PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 8/2014 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta ja viestintämarkkinalain 2 §:n muuttamisesta
Hallintovaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Hallintovaliokunta on 28 päivänä marraskuuta 2013 pyytänyt hallituksen esityksestä eduskun- nalle laeiksi julkisen hallinnon turvallisuusverk- kotoiminnasta ja viestintämarkkinalain 2 §:n muuttamisesta (HE 54/2013 vp) perustuslakiva- liokunnan lausunnon esityksen perustuslainmu- kaisuudesta.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- ICT-johtaja Timo Valli, lainsäädäntöneuvos Sami Kivivasara ja neuvotteleva virkamies Timo Saastamoinen, valtiovarainministeriö - tietohallintojohtaja Tapio Aaltonen, sisämi-
nisteriö
- yksikön johtaja Timo Nuutinen, puolustusmi- nisteriö
- toimitusjohtaja Timo Lehtimäki, Suomen Erillisverkot Oy
- dosentti Kalevi Kilkki - professori Jukka Manner - professori Olli Mäenpää - professori Kaarlo Tuori - professori Veli-Pekka Viljanen - professori Tomi Voutilainen.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— oikeusministeriö
— Ålands landskapsregering / Ahvenanmaan maakunnan hallitus
— oikeustieteen tohtori Mikael Koillinen
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki julki-
sen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta sekä muutettavaksi viestintämarkkinalain sään- nös viranomaisverkon määritelmästä.
Lailla ehdotetaan säädettäväksi julkisen hal- linnon turvallisuusverkosta, sen palveluista ja palvelujen käytöstä sekä muusta turvallisuus- verkkotoiminnasta. Lain tarkoituksena on nor- maalioloissa ja niiden häiriötilanteissa sekä poikkeusoloissa varmistaa valtion ylimmän joh-
don ja yhteiskunnan turvallisuuden kannalta tär- keiden viranomaisten ja muiden toimijoiden yh- teistoiminnan edellyttämän viestinnän häiriöttö- myys ja jatkuvuus sekä turvata päätöksenteossa ja johtamisessa tarvittavan tiedon käytettävyys, eheys ja luottamuksellisuus.
Esitykseen sisältyvät lait on tarkoitettu tule- maan voimaan mahdollisimman pian.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa sääntelyä on arvioitu perustuslain 80 §:n 1 mo-
mentin, 92 §:n 2 momentin, 119 §:n 2 momen- tin, 120 §:n, 121 §:n 2 momentin ja 124 §:n kan- nalta. Hallitus katsoo, että esitys on sopusoin-
nussa perustuslain kanssa ja ehdotetut lait voi- daan siten käsitellä tavallisen lain säätämisjär- jestyksessä.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Hallintovaliokunnan lausuntopyyntö
Hallintovaliokunta on pyytänyt perustuslakiva- liokunnan lausuntoa esityksen perustuslainmu- kaisuudesta. Hallintovaliokunnan asiantuntija- kuulemisessa on tuotu esiin, että julkisen hallin- non turvallisuusverkkotoiminnasta annettuun la- kiehdotukseen liittyy turvaamistehtävän yhtiöit- tämistä koskevilta osin useita keskeisiä ja peri- aatteellisesti tärkeitä valtiosäännön perusteisiin ulottuvia kysymyksiä, minkä vuoksi lakiehdo- tuksen perustuslainmukaisuus olisi perusteltua arvioida erikseen. Lisäksi hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on katsottu, että la- kiehdotuksen säännöksiä tieto- ja viestintätek- nisten ja integraatiopalvelujen toimintaan liitty- vien valtion oikeuksien ja velvollisuuksien siir- tämisestä on syytä laissa täsmentää, minkä pe- rusteella vasta voidaan esimerkiksi arvioida, onko tällainen siirtäminen valtiosääntöoikeudel- lisesti mahdollista.
