Versio 2.1 HE 134/1999 vp
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 4/2000 vp
Hallituksen esitys maakaasumarkkinalaiksi
Talousvaliokunnalle
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 9 päivänä marraskuuta 1999 lähet- täessään hallituksen esityksen maakaasumarkki- nalaiksi (HE 134/1999 vp) valmistelevasti käsi- teltäväksi talousvaliokuntaan samalla määrän- nyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto talousvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- vanhempi hallitussihteeri Päivi Janka, kaup- pa- ja teollisuusministeriö
- lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusmi- nisteriö
- professori Mikael Hidén
- oikeustieteen lisensiaatti Pekka Länsineva - professori Kaarlo Tuori.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi maakaasu-
markkinalaki. Lain tavoitteena on lisätä kilpai- lua maakaasualalla.
Lakiehdotus sisältää säännöksiä maakaasu- verkkotoiminnan luvanvaraisuudesta, verkon- haltijoiden yleisistä velvoitteista ja verkkopal- velujen hinnoitteluperiaatteista, verkon järjes- telmävastuun järjestämisestä, maakaasun käyttä- jän asemasta sekä maakaasuliiketoiminnan har- joittajan velvollisuudesta eriyttää maakaasulii- ketoiminta yrityksen muusta toiminnasta. Ver- konhaltija olisi velvollinen kohtuullista kor- vausta vastaan liittämään verkkoonsa tekniset vaatimukset täyttävät maakaasun käyttö-, varas- tointi- ja käsittelykohteet (liittämisvelvollisuus) sekä myymään siirtopalveluja verkkonsa siirto- kyvyn rajoissa (siirtovelvollisuus), jollei maa- kaasumarkkinaviranomainen tapauskohtaisesti myönnä tilapäistä lupaa siirtovelvollisuudesta poikkeamiselle. Verkonhaltijalla samoin kuin
maakaasun varastointi- ja käsittelylaitteiston haltijalla olisi velvollisuus ylläpitää ja kehittää verkkoa ja laitteistoja asiakkaiden kohtuullisten tarpeiden mukaisesti. Maakaasuverkkotoimin- taa saisi harjoittaa vain maakaasumarkkina- viranomaisen antamalla luvalla.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vii- meistään 1 päivänä elokuuta 2000. Siirtovelvol- lisuutta, pistehinnoittelua ja toimintojen eriyttä- mistä koskevat säännökset tulisivat kuitenkin voimaan asetuksella säädettävänä myöhempänä ajankohtana.
Esityksen säätämisjärjestysperustelujen mu- kaan lakiehdotuksen eräitä säännöksiä on syytä tarkastella perustuslain 15 §:ssä säädetyn omai- suuden suojan ja perustuslain 18 §:n 1 momen- tissa säädetyn elinkeinovapauden kannalta. Esi- tyksessä katsotaan, että laki voidaan käsitellä ta- vallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Esityksen
perustelujen mukaan asiasta voi kuitenkin olla syytä pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Omaisuuden käyttörajoitukset
Maakaasumarkkinalakiehdotuksen eräät sään- nökset rajoittavat verkonhaltijan vapautta omai- suutensa käyttöön. Lakiehdotuksen säännöksiä liittämisvelvollisuudesta (2 luvun 2 §) ja siirto- velvollisuudesta (2 luvun 3 §) on arvioitava pe- rustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta. Verkonhaltijan ja maakaasun varas- tointi- tai käsittelylaitoksen haltijan velvolli- suus verkon ja laitteistojen kehittämiseen (2 lu- vun 1 §) vaikuttaa niin ikään omaisuuden käyt- töä rajoittavasti.
Lainsäädäntökäytännössä on pidetty mahdol- lisena rajoittaa tavallisella lailla omaisuuden va- paata käyttämistä. Valiokunta on aikaisemmin arvioinut ehdotetun kaltaisia siirto- ja liittämis- velvoitteita kaapelilähetystoimintaa koskevan lain (PeVL 2/1986 vp), sähkömarkkinalain (PeVL 19/1994 vp), teletoimintaa koskevan lain (PeVL 1/1996 vp) ja telemarkkinalain (PeVL 47/1996 vp) osalta. Valiokunta on näissä yh- teyksissä todennut kysymyksessä olevan erityi- nen, pelkästään määrätynlaiseen toimintaan käy- tettävä omaisuus ja siihen kohdistuvat velvoit- teet. Valiokunta on pitänyt velvoitteita laadul- taan omaisuuden tällaiseen erityisluonteeseen sopivina. Valiokunta on lisäksi kiinnittänyt huo- miota lailla annettavien säännösten täsmällisyy- teen sekä velvoitteiden kohtuullisuuteen omista- jan kannalta. Keskeisenä on pidetty sitä, että omistajan oma nykyinen ja kohtuullinen tuleva tarve asianmukaisesti rajoittaa velvollisuuksia.
