PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 7/2005 vp
Hallituksen esitys laeiksi tekijänoikeuslain ja rikoslain 49 luvun muuttamisesta
Sivistysvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 23 päivänä maaliskuuta 2004 lä- hettäessään hallituksen esityksen laeiksi tekijän- oikeuslain ja rikoslain 49 luvun muuttamisesta (HE 28/2004 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi sivistysvaliokuntaan samalla määrännyt, että pe- rustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lau- sunto sivistysvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - johtaja Jukka Liedes, opetusministeriö - lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren, oikeus-
ministeriö
- kirkkoneuvos Matti Halttunen, Kirkkohallitus - oikeustieteen kandidaatti Kristiina Harenko - professori Mikael Hidén
- assistentti Juha Lavapuro
- oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Länsine- va
- tutkija Tuomas Mylly - professori Olli Mäenpää
- oikeustieteen tohtori, dosentti Rainer Oesch - professori Tuomas Ojanen
- professori Kaarlo Tuori
- professori Veli-Pekka Viljanen.
Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut
— liikenne- ja viestintäministeriö.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tekijänoi-
keuslakia. Esityksen pääasiallisena tarkoitukse- na on panna täytäntöön tekijänoikeuden ja lähi- oikeuksien tiettyjen piirteiden yhdenmukaista- misesta tietoyhteiskunnassa vuonna 2001 annet- tu Euroopan parlamentin ja neuvoston direk- tiivi. Tekijänoikeuslakiin ehdotetaan lisäksi teh- täväksi eräitä direktiivistä johtumattomia muita muutoksia. Lakiehdotus sisältää säännöksiä muun ohella tekijänoikeuden rajoituksista ja ns.
sopimuslisenssistä, hyvityksestä teoksen kappa- leiden valmistamisesta yksityiseen käyttöön, teknisin toimenpitein suojattujen teosten suojas-
ta ja käyttämisestä samoin kuin opetusministe- riön toimivallasta hyväksyä tekijöitä, esittäviä taiteilijoita ja tuottajia edustavat järjestöt huo- lehtimaan erinäisistä tehtävistä. Esitys sisältää ehdotuksen myös rikoslain 49 luvun muuttami- sesta.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voi- maan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Sopimuslisenssi- säännökset, hyvitysmaksusäännökset sekä eräät vireillä olevaan vapaakappalelain uudistukseen kytkeytyvät säännökset ovat kuitenkin tarkoite- tut tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuk-
sella säädettävänä ajankohtana. Direktiivin täy- täntöönpanoon varattu aika on päättynyt 22 päi- vänä joulukuuta 2002.
Esityksen verraten laajoissa säätämisjärjes- tysperusteluissa tehdään selkoa yhtäältä tekijän- oikeuden perustuslainsuojasta ja toisaalta teki- jänoikeuden suhteesta sananvapauteen, elinkei- novapauteen ja sivistyksellisiin perusoikeuk-
siin. Tältä pohjalta perusteluissa arvioidaan yk- sityiskohtaisesti ehdotetun sääntelyn perustus- lainmukaisuutta. Esityksessä katsotaan, että la- kiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus on kuitenkin pi- tänyt toivottavana perustuslakivaliokunnan lau- sunnon hankkimista esityksestä.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut Yleistä
Tekijänoikeus luetaan perustuslain 15 §:ssä tur- vattua omaisuuden suojaa nauttiviin varallisuus- arvoisiin immateriaalioikeuksiin (HE 309/1993 vp, s. 62/II, PeVL 1/1995 vp, s. 1/II). Tämä kos- kee ennen muuta tekijänoikeuteen sisältyviä ta- loudellisia oikeuksia (PeVL 28/2004 vp, s. 4/I), kuten oikeutta määrätä teoksen kaupallisesta tai muusta taloudellisesti merkityksellisestä käytös- tä. Myös tekijän moraalisilla oikeuksilla on liit- tymäkohtia perusoikeuksiin, kuten perustuslain 10 §:ssä turvattuun kunnian suojaan, 7 §:ään si- sältyviin tahdonvapauteen ja itsemääräämis- oikeuteen samoin kuin perustuslain 16 §:ssä tur- vattuihin sivistyksellisiin oikeuksiin (PeVL 28/2004 vp, s. 4).
Tekijänoikeuslainsäädäntö on merkityksellis- tä myös muiden henkilöiden kuin tekijänoikeu- den tai sen lähioikeuksien haltijoiden perus- oikeuksien näkökulmasta. Viestinnän oikeudel- lisiin edellytyksiin vaikuttavan sääntelyn yhtey- dessä on huomionarvoinen esimerkiksi perustus- lain 12 §:ssä jokaiselle turvattu sananvapaus, jo- hon sisältyy oikeus paitsi ilmaista ja julkistaa myös vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Perus- tuslain 16 §:n säännökset tieteen, taiteen ja ylim- män opetuksen vapaudesta samoin kuin mahdol- lisuudesta itsensä kehittämiseen varattomuuden estämättä ovat merkityksellisiä yhtä hyvin teki- jöiden kuin teoksia käyttävienkin näkökulmas- ta. Teoskappaleen omistukseensa hankkineen
omaisuudensuojaan liittyvät näkökohdat eivät nekään ole vailla merkitystä.
Tekijänoikeuslainsäädäntö sääntelee keskei- sesti tekijänoikeuden haltijan ja muiden henki- löiden — ei niinkään tekijän ja julkisen vallan — välisiä suhteita. Perusoikeussäännösten vaiku- tus tällaisiin ns. horisontaalisuhteisiin välittyy perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan yleensä perusoikeuksia konkretisoivan tavalli- sen lainsäädännön välityksellä (HE 309/1993 vp, s. 29/I). Tällaisessa asetelmassa on valiokun- nan mielestä tärkeää, että lainsäädännössä tule- vat tasapainoisella tavalla huomioon otetuiksi kaikki sääntelyn kannalta merkitykselliset pe- rusoikeudet. Sääntely ei saa esimerkiksi johtaa sen enempää tekijänoikeuden haltijoiden kuin teosten käyttäjienkään oikeuksien kohtuutto- maan rajoittamiseen. Perusoikeuksien välinen tasapaino tulee ottaa huomioon myös tekijän- oikeuslainsäädäntöä tulkittaessa ja sovellettaes- sa.
Tekijänoikeuslaki on siihen eri syistä tehty- jen lukuisten osittaismuutosten seurauksena muodostunut varsin mutkikkaaksi ja vaikeasel- koiseksi, eikä käsiteltävänä oleva lakiehdotus ole kaikin osin omiaan lisäämään sääntelyn sel- keyttä ja ymmärrettävyyttä. Tämä on ongelmal- lista, koska tekijänoikeuslainsäädäntö koskee nykyaikaisessa yhteiskunnassa lähes kaikkia ih- misiä. Viestintäteknologian kehityksen seurauk- sena yksityiset henkilöt samoin kuin kansalais- järjestöt ja vastaavat voivat yhä enenevässä mää- rin olla paitsi tekijänoikeuden suojaamien vies- tien vastaanottajia ja käyttäjiä myös niiden tuot- tajia ja julkaisijoita (ks. PeVM 14/2002 vp, s.