Lakiehdotus
Lakia julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoi- minnasta sovelletaan 1. lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentin mukaan julkisen hallinnon turvalli- suusverkkoon ja sen palvelujen käyttöön sekä muuhun turvallisuusverkkotoimintaan. Turvalli- suusverkko on valtion omistuksessa ja hallinnas- sa oleva viestintämarkkinalaissa tarkoitettu vi- ranomaisverkko. Turvallisuusverkkoon kuuluu viestintäverkko ja siihen välittömästi liittyvät laitetilat, laitteet ja muu infrastruktuuri sekä tur- vallisuusverkon yhteiset palvelut.
Lain tarkoituksena on 1 §:n 1 momentin mu- kaan varmistaa normaalioloissa ja niiden häiriö- tilanteissa sekä poikkeusoloissa valtion ylim-
män johdon ja yhteiskunnan turvallisuuden kan- nalta tärkeiden viranomaisten ja muiden toimi- joiden yhteistoiminnan edellyttämän viestinnän häiriöttömyys ja jatkuvuus sekä turvata päätök- senteossa ja johtamisessa tarvittavan tiedon käy- tettävyys, eheys ja luottamuksellisuus.
Turvallisuusverkon käyttövelvoite koskee la- kiehdotuksen 2 §:n mukaan sellaista valtion joh- tamiseen ja turvallisuuteen, maanpuolustuk- seen, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen, rajaturvallisuuteen, pelastustoimintaan, meripe- lastustoimintaan, hätäkeskustoimintaan, maa- hanmuuttoon ja ensihoitopalveluun liittyvää vi- ranomaisten sisäistä, välistä ja ulkoista yhteis- toimintaa, joissa noudatetaan korkean varautu- misen tai turvallisuuden vaatimuksia.
Turvallisuusverkkotoiminta muodostuu halli- tuksen esityksen perustelujen mukaan (HE s. 3/I) kahdesta osa-alueesta: turvallisuusver- kosta ja sen ohjauksesta. Turvallisuusverkkotoi- minnalla tarkoitetaan perustelujen mukaan näi- den osa-alueiden hallinnollista, toiminnallista ja teknistä kokonaisuutta, jossa yhdistyvät turvalli- suusverkon ja siihen liittyvien palvelujen ja pal- veluntuottajien toiminta sekä sen ohjaus ja val- vonta.
Turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuu- ripalvelujen tuottajana toimii lakiehdotuksen 6 §:n perusteella valtion kokonaan omistama Suomen Erillisverkot Oy -niminen osakeyhtiö tai kyseisen osakeyhtiön tätä tarkoitusta varten erikseen perustama ja kokonaan omistama osa- keyhtiö. Turvallisuusverkon tieto- ja viestintä- teknisten palvelujen tuottajana (lakiehdotuksen 8 §) ja integraatiopalvelujen tuottajana (lakieh- dotuksen 10 §) toimivat lakiehdotuksen mukaan näihin tehtäviin erikseen nimetyt julkisen hallin- non viranomaiset tai tieto- ja viestintäteknisen alan toimijat. Säännöksissä tarkoitetut tieto- ja viestintäteknisen alan toimijat voivat esityksen
perustelujen mukaan olla myös yksityisiä yrityk- siä. Lakiehdotuksen 6, 8 ja 10 §:ssä mainitut pal- velujen tuottajat voivat käyttää tehtävässään ali- hankkijaa siinä laajuudessa kuin valtiovarainmi- nisteriö asiasta päättää (lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentti, 9 §:n 2 momentti ja 11 §:n 2 mo- mentti).
Turvallisuusverkkotoiminnan keskeisenä tar- koituksena on varmistaa valtion ja yhteiskunnan ydintoimintojen ja niihin liittyvän viestinnän häiriöttömyys ja luottamuksellisuus. Kyse on siis valtion turvallisuuden ja julkisten toiminto- jen jatkuvuuden kannalta olennaisista tehtävis- tä, joiden keskeisenä tarkoituksena on tietojen luottamuksellisuuden säilyttäminen. Tätä toi- mintaa on kokonaisuutena arvioiden pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä. Ehdotettua sääntelyä eräiden turvallisuusverkkotoimintaan kuuluvien tehtä- vien antamisesta muulle kuin viranomaiselle on siten arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta.
Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan an- taa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksen- mukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perus- oikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallin- non vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä koskevia tehtäviä voidaan kuitenkin an- taa vain viranomaiselle.
Perustuslain 124 §
Verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajaa koskeva sääntely
Merkittävän julkisen vallan käyttö. Turvalli- suusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana toimivan 1. lakiehdotuksen 6 §:ssä tarkoitetun valtion kokonaan omistaman osa- keyhtiön tai tämän kokonaan omistaman ty- täryhtiön tehtäviin kuuluu lakiehdotuksen 7 §:n nojalla muun muassa turvallisuusverkon verkko- palvelujen tuottaminen ja ylläpito, turvallisuus- verkon laitetilojen ja laitteiden hallinnointi, sekä turvallisuusverkkoa koskevien turvallisuus-, valmius-, varautumis- ja jatkuvuusvaatimusten toteutumisesta vastaaminen tehtäväalueellaan niin normaali- kuin poikkeusoloissakin. Kysy-
mys on asiallisesti teknisluonteisista, viran- omaisten toimintaa tukevista tehtävistä, jotka to- teutetaan pitkälti valtion viranomaisten ohjauk- sessa ja valvonnassa. Vaikka toiminnalla luo- daan edellytykset merkittävän julkisen vallan käytölle, ei palveluntuottajalle itselleen kuulu sellaisia tehtäviä, joita voitaisiin pitää perustus- lain 124 §:ssä tarkoitettuna merkittävän julkisen vallan käyttönä (vrt. esim. PeVL 6/2013 vp, s. 2).
Tarkoituksenmukaisuusvaatimus. Perustuslain 124 §:n tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttymistä tulee arvioida tapauskohtaisesti. Tällöin on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luon- ne (ks. esim. PeVL 5/2014 vp, s. 3/I ja PeVL 65/2010 vp, s. 2/II). Tarkoituksenmukaisuusar- vioinnissa huomiota tulee perustuslain esitöiden mukaan kiinnittää hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden ohella myös yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin (HE 1/1998 vp, s. 179/II).
Hallituksen esityksessä julkisen hallintotehtä- vän siirtämistä valtion kokonaan omistamalle osakeyhtiölle on perusteltu (HE s. 14) sillä, että valtion virastoon verrattuna osakeyhtiöllä on pa- remmat mahdollisuudet pitkäjänteiseen strategi- seen kehittämiseen ja investointien hallintaan, jossa voidaan joustavasti huomioida myös val- tionhallinnon ICT-palvelutuotannon kokonais- valtainen kehittäminen. Valtiovarainministeriöl- tä saadussa selvityksessä järjestelyn tarkoituk- senmukaisuutta on lisäksi perusteltu tehtävien tieto- ja viestintäteknistä erityisasiantuntemusta edellyttävällä luonteella, investointien pitkä- aikaisuudella ja jatkuvien kehittämisinvestoin- tien tarpeella. Tällaista erityisasiantuntemusta edellyttäviä tehtäviä sekä pitkäjänteistä kehittä- misen ja investointien hallintaa pystytään selvi- tyksen mukaan tekemään parhaiten yhtiömuo- dossa.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun palveluntuottajajärjeste- lyn tarkoituksenmukaisuutta perustellaan lähin- nä taloudelliseen pitkäjänteisyyteen ja asiantun- temukseen liittyvillä seikoilla. Tarkoituksenmu-
