2/I). Valio- kunta kiinnittää lopuksi huomiota siihen, että asetuksen siirtymäsäännöksen suhde nyt ehdo- tettuun lainsäädäntöön on syytä huolellisesti sel- vittää.
Edellä esittämäänsä viitaten perustuslakiva- liokunta pitää välttämättömänä, että ympäristö- valiokunta käsittelyssään yhteistyössä ympäris- töministeriön kanssa arvioi, miltä osin talous- jätevesien käsittelystä vesihuoltolaitosten vie- märiverkostojen ulkopuolisilla alueilla annettu valtioneuvoston asetus (542/2003) sisältää sel- laista normiainesta, joka perustuslain 80 § huo- mioon ottaen kuuluisi lain tasolle, ja edellyttää ympäristöministeriön vielä tämän eduskunnan aikana saattavan asiaintilan perustuslain mukai- selle kannalle.
Perustuslakivaliokunnan mielestä ympäristö- valiokunnan on samassa yhteydessä syytä tar-
koin varmistua laissa säädettävien talousjäteve- sien käsittelyä koskevien vaatimusten asettuvan sellaiselle tasolle, että ne on kohtuullisella in- vestoinnilla ja toimivalla tekniikalla myös tosi- asiassa mahdollista moitteettomasti täyttää.
Lakiehdotuksen valtiosääntöoikeudellinen arviointi
Yleistä
Lakiehdotuksen tarkoituksena on luoda talousjä- tevesien käsittelyvaatimuksia koskeva poik- keussäännöstö, jossa otetaan huomioon henkilö ja hänen elämäntilanteensa paremmin kuin voi- massa olevassa lainsäädännössä. Näin ollen eh- dotuksen yhteiskunnallisena tavoitteena voi- daan sanoa olevan ympäristönsuojelunäkökoh- tien sovittaminen yhteen sosiaalisen oikeuden- mukaisuuden vaatimuksen kanssa. Yhtenä kes- keisenä arviointiperusteena sekä tapauskohtai- sen poikkeuksen edellytykset sisältävässä 103 §:ssä että voimaantulosäännöksen auto- maattilykkäyksessä käytetään tällöin henkilön ikää. Viimeksi mainitussa säännöksessä ikäraja on myös erikseen määritelty.
Koska ikään perustuva sääntely — erityisesti silloin, kun se perustuu tarkkaan ikärajaan — on perusoikeusherkkää perustuslain 6 §:n 2 mo- mentin syrjintäkiellon huomioon ottaen, on en- nen lakiehdotuksen yksityiskohtaista arviointia aiheellista luoda katsaus valiokunnan aiempaan käytäntöön ikärajoja sisältäneiden lakiehdotus- ten käsittelyssä.
Valiokunnan käytännöstä ikärajojen asettami- sessa
Ikärajojen asettamiselle lainsäädännössä voi- daan yleisesti ottaen sanoa olevan lähinnä kaksi motiivia. Ensinnäkin jotain etuutta ei haluta ulottaa kuin tiettyyn ryhmään tai jonkin velvol- lisuuden asettaminen on tarpeen vain suhteessa tietyn ikäisiin. Toinen perustelu on lähinnä ikä- rajojen mukanaan tuoma hallinnollinen yksin- kertaisuus, sillä ikärajan säätäminen laissa saat- taa poistaa tarpeen tapauskohtaiseen harkintaan tai ainakin vähentää niitä tapauksia, joissa täl- laista harkintaa vaaditaan. Valiokunta haluaakin
korostaa, että ikärajojen asettaminen ei sinänsä ole perustuslain kannalta arveluttavaa, mutta sil- le pitää olla esitettävissä jokin perusoikeusjär- jestelmän kannalta hyväksyttävä syy.
Valiokunnan käytäntö ikärajojen asettamisen osalta voidaan karkeasti jakaa kahteen ryhmään.
Yhtäältä ikärajojen asettaminen on ollut esillä nuorten henkilöiden kohdalla, ja toisaalta niitä on tarkasteltu silloin, kun ne ovat koskeneet van- husväestöä. Seuraavassa otetaan esille muuta- mia viimeksi mainittuun ryhmään kuuluvia ta- pauksia.