3/II). Tietoyhteiskuntaa kehitettäessä on erilai- sin teknisin välinein harjoitettavasta viestinnäs- tä tullut käytännössä tauotonta, ja viestintä voi nykyisin liittyä suureen osaan henkilön päivit- täisiä toimintoja. Näistä syistä tekijänoikeus- lainsäädäntöön kohdistuu erityisiä selkeyden ja ymmärrettävyyden vaatimuksia.
Tekijänoikeuslain vaikeaselkoisuus voi muo- dostua ongelmalliseksi perustuslain 8 §:ssä sää- dettyyn rikosoikeudelliseen laillisuusperiaattee- seen sisältyvän täsmällisyysvaatimuksen kan- nalta. Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmer- kistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyy- dellä siten, että säännöksen sanamuodon perus- teella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa (PeVL 48/2002 vp, s.
2/II, PeVL 26/2004 vp, s. 3/II). Tämä vaatimus ei täyty parhaalla mahdollisella tavalla, kun säännökset tekijänoikeusrikoksesta ja -rikko- muksesta saavat olennaisen sisältönsä vaikeasel- koisen tekijänoikeuslain kautta. Tähän seikkaan on valiokunnan mielestä kiinnitettävä erityistä huomiota sovellettaessa rangaistussäännöksiä yksittäistapauksissa.
Valiokunta pitää edellä esitetyn perusteella tärkeänä, että valtioneuvoston piirissä ryhdy- tään toimiin tekijänoikeuslainsäädäntöä selkeyt- tävän kokonaisuudistuksen aikaansaamiseksi.
Tässä yhteydessä on tarpeen arvioida tekijän- oikeuslainsäädännön kokonaisuutta eri perus- oikeuksien näkökulmista ja toteuttaa lainsäädän- nön tasapainottamiseksi mahdollisesti tarvitta- vat sääntelytoimet.
Vapaat teokset
Tekijänoikeuslakiehdotuksen 9 §. Tekijän- oikeutta ei 9 §:n 1 momentin mukaan ole lakei- hin ja asetuksiin eikä viranomaisen tai muun jul- kisen toimielimen päätöksiin ja lausumiin taik- ka viranomaisen tai muun toimielimen niistä te- kemiin tai teettämiin käännöksiin. Ehdotuksesta sinänsä ei ole perustuslain näkökulmasta huo- mautettavaa. Lakeihin ja asetuksiin on kuiten- kin asianmukaista säännöksessä rinnastaa muut Suomen säädöskokoelmasta annetun lain mu- kaan julkaistavat säädökset ja määräykset sa-
moin kuin valtiosopimukset ja kansainvälisiä velvoitteita sisältävät muut vastaavat asiakirjat.
Tekijänoikeus kohdistuu 9 §:n 2 momentin perusteella myös sellaisiin itsenäisiin teoksiin, jotka sisältyvät 1 momentissa tarkoitettuihin asiakirjoihin. Näitä teoksia saa kuitenkin toisin- taa asiakirjan yhteydessä sekä käyttää asiakirjas- ta erillään siihen hallinnolliseen tai muuhun tar- koitukseen, johon asiakirja liittyy.
Säännös on ongelmallinen perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden ja samassa py- kälässä vahvistetun julkisuusperiaatteen kannal- ta. Vaikka tekijänoikeuden suojaamiseen tähtää- vä päämäärä on perusoikeusjärjestelmän kannal- ta hyväksyttävä, on kyseenalaista, onko ehdotet- tu sääntely painavan tarpeen vaatima. Lakeihin ja säännöksessä tarkoitettuihin muihin asiakir- joihin ei nimittäin yleensä sisälly itsenäisiä teok- sia. Jos taas asiakirjan sinänsä julkista osaa saa käyttää vapaasti vain asiakirjasta pääteltävään tarkoitukseen, voi tekijänoikeuden ulottaminen asiakirjojen osiin joissakin tilanteissa muodos- tua kohtuuttomaksi rajoitukseksi julkiselle kes- kustelulle, vapaalle tiedonvälitykselle ja vallan- käytön julkiselle kritiikille. Ehdotus ei valiokun- nan mielestä myöskään ole — toisin kuin esityk- sen perusteluissa todetaan — sääntelyä selkeyt- tävä.
Ehdotusta tulee edellä esitetyn perusteella täsmentää, jos säännöstä pidetään ylipäätään tar- peellisena. Tällöin on syytä harkita lakien ja muiden säädösten sekä viranomaisten niille lail- la siirretyn toimivallan nojalla antamien yleis- ten oikeussääntöjen samoin kuin valtiosopimus- ten ja vastaavien asiakirjojen sulkemista koko- naan 2 momentin soveltamisalan ulkopuolelle.
Lisäksi säännös on syytä muotoilla sananvapaut- ta ja julkisuusperiaatetta ehdotettua vähemmän rajoittavasta lähtökohdasta käsin esimerkiksi niin, että asiakirjassa mahdollisesti olevaa itse- näistä teosta ei saa asiakirjasta erillään käyttää puhtaasti kaupalliseen tarkoitukseen.
Teoksen esittäminen jumalanpalveluksen yh- teydessä
Julkaistun teoksen saa näytelmä- ja elokuvateos- ta lukuun ottamatta esittää 21 §:n 1—3 momen-
tin perusteella julkisesti opetuksen yhteydessä samoin kuin sellaisessa maksuttomassa tilaisuu- dessa, jossa teosten esittäminen ei ole pääasia ja jota ei järjestetä ansiotarkoituksessa. Nykyises- tä poiketen tämä ei pykälän 4 momentin mukaan kuitenkaan koske teoksen julkista esittämistä ju- malanpalveluksen yhteydessä.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 11 §:ssä turvatun uskonnonvapauden näkökul- masta. Perustuslain 11 §:n 2 momentissa luetel- tuihin uskonnonvapauden tärkeimpiin ilmene- mismuotoihin kuuluu oikeus tunnustaa ja har- joittaa uskontoa. Uskonnon tunnustamisen ja harjoittamisen vapauteen mainitaan säännöksen esitöissä sisältyvän kunkin uskonnollisen yhtei- sön mahdollisuus päättää omista uskonnollisista menoistaan (HE 309/1993 vp, s. 55/II, PeVM 10/2002 vp, s. 2—3). Uskonnollisten menojen joukossa jumalanpalveluksen voidaan valiokun- nan mielestä katsoa kuuluvan uskonnonvapau- teen sisältyvän uskonnon harjoittamisoikeuden ydinalueelle.
Esityksen perusteluista ilmenevänä sääntelyn tarkoituksena on siirtää musiikin esittäminen ju- malanpalveluksessa tekijänoikeuden piiriin.
Sääntely ei säännöksen sanamuodon perusteella kuitenkaan rajaudu jumalanpalvelusmusiikkiin, vaan kattaa musiikkiteosten lisäksi muidenkin teosten esittämisen jumalanpalveluksessa. Eh- dotuksen vaikutukset riippuvat tältä osin siitä, missä määrin kunkin uskonnollisen yhteisön ju- malanpalveluksissa esitettävät tekstit tai esimer- kiksi saarnat ovat tekijänoikeuslaissa tarkoitet- tuja teoksia. Musiikki- ja muiden teosten esittä- misen saattaminen tekijöiden tai heitä edusta- vien järjestöjen luvasta riippuvaiseksi merkitsee ehdotetussa muodossaan valiokunnan mielestä kaiken kaikkiaan siinä määrin laajaa puuttumis- ta uskonnonharjoittamisoikeuden ydinalueelle, ettei ehdotus täytä sääntelyn oikeasuhtaisuuden vaatimuksia.
