Versio 2.0 HE 73/2000 vp
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 34/2000 vp
Hallituksen esitys laiksi telemarkkinalain muuttamisesta
Liikennevaliokunnalle
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 12 päivänä kesäkuuta 2000 lähet- täessään hallituksen esityksen laiksi telemarkki- nalain muuttamisesta (HE 73/2000 vp) valmiste- levasti käsiteltäväksi liikennevaliokuntaan sa- malla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto liikennevaliokun- nalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- apulaisosastopäällikkö Harri Pursiainen, lii- kenne- ja viestintäministeriö
- lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeus- ministeriö
- kehityspäällikkö Martin Andersson ja laki- mies Tiia Tuovinen-Salminen, Sonera Oyj - lakiyksikön johtaja Anne Vainio ja lakimies
Timo Koskinen, Finnet-liitto ry - professori Mikael Hidén
- oikeustieteen lisensiaatti Pekka Länsineva - professori Kaarlo Tuori.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksen tavoitteena on edistää nopeiden tie-
donsiirtoverkkojen leviämistä ja tietoyhteiskun- tapalvelujen kehitystä. Ehdotuksen mukaan ns.
kolmannen sukupolven matkaviestinverkkojen omistajat saavat oikeuden verkkovierailuun GSM-verkoissa Telehallintokeskuksen lain mu- kaisesti määräämin ehdoin. Teleyrityksille eh- dotetaan säädettäväksi velvollisuus vuokrata ny- kyisten puhelinverkkojen tilaajayhteyksien va- paata välityskykyä usean rinnakkaisen palvelun mahdollistamiseksi. Vuokrausvelvollisuus kos-
kee tietyin edellytyksin myös teleyrityksen laite- tiloja.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voi- maan noin kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa kä- sitellään lakiehdotusta ennen muuta niiden seik- kojen kannalta, jotka perustuslakivaliokunta esitti vuonna 1996 telemarkkinalain muutos- ehdotuksesta (PeVL 47/1996 vp). Esityksen mu- kaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Omaisuudensuoja Yleistä
Lakiehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti huo- mionarvoinen varsinkin perustuslain 15 §:ssä säädetyn omaisuudensuojan vuoksi. Esityksessä ehdotetaan asetettavaksi televerkkoyrityksille uusia velvoitteita, jotka tarkoittavat sen sallimis- ta, että ulkopuoliset saavat tietyin edellytyksin käyttää televerkkoa ja sen laitetiloja:
(1) Huomattavan markkinavoiman omaavaan GSM-verkkopalveluita tarjoavaan teleyri- tykseen kohdistuu ns. verkkovierailuvelvoite (9 a—9 c §). Se tarkoittaa velvollisuutta sallia kolmannen sukupolven matkaviestinverkossa toimivan toisen teleyrityksen käyttää tietyin edellytyksin GSM-verkkoa.
(2) Lakiehdotus koskee myös ns. tilaajayhtey- den rinnakkaiskäyttömahdollisuutta kiinteässä puhelinverkossa. Sen mukaan televerkkoyritys on velvollinen vuokraamaan kiinteän televerkon tilaajayhteyden vapaana olevaa välityskykyä (15,1 §:n 2 a kohta).
(3) Televerkkoyritys on velvollinen vuokraa- maan myös kiinteän televerkon laitetiloja tele- verkon avulla tarjottavien palveluiden tarjoami- sessa tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoitta- miseen (15,1 §:n 2 b kohta).
Näissä ehdotuksissa on ensi sijassa kysymys telealalla toimivien yritysten välisten suhteiden järjestämisestä, ja kaikki velvoitteet kohdistu- vat teleyrityksiin. Verkkovierailuvelvoite koh- distuu lain määrittelyn mukaan teleyritykseen,
"jolla on huomattava markkinavoima" (ks. käsit- teestä lain 4 §:n 15 kohta). Tilaajayhteyden rin- nakkaiskäytön sallimisvelvoite ja laitetilojen vuokraamisvelvoite kohdistuvat paikallisia tele- verkkoja hallitseviin yhtiöihin, jotka ovat toimi- alallaan tässä suhteessa monopoliasemassa.