Valiokunta tarkasteli vuoden 2005 valtiopäi- villä sosiaalihuoltolain muuttamista koskevaa lakiehdotusta (HE 95/2005 vp). Tuolloin esille nousi erityisesti 80 vuotta täyttäneiden erityis- kohtelu, koska lakiehdotuksen mukaan kunta oli velvollinen järjestämään tämän ikärajan ylittä- neelle pääsyn sosiaalipalvelun tarpeen arvioin- tiin viimeistään seitsemäntenä päivänä yhtey- denotosta. Valiokunta arvioi tätä erotteluperus- tetta seuraavasti:
"Ehdotus 80 vuotta täyttäneiden erityiskohte- lusta nojautuu tutkimustietoihin, joiden mukaan ikääntyvien ihmisten toimintakyky heikentyy usein voimakkaasti juuri tämän iän saavuttami- sen jälkeen. Sääntelylle on valiokunnan mieles- tä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttä- vät perusteet. Kun kysymys on lisäksi sinänsä vähäisen eron tekemisestä palvelujen tarvear- viointiin pääsyn ajankohdasta, ei sääntelystä ole huomautettavaa perustuslain 6 §:n näkökulmas- ta." (Ks. PeVL 34/2005 vp, s. 2/II)
Eläkelainsäädännön uudistamista koskenees- ta hallituksen esityksestä (HE 242/2002 vp) va- liokunta lausui muun muassa seuraavaa:
"Eläkkeiden määräytyminen eri tavoin eri- ikäisille henkilöille on perustuslain 6 §:n kan- nalta ongelmatonta, jos erottelut eivät ole mieli- valtaisia eivätkä erot eläketurvassa muodostu kohtuuttomiksi. Hallituksen esityksessä on usei- ta henkilön ikään tai syntymävuoteen pohjautu- via erilaistavia sääntelyjä. Esimerkiksi eläke karttuu 5 §:n mukaisesti 1,5 tai 1,9 taikka 4,5 prosenttia vuodessa työntekijän iästä riip- puen ja työntekijäin eläkemaksu on 12 b §:n no-
jalla pienempi alle 53-vuotiaille kuin 53 vuotta täyttäneille.
Ikärajojen asettaminen on eläkejärjestelmäs- sä sinänsä luontevaa asian luonteen vuoksi. Esi- tyksessä sääntelyn tavoitteet liittyvät eläkejär- jestelmän rahoituksen varmistamiseen ja yhden- vertaisuuden takaamiseen sekä siihen, että työs- säoloajan jatkaminen olisi houkuttelevaa. Valio- kunnan käsityksen mukaan esityksestä ei tällai- set seikat huomioon ottaen ole huomauttamista perustuslain 6 §:n näkökulmasta." (Ks. PeVL 60/2002 vp, s. 4—5) Valiokunta kuitenkin kat- soi esityksen puutteena olevan, ettei ikärajoja ol- lut kaikilta osin edes yritetty perustella.
Vuoden 2002 valtiopäivillä valiokunta käsit- teli työttömyysturvalain muuttamista koskenut- ta hallituksen esitystä (HE 223/2004 vp). Tuol- loin esille nousi säännös, jonka mukaan 65—67- vuotiaalle ei myönnetä koulutuspäivärahaa. Va- liokunta arvioi ehdotusta seuraavasti:
"Sääntelyä ei esityksen perustelujen mukaan ole tarkoituksenmukaista ulottaa koulutuspäivä- rahaan, koska sen avulla tuettava opiskelu on pääsääntöisesti pitkäkestoisempaa ja tavoittee- na on työttömän pitkäaikainen työllistäminen.