Ehdotus on ongelmallinen myös uskonnon- vapauteen kiinteästi liittyvän, perustuslain 6 §:n 2 momenttiin sisältyvän uskontoon perustuvan syrjinnän kiellon näkökulmasta. Ehdotus nimit- täin asettaa jumalanpalvelukset heikompaan ase- maan lakiehdotuksen 21 §:n 2 momentissa
tarkoitettuihin muihin julkisiin tilaisuuksiin ver- rattuna ja muodostuu siten uskonnon perusteella syrjiväksi.
Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä näin ollen on, että 21 §:n 4 mo- mentti poistetaan lakiehdotuksesta ja jumalan- palvelus rinnastetaan pykälässä joko opetustilai- suuteen tai 2 momentissa tarkoitettuun tilaisuu- teen.
Laillisen lähteen vaatimus
Valmistaminen yksityiseen käyttöön. Tekijän- oikeuslain 2 luvussa säädetyn tekijänoikeuden rajoituksen nojalla ei 11 §:n 5 momentin pää- säännön mukaan saa valmistaa kappaleita sellai- sesta teoksen kappaleesta, joka on valmistettu tai saatettu yleisön saataviin 2 §:n vastaisesti.
Kieltoa ei momenttiin sisältyvän poikkeussään- nön perusteella sovelleta teosten käyttämiseen momentista ilmenevien erinäisten säännösten nojalla.
Ehdotettu ns. laillisen lähteen vaatimus kos- kee myös valmistamista yksityiseen käyttöön.
Jokainen saa nimittäin tekijänoikeuslain 2 lu- kuun sisältyvän 12 §:n 1 momentin mukaan val- mistaa julkistetusta teoksesta muutaman kappa- leen yksityistä käyttöään varten. Näin valmistet- tuja kappaleita ei saa käyttää muuhun tarkoituk- seen. Tekijänoikeuden tätä rajoitusta voidaan perustella esimerkiksi teoksen käyttäjän omai- suuden suojaan, sananvapauteen, yksityis- elämän suojaan ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyvillä näkökohdilla.
Henkilöllä tulee ehdotetun sääntelyn perus- teella olla tieto lähdekappaleen laillisuudesta, jotta hänellä olisi lain 12 §:ään perustuva oi- keus. Vaatimus on nykyaikaisessa viestintätek- nisessä ympäristössä varsin korkea. Esimerkiksi avoimessa tietoverkossa saatavilla olevasta ai- neistosta voi — kuten esityksen perusteluissa to- detaan — olla vaikea päätellä, onko se laillista vai ei; joskus päättely on jopa mahdotonta. Täl- lainen epävarmuus oikeuden olemassaolosta on perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä ongelmallista.
Ongelman vakavuutta lieventää jossain mää- rin se, että muutaman kappaleen valmistaminen
yksityistä käyttöä varten 11 §:n 5 momentin vas- taisesti ei 56 a §:n 2 momentin perusteella ole te- kijänoikeusrikkomuksena rangaistava teko.
Kappaleen yksityiseen käyttöön lainvastaisesti valmistanut on kuitenkin 57 §:n 1 momentin mu- kaan tuottamuksestaan riippumatta velvollinen suorittamaan tekijälle kohtuullisen hyvityksen, minkä lisäksi kappaleen valmistaja voidaan 58 §:n nojalla tuomita menettämisseuraamuk- seen. Tällaiset seuraamukset voidaan sääntelyn kokonaisuus huomioon ottaen tuomita myös henkilölle, joka ei ole tiennyt hänen käyttämän- sä aineiston olevan lainvastaista. Mahdollisuus seuraamusten tuomitsemiseen voi valiokunnan mielestä muodostua kohtuuttomaksi etenkin, kun henkilön on käytännössä vaikeaa tai jopa mahdotonta saada selkoa käyttämänsä aineiston lainmukaisuudesta.
Valiokunta pitää edellä esitetyn perusteella perusoikeussyistä tärkeänä, että muutaman kap- paleen valmistaminen tekijänoikeuslain 12 §:n perusteella yksityiseen käyttöön rajataan tuotta- muksesta riippumattomaan vastuuseen perustu- van seuraamussääntelyn ulkopuolelle.
Teknisen toimenpiteen suojaamisen kierto. Sel- laisesta teoksen kappaleesta ei 11 §:n 5 momen- tin nojalla saa valmistaa kappaleita yksityiseen käyttöön, jota suojaava tekninen toimenpide on 50 a §:n vastaisesti kierretty.
Teoksen kappaleen laillisesti hankkineella on 50 a §:n 3 momentin perusteella oikeus kiertää tekninen suojaus saadakseen teoksen kuultavil- leen ja nähtävilleen. Suojauksen kiertäneen hen- kilön hallussa on tällöin kappale, jota suojaavaa teknistä toimenpidettä ei ole kierretty 50 a §:n vastaisesti vaan sen mukaisesti ja josta henkilöl- lä 11 §:n 5 momentin sanamuodon perusteella on oikeus valmistaa muutama kappale yksityiseen käyttöön. Lakiehdotuksen 50 a §:n 3 momentin viimeisen virkkeen mukaan teoksesta ei kuiten- kaan saa valmistaa kappaleita, jos sitä suojaava tekninen toimenpide on kierretty teoksen saami- seksi kuultaville ja nähtäville. Kiellettyä on esi- merkiksi valmistaa tällaisesta teoksesta kappa- leita yksityiseen käyttöön. Mainitut säännökset ovat siten keskenään ristiriidassa.
Valiokunta pitää oikeutta valmistaa teoksesta muutamia kappaleita yksityiseen käyttöön teok- sen laillisesti hankkineen perusoikeuksien näkö- kulmasta perusteltuna. Viime kädessä kysymys on henkilön oikeudesta käyttää teosta sen käyt- tötarkoitusta vastaavalla tavalla eli oikeudesta katsella ja kuunnella teosta. Tekijänoikeutta suojaa valiokunnan mielestä riittävästi tekijän- oikeuslain 12 §:n 1 momentin sisältämä kielto käyttää momentin nojalla valmistettua kappalet- ta muuhun tarkoitukseen. Lakiehdotuksen 50 a §:n 3 momentista on näin ollen syytä pois- taa sen viimeinen virke.
Tallentamis- ja säilyttämisvelvollisuus. La- kiehdotuksen 25 d §:n 4 momentissa säädetään oikeudesta valmistaa ja säilyttää lähetetystä tai välitetystä teoksesta kappale lakiin perustuvan tallentamis- tai säilyttämisvelvollisuuden täyttä- miseksi. Tällaisesta velvollisuudesta on säännös esimerkiksi sananvapauden käyttämisestä jouk- koviestinnässä annetun lain 6 §:ssä. Laissa sää- detyn velvollisuuden täyttämiseen perustuva teoksen kappaleen valmistaminen tulee valio- kunnan mielestä sisällyttää 11 §:n 5 momentin poikkeussäännöksen piiriin. Tallentamis- ja säi- lyttämisvelvollisuus voi nimittäin kohdistua myös laillisen lähteen vaatimuksen vastaisesti valmistettuun aineistoon. Lakiehdotusta on tältä osin tarpeen täydentää.