Ehdotetut uudet velvoitteet koskevat pörs- siyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huo- mattavia oikeushenkilöitä.Tällaisessa tilantees- sa lainsäätäjän liikkumavara on omaisuudensuo-
jan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempi kuin silloin, kun sääntelyn vaikutukset muodos- tuisivat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taus- talla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin ar- vioinut ehdotuksia, joissa omistajalle on kilpai- luedellytysten luomiseksi asetettu samantapai- sia velvoitteita kuin tässäkin esityksessä. Voi- daan mainita valiokunnan lausunnot kaapelilä- hetystoimintaa koskevasta laista (PeVL 2/1986 vp), sähkömarkkinalaista (PeVL 19/1994 vp ja PeVL 33/1998 vp), maakaasumarkkinalaista (PeVL 4/2000 vp) sekä teletoiminta- ja tele- markkinalaista (PeVL 1/1996 vp ja PeVL 47/1996 vp). Niiden perusteella valiokunnan tä- hänastinen käytäntö on mahdollista tiivistää niin, että tällaiset velvoitteet ovat kyseisen omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen pe- rustuslainmukaisia, jos velvoitteet perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia. Valiokunta on pitänyt kes- keisenä sitä, että omistajan oma nykyinen ja kohtuullinen tuleva tarve rajoittaa velvollisuuk- sia.
Verkkovierailuvelvoite
Lakiehdotuksen määritelmän mukaan (4 §:n 17 a kohta) verkkovierailu tarkoittaa televerkkopal- velujen tarjoamista matkaviestinverkossa toisel- le televerkkoyritykselle alueella, jossa molem- milla on toimilupa. Ehdotetun 9 a §:n perusteel- la on huomattavan markkinavoiman omaavalla teleyrityksellä velvollisuus neuvotella verkko- vierailusta sellaisen televerkkopalveluita kol- mannen sukupolven matkaviestinverkossa tarjoavan teleyrityksen kanssa, joka pyytää verkkovierailua. Jos neuvottelu ei johda sopi- mukseen määräajassa, Telehallintokeskuksen on 9 b §:n nojalla viimeksi mainitun yrityksen pyynnöstä määrättävä verkkovierailu pakolli- seksi. Tähän päätökseen liitetään ehdot 9 c §:n 2 momentissa mainituista seikoista, jolleivät osapuolet ole keskenään muuta sopineet. Pakol- lisesta verkkovierailusta perittävän maksun tu- lee 18 §:n 3 momentin mukaisesti olla tasapuoli-
nen ja kohtuullinen aiheutuneisiin kustannuk- siin nähden.
Ehdotus merkitsee omistajan kannalta omai- suuden käyttövapauden rajoittamista. Perustus- lain kannalta on huomattava, että sääntely kos- kee erityislaatuista, vain tiettyyn tarkoitukseen käytettävissä olevaa omaisuutta ja sen käyttöä.
Ehdotuksen tarkoituksena on edistää uusien yrit- täjien mahdollisuuksia päästä markkinoille ja tällä tavoin lisätä kilpailua. Tämän arvioidaan hintojen alentumisen ja palvelutason parantumi- sen myötä lisäävän näiden viestintämenetelmien saavutettavuutta. Ehdotettua omaisuuden käyt- törajoitusta puoltaa tästä näkökulmasta arvioitu- na painava yhteiskunnallinen tarve.
Sääntelyn lähtökohtana on neuvotteluvelvoi- te, mikä on huomionarvoinen seikka suhteelli- suusvaatimuksen kannalta. Jos neuvottelut eivät johda tulokseen, verkkovierailu voidaan määrä- tä pakolliseksi viranomaistoimin. Tämän edelly- tykset etenkin 9 b §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdas- sa ovat suhteellisuusvaatimuksen kannalta asianmukaiset.