Nämä seikat muodostavat perustuslain näkökul- masta hyväksyttävän perusteen ehdotetulle sään- telylle." (Ks. PeVL 42/2004 vp, s. 2/II)
Yhteenveto
Edellä oleva valiokunnan käytäntö osoittaa sen, että ikärajojen asettamista ei ole pidetty perus- tuslain kannalta ongelmallisena, kunhan sille on esitetty hyväksyttävä peruste. Lisäksi käytäntö osoittaa, että valiokunnan mielestä tämän hyväk- syttävän syyn on pitänyt olla myös asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen. Kuten perusoikeusuudistuksen esitöissä huomaute- taan, perusteluille asetettavat vaatimukset ovat erityisesti perustuslain 6 §:n 2 momentissa lue- teltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdal- la korkeat (ks. HE 309/1993 vp, s. 44).
Edellä olevat esimerkit osoittavat valiokun- nan usein tukeutuneen tutkimus- tai tilastotie- toon, jollei ehdotus jo sinänsä ole ollut selvästi rationaali ja tarkoituksenmukainen (kuten edel- lä PeVL 42/2004 vp). Jos esimerkiksi riittävää
tilastotietoa ei ole esitetty, valiokunta on kiinnit- tänyt tähän huomiota ja kehottanut vaatimaan tällaista (ks. esim. PeVL 46/2002 vp, s. 6/I).
Valiokunnan linja voidaan tiivistää siten, että ikärajoihin perustuvan erottelun hyväksyttä- vyyttä arvioidessaan se ottaa huomioon ensinnä- kin normatiivisen näkökulman, erityisesti perus- oikeusjärjestelmän, toiseksi ehdotetun erottelun perusteluiksi esitetyt tosiasiat ja kolmanneksi to- siasialliset mahdollisuudet saavuttaa ehdotetul- la erottelulla sääntelylle asetetut päämäärät.
Voimaantulosäännös
Voimaantulosäännöksen 2 momentissa on edel- lä kuvattu automaattilykkäys, jonka mukaan jä- tevesien yleisiä käsittelyvaatimuksia ei sovelle- ta, jos kiinteistön haltija ja kiinteistöllä vakitui- sesti asuvat ovat täyttäneet lain voimaan tulles- sa 68 vuotta. Lisäksi edellytyksenä on, että kiin- teistöllä on jo lain voimaan tullessa olemassa käyttökuntoinen jätevesijärjestelmä. Mainittua ikärajaa on esityksessä (s. 14) perusteltu sillä, että se on myöhäisin vanhuuseläkkeen alkamis- ajankohta. Perustelujen mukaan säännöksessä tarkoitetut "yli 68-vuotiaat kiinteistön haltijat ja muut asukkaat ovat siten jo ehtineet jäädä van- huuseläkkeelle ja heidän tulotasonsa on tämän vuoksi keskimäärin selvästi alhaisempi kuin työ- ikäisten, eikä tulotasossa myöskään ole odotetta- vissa nousua enää heidän elinaikanaan". Lisäksi mainitaan tilastojen perusteella voitavan arvioi- da, että kotitalouden nuorimman jäsenen iän noustessa 68 vuodesta ylöspäin tulee ainakin joka toinen kiinteistö seuraavan kymmenen vuo- den kuluessa joko saamaan uudet asukkaat tai jäämään tyhjilleen kiinteistön haltijan kuollessa taikka muuttaessa asumaan palvelutaloon tai muuhun laitokseen. Näin ollen kiinteistöllä teh- tävien merkittävien investointien odotettavissa oleva käyttöaika on kiinteistön haltijan kannalta siten näissä tapauksissa keskimääräistä selvästi lyhyempi.
Hajajätevesiasetuksen tavoitteena on sen 1 §:n mukaan vähentää talousjäteveden päästöjä ja ympäristön pilaantumista ottaen erityisesti huomioon valtakunnalliset vesien suojelun ta- voitteet. Automaattilykkäyssäännöksellä onkin
ilmeisesti haluttu välttää se tilanne, jossa suuri määrä eläköityneitä ihmisiä tekisi yksittäista- pauksellista harkintaa edellyttävän hakemuksen 103 §:n uuden 3 momentin nojalla. Tällainen hallinnollisen työn keventämispyrkimys on si- nänsä ymmärrettävä syy, mutta se ei valiokun- nan mielestä voi olla perustuslain 6 §:n 2 mo- mentissa tarkoitettu hyväksyttävä peruste ikära- jan asettamiselle.