Välimuistitallenteet. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota 11 §:n 5 momentissa olevan kiellon mahdollisiin vaikutuksiin tietoverkon käytön kannalta tarpeellisten hakukoneiden toiminta- edellytyksille. Hakukoneen toiminta näyttäisi nimittäin merkitsevän laajamittaista ja jatkuvaa tekijänoikeuslain rikkomista siltä osin kuin se perustuu tietoverkossa olevasta aineistosta teh- täville ns. välimuistitallenteille, jos tällaisen tal- lenteen valmistamista ei voida pitää lakiehdo- tuksen 11 a §:n mukaan sallittuna kappaleen ti- lapäisenä valmistamisena. Tällöin sääntely muo- dostuisi perustuslain 12 §:ssä turvatun sanan- vapauden näkökulmasta merkitykselliseksi tie- toverkkojen käyttörajoitukseksi. Valiokunta pi- tää näistä syistä tärkeänä, että sivistysvaliokun-
ta selvittää ehdotetun sääntelyn vaikutuksia täl- tä osin ja varmistaa tarvittaessa lakiehdotuksen 11 §:n 5 momentin poikkeussääntöön lisättävin nimenomaisin maininnoin, että tietoverkon kaikkien käyttäjien kannalta tarpeellisia haku- koneita voidaan tekijänoikeuslainsäädännön es- tämättä käyttää vastaisuudessakin.
Jakeluvelvoitteen alaisten ohjelmien edelleen lähettäminen
Verkkopalvelua kaapelitelevisioverkossa tarjoa- va teleyritys saa tekijänoikeuslain 25 i §:n 1 mo- mentin nojalla lähettää edelleen johtoja pitkin yleisön vastaanotettavaksi viestintämarkkina- lain 134 §:ssä tarkoitettuun televisio- ja radio- lähetykseen sisältyvän teoksen samanaikaisesti alkuperäisen lähetyksen kanssa lähetystä muut- tamatta. Tekijällä on lakiehdotuksen 25 i §:n 2 momentin perusteella oikeus korvaukseen edel- leen lähettämisestä. Korvaus voidaan maksaa ai- noastaan 26 §:n 1 momentissa tarkoitetun järjes- tön välityksellä. Ehdotus vastaa näiltä osin voi- massa olevaa sääntelyä.
Verkkopalvelua kaapelitelevisioverkossa tar- joava teleyritys on viestintämarkkinalain 134 §:n 1 momentin perusteella velvollinen 3 momentissa tarkoitettuja tilanteita lukuun otta- matta siirtämään verkossa korvauksetta Yleisra- dio Oy:n vapaasti vastaanotettavissa olevat jul- kisen palvelun televisio- ja radio-ohjelmistot sekä niihin liittyvät vapaasti vastaanotettavissa olevat oheis- ja lisäpalvelut. Sama koskee valta- kunnallisen ohjelmistoluvan nojalla verkon si- jaintikunnassa tarjottuja televisio- ja radio- ohjelmistoja sekä niihin sisältyviä ohjelmaa var- ten toimitettuja aineistoja, ohjelmistoihin liitty- viä mainoksia ja muita vastaavia palveluja. Oh- jelmistot ja palvelut on tarjottava käyttäjälle muuttamattomina ja samanaikaisina alkuperäi- sen lähetyksen kanssa. Vapaasti vastaanotetta- vissa olevat ohjelmistot ja palvelut on tarjottava käyttäjille maksutta.
Viestintämarkkinalakiehdotuksen arvioinnin yhteydessä perustuslakivaliokunta katsoi siirto- velvollisuudesta säätämiselle olevan valtiosään- töoikeudelliselta kannalta hyväksyttävät, sanan- vapauteen liittyvät perusteet. Valiokunta piti oh-
jelmistojen jakamista kaapeliverkkojen välityk- sellä televisiotoiminnan valtakunnallisen toteu- tumisen edellytyksenä tilanteessa, jossa tele- visiolähetykset voitiin noin 40 prosentissa koti- talouksista ottaa käytännössä vastaan vain kaa- peliteitse (PeVL 61/2002 vp, s. 4/II).
Tällaisessa kokonaisasetelmassa säännös te- leyrityksen velvollisuudesta maksaa tekijälle korvausta lailla säädetyn velvoitteen täyttämi- sestä ei valiokunnan mielestä ole perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden- suojan näkökulmasta oikeasuhtaista. Tekijän oi- keus saada korvaus alkuperäisen ohjelman lähet- täjäyrityksen lisäksi myös ohjelmaa jakavalta te- leyritykseltä ylittää valiokunnan mielestä sen, mihin tekijällä tulee kohtuudella olla tällaisessa tilanteessa oikeus. Valiokunnan saaman selvi- tyksen mukaan tekijänoikeusjärjestöt eivät ole- kaan perineet korvauksia jakeluvelvollisilta tele- yrityksiltä. Jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, tulee siitä edellä esitetyn perusteella poistaa 25 i §:n 2 momentin säännökset tekijän oikeu- desta korvaukseen jakeluvelvoitteen alaisesta edelleen lähettämisestä.
Maahantuonnin kriminalisointi
Tekijänoikeusrikkomuksesta rangaistaan 56 a §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla sitä, joka tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta tuo maahan tai Suomen alueelle edelleen kolman- teen maahan kuljetettavaksi teoksen kappaleen, jonka hän tietää tai jota hänellä on perustellusti syytä epäillä valmistetuksi ulkomailla sellaisis- sa olosuhteissa, että valmistaminen Suomessa olisi ollut tekijänoikeuslain mukaan rangaista- vaa.
Säännöksen perusteella rangaistavaa on yh- denkin ulkomailla — myös EU:n alueella — val- mistetun kappaleen maahan tuonti. Säännökses- sä ei edellytetä teon liittyvän kaupallisiin tarkoi- tuksiin, vaan rangaistavaa on kappaleen maahan tuonti myös yksityisessä tarkoituksessa käytettä- väksi. Maahan saapuvaa henkilöä on siten sään- nöksen perusteella mahdollista epäillä syyllisek- si tekijänoikeusrikkomukseen siinäkin tapauk- sessa, että hänen hallussaan on teoskappaleen
hankintamaan lainsäädännön mukaan laillisesti valmistettu kappale. Näin ollen sääntely koskee muiden ohella myös Suomeen saapuvaa turistia, jonka hallussa voi esimerkiksi olla hänen henki- lökohtaiseen käyttöönsä kotimaassaan hankki- ma ja siellä laillisesti valmistettu teoskappale.
Näin laaja, tekijänoikeuden suojan näkökul- masta kaikkein vähäisimpienkin tekojen krimi- nalisointi ei valiokunnan mielestä vastaa par- haalla mahdollisella tavalla vaatimusta eri pe- rusoikeusnäkökohtien tasapainottamisesta.
