PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 60/2001 vp
Hallituksen esitys laiksi tietoyhteiskunnan pal- velujen tarjoamisesta ja eräiksi siihen liittyvik- si laeiksi
Talousvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 6 päivänä marraskuuta 2001 lähet- täessään hallituksen esityksen laiksi tietoyhteis- kunnan palvelujen tarjoamisesta ja eräiksi sii- hen liittyviksi laeiksi (HE 194/2001 vp) valmis- televasti käsiteltäväksi talousvaliokuntaan sa- malla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto talousvaliokunnal- le.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Marjo Lahelma, oikeus- ministeriö
- professori Raimo Lahti - professori Olli Mäenpää
- oikeustieteen lisensiaatti (väit.) Riitta Ollila - professori Veli-Pekka Viljanen.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki tieto-
yhteiskunnan palvelujen tarjoamisesta. Esitys tarkoittaa Euroopan parlamentin ja neuvoston sähköisestä kaupankäynnistä antaman direktii- vin kansallista toimeenpanoa.
Lakiehdotuksen tavoitteena on edistää säh- köistä kaupankäyntiä Euroopan talousalueella varmistamalla tietoyhteiskunnan palvelujen va- paa tarjonta. Suomen viranomaiset valvovat, että Suomeen sijoittuneet palvelujen tarjoajat nou- dattavat yhteensovitettuun alaan kuuluvissa ky- symyksissä Suomen lakia myös silloin, kun pal- velujen tarjonta kohdistuu yksinomaan tai pää- asiassa toiseen Euroopan talousalueeseen kuulu- vaan valtioon.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voi- maan 16.1.2002, jolloin direktiivin täytäntöön- panoaika päättyy.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa kä- sitellään sananvapauden kannalta ehdotusta, jonka mukaan tallennuspalvelun tarjoajan on tie- tyin edellytyksin ryhdyttävä toimiin palvelimel- leen tallennettujen tietojen saannin estämiseksi voidakseen vapautua vastuusta tietojen mahdol- lisesta lainvastaisesta sisällöstä tai tietojen lain- vastaisesta levittämisestä. Lisäksi arvioidaan palvelun tarjoajan toimintavelvoitetta tekijän- oikeuden loukkaamistilanteessa. Tietoyhteis- kunnan palvelujen tarjoamista koskeva laki- ehdotus voidaan esityksen mukaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä. On kuiten- kin pidetty suotavana, että ehdotuksesta hanki- taan perustuslakivaliokunnan lausunto.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Sananvapaus
1. lakiehdotus. Lähtökohtana lakiehdotuksessa on sen taustana olevan sähköistä kaupankäyntiä koskevan direktiivin mukaisesti edistää sähköis- tä kaupankäyntiä varmistamalla tietoyhteiskun- nan palvelujen vapaa tarjonta. Välittäjänä toimi- va palvelun tarjoaja ei yleensä ole vastuussa siir- tämiensä ja tallentamiensa tietojen lainvastai- sesta sisällöstä tai oikeudettomasta välittämises- tä. Vastuuvapaudesta säädetään lakiehdotuksen 4 luvussa.
Tuomioistuin voi lakiehdotuksen 16 §:n no- jalla määrätä sakon uhalla tietoyhteiskunnan palvelun tarjoajan estämään tämän tallentaman tiedon saannin. Estomääräyksen antaminen tu- lee kysymykseen, jos on ilmeistä, että tieto on si- sällöltään lainvastainen tai että sitä välitetään lainvastaisesti. Palvelun tarjoajan vastuuvapau- den edellytyksiä tallennettujen tietojen sisällös- tä ja välittämisestä koskee lakiehdotuksen 15 §.
Palvelun tarjoajan tulee viipymättä toimia tal- lentamansa tiedon saannin estämiseksi, kun hän on saanut tietoonsa tuomioistuimen määräyksen tiedon saannin estosta tai tekijänoikeuden loukkaamistapauksissa 5 luvun mukaisen ilmoi- tuksen tai kun tallennettu tieto on sisällöltään selvästi rikoslain kiihottamista kansanryhmää vastaan tai sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan kuvan levittämistä koskevien rangaistussään- nösten vastainen.