Maakaasun siirto- ja jakeluverkkotoiminta vaatii suuria investointeja ja edellyttää riittävän suurta käyttöastetta, minkä vuoksi rinnakkais- ten ja kilpailevien putkistojen rakentaminen ei yleensä ole taloudellisesti kannattavaa. Kaasun siirto- ja jakeluverkkotoiminnassa vallitseekin ns. luonnollinen monopoli. Maakaasuverkkotoi-
minnan sääntely on tämän vuoksi tarpeen ja hy- väksyttävää. Ehdotuksen tavoitteena on lisätä kilpailua maakaasualalla.
Lakiehdotuksen 2 luvun 2 §:n mukaan ver- konhaltijan tulee pyynnöstä ja kohtuullista kor- vausta vastaan liittää verkkoonsa tekniset vaati- mukset täyttävät maakaasun käyttö- ja varas- tointikohteet sekä nesteytetyn maakaasun käsit- telylaitokset (liittämisvelvollisuus). Velvolli- suuden sisältö ilmenee laista riittävän täsmälli- sesti. Velvollisuus koskee vain tarvittavat tekni- set vaatimukset täyttäviä laitteistoja, ja verkon- haltijalla on oikeus periä verkkoon liittämisestä kohtuullinen korvaus. Hinnoitteluperiaatteita koskevan 2 luvun 8 §:n perustelujen mukaan hinnoittelun tulee muun ohella turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Ehdotettu sään- nös täyttää omaisuuden käyttörajoitukselle va- liokunnan lausuntokäytännössä asetetut vaati- mukset, eikä se näin ollen vaikuta lain käsittely- järjestykseen.
Myös lakiehdotuksen 2 luvun 3 §:ssä tarkoite- tun siirtovelvollisuuden sisältö ilmenee laista riittävän täsmällisesti. Velvollisuuden edelly- tyksenä on, että asiakas hankkii tietyn määrän maakaasua vuodessa ja että maakaasun mittaus on järjestetty laissa säädetyllä tavalla. Siirtovel- vollisuus rajoittuu verkon siirtokykyyn, jota ver- konhaltija tosin on lakiehdotuksen 2 luvun 1 §:n mukaisesti velvollinen kehittämään asiakkaiden kohtuullisia tarpeita vastaavaksi. Verkonhalti- jalla on oikeus saada siirtopalvelustaan lain 2 lu- vun 8 §:n hinnoitteluperiaatteiden mukainen kohtuullinen korvaus. Velvoitteen kohtuullisuu- den kannalta on huomattava, että verkonhaltija voi vakavien taloudellisten tai rahoituksellisten vaikeuksien vuoksi saada velvollisuudesta tila- päisen vapautuksen (poikkeuslupa). Lisäksi siir- tovelvollisuus on tarkoitettu tulemaan voimaan verkonhaltijan kannalta kohtuullisen siirtymä- ajan jälkeen.
Ehdotuksen 2 luvun 4 §:n 2 momentin mu- kaan maakaasuviranomaisen tulee poikkeuslu- paharkinnassaan ottaa erityisesti huomioon ase- tuksella tarkemmin säädettävät perusteet. Koska poikkeuslupamahdollisuus vaikuttaa olennaises- ti omaisuuden käyttörajoituksen kohtuullisuu- teen, tulee siirtovelvollisuudesta vapauttamisen perusteista säätää riittävän täsmällisesti lailla.
Laissa tulee olla ainakin viranomaisen lupahar- kintaa ohjaavat perussäännökset siten, että val- tioneuvoston asetuksella voidaan antaa vain lain perussäännöksiä tarkempia säännöksiä. Laki- ehdotusta on näiltä osin välttämätöntä täsmen- tää, jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain sää- tämisjärjestyksessä. Samalla on syytä harkita, tulisiko asetuksenantovaltuus selkeyden vuoksi sijoittaa 2 luvun 4 §:n 1 momentin viimeiseksi virkkeeksi. Säännöksessä voidaan kiinnittää huomiota myös siihen, että poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä on verkonhaltijan subjektiivinen näkemys ("jos verkonhaltija kat- soo") siirtovelvollisuuden hänelle aiheuttamista taloudellisista tai rahoituksellisista vaikeuksis- ta. Valiokunnan mielestä säännös on asianmu- kaista muotoilla objektiivisin perustein tehtä- vään arvioon viittaavaksi.