Esityksen tarkoituksena (s. 13/I) ei ole, että verkon omistajalle syntyisi velvollisuus lisäin- vestointeihin pakollisen verkkovierailun vuok- si. Verkon välityskyvyn lisääminen voi kuiten- kin osoittautua tarkoituksenmukaiseksi palvelu- tason ylläpitämiseksi. Tällaiseen tilanteeseen liittyvät 9 c §:n 2 momentin 3 kohdan korvaus- säännökset. Ne koskevat verkkovierailua pyytävän yrityksen velvollisuutta korvata käyt- täjämäärän kasvun takia tarvittavasta verkon vä- lityskyvyn lisäämisestä aiheutuvia kustannuk- sia. Näin ymmärrettynä ehdotus on sopusoinnus- sa suhteellisuusvaatimuksen kanssa. Valiokun- nan mielestä on kuitenkin asianmukaista täs- mentää kyseistä korvaussääntelyä sanonnallises- tikin niin, ettei synny käsitystä, että verkkovie- railusta voisi seurata velvollisuutta lisäinves- tointeihin.
Sääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuus- vaatimuksen vuoksi on tarpeen, että laissa, lä- hinnä sen 9 c §:n 2 momentissa säännellään tyh- jentävästi ne ehdot, jotka voivat sisältyä verkko- vierailupäätökseen. Esityksen perusteluissa kui- tenkin todetaan (s. 13/II), että Telehallinto-
keskus voi asettaa muitakin ehtoja pakolliselle verkkovierailulle. Valiokunta pitää valtiosääntö- oikeudellisista syistä välttämättömänä, että näi- denkin ehtojen sisältö yksilöidään laissa.
Vuokraamisvelvoitteet
Kiinteän televerkon tilaajayhteyden vapaana olevan välityskyvyn vuokraamisvelvoite koskee yhteyden varustamista teknisillä laitteilla siten, että yhteyden avulla tarjotaan samanaikaisesti useita palveluja. Vuokraamisvelvoite on sidottu siihen, että vuokraavalla teleyrityksellä on ky- seisen yhteyden käytöstä voimassa oleva liitty- missopimus saman loppukäyttäjän kanssa.
Vuokraamisvelvoitteen avulla pyritään kilpai- lun lisääntymiseen.
Kiinteän televerkon laitetilojen vuokraamis- velvoite koskee vuokraajan sellaisten vähäisten laitteiden sijoittamista näihin tiloihin, jotka ovat tarpeellisia televerkon avulla tarjottavien palve- luiden tarjoamisessa. On selvää, että laitetilojen vuokraamisvelvoite kohdistuu pelkästään yri- tyksellä jo oleviin tiloihin eikä säännös voi pe- rustaa sille velvollisuutta hankkia uusia tiloja.
Näitä velvoitteita rajoittaa se, että kiinteän televerkon välityskyky tai laitetilat ovat tarpeen televerkkoyrityksen omaa käyttöä tai kohtuullis- ta tulevaa käyttöä varten. Lisäksi ministeriö voi 15 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetyillä perus- teilla päättää, ettei vuokraamisvelvoitetta ole.
Vuokraamisvelvoitteisiin kytkeytyvistä mak- suista säädetään 18 §:n 3 ja 5 momentissa. Vuok- raamisvelvoitetta koskeva sääntely on valiokun- nan käsityksen mukaan asianmukainen niin suhteellisuusvaatimuksen kuin täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksenkin näkökulmasta.
Asetuksenantovaltuudet ja Telehallintokes- kuksen norminantovaltuudet
Lakiehdotuksen joidenkin valtuutussäännösten mukaan joistakin asioista voidaan säätää tar- kemmin ministeriön asetuksella. Perustuslain 80 §:n 1 momentin lähtökohtana on, että asetuk- set antaa valtioneuvosto. Ministeriölle voidaan uskoa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluon- teisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta
merkitykseltään vähäisehköissä asioissa (HE 1/1998 vp, s. 132/II).