Säännös on sidottu 68 vuoden ikärajaan sen vuoksi, että se on eläkelainsäädännössä yleisesti esiintyvä ikäraja sekä eläkkeen karttumisen että eläkkeen myöntämisen osalta. Lisäksi se on sekä valtion että kuntien hallinnossa pakollinen eroa- misikä. Siten voidaan katsoa, että lainsäätäjä on jo muissa yhteyksissä katsonut 68 vuoden iän olevan sellainen kohta, jossa henkilön toiminta- kyvyssä on tapahtunut merkittävä muutos. Tämä toimintakyvyn heikentyminen ja investoinnista sen tehneelle odotettavissa oleva aika hyötyä sii- tä suhteessa talousjätevesien käsittelyjärjestel- män rakentamisen vaatimaan taloudelliseen pa- nostukseen ja henkilön taloudelliseen asemaan muodostavat valiokunnan mielestä tähän esityk- seen liittyvät sellaiset syyt, joiden vuoksi lain- säätäjä voi jättää tietyn ryhmän lailla säädettä- vien velvoitteiden ulkopuolelle, jos niiden täyt- tämisen arvioidaan olevan kohtuutonta. Halli- tuksen esityksen perustelujen (s. 7) mukaan ha- jajätevesiasetuksen mukaisten investointien suu- ruus vaihtelee kiinteistökohtaisesti niin, että se on yleensä välillä 1 000—10 000 euroa raken- nuspaikan olosuhteiden sekä olemassa olevan jä- tevesijärjestelmän käyttökelpoisuuden ja kun- nostustarpeen mukaan. Automaattilykkäystä voidaan siten pitää hyväksyttävänä, jotta lain tarkoitus on toteutettavissa aiheuttamatta koh- tuutonta rasitusta vanhusväestölle.
Ikäraja on asiallisessa ja kiinteässä yhteydes- sä lakiehdotukseen, koska sen tarkoituksena on selkeyttää niitä tilanteita, joissa voimassa ole- vista talousjätevesien käsittelyvaatimuksista on mahdollista poiketa. Valiokunta pitää edellä ole- van perusteella selvänä, että hankalimpaan ase- maan velvoitteiden täyttämisessä joutuvat maa- seudulla asuvat vanhukset, jolloin heitä koskeva
poikkeus on luontevasti kytköksissä lakiehdo- tuksen tavoitteeseen.
Tämän perusteella valiokunta katsoo, että voimaantulosäännökseen ehdotetulle 68 vuoden ikärajalle on olemassa perustuslain 6 §:n 2 mo- mentissa tarkoitettuja hyväksyttäviä perusteita.
Valiokunta pitää hyväksyttävänä sellaistakin vaihtoehtoista ratkaisua, jossa iän lisäksi otettai- siin huomioon myös henkilön sosiaaliset olosuh- teet nyt ehdotettua täsmällisemmin. Yhtenä mahdollisuutena valiokunnan mielestä olisi esi- merkiksi se, että automaattilykkäyksen piiriin kuuluisivat kansaneläkelain mukaista van- huuseläkettä tai varhennettua vanhuuseläkettä saavat henkilöt.
Voimaantulosäännöksen 2 momenttiin on kuitenkin syytä tehdä joitakin muutoksia. Ensin- näkin valiokunta pitää selvänä, että vain kiin- teistöllä vakinaisesti asuvan kiinteistön haltijan tai haltijoiden asema voi vaikuttaa automaatti- lykkäyksen soveltamisalaan kuulumiseen. Kiin- teistön haltijalla esityksessä tarkoitetaan sen pe- rustelujen (s. 13) mukaan kiinteistön omistajaa tai sellaista vuokraoikeuden haltijaa, joka vas- taa kiinteistön jätevesijärjestelmästä. Vastuun kuuluminen kiinteistön haltijalle käy ilmi esi- merkiksi hajajätevesiasetuksen 12 §:n 4 momen- tista. Valiokunnan näkemyksen mukaan muita kiinteistöllä asuvia henkilöitä ei säännöksessä ole tarpeen mainita, koska heidän vaikutuksensa säännöksen soveltamiseen tulee iästä riippumat- ta huomioon otetuksi ympäristöön kohdistuvan kuormituksen arvioinnin kautta. Sääntelyn sel- keyden vuoksi perustuslakivaliokunta pitää kui- tenkin aiheellisena, että ympäristövaliokunta harkitsee tätä koskevan erillisen säännöksen li- säämistä voimaantulosäännöksen 2 momenttiin.