Omaisuudensuojan kannalta on esimerkiksi pul- mallista, että yhdenkin, ulkomailla laillisesti valmistetun teoskappaleen henkilökohtaiseen käyttöönsä hankkinut voidaan 57 §:n nojalla tuo- mita suorittamaan tekijälle kohtuullinen hyvitys ja korvaus, minkä lisäksi teoskappale voidaan 58 §:n nojalla tuomita menetetyksi. Perustuslain 8 §:ssä säädettyyn rikosoikeudelliseen lailli- suusperiaatteeseen sisältyvän täsmällisyysvaati- muksen näkökulmasta taas ei ole asianmukaista, että rikoksen tunnusmerkistö määräytyy teoksen valmistamista koskevien verraten vaikeasti avautuvien säännösten kautta, vaikka teon ran- gaistavuus edellyttääkin tahallisuutta tai törkeää huolimattomuutta.
Laajaan henkilö- ja tekojoukkoon ulottuva rangaistussäännös on valiokunnan mielestä ai- heellista tarkistaa oikeasuhtaisuuden ja täsmälli- syyden vaatimuksia paremmin vastaavaksi.
Sopimuslisenssi
Tekijänoikeuslain 2 luvun säännöksiä sopimus- lisenssistä sovelletaan 26 §:n 1 momentin mu- kaan teoksen käytöstä sopimiseen käyttäjän ja opetusministeriön hyväksymän, lukuisia tietyn alan Suomessa käytettyjen teosten tekijöitä edustavan järjestön välillä. Käyttäjä saa tällai- sen sopimuksen mukaisin ehdoin käyttää sellais- takin tekijänoikeuden suojaamaa saman alan teosta, jonka tekijää järjestö ei edusta. Järjestön oikeus tehdä sopimuksia myös muiden kuin jär- jestölle sopimusoikeuden luovuttaneiden teki- jöiden puolesta on perustuslaissa turvatun omai- suudensuojan näkökulmasta merkityksellinen tekijän sopimusvapauteen kohdistuva rajoitus (PeVL 41/2000 vp, s. 3/I).
Sopimuslisenssijärjestelmä on voimassa ole- vaan lakiin perustuva ja vakiintunut tekijän- oikeuksien yhteisvalvonnan muoto, jonka tar- koituksena on muun ohella helpottaa teosten käyttäjien mahdollisuuksia hankkia tekijän- oikeuslainsäädännön edellyttämät luvat etenkin aineiston massaluonteisia käyttötilanteita var- ten. Järjestelmälle on siten käyttäjien perus- oikeuksien, kuten sananvapauden ja sivistyksel- listen oikeuksien edistämiseen liittyvät hyväk- syttävät perusteet. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on huomattava, että tekijällä on sopi- muslisenssiä koskevien erityissäännösten perus- teella oikeus kieltää teoksensa käyttö lukuun ot- tamatta teoksen valokopiointiin 13 §:n mukaan liittyvää vähäistä poikkeusta. Järjestön ulkopuo- lisella tekijällä on 26 §:n 4 momentin perusteel- la laajempi oikeus saada korvaus teoksen käy- töstä kuin järjestön edustamilla tekijöillä. Lisäk- si on olennaista, että tekijällä on esityksen pe- rustelujen mukaan oikeus sopimuslisenssisään- nösten estämättä kaikissa tapauksissa sopia teoksen käyttämisestä siltä osin kuin hän ei ole luovuttanut teoksen käyttösopimusten teko- oikeutta järjestölle. Sääntely ei vaikuta laki- ehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Estettä ei va- liokunnan mielestä ole sille, että heikomman osapuolen suoja otetaan sääntelyä kehitettäessä huomioon.
Hyvitysmaksu
Maksun luonne. Valmistajan tai maahantuojan on 26 a §:n 1 momentin mukaan suoritettava maksu yleisön keskuuteen levitettäväksi valmis- tetusta tai maahan tuodusta ääni- ja kuvanauhas- ta sekä muusta sellaisesta laitteesta, johon teos voidaan tallentaa ja jota merkittävässä määrin käytetään teoksen kappaleen valmistamiseen yk- sityiseen käyttöön. Laitteen esitysajan tai tallen- nuskapasiteetin perusteella määräytyvä maksu suoritetaan tekijöitä edustavan järjestön välityk- sellä käytettäväksi hyvityksenä teosten tekijöil- le sekä tekijöiden yhteisiin tarkoituksiin.
Kasettimaksuksi yleisesti kutsutussa hyvityk- sessä on kysymys lakisääteisestä, viime kädessä laitteiden käyttäjiltä yhtenäisin perustein perittä- västä ja teosten tekijöille tuloutettavasta raha-
suorituksesta. Vaikka hyvityksessä voidaan näh- dä verolle ominaisia piirteitä, on se valiokunnan mielestä kuitenkin ymmärrettävä yksityisoikeu- delliseksi korvaukseksi teosten kopioinnista te- kijöille aiheutuvista taloudellisista menetyksis- tä. Tästä näkökulmasta on jossain määrin ongel- mallista, että maksusuorituksista kertyneitä va- roja käytetään ehdotetun säännöksen perusteella tekijöille suoritettavan hyvityksen lisäksi myös
"tekijöiden yhteisiin tarkoituksiin". Tarkoituk- sena esityksen perustelujen mukaan on mahdol- listaa hyvitysvaikutuksen kohdistaminen mah- dollisimman moniin oikeudenhaltijoihin tai ko- konaisiin oikeudenhaltijaryhmiin tilanteessa, jossa henkilökohtaisilla tilityksillä ei käytännös- sä voida saavuttaa kaikkia oikeudenhaltijoita.
Näin ollen myös kertyneitten varojen yhteistä osuutta käytetään ainakin välillisesti hyvityk- seksi teosten tekijöille. Säännöksen sanamuotoa on valiokunnan mielestä kuitenkin aiheellista tältä osin täsmentää maksun hyvitysluonnetta paremmin vastaavaksi. Sama huomautus koskee 26 b §:n 1 momenttia.
Hyvitysmaksun periminen. Hyvitysmaksun pe- rii 26 b §:n 1 momentin perusteella opetusminis- teriön hyväksymä tekijänoikeusjärjestö. Esityk- sestä ei ilmene, mitä perimisellä tässä yhteydes- sä tarkoitetaan ja onko järjestön esimerkiksi tar- koitus suorittaa jonkinlaisia perimistoimenpitei- tä. Ehdotuksen muiden säännösten perusteella on kuitenkin mahdollista päätellä tarkoituksena olevan, että maksuvelvollisen tulee vain suorit- taa hyvitysmaksu järjestön välityksellä, kuten 26 a §:n 1 momentissa hyvitysmaksun ja 47 a §:ssä käyttökorvausten suorittamisesta mai- nitaan, eli käytännössä järjestölle, jonka asiana on tulouttaa kertyneet varat tekijöille. Näin ym- märrettynä sääntely ei valiokunnan mielestä muodostu ongelmalliseksi perustuslain näkökul- masta. Ehdotuksen 26 b §:n 1 momentista on täl- löin poistettava tarpeetonta epäselvyyttä aiheut- tava maininta maksun perimisestä. Muussa ta- pauksessa lakiehdotusta tulee täydentää esimer- kiksi saatavien perinnästä annettua lakia vastaa- villa säännöksillä muun ohella maksun perimi- sessä käytettävissä olevista perintätoimista, hy-
västä perintätavasta ja maksuvelvollisen oikeus- turvasta.