kaisuutta sen sijaan ei ole perusteltu esimerkiksi toimintavarmuuden, luotettavuuden, tietoturval- lisuuden tai riskien hallinnan takaamiseen täh- täävillä perusteilla, vaikka sääntelyn nimen- omaisena tarkoituksena on luoda edellytykset valtion ja yhteiskunnan turvallisuuden kannalta keskeiselle viranomaistoiminnalle. Toiminnan pitkäjänteinen strateginen kehittäminen ja erityi- sasiantuntemuksen takaaminenkaan eivät valio- kunnan mielestä mitenkään itsestäänselvästi ole osakeyhtiömuotoisessa palveluntuotannossa tur- vattavissa paremmin kuin viranomaistoiminnas- sa. Valiokunnan saaman tiedon mukaan esimer- kiksi Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin toiminta on organisoitu siten, että in- vestointimenoja voidaan hallita tavanomaista vi- ranomaistoimintaa pitkäjänteisemmin. Lisäksi toiminnan ohjaus ja valvonta olisi todennäköi- sesti hoidettavissa yksinkertaisemmin ja välittö- mämmin, jos tehtävistä huolehtisi viranomai- nen. Järjestelyn tarkoituksenmukaisuudesta voi- daan siis myös esittää perusteltuja epäilyjä. Pe- rustuslain 124 §:n tarkoituksenmukaisuusvaati- muksen ei kuitenkaan voida valiokunnan mieles- tä suoranaisesti katsoa muodostavan ehdotonta estettä ehdotetulle sääntelylle tällaisessa yhtey- dessä, jossa kysymys on teknisluonteisista, pal- veluiden tuottamiseen liittyvistä tehtävistä (vrt.
esim. PeVL 6/2013 vp, s. 2/II ja PeVL 3/2009 vp, s. 4/II).
Perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten turvaaminen. Julkisia hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle an- nettaessa on varmistuttava siitä, että tehtävän siirtäminen ei vaaranna perusoikeuksia, oikeus- turvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Ehdotetun sääntelyn arvioinnissa on otettava huomioon, että osakeyhtiön toiminnalla verkko- ja infrastruktuuripalveluiden tuottajana on eten- kin nykyisessä informaatioyhteiskunnassa olen- nainen merkitys valtion johtamista ja yhteiskun- nan turvallisuutta koskevien ydintoimintojen turvaamisen kannalta. Kysymys on osin ainakin välillisesti myös yksityisten ihmisten henkilötie- tojen ja yksityiselämään liittyvien tietojen säily- misestä luottamuksellisina. Tällaisen sääntelyn
yhteydessä erityisen korkeita vaatimuksia on asetettava toimintojen luotettavuuden ja toimin- tavarmuuden sekä käsiteltävien tietojen luotta- muksellisuuden turvaamiselle. Palveluntuotta- jiin kohdistuvan viranomaisvalvonnan ja -oh- jauksen on lisäksi oltava tehokasta ja kattavaa.
Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että osa- keyhtiömuotoiseen toimintaan ei lähtökohtaises- ti ole mahdollista kohdistaa samantasoista hal- linnollista ohjausta ja yhtä tehokasta valvontaa kuin viranomaistoimintaan. Huomionarvoista on myös se, että käytännössä tarkoituksena on osoittaa turvallisuusverkon verkko- ja infra- struktuuripalvelujen tuottaminen lakiehdotuk- sen 6 §:n 3 momentissa tarkoitetulle Suomen Erillisverkot Oy:n tytäryhtiölle, jolloin toimin- nan viranomaisvalvonta ja -ohjaus on vieläkin välillisempää. Toisaalta säännösperusteisesti on varmistettu se, että palvelujen tuottaja on voit- toa tavoittelematon valtion kokonaan omistama osakeyhtiö tai tämän yhtiön kokonaan omistama tytäryhtiö, jolloin valvonnan ja ohjauksen järjes- täminen on jossain määrin helpompaa kuin puh- taasti kaupallisen yrityksen ollessa kyseessä.