Valiokunta on myös kiinnittänyt huomiota säännöksen kirjoitustapaan erityisesti perustus- lain 20 §:n 1 momentin ympäristöperusoikeuden kannalta. Säännöksen sanamuodon mukaan jäte- vesien yleisiä käsittelyvaatimuksia ei sovelleta lain voimaan tullessa (kurs. tässä) olemassa ole- vaan käyttökuntoiseen jätevesijärjestelmään, jos kiinteistön haltija on täyttänyt lain voimaan tul- lessa 68 vuotta. Säännös vaikuttaisi lukitsevan automaattilykkäyksen lain voimaantuloajankoh-
taan. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mu- kaan ympäristönsuojelulain 85 § yhdessä 103 §:n jo voimassa olevien 1 ja 2 momentin kanssa antavat kuitenkin kunnan ympäristövi- ranomaiselle riittävät reagointimahdollisuudet, jos kiinteistöllä myöhemmin tapahtuu muutok- sia. Ympäristövaliokunnan on perustuslakivalio- kunnan mielestä mietintönsä perusteluissa pe- rustuslain 20 §:n 1 momenttiin kiinnittyvistä syistä aiheellista erikseen korostaa tätä seikkaa.
Lakiehdotuksen 103 §
3 momentti. Kuten edeltä on käynyt ilmi, niin 103 §:n uuden 3 momentin tarkoituksena on sel- keyttää nykyisin ympäristönsuojelulain 18 §:n 2 momentissa säädettyjä poikkeuksia. Valiokun- ta on kiinnittänyt huomiota siihen, että ehdote- tussa 103 §:n 3 momentissa käytetään kaikilta osin yleisiä ilmauksia, kuten "kiinteistön halti- ja" ja "kiinteistön sijainti". Säännöksen sovelta- minen ei siis sen sanamuodon mukaan ole sidot- tu kiinteistön käyttötarkoitukseen.
Hallituksen esityksen perusteluista välittyy säännöksen soveltamisalasta kuitenkin melko ristiriitainen kuva. Ensin perusteluissa (s. 12 i.f.) lausutaan, että mahdollisuutta hakea kiinteistö- kohtaista poikkeusta hajajätevesiasetuksen kä- sittelyvaatimusten noudattamisesta "ei ole voi- massa olevassa 18 §:ssä rajattu vain vakituisesti asuttuihin kiinteistöihin, vaan sitä voidaan sään- nöksen sanamuodon mukaan soveltaa myös sel- laisiin vapaa-ajan kiinteistöihin, jotka kuuluvat hajajätevesiasetuksen soveltamisalan piiriin eli joilla yleensä on vesikäymälä tai muutoin kor- kea varustetaso". Tämä ikään kuin vielä vahvis- tetaan myöhemmin perustelujen "Voimaantulo"- jaksossa (s. 14), jossa otetaan esille poikkeus- mahdollisuuden siirtäminen 18 §:stä 103 §:n 3 ja 4 momentiksi ja sanotaan, että ehdotetulla lain- muutoksella "ei ole tarkoitus kaventaa poikkeus- säännöksen soveltamisalaa".
Edellä esitetyn kanssa ristiriitaiselta vaikutta- vat perustelujen sivulla 13 olevat lausumat.