Ehdotuksen 2 luvun 1 §:ssä tarkoitettu ver- kon ja laitteistojen kehittämisvelvollisuus on yh- teydessä siirtopalveluihin ja niiden kysyntään.
Velvollisuuden sisältö määräytyy viime kädessä lain 2 luvun 1, 3 ja 4 §:n muodostamasta koko- naisuudesta ja velvollisuus rajautuu siihen, mikä on asiakkaiden kohtuullisten tarpeiden mukais- ta. Ehdotuksen perustelujen mukaan kohtuulli- suutta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon muun muassa asiakkaan haluaman palvelun poikkeuksellinen laatu. Verkon ja laitteistojen kehittämisvelvollisuus on toimivien maakaasu- markkinoiden kannalta perusteltu. Ehdotettu säännös vastaa omaisuuden käyttörajoituksille asetettuja vaatimuksia, eikä se siten vaikuta lain käsittelyjärjestykseen.
Maakaasuverkkolupa
Lakiehdotuksen 6 luvun 1 §:n mukaan maakaa- suverkkotoiminnan harjoittaminen on luvan- varaista. Näiltä osin ehdotusta on arvioitava pe-
rustuslaissa turvatun elinkeinovapauden kannal- ta.
Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jo- kaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeen- tulonsa valitsemallaan elinkeinolla. Perustusla- kivaliokunta on lausuntokäytännössään (ks.
esim. PeVL 35/1998 vp) pitänyt elinkeinova- pautta perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaise- na pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoimin- nan luvanvaraistamisen olevan poikkeukselli- sesti mahdollista. Luvanvaraisuudesta on kui- tenkin aina säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeuden rajoitusta koskevat tarkkarajai- suuden ja täsmällisyyden vaatimukset. Rajoituk- sen olennaisen sisällön, kuten rajoittamisen laa- juuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Sään- telyn sisällön osalta valiokunta on pitänyt tär- keänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuu- den viranomaistoimista. Tässä suhteessa merki- tystä on muun muassa sillä, missä määrin viran- omaisten toimivaltuudet määräytyvät niin sano- tun sidotun harkinnan tai tarkoituksenmukai- suusharkinnan mukaisesti.
Maakaasuverkkotoiminnan luvanvaraistami- nen on maakaasumarkkinoiden toimivuuden kannalta perusteltua. Tärkeää on, että verkon haltijalla on edellytykset harjoittaa verkkotoi- mintaa ja että sen toimintaa voidaan valvoa. Lu- van myöntämisen edellytyksiä koskevat riittä- vän tarkkarajaiset säännökset sisältyvät ehdote- tun lain 6 luvun 2 §:ään, jonka mukaisesti luvan myöntämistä koskeva päätöksenteko perustuu oikeusharkintaan.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että luvanvaraistamisen kohteena olevan maa- kaasuverkkotoiminnan piiriin kuuluisi lain 1 lu- vun 3 §:n 6 kohdan määritelmäsäännöksen pe- rusteella myös esimerkiksi maakaasuverkkotoi- minnan suunnittelu. Valiokunta ei pidä elinkei- novapauden kannalta mahdollisena säätää ver- kon pelkkää suunnittelua luvanvaraiseksi. Va- liokunnan mielestä lakia on välttämätöntä täs- mentää niin, että siitä ilmenee riittävällä tark- kuudella luvanvaraiset maakaasuverkkotoimin- nan harjoittamisen muodot.
Luvan peruuttamisen edellytykset jäävät la- kiehdotuksen 6 luvun 3 §:n 2 kohdassa epäsel- viksi, koska sanaa "ehto" käytetään 6 luvun 2 §:ssä kahdessa eri merkityksessä. Säännöstä luvan peruuttamisen edellytyksistä on välttämä- töntä täsmentää.