Lakiehdotuksen 3 luvussa on säädetty turval- lisuusverkon ohjauksesta ja valvonnasta. Oh- jaus- ja valvontatehtävät on sen mukaisesti jaet- tu siten, että valtioneuvoston kanslia vastaa tur- vallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalve- luja tuottavan yhtiön omistajaohjauksesta ja val- tiovarainministeriö turvallisuusverkkotoimin- nan yleishallinnollisesta, strategisesta ja talou- dellisesta sekä tieto- ja viestintäteknisen varau- tumisen, valmiuden ja turvallisuuden ohjaukses- ta. Lisäksi valtiovarainministeriön tukena strate- gisessa ohjauksessa toimii valtioneuvoston aset- tama turvallisuusverkkotoiminnan neuvottelu- kunta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sääntelyyn perustuva ohjaus- ja valvontamalli ulottuu palvelutuotantoon myös operatiivisella tasolla. Tämä näkemys ei valiokunnan mielestä kuitenkaan näyttäisi käyvän sääntelystä riittä- västi ilmi. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeä- nä, että sääntelyä täsmennetään siten, että vas- tuu turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuu- ripalvelujen tuottajana toimivan yhtiön valvon- nasta ja ohjauksesta säädetään nimenomaisesti
jollekin viranomaiselle. Sääntelystä tulee myös selkeästi käydä ilmi, millaisia valvonnallisia keinoja viranomaisella on käytettävissään. Hal- lintovaliokunnan on kaiken kaikkiaan syytä var- mistua siitä, että sääntelyn sisältämä valvonta- ja ohjausmalli tosiasiallisesti ja selkeästi turvaa toiminnan luonne huomioon ottaen palvelun- tuottajan riittävän valvonnan ja ohjauksen. Li- säksi on syytä kiinnittää huomiota siihen, että toiminnan tehokas ja johdonmukainen johtami- nen varmistetaan kaikissa käytännön tilanteissa, erityisesti poikkeusoloissa.
Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallin- non vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityk- sessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudate- taan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsitte- levät toimivat virkavastuulla (esim. PeVL 3/2009 vp, s. 4/II ja PeVL 20/2006 vp, s. 2). Va- liokunta toteaa, että hallinnon yleislakeja sovel- letaan ilman erillistä viittaustakin yleislakien si- sältämien soveltamisalaa, viranomaisten määri- telmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvolli- suutta koskevien säännösten nojalla myös yksi- tyisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä.
Lakiehdotuksen 21 §:ään sisältyvät sääntelykoh- teen kannalta asianmukaiset säännökset tietojen julkisuudesta ja salassapidosta. Sen sijaan on- gelmallista on, että turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalveluja tuottavan yhtiön työsopimussuhteiset henkilöt ja mahdollisen ali- hankkijan palveluksessa olevat henkilöt eivät ehdotetun sääntelyn perusteella ole rikosoikeu- dellisessa virkavastuussa siltä osin kuin tehtä- vissä ei käytetä julkista valtaa rikoslain 40 lu- vun 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Sääntelyä on tältä osin välttämätöntä täydentää siten, että tur- vallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalve- lujen tuottajana toimivan yhtiön ja alihankkijan palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan ri- kosoikeudellista virkavastuuta koskevia sään- nöksiä hänen suorittaessaan julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta annetussa laissa tarkoitettuja tehtäviä. Tämä on edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavalli- sen lain säätämisjärjestyksessä.
Verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottaja voi lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentin perusteel- la käyttää tehtävässään alihankkijaa siinä laajuu- dessa kuin valtiovarainministeriö asiasta päät- tää. Palvelujen tuottajan on pyydettävä ministe- riön lausunto ennen alihankintaa koskevan han- kinnan tekemistä. Esityksen perustelujen mu- kaan (HE s. 43) tämä tarkoittaa käytännössä si- tä, että ministeriö määrittelee ne tehtävät, jotka on mahdollista tehdä alihankintana. Lisäksi lau- suntomenettelyn tarkoituksena on varmistaa, että alihankkija kykenee tosiasiallisesti tehtävä- alueellaan täyttämään turvallisuusverkon turval- lisuus- ja varautumisvaatimukset. Sääntely it- sessään näyttäisi mahdollistavan periaatteessa rajoittamattoman alihankinnan käyttämisen.