Näistä ensimmäisen mukaan tarkoituksena on ollut, että "arvioitaessa poikkeamisen perusteita otetaan myös huomioon, onko kyse pysyvästi asutusta vai vapaa-ajan kiinteistöstä". Yhtä vir-
kettä myöhemmin todetaan, että yleensä hajajä- tevesiasetuksen vaatimusten noudattaminen "ei voi yhtä herkästi muodostua kiinteistön haltijal- le kohtuuttomaksi vapaa-ajan kiinteistöllä kuin toimeentulon kannalta välttämättömänä omana asuntona käytetyllä kiinteistöllä".
Valiokunnan mielestä perustelu on jokseen- kin ohut. Yleisesti tiedossa on, että raja vakitui- sen asunnon ja vapaa-ajan asunnon välillä on jat- kuvasti liudentunut. Jotkut saattavat asua vapaa- ajan asunnollaan suurimman osan vuodesta. Täl- laisen kehityksen on tehnyt mahdolliseksi va- paa-ajan asuntojen jatkuvasti paraneva varuste- lutaso. Näissä lähes ympärivuotisissa asumisti- lanteissa tuskin täyttyy enää se 103 §:n 3 mo- mentissa asetettu edellytys, jonka mukaan ym- päristöön aiheutuvaa kuormitusta on pidettävä vähäisenä. Valtaosin lienee edelleen niin, että vapaa-ajan asuntoa käytetään vain muutaman kevät- ja kesäkuukauden ajan. Tällöin voidaan myös pääsääntöisesti olettaa, että ympäristöön kohdistuva kuormitus jää pieneksi. Sovellettaes- sa ehdotettua 103 §:n 3 momenttia perusteluissa kuvatulla tavalla seurauksena kuitenkin olisi, että vapaa-ajan asuntonsa kanssa tavanomaiseen tapaan menettelevä vähävarainen tai muutoin so- siaalisesta suoritusesteestä kärsivä henkilö es- tyisi hakemasta yksilökohtaista vapautusta.
Tämä taas johtuisi pelkästään siitä seikasta, että vapaa-ajan kiinteistöt olisi kategorisesti suljettu säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle.
Valiokunta ei ole havainnut sellaista selkeää ja hyväksyttävää perustetta, jolla vapaa-ajan kiinteistöt olisi perusteltua sulkea pois lakiehdo- tuksen 103 §:n 3 momentin soveltamisalasta.
Siksi perustuslakivaliokunta katsoo, että ympä- ristövaliokunnan on harkittava, että se mietin- tönsä perusteluissa korostaisi mainittua säännös- tä voitavan soveltaa myös vapaa-ajan asuntoi- hin.
4 momentti. Ehdotetun säännöksen mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen myön- tää hakemuksesta 3 momentissa tarkoitetun poikkeuksen. Poikkeus myönnetään kiinteistö- kohtaisesti (kurs. tässä) enintään viideksi vuo-
deksi kerrallaan. Säännöstä ei ole mitenkään pe- rusteltu.
Valiokunnan mielestä säännös ei tällaisena ole aivan asianmukainen sen vuoksi, että suurin osa poikkeuksen myöntämisen edellytyksistä on sidoksissa kiinteistön haltijan henkilöön. Tä- män vuoksi perustuslakivaliokunta pitää aiheel- lisena, että ympäristövaliokunta harkitsisi mo- mentin viimeisen virkkeen muuttamista viittaa- maan "hakijalle" myönnettävään poikkeukseen.
Muuta
Sääntelyn selkeys
Valiokunta on jo toisessa yhteydessä arvioinut ympäristönsuojelulakia sääntelyn selkeyden nä- kökulmasta. Tuolloin valiokunta huomautti seu- raavaa: "Ympäristönsuojelulaki on kokonaisuu- tena hyvin vaikeaselkoinen. Erityisesti useat lain sisäiset pykäläviittaukset ovat omiaan hankaloit- tamaan lain luettavuutta ja ymmärrettävyyttä.
Lain rakenne ja systematiikka tulisikin vastai- suudessa uudistaa kokonaisuudessaan." (Ks.