Jälleenmyyjän regressioikeus. Jälleenmyyjällä on 26 a §:n 2 momentin perusteella oikeus vaa- tia suorittamansa maksu toiselta jälleenmyyjäl- tä. Esityksen perustelujen mukaan kysymys on jälleenmyyjän regressioikeudesta ja mahdolli- suudesta periä regressisaatava vastuuketjussa edellä olevalta jälleenmyyjältä. Tämä seikka ei ilmene laista, kuten ei sekään, miten jälleenmyy- jien keskinäinen vastuuketju määräytyy. Säänte- lyä on tarpeen näiltä osin täydentää.
Järjestön hyväksyminen
Hyväksymisen edellytykset. Sopimuslisenssi- säännösten nojalla tehtävän sopimuksen toisena osapuolena on 26 §:n 1 momentin mukaan ope- tusministeriön hyväksymä, lukuisia tietyn alan Suomessa käytettyjen teosten tekijöitä edustava järjestö. Opetusministeriö hyväksyy 26 §:n 2 momentin perusteella järjestön määräajaksi, enintään viideksi vuodeksi. Hyväksyminen voi- daan peruuttaa, jollei järjestö noudata hyväksy- mispäätöksessä asetettuja ehtoja. — Vastaavia säännöksiä opetusministeriön toimivallasta hy- väksyä järjestö sisältyy 26 b §:n 1 momenttiin ja 47 a §:n 5 momenttiin.
Hyväksymisen ainoana edellytyksenä on, että järjestö edustaa lukuisia Suomessa käytettyjen teosten tekijöitä. Edellytyksen täyttyessä minis- teriön on 26 §:n 2 momentin sanamuodon perus- teella ("opetusministeriö hyväksyy") myönnet- tävä järjestölle säännösten tarkoittama auktori- sointi. Lakiehdotuksen 26 b §:n 1 momentin mu- kainen hyväksyminen edellyttää lisäksi, että jär- jestö sitoutuu käyttämään ministeriön ja järjes- tön vuosittain sopiman osan 26 a §:ssä tarkoite- tun hyvitysmaksun tuotosta tekijöiden yhteisiin tarkoituksiin ministeriön hyväksymän maksu- varojen käyttösuunnitelman mukaisesti.
Esityksen perusteluissa todetaan, että hyväk- symisestä päätettäessä tulee ottaa huomioon muitakin seikkoja. Järjestön tulee esimerkiksi olla oikeudenhaltijoita riittävästi edustava. Huo- miota tulee kiinnittää myös järjestön organisaa- tioon samoin kuin järjestön valmiuteen ja ky-
kyyn hoitaa auktorisoidulle järjestölle lain mu- kaan kuuluvia tehtäviä. Hyväksymispäätöstä tu- lee muutenkin harkita kokonaisvaltaisesti ja ot- tamalla huomioon kaikki tiedossa olevat asian- haarat, joiden luonteesta perusteluissa ei toisaal- ta tehdä selkoa. Lisäksi hyväksyminen voidaan perustelujen mukaan myöntää yhdelle tai useam- malle järjestölle järjestelmän toimivuuteen ja tarkoituksenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat huomioon ottaen. Perustelut — toisin kuin lain säännökset — viittaavat pikemminkin ministe- riön vapaaseen kuin sidottuun harkintaan.
Jotta esityksen perusteluista ilmenevä tarkoi- tus on mahdollista saavuttaa, on lakiehdotusta perustuslain 2 §:n 3 momentissa säädetyn julki- sen vallankäytön lainalaisuusvaatimuksen takia täydennettävä säännöksillä järjestön hyväksymi- sen edellytyksistä ja ministeriön harkintaa oh- jaavista seikoista hyväksymisestä päätettäessä.
Lisäksi on asianmukaista lisätä lakiin säännös hyväksymispäätöksen tekemisestä järjestön ha- kemuksesta. — Samat huomautukset koskevat ministeriön toimivallan sääntelyä 26 b §:n 1 mo- mentissa ja 47 a §:ssä.
Hyväksymispäätöksessä asetettavat ehdot. La- kiehdotuksen 26 §:n 2 momentista ilmenee välil- lisesti, että opetusministeriölle on tarkoitus an- taa toimivalta asettaa järjestölle hyväksymis- päätöksessä ehtoja. Lakiehdotus ei kuitenkaan sisällä nimenomaisia säännöksiä ministeriön täl- laisesta toimivallasta eikä siitä, mitä tai edes minkä tyyppisiä ehtoja ministeriö voi järjestölle asettaa. Ehdotusta on perustuslain 2 §:n 3 mo- mentista johtuvista syistä tältäkin osin tarpeen täydentää. — Sama huomautus koskee 47 a §:n 5 momenttia. Myös 26 b §:n 1 momenttiin on tar- peen lisätä säännökset edellytyksistä, joiden täyttyessä opetusministeriö hyväksyy momentis- sa tarkoitetun hyvitysmaksuvarojen käyttösuun- nitelman.
Hyväksymisen peruuttaminen. Ministeriöllä on 26 §:n 2 momentin perusteella toimivalta peruut- taa hyväksyminen järjestön rikkoessa hyväksy- mispäätöksessä asetettuja ehtoja. Perustuslaki- valiokunta on elinkeinotoiminnan sääntelyn yh-
teydessä pitänyt luvan peruuttamista vakiin- tuneesti yksilön oikeusasemaan puuttuvana vi- ranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin haetun luvan epäämistä. Valiokunta on sen vuoksi katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömäksi sitoa luvan peruutta- mismahdollisuus vakaviin tai olennaisiin rikko- muksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että lu- vanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautuk- set ja varoitukset eivät ole johtaneet toiminnas- sa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen (PeVL 14/2004 vp, s. 3/I, PeVL 44/2004 vp, s. 2—3).
Näitä periaatteita on valiokunnan mielestä syytä noudattaa myös ehdotetuissa 26 §:n 2 momentin ja 47 a §:n 5 momentin säännöksissä järjestölle myönnetyn hyväksymisen peruuttamisesta. La- kiehdotusta on täydennettävä, jotta se voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjär- jestyksessä.
Asetuksenantovaltuudet
Yleistä. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mu- kaan valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa sääde- tyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin sää- dettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mu- kaan muuten kuuluvat lain alaan. Valtuuden sää- tämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan käy- tännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täs- mällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (esim.
PeVL 33/2004 vp, s. 4—6).
Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korosta- nut, että perustuslain 80 §:n säännökset rajoitta- vat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä. Asetuksella ei siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (esim. PeVL 33/2004 vp, s. 4/I).