Ministeriön asetuksenantovaltuudet ovat la- kiehdotuksessa jokseenkin avoimia. Tästä huoli- matta niihin kohdistuu rajoituksia perustuslais- ta. Koska lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, sekä yksityisiä henkilöitä ja yhteisöjä että viran- omaisia sitovien yleisten oikeussääntöjen anta- minen kuuluu lähtökohtaisesti eduskunnalle.
Siksi asetuksen antamisen edellytyksenä on aina valtuutus perustuslaissa tai laissa. Asetusten sal- littua sisältöä ja vastaavasti myös valtuutussään- nösten tulkintaa rajoittaa suoraan perustuslain 80 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvolli- suuksien perusteista sekä asioista, jotka perus- tuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.
Lakiehdotuksen 9 c §:n 4 momentin valtuu- tussäännös koskee pakollisen verkkovierailun ehtoja määrättäessä huomioon otettavia seikko- ja. Asian omaisuudensuojakytkennän vuoksi on selvää, että valtuutussäännös voi ulottua pelkäs- tään lakitasoista sääntelyä täsmentäviin seikkoi- hin, lähinnä teknisluonteisiin yksityiskohtiin.
Verkkovierailupäätökseen liitettävien yksittäis- ten ehtojen yleisen sallittavuuden tulee johtua lain säännöksistä.
Lakiehdotuksen 15 §:n 3 momentin mukaan ministeriön asetuksella annetaan tarvittaessa tar- kemmat säännökset siitä, mitä on otettava huo- mioon arvioitaessa ehdotettujen vuokraamisvel- voitteiden osalta televerkkoyrityksen kohtuullis- ta tulevaa tarvetta. Esityksen perusteluissa tuo- daan esille, että tällä perusteella voidaan säätää muun muassa aikaraja, jota koskeva oma tuleva tarve voidaan vaatia otettavaksi huomioon. Va- liokunnan käsityksen mukaan yrityksen oman tulevan tarpeen kohtuullisuuden arviointia yhte-
näistävä, teknisluonteinen aikaraja voi jäädä asetuksella säädettäväksi. Jos valtuutussäännös on ylipäätään tarpeellinen ehdotetussa yleisessä muodossaan, se on sääntelyn omaisuudensuoja- kytkennän vuoksi syytä rajata koskemaan teknisluonteisten säännösten antamista.
Lakiehdotus sisältää myös Telehallinto- keskuksen norminantovaltuuksia. Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu viran- omainen kuin ministeriö voidaan lailla valtuut- taa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asiois- ta, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuk- sella. Perustuslaista johtuu tällaisiin normin- antovaltuuksiin valtuutuksen yleistä tarkkarajai- suutta koskeva, asetuksenantovaltuuksiin verrat- tuna pidemmälle menevä vaatimus, jonka mu- kaan valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti laissa. Valtuuden tulee lisäksi perustus- lain nimenomaisen säännöksen nojalla olla so- veltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.
Telehallintokeskuksen norminantovaltuudet lakiehdotuksen 9 c §:n 5 momentissa ja 15 §:n 4 momentissa ovat sisällöltään riittävän tarkasti määritellyt ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatut. Näiden säännösten nojalla normin- antovaltuudet rajautuvat erinäisiin teknisluon- teisiin seikkoihin ja ovat siksi valiokunnan mie- lestä perustuslain mukaiset.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioit- tavasti esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä taval- lisen lain säätämisjärjestyksessä.
Helsingissä 25 päivänä lokakuuta 2000
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa vpj. Riitta Prusti /sd
jäs. Esko Helle /vas Gunnar Jansson /r Jouko Jääskeläinen /skl Jouni Lehtimäki /kok Johannes Leppänen /kesk Pekka Nousiainen /kesk
Osmo Puhakka /kesk Pekka Ravi /kok Markku Rossi /kesk Petri Salo /kok Arto Seppälä /sd Ilkka Taipale /sd.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Jarmo Vuorinen.