Maakaasuverkon siirtäminen
Maakaasuviranomainen voi lakiehdotuksen 6 lu- vun 4 §:n 2 momentin mukaan päättää laissa tar- koitetun maakaasuverkkoluvan siirtämisestä sekä maakaasuverkon lunastamisesta korvausta vastaan, jos lupa peruutetaan eikä verkon siirtä- misestä toiselle verkonhaltijalle sovita. Kor- vauksen perusteisiin ja määräämiseen sovellet- taisiin kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuk- sien lunastuksesta annettua lakia (603/1977).
Ehdotusta on arvioitava perustuslain 15 §:n 2 momentin kannalta, jonka mukaan omaisuu- den pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Perus- tuslakivaliokunta on aikaisemmassa käytännös- sään katsonut, ettei "yleisen tarpeen" vaatimus välttämättä edellytä lunastuksen toteuttamista julkisyhteisön hyväksi, vaan lunastetun omai- suuden saajana voi olla muukin taho (PeVL 19/1994 vp). Maakaasun jakeluun välttämättö- män verkkotoiminnan ylläpitäminen täyttää pe- rustuslaissa tarkoitetun yleisen tarpeen vaati- muksen. Yleistä tarvetta on laissa myös riittä- västi konkretisoitu. Perustuslaissa säädetty täy- den korvauksen vaatimus täyttyy, kun lunastus- korvauksen perusteisiin ja määräämiseen sovel- letaan lunastuslakia.
Lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Järjestelmävastuu
Lakiehdotuksen 3 luvun 1 §:n mukaan maakaa- sumarkkinaviranomainen määrää maakaasu- verkkoluvassa yhden siirtoverkonhaltijoista lainkohdassa tarkoitettuun järjestelmävastuu- seen. Järjestelmävastuussa oleva siirtoverkon- haltija voi lakiehdotuksen 3 luvun 1 §:n 2 mo- mentin mukaan asettaa järjestelmävastuun to- teuttamiseksi tarpeellisia ehtoja maakaasun siir- tojärjestelmän käyttämiselle.
Verkonhaltijan määrääminen järjestelmävas- tuuseen merkitsee lailla säädettäväksi ehdotettu- jen julkisten hallintotehtävien antamista muulle kuin viranomaiselle. Perustuslain 124 §:n mu- kaan julkinen hallintotehtävä voidaan lailla an- taa muulle kuin viranomaiselle, jos se on tar- peen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitami- seksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeustur- vaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Yhden verkonhaltijan määrääminen järjestel- mävastuuseen on maakaasuverkkotoiminnan luonteen vuoksi perusteltua ja tarkoituksenmu- kaista. Toiminnan tosiasiallisen luonteen vuoksi ei ole syytä olettaa, että järjestely sellaisenaan vaarantaisi hyvän hallinnon vaatimuksia taikka muiden verkonhaltijoiden perusoikeuksia tai oikeusturvaa. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että järjestelmävastuuseen määrätty voi ehdotuksen mukaan asettaa muille verkonhaltijoille siirtojärjestelmän käyttöä kos- kevia yleisiä ehtoja. Näistä ehdoista olisi 3 lu- vun 1 §:n 3 momentin mukaisesti ilmoitettava maakaasumarkkinaviranomaiselle. Tässä suh- teessa verkonhaltijoiden oikeusturvaa on valio- kunnan mielestä tarpeen vahvistaa siten, että ehtojen asettamista koskevaan päätökseen on mahdollista hakea muutosta. Tämä olisi järjes- tettävissä esimerkiksi niin, että maakaasumark- kinaviranomainen vahvistaa puheena olevat eh- dot.
Lainsäädäntövallan delegointi
Lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin mukaan lain säännöksistä voidaan poiketa puolustushallin- non maakaasuverkkojen osalta siten kuin asetuk- sella säädetään. Lainkohdassa on sen sanamuo- dosta huolimatta tarkoitus säätää lain sovelta- misalasta. Puolustushallinnon maakaasuverkot voidaan sulkea lain tai sen joidenkin säännösten soveltamisalan ulkopuolelle, mutta valiokunnan mielestä tästä on asianmukaista säätää lailla eikä sen nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuk- sella.
Lakiehdotus sisältää useita asetuksenantoval- tuuksia samoin kuin säännöksiä maakaasumark- kinaviranomaisen toimivallasta antaa määräyk- siä. Valtuussäännösten voidaan katsoa täyttävän
perustuslain 80 §:n 1 ja 2 momentista johtuvat valtuuksien tarkkarajaisuutta ja täsmällisyyttä koskevat vaatimukset. Valtuussäännösten kir- joittamistavan osalta valiokunta kiinnittää kui- tenkin yleisesti huomiota siihen, että laissa sää- dettäväksi tarkoitetun pääsäännön ja alemman- asteisen säädöksen antamista koskevan valtuu- tuksen liittäminen toisiinsa "siten kuin" -raken- teella ei kaikissa tapauksissa ole tarkkarajainen tapa osoittaa valtuutuksen sisältöä.