Valtioneuvoston asetuksenantovalta. Valtio- neuvoston asetuksella säädetään lakiehdotuksen 16 §:n nojalla niistä arkistoista, kirjastoista ja museoista, joilla on oikeus valmistaa kappaleita omissa kokoelmissaan olevista teoksista. Val- tuutus ei sisällä lainkaan asetuksenantajan har- kintavallan käyttöä rajoittavia tai ohjaavia sään-
nöksiä, vaan jättää tekijänoikeuden rajoitukseen oikeutettavien laitosten valinnan asetuksenanta- jan vapaaseen harkintaan. Perustuslain 80 §:n 1 momentin näkökulmasta on ongelmallista val- tuuttaa asetuksenantaja valitsemaan vapaasti myös sellaiset yksityiset laitokset, jotka voivat käyttää lakiin perustuvaa oikeutta teoksen kap- paleiden valmistamiseen. Ehdotus ei avoimuu- dessaan täytä valtuuden täsmällisyyteen perus- oikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä koh- distuvia vaatimuksia. Sääntelyä on täsmennet- tävä, jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitel- lä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Laista tulee käydä riittävän täsmällisesti ilmi vaati- mukset, jotka ehdotetussa säännöksessä tarkoi- tetun laitoksen on täytettävä. Sama valtiosääntö- oikeudellinen huomautus koskee 16 a §:n 1 ja 2 momenttia, 16 d §:n 1 momenttia sekä 17 §:n 2 ja 3 momenttia.
Lakiehdotuksen 17 §:n 2 ja 3 momentin mu- kaan säännöksissä tarkoitetuilla laitoksilla on oi- keus valmistaa julkaistuista teoksista kappaleita muiden ohella näkö- ja kuulovammaisten käytet- täväksi valtioneuvoston asetuksella säädettävin ehdoin. Valtuudet ovat täysin avoimia. Niitä on täydennettävä esimerkiksi maininnoin siitä, mil- laisia tai minkä tyyppisiä oikeuksien käyttämi- seen liittyviä ehtoja asetuksella voidaan säätää, jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta huomauttaa, että asetuksenantajaa ei voida val- tuuttaa antamaan säännöksiä esimerkiksi teki- jänoikeuden tai sen rajoituksen kannalta olen- naisista taikka muista vastaavista lain alaan kuu- luvista seikoista.
Valtioneuvoston asetuksella annetaan 26 h §:n nojalla tarkemmat säännökset pykäläs- sä mainittujen lainkohtien täytäntöönpanosta.
Tarkempien täytäntöönpanosäännösten antamis- valtuus sisältyy myös 25 i §:n 3 momenttiin.
Ehdotukset vastaavat sanonnaltaan lakiin ta- vanomaisesti sisältyvää yleisluonteista valtuut- ta lain täytäntöönpanoa koskevien säännösten antamisesta valtioneuvoston asetuksella. Perus- tuslakivaliokunta on aiemmin torjunut käsityk- sen, jonka mukaan lain täytäntöönpanosäänte-
lyyn oikeuttavan valtuuden nojalla olisi mahdol- lista antaa asetuksella säännöksiä mistä tahansa lain sääntelyalaan kuuluvasta asiasta, ja toden- nut perustuslain 80 §:ään perustuvasta valtuus- sääntelyn täsmällisyysvaatimuksesta johtuvan, että täytäntöönpanosäännösten antamiseen oikeuttavaa valtuutusta on tulkittava supistavas- ti. Tällaisen valtuuden nojalla voidaan valiokun- nan kannan mukaan antaa esimerkiksi lain voi- maantullessa välttämättömiä viranomaistoimin- taa ohjaavia säännöksiä (PeVL 40/2002 vp, s.
7/I, PeVL 29/2004 vp, s. 3/II). Näitä periaatteita tulee noudattaa myös lain yksittäisiin pykäliin sisältyviä täytäntöönpanovaltuuksia tulkittaessa ja sovellettaessa. Ehdotettujen valtuuksien käyt- töala jää siten verraten vähäiseksi.
Lakiehdotuksen 54 §:n 1 momentissa tarkoi- tetut asiat ratkaistaan erimielisyyden sattuessa välimiesmenettelyssä siten kuin valtioneuvos- ton asetuksella säädetään. Asianosaiset voivat 2 momentin perusteella myös sopia asian saatta- misesta välimiesten ratkaistavaksi välimies- menettelystä annetun lain mukaisesti.
Ehdotus ei muodostu ongelmalliseksi perus- tuslain 21 §:n 1 momentin kannalta, koska asian- osaisella on 54 §:n 4 momentin perusteella aina mahdollisuus saattaa asia Helsingin käräjä- oikeuden ratkaistavaksi. Avointa valtuutusta vä- limiesmenettelyn asetuksentasoiseen säänte- lyyn ei sen sijaan voida pitää asianmukaisena perustuslain 21 §:n 2 momentin vaatimuksen kannalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta lailla.
Ongelmallista on sekin, että valtuuden nojalla näyttää olevan mahdollista rajoituksetta poiketa välimiesmenettelystä annetun lain säännöksistä.
Valiokunta pitää perustuslain 21 §:n 2 momen- tin ja 80 §:n 1 momentin takia välttämättömänä, että lakiin lisätään säännökset asianosaisten oi- keusturvan kannalta olennaisten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista välimiesmenette- lyssä ja ehdotettu asetuksenantovaltuus — jos sitä pidetään tarpeellisena — muotoillaan lakia tarkempien säännösten antamista tarkoittavaksi.
Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittele- miselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Ministeriön asetuksenantovalta. Hyvitysmak- sun piiriin kuuluvista laitteista säädetään 26 a §:n 3 momentin nojalla opetusministeriön asetuksella liikenne- ja viestintäministeriön sekä kauppa- ja teollisuusministeriön annettua asias- ta lausuntonsa. Pykälän 1 momentin perusteella maksun piiriin kuuluvat ääni- ja kuvanauhat sekä muut sellaiset laitteet, joihin teos voidaan tallentaa ja jota merkittävässä määrin käytetään teosten kappaleiden valmistamiseen yksityiseen käyttöön. Vaikka säännös on ennen muuta laite- sanan laajuuden takia verraten väljä, se rajaa asetuksenantovaltuutta perustuslain 80 §:n 1 momentin näkökulmasta riittävästi. Valiokun- nan mielestä on kuitenkin asianmukaista täs- mentää 1 momenttia esimerkiksi maininnalla laitteen rinnastettavuudesta ääni- ja kuvanau- haan.
Opetusministeriön asetuksella säädetään 26 a §:n 3 momentin nojalla myös hyvitysmak- sun suuruus. Valtuuden käyttöä rajaa hyvin väl- jä säännös maksun vahvistamisesta sellaiseksi, että sitä voidaan pitää sopivana hyvityksenä teosten kappaleiden valmistamisesta yksityi- seen käyttöön. Maksun suuruudesta säädettäes- sä tulee momentin mukaan lisäksi ottaa huo- mioon, missä määrin yksityisen kappaleen val- mistamisen estäviä teknisiä toimenpiteitä on käytetty yleisön saataviin saatettujen teosten suojana. Tämänkään säännöksen ei voida sanoa merkittävästi ohjaavan valtuuden käyttöä.
Valtuutus on perustuslain 80 §:n 1 momentin näkökulmasta väljä etenkin, kun otetaan huo- mioon hyvitysmaksun merkitys tekijänoikeuden haltijoiden, maksuvelvollisten ja kuluttajien oi- keuksien kannalta. Ehdotus ei siksi ole hyvin so- pusoinnussa perustuslain 80 §:n 1 momentin sen lähtökohdan kanssa, jonka mukaan ministeriölle voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja po- liittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asiois- sa (HE 1/1998 vp, s. 132/II, PeVL 27/2004 vp, s.