Näitä ehdotuksia on arvioitava perustuslain 12 §:n 1 momentissa turvatun sananvapauden kannalta. Tähän perusoikeuteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mieli- piteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta es- tämättä. Sananvapaus ymmärretään perustus- laissa laajasti ja välineneutraalina (HE 309/1993 vp, s. 56—57). Tietoverkoissa tapahtuvan vies- tinnän erityisen suuri nopeus ja kattavuus voi kuitenkin tuoda esiin uusia sananvapauden käyt- tämisen kannalta merkityksellisiä näkökulmia.
Sananvapauden rajoitusten sallittavuutta on ar- vioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedelly-
tysten (PeVM 25/1994 vp, s. 4—5) valossa niil- tä osin kuin kysymys ei ole kyseisen perustus- lainkohdan loppuosan kvalifioidusta lakivarauk- sesta. — Palvelun tarjoajan kannalta sääntely on merkityksellinen myös perustuslain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetun elinkeinovapauden näkökulmasta.
Rajoituksen täsmällisyys- ja tarkkarajaisuus- vaatimuksen osalta 15 §:n 1 momentin 1 kohdan alkuosan sisältämä vastuurajaus on ongelmaton, koska palvelun tarjoajan vastuualue määräytyy tuomioistuimen antaman määräyksen perusteel- la. Kohdan loppuosa on ongelmallisempi liit- tyessään vain tekijänoikeuden loukkaamista koskevaan 22 §:n mukaiseen ilmoitukseen. Il- moituksen perustana on näet ilmoittajan yksi- puolinen ja subjektiivinen käsitys asiasta. Valio- kunta katsoo sääntelyn kuitenkin tältäkin osin pohjautuvan sillä tavoin objektiivisesti havaitta- vissa olevaan kriteeriin, että sääntelyä voidaan pitää hyväksyttävänä täsmällisyys- ja tarkkara- jaisuusvaatimuksen näkökulmasta.
Lakiehdotuksen 15 §:n 1 momentin 2 kohta on myös hyväksyttävissä tämän saman vaatimuk- sen näkökulmasta, koska vastuusta vapautumi- nen on säännöksessä sidottu rikoslain tunnus- merkistöjen täyttymiseen. Säännöksen muotoilu ei kuitenkaan ole täysin onnistunut, sillä vasta rikosoikeudenkäynnin lopputuloksena määräy- tyy, onko jokin tallennettu tieto sisällöltään sel- västi rikoslain asianomaisten säännösten vastai- nen. Sanamuotoa onkin syytä perustuslain 21 §:n ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen sisältämä syyttömyysolettama huo- mioon ottaen muuttaa esimerkiksi ilmeisyys- kriteeriin perustuvaksi (vrt. 16,1 §).
Tuomioistuimen estomääräys on sidottu 16 §:n 1 momentissa tiedon sisällön tai välittä- misen lainvastaisuuteen. Lainvastaisuus on tällä tavoin käytettynä täsmällisyys- ja tarkkarajai- suusvaatimuksen näkökulmasta tulkinnanvarai- suudessaan hyvin väljä ja laaja-alainen käsite.
Valiokunnan mielestä tämän sääntelyn sanon- nallinen täsmentäminen esimerkiksi perusteluis-
sa esitettyjen näkökohtien mukaisesti on välttä- mätöntä.
Rajoituksen hyväksyttävyysvaatimuksen kan- nalta on olennaista, että 16 §:n mukaisen esto- määräyksen avulla pyritään estämään sisällöl- tään lainvastaisen tiedon levittäminen tai tiedon lainvastainen välittäminen. Rikoksen estämista- voite muodostaa hyväksyttävän rajoitusperus- teen. Sama koskee 15 §:n 1 momentista ilmene- vää pyrkimystä tekijänoikeuden suojaamiseen ennen muuta siksi, että tekijänoikeus nauttii pe- rustuslain suojaa 15 §:n omaisuudensuojasään- nösten kautta.
Suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta huo- mio on syytä kiinnittää lakiehdotuksen 15 §:n 1 momentin 2 kohtaan, jossa kaksi rikosnimiket- tä asetetaan erityisasemaan. Näiden rikosten osalta ei vaadita tuomioistuimen antamaa es- tomääräystä, vaan vastuuvapauteen liittyvä pal- velun tarjoajan toimintavelvoite syntyy tiedon tosiasiallisen saamisen perusteella. Näissä ri- koksissa on kysymys sellaisesta materiaalista, jonka sisältö on erityisen moitittavaa ja jonka le- viämisen ripeä estäminen on tärkeää myös tois- ten ihmisten perusoikeuksien kannalta. Kysei- nen ehdotus on tästä syystä ongelmaton suhteel- lisuusvaatimuksen valossa.
Suhteellisuusvaatimuksen kannalta on arvioi- tava myös saman momentin 1 kohdan säännöstä tekijänoikeuden loukkaamistilanteesta. Palve- lun tarjoajan toimintavelvoite kytkeytyy tältä osin tekijänoikeuden haltijan tai tämän edusta- jan ilmoitukseen. Vastuusääntelyn liittyminen pelkkään ilmoitukseen voi olla ongelmallista sil- loin, kun kysymys tekijänoikeudesta on riitai- nen. Ongelman merkittävyys kuitenkin piene- nee, koska sisällön tuottajan on perusteettomak- si katsomansa eston takia 23 §:n mukaisesti mahdollista antaa vastine ilmoituksen johdosta, jolloin aineisto on 24 §:n nojalla yleensä palau- tettava yleisön saataville. Tämän mahdollisuu- den vuoksi valiokunta katsoo myös tekijän- oikeuteen liittyvän sääntelyn olevan sopusoin- nussa suhteellisuusvaatimuksen kanssa. On kui- tenkin syytä harkita tämän sääntelyn järjestämis- tä 16 §:n mukaisesti tuomioistuinmenettelyyn, mikä johtaisi etenkin palvelun tarjoajan kannal-
ta selkeämpään järjestelmään ja estäisi tekijän- oikeuteen vetoamisesta mahdollisesti aiheutu- van sananvapauden vaarantumisen.
Oikeusturvavaatimuksen kannalta on sinänsä tärkeää, että 16 §:n perusteella estomääräyksen antaa tuomioistuin ja että pykälän 4 momentissa ovat säännökset oikeudesta hakea määräyksen kumoamista. Sisällön tuottajan oikeusturvasta ovat asianmukaiset säännökset 18 §:ssä.
Estomääräys voidaan ehdotuksen mukaan an- taa vastapuolta kuulematta, mikä merkittävästi supistaa tuomioistuinmenettelyyn kuuluvia oikeusturvatakeita. Oikeus tulla kuulluksi mai- nitaan erikseen yhtenä oikeudenmukaisen oikeu- denkäynnin takeena perustuslain 21 §:n 2 mo- mentissa. Tähän nähden on valtiosääntöoikeu- dellisesti välttämätöntä, että 16 §:n 1 moment- tiin sisältyvä sääntely on mahdollisimman pit- källe sanonnallisestikin sopusoinnussa perustus- lain mukaisen lähtökohdan kanssa. Siksi on asiallisesti tärkeää, että vastapuolelle varataan tilaisuus tulla kuulluksi, vaikkapa hyvin lyhyes- sä ajassa estomääräyksen antamista tarkoittavan hakemuksen johdosta. Näiden näkökohtien vuoksi lakiehdotuksessa tulee luopua sääntelys- tä, joka mahdollistaisi tällaisten hakemusten rat- kaisemisen aina vastapuolta kuulematta. Valio- kunta pitää 16 §:n 4 momentin säännöksistä huo- limatta edellytyksenä lakiehdotuksen käsittele- miselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, että 1 momentissa säilytetään perustuslain mu- kainen pääsääntö vastapuolen kuulemisesta.