PeVL 23/2009 vp, s. 3/II)
Sääntelyn selkeyttä ei ole omiaan paranta- maan se erikoinen ratkaisu, että nyt esillä olevan lakiehdotuksen mukaan säädetään lailla poik- keuksia asetukseen perustuvista velvollisuuksis- ta. Sääntelykokonaisuuden ymmärtämistä hait- taa myös käsitteiden erilainen käyttö. Ehdote- tuissa ympäristönsuojelulain muutoksissa käyte- tään "kiinteistön haltijan" käsitettä, joka kattaa sekä kiinteistön omistajan että tietyssä asemassa olevan vuokraoikeuden haltijan. Tämä poikkeaa vaikkapa vesihuoltolaista, jossa esimerkiksi lain 6 §:ssä käytetään omistajan ja haltijan käsitteitä erikseen.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotus voidaan käsitellä taval- lisen lain säätämisjärjestyksessä.
Helsingissä 26 päivänä marraskuuta 2010
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok
vpj. Jacob Söderman /sd jäs. Tuomo Hänninen /kesk
Ulla Karvo /kok Elsi Katainen /kesk Esko Kiviranta /kesk Kari Kärkkäinen /kd Hannes Manninen /kesk Elisabeth Nauclér /r
Ville Niinistö /vihr Mikaela Nylander /r Johanna Ojala-Niemelä /sd Tuula Peltonen /sd
Veijo Puhjo /vas Tuulikki Ukkola /kok vjäs. Johannes Koskinen /sd
Raimo Piirainen /sd.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Risto Eerola.
ERIÄVÄ MIELIPIDE
Perustelut
Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan 68- vuotiaiden henkilöiden rajaamisen jätevesiase- tuksen soveltamisen ulkopuolelle perustuslain mukaiseksi. Samalla valiokunta totesi olevan myös mahdollista, että asetuksen soveltamisen ulkopuolelle jäävien henkilöiden sosiaalisia olo- suhteitakin voidaan ottaa huomioon ehdotettua täsmällisemmin.
Esimerkinomaisesti automaattilykkäyksen piiriin kuuluisivat siten myös kansaneläkelain mukaista vanhuuseläkettä tai varhennettua van- huuseläkettä saavat henkilöt.
Kun näin sosiaalisten olosuhteiden perusteel- la poikkeukseen oikeutettujen henkilöiden ikä- rajavaatimus alenee koskemaan myös selvästi alle 68-vuotiaita henkilöitä, olisi ollut selkeäm- pää, että valiokunta olisi lausunnossaan tuonut esille esimerkkeinä useampiakin poikkeukseen oikeutettuja ihmisryhmiä.
Siksi esitin kyseisen asiakokonaisuutta käsit- televän kappaleen loppuun lisäystä useammista esimerkkiryhmistä. Esitys ei saanut kannatusta.
Kappale olisi kuulunut viimeisen lauseen teksti- lisäyksellä:
”Tämän perusteella valiokunta katsoo, että voimaantulosäännökseen ehdotetulle 68 vuoden ikärajalle on olemassa perustuslain 6 §:n 2 mo- mentissa tarkoitettuja hyväksyttäviä perusteita.
Valiokunta pitää hyväksyttävänä sellaistakin vaihtoehtoista ratkaisua, jossa iän lisäksi otettai- siin huomioon myös henkilön sosiaaliset olosuh- teet nyt ehdotettua täsmällisemmin. Yhtenä mahdollisuutena valiokunnan mielestä olisi esi- merkiksi se, että automaattilykkäyksen piiriin kuuluisivat kansaneläkelain mukaista van- huuseläkettä tai varhennettua vanhuuseläkettä saavat henkilöt. Samaan sosioekonomiseen ryh- mään kuuluvat tulotasoltaan itse asiassa myös 62 vuotta täyttäneistä henkilöistä iso osa työ- eläkkeen saajista sekä valtaosa työkyvyttömyys- eläkkeen, työttömyyseläkkeen tai leskeneläk- keen saajista.”
Ehdotus
Edellä olevan perusteella ehdotan,
että ympäristövaliokunta ottaa edellä esitetyn huomioon.
Helsingissä 26 päivänä marraskuuta 2010 Veijo Puhjo /vas