3, PeVL 33/2004 vp, s. 6/I). Valiokunta pitää edellä esitetyn perusteella tärkeänä, että valtuut- ta säätää asetuksella hyvitysmaksun suuruudes- ta täsmennetään tai valtuus osoitetaan ministe- riön asemesta valtioneuvostolle.
Opetusministeriön asetuksella säädetään 26 a §:n 3 momentin nojalla myös hyvitysmak- sun ylärajasta. Säännös on erikoinen, koska eh- dotetun valtuuden sanamuodon perusteella mak- sun suuruus säädetään ministeriön asetuksella muutoinkin yksiselitteisesti.
Voimaantulo
Useiden 1. lakiehdotuksen voimaantulosäännök- sestä ilmenevien lainkohtien voimaantuloajan- kohdasta ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvos- ton asetuksella. Valtuus on merkityksellinen pe- rustuslain 79 §:n 3 momentin näkökulmasta. Sen mukaan laista tulee käydä ilmi, milloin se tulee voimaan. Erityisestä syystä laissa voidaan sää- tää, että sen voimaantuloajankohdasta säädetään asetuksella.
Lain voimaantuloajankohdan tulee perustus- lakiesityksen perustelujen mukaan käydä ensi- sijaisesti ilmi itse laista. Voimaantuloajankohta voidaan jättää asetuksella säädettäväksi vain eri- tyisestä syystä. Tästä voi esitöiden perusteella olla kysymys esimerkiksi silloin, kun suuren lainsäädäntökokonaisuuden eri osien on tultava voimaan samana ajankohtana eikä tuota ajan- kohtaa ole lakia säädettäessä tarkoituksen- mukaista tai mahdollista vielä vahvistaa (HE 1/1998 vp, s. 130/II). Perustuslakivaliokunnan käytännössä erityisenä syynä on pidetty myös lain voimaantuloajankohdan sidonnaisuutta Suomen kansainvälisten velvoitteiden tai esi- merkiksi Euroopan unionin lainsäädännön voi- maantuloon (PeVL 43/2000 vp, s. 4—5, PeVL 1/2004 vp, s. 4/II, PeVL 5/2004 vp, s. 2/I, PeVL 14/2004 vp, s. 5).
Käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen voi- maantulosäännöksessä mainituista lainkohdista jotkut (16 b §:n 1 momentin 2 ja 3 kohta, 16 c §:n 1 momentin 2 ja 3 kohta, 16 c §:n 2 momentti ja 21 §:n 3 momentti) ovat tarkoitetut tulemaan voimaan samaan aikaan vapaakappalelainsää- dännön uudistuksen voimaantulon kanssa. Näil- tä osin ehdotus täyttää perustuslain 79 §:n 3 mo- menttiin sisältyvän erityisen syyn vaatimuksen.
Muilta osin sääntelyssä on kysymys tarpeelli- sen ajan varaamisesta laista johtuville hallinnol- lisille toimenpiteille, käytännön järjestelyille ja
tiedottamiselle. Tällaiset toimet ovat tavanomai- sia lähes kaikelle lainsäädännölle, ja tarvittava aika niille voidaan varata päätettäessä lain voi- maantuloajankohdasta lakia vahvistettaessa.
Näiltä osin (13 ja 13 a §, 14 §:n 1 momentti, 16 d §, 25 a §:n 2 momentti, 25 f §:n 3 momentti sekä 25 g, 25 h, 26, 26 a, 26 b, 26 e ja 26 h §) pe- rustuslain 79 §:n 3 momentissa tarkoitettu erityi- sen syyn vaatimus ei valiokunnan mielestä täyty eikä näiden lainkohtien voimaantuloajankohdas- ta säätämistä siten ole mahdollista jättää valtio- neuvoston asetuksen varaan. Voimaantulosään- nöstä on siksi tarkistettava, jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätä- misjärjestyksessä.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1.
lakiehdotus kuitenkin vain, jos valio- kunnan sen 16 §:stä, 16 a §:n 1 ja 2 mo- mentista, 16 d §:n 1 momentista, 17 §:n 2 ja 3 momentista, 21 §:n 4 momentista, 25 i §:n 2 momentista, 26 §:n 2 momen- tista, 47 a §:n 5 momentista, 54 §:n 1 momentista ja voimaantulosäännökses- tä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.
Helsingissä 10 päivänä maaliskuuta 2005
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok
vpj. Arja Alho /sd
jäs. Hannu Hoskonen /kesk Roger Jansson /r Irina Krohn /vihr Miapetra Kumpula /sd Annika Lapintie /vas Outi Ojala /vas Reino Ojala /sd
Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd Astrid Thors /r
vjäs. Veijo Puhjo /vas (osittain).
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Sami Manninen.
ERIÄVÄ MIELIPIDE Esitetty sääntely vaikuttaa perustuslain 11 §:ssä
turvattuun uskonnonvapauteen, jonka ydin- alueeseen kuuluu oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa. Jumalanpalvelusmusiikin esityskor- vauksen vaikutukset yksittäisten ihmisten us- konnon tunnustamiseen ja harjoittamiseen jäisi- vät kuitenkin vähäisiksi. Esitys ei myöskään vai- kuttaisi ihmisten oikeuteen kuulua tai olla kuu- lumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan. Säänte- lyn vaikutukset kohdistuisivat lähinnä seurakun- tien taloudelliseen tilanteeseen.
Jumalanpalvelusten yhteydessä esitettävästä musiikista maksetaan sen tekijöille korvaus useimmissa Euroopan maissa. Yhdessätoista ns.
vanhassa ETA-maassa tekijöille maksetaan kor- vaus jumalanpalvelusmusiikista. Pohjoismaissa korvaus maksetaan Norjassa, Islannissa ja Tans- kassa, joissa korvaustaso on kolmesta neljään senttiä seurakuntalaista kohden vuodessa.
Jumalanpalveluksia ei voi rinnastaa tekijän- oikeuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin
kansanvalistus- ja hyväntekeväisyystilaisuuk- siin, koska niihin ei varta vasten tehdä musiik- kia. Maassamme järjestetään vuosittain noin 70 000 jumalanpalvelusta.
Esitetty sääntely olisi merkityksellistä juma- lanpalveluksissa esitettävän musiikin tekijöiden perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden- suojan kannalta. Jumalanpalvelukset ovat usein ainoa tilaisuus, missä heidän tekemiään teoksia esitetään. Lisäksi sääntely saattaisi jumalan- palveluksissa esitettävän musiikin tekijät perus- tuslain 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla yhdenvertai- seen asemaan muiden tekijöiden kanssa. Säänte- lyn tarkoituksena ei ole vaikuttaa seurakuntien vapauteen päättää jumalanpalvelusten sisällöstä tai kulusta.
Koska esitetyn sääntelyn vaikutukset ovat pääasiallisesti taloudellisia ja vaikutukset us- konnon vapauden toteutumisen kannalta olisivat näin ollen vähäiset, ei esitetty sääntely edellytä perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä.
Helsingissä 10 päivänä maaliskuuta 2005 Irina Krohn /vihr
Annika Lapintie /vas
Miapetra Kumpula /sd Outi Ojala /vas