Valiokunta on pitänyt perusteltuna, että val- tioneuvosto mainitaan lain valtuussäännöksessä asetuksen antajana silloin, kun tätä tarkoitetaan (PeVL 15/1999 vp). Säännökset on asianmukais- ta tarkistaa tämän mukaisiksi (esim. 10 luvun 1 §: "... siirtovelvollisuuden voimaantuloajan- kohdasta säädetään valtioneuvoston asetuksel- la").
Ministeriön asetuksenantovaltaa koskevat säännökset on lakiehdotuksessa kirjoitettu muo- toon, jonka mukaan kauppa- ja teollisuusminis- teriö voi säätää jostakin asiasta asetuksella. Kos- ka valtuussäännöksissä tarkoitetaan nimen- omaan kauppa- ja teollisuusministeriön asetus- ta, olisi nämä valtuussäännökset asianmukaista kirjoittaa tätä tarkoitusta vastaaviksi (esim. 5 lu- vun 6 §:n 1 momentti: "Kauppa- ja teollisuusmi- nisteriön asetuksella voidaan säätää siitä, miten ...").
Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset
Lakiehdotuksen 10 luvun 1 ja 2 §:n mukaan lais- sa tarkoitetun siirtovelvollisuuden, pistehinnoit- telun ja toimintojen eriyttämisen voimaantulos- ta säädetään tarkemmin asetuksella.
Perustuslain 79 §:n 3 momentin mukaan lais- ta tulee käydä ilmi, milloin se tulee voimaan.
Erityisestä syystä laissa voidaan kuitenkin sää-
tää, että sen voimaantuloajankohdasta säädetään asetuksella. Valiokunnan mielestä asetuksella voidaan erityisen syyn vaatimuksen täyttyessä säätää myös lain joidenkin säännösten voimaan- tuloajankohdasta. Verkonhaltijoiden kannalta tarpeelliset siirtymäajat ovat perusteltuja ja toi- minnan sopeuttamiseen liittyvien erityisten syi- den vaatimia. Lailla voidaan siten säätää, että lain mainittujen säännösten voimaantuloajan- kohdasta säädetään valtioneuvoston asetuksella.
Valtuussäännösten sanamuotoa on kuitenkin aiheellista tarkistaa siten, että valtuutus koskee vain lain mainittujen säännösten voimaantulo- ajankohtaa eikä niiden muuta voimaantuloa.
Säännöksistä on lisäksi syytä poistaa tarpeetto- mana sana "tarkemmin".
Myös lakiehdotuksen 10 luvun 2 §:n 2 mo- menttia on tarpeen tarkistaa sen tarkoitusta pa- remmin vastaavaksi. Maakaasumarkkinaviran- omaiselle ei nimittäin voida osoittaa toimivaltaa päättää lain tai sen säännösten voimaantulosta.
Säännöksen tarkoitus lieneekin se, että viran- omainen voi yksittäistapauksessa ja kohtuuspe- rustein myöntää hakijalle enintään yhden vuo- den määräajan toimintojen eriyttämistä koske- vien vaatimusten täyttämiseksi.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioit- tavasti esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä taval- lisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan lakiehdotuksen 2 luvun 4 §:n 2 momentista ja 6 luvun 1 §:stä te- kemät valtiosääntöoikeudelliset huo- mautukset otetaan asianmukaisesti huo- mioon.
Helsingissä 24 päivänä maaliskuuta 2000
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa vpj. Riitta Prusti /sd
jäs. Tuija Brax /vihr (osittain) Klaus Hellberg /sd (osittain) Esko Helle /vas
Jouko Jääskeläinen /skl Paula Kokkonen /kok Jouni Lehtimäki /kok Johannes Leppänen /kesk Hannes Manninen /kesk
Pekka Nousiainen /kesk Heli Paasio /sd
Osmo Puhakka /kesk Petri Salo /kok Arto Seppälä /sd
vjäs. Jukka Mikkola /sd (osittain) Veijo Puhjo /vas
Pekka Ravi /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Sami Manninen.