Momentissa voidaan valiokunnan mielestä tässä tarkoituksessa säätää, että asian saa ratkaista vastapuolta kuulematta, jos tätä ei ole mahdol- lista kuulla niin nopeasti kuin asian kiireellisyys välttämättä vaatii. Kuulematta jättäminen voisi näin ollen tulla kysymykseen paitsi siitä syystä, että kuulemista ei käytännössä ole mahdollista toimittaa pikaisesti eikä kuulemista voida odot- taa kauemmin asiaan liittyvän erityisen kiireelli- syysintressin takia, myös sen perusteella, että vastapuoli ei ole ensinkään tiedossa tai kuule- mista varten saavutettavissa.
Markkinoinnin rajoitukset. Myös 2.—4. lakieh- dotukseen sisältyviä markkinoinnin rajoituksia
on arvioitava sananvapauden kannalta. Mainon- takin kuuluu lähtökohtaisesti sananvapauden suojan piiriin, mutta mainontaan voidaan koh- distaa pidemmälle meneviä rajoituksia kuin sa- nanvapauden sisällöllisellä ydinalueella olisi mahdollista (HE 309/1993 vp, s. 56/II sekä PeVL 19/1998 vp, s. 5—6 ja PeVL 23/2000 vp, s. 6).
Suoramarkkinointiin käytettävä sähköposti- viesti on esityksen mukaan voitava vastaanotet- taessa heti ja yksiselitteisesti tunnistaa markki- noinniksi (2. lakiehdotus). Lisäksi ehdotetaan, että markkinoinnista on käytävä selkeästi ilmi sen kaupallinen tarkoitus ja se, kenen lukuun markkinointi toteutetaan, minkä lisäksi ehdotuk- set sisältävät vaatimuksia markkinoitavaan toi- mintaan osallistumisen ehtojen selkeydestä (3.
ja 4. lakiehdotus). Tällaiset sääntelyt koskevat lähinnä markkinoinnin selkeyttä yksityiselämän suojan, kuluttajansuojan ja kilpailun vilpittö- myyden intressissä eivätkä estä asianmukaista mainontaa. Kyseisiä tarkoituksia voidaan pitää asiayhteydessään sananvapauden hyväksyttävi- nä rajoitusperusteina. Rajoitukset eivät muodos- tu kohtuuttomiksi markkinoinnin harjoittajan kannalta. Nämä ehdotukset eivät siten ole ongel- mallisia perustuslain 12 §:n 1 momentin kannal- ta.
Muita seikkoja
1. lakiehdotuksen 5 §. Tämän pykälän 1 mo- mentin toisen virkkeen avulla on tarkoitus toi- meenpanna direktiivin 3 artiklan 4 kohdan a ala-
kohta. Direktiivin kohdan tarkoituksena on aset- taa rajat sellaisille kansallisille rajoitustoimille, jotka kohdistuvat toisesta Euroopan talousaluee- seen kuuluvasta valtiosta peräisin olevaan palve- lun tarjoajaan. Esityksen perustelujen mukaan säännöksillä ei anneta viranomaisille uusia toi- mivaltuuksia. Tästä huolimatta sääntely vaikut- taa valtuuttavalta. Koska kysymys on elinkei- non harjoittamiseen kohdistuvista rajoituksista, asia on merkityksellinen perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta. Ehdotuksen sanamuotoa on välttämätöntä tarkentaa.
1. lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin 2 kohta.
Säännöksen muotoilu on epäonnistunut; ei ni- mittäin ole tarkoituksenmukaista säätää palve- lun tarjoajalle velvollisuutta pitää saatavilla kaupparekisteriä tai muuta vastaavaa julkista re- kisteriä. Ehdotusta on syytä muuttaa esimerkik- si niin, että kysymys on velvollisuudesta pitää saatavilla tieto rekisteristä, johon palvelun tar- joaja on merkitty.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioit- tavasti esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valio- kunnan sen 16 §:n 1 momentista tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.
Helsingissä 14 päivänä joulukuuta 2001
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Paula Kokkonen /kok
jäs. Klaus Hellberg /sd Esko Helle /vas Jouko Jääskeläinen /kd Saara Karhu /sd
Johannes Leppänen /kesk
Pekka Nousiainen /kesk Heli Paasio /sd
Osmo Puhakka /kesk Pekka Ravi /kok Petri Salo /kok vjäs. Veijo Puhjo /vas.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Jarmo Vuorinen.