Mahdolliset rajaukset jäävät kokonaan valtiova- rainministeriön harkintavaltaan. Valiokunta pi- tää tärkeänä, että sääntelyä täsmennetään sään- nöksillä, joilla rajoitetaan alihankinnan laajuus välttämättömään ja määritellään alihankinnan edellytykset. Lisäksi viranomaisen ohjaus- ja valvontatoimivalta on säädösperusteisesti ulo- tettava riittävässä laajuudessa myös alihankki- jan toimintaan.
Tieto- ja viestintäteknisten palvelujen sekä in- tegraatiopalvelujen tuottajaa koskeva säänte- ly
Tieto- ja viestintäteknisten palvelujen (8 §) ja in- tegraatiopalvelujen (10 §) tuottajana voi näitä koskevien säännösten perusteella toimia joko vi- ranomainen tai tieto- ja viestintäteknisen alan toimija. Ehdotettu sääntely mahdollistaa tehtä- vien siirtämisen myös yksityisoikeudelliselle oikeushenkilölle kuten ICT-alan yritykselle. Tä- hän nähden sekä 8 §:n että 10 §:n sääntely val- tion oikeuksien ja velvollisuuksien mahdollises- ta siirtämisestä on varsin väljää ja täsmentymä- töntä. Sääntelyä ja sen perusteluja olisi tältä osin täydennettävä olennaisesti, jotta perustuslakiva- liokunta voisi edes arvioida sitä perustuslain 124 §:ssä asetettujen vaatimusten kannalta. Pe- rustuslakivaliokunnan valtiovarainministeriöltä saaman selvityksen mukaan suunnitelmat turval- lisuusverkon tieto- ja viestintäteknisten ja inte- graatiopalvelujen tuottajasta ovat kuitenkin val-
mistelun edetessä täsmentyneet. Tarkoituksena on, että nämä tehtävät osoitetaan viranomaisel- le. Tämän vuoksi valtiovarainministeriö on esit- tänyt, että 1. lakiehdotuksen 8 §:n 1 momentissa ja 10 §:n 1 momentissa olevat maininnat siitä, että palvelun tuottajana voisi olla myös tieto- ja viestintäteknisen alan toimija, voidaan poistaa.
Lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavalli- sen lain säätämisjärjestyksessä, jos tällaiset mai- ninnat poistetaan.
Turvallisuusselvitys
Turvallisuusverkon tehtäviä hoitavalta henkilös- töltä vaaditaan 1. lakiehdotuksen 22 §:n mukaan tehtävien edellyttämää luotettavuutta, joka voi- daan tarvittaessa selvittää siten kuin siitä erik- seen säädetään tai määrätään. Hallituksen esi- tyksen perustelujen (HE s. 52) mukaan tämä tar- koittaisi käytännössä sitä, että henkilöstön luo- tettavuus voitaisiin selvittää esimerkiksi turval- lisuusselvityksistä annetun lain mukaisesti, jos laissa selvityksen tekemiselle asetetut edellytyk- set täyttyisivät. Niissä tapauksissa, joissa turval- lisuusselvityksistä annettu laki ei tulisi sovellet- tavaksi, voitaisiin selvitys perustelujen mukaan tehdä esimerkiksi valtiovarainministeriön mää- räämällä tavalla niiden vaatimusten ja periaattei- den pohjalta, jotka olisi käsitelty lakiehdotuk- sen 17 §:ssä tarkoitetussa neuvottelukunnassa.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään ar- vioinut turvallisuusselvityksiä puuttumisena pe- rustuslain 10 §:ssä turvattuihin yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan (PeVL 3/2014 vp, s. 2 ja PeVL 21/2001 vp, s. 2). Perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvataan jokaisen yksityiselämä ja edellytetään, että henkilötietojen suojasta sää- detään tarkemmin lailla. Lakiviittaus henkilötie- tojen suojasta edellyttää lainsäätäjän säätävän tästä oikeudesta, mutta se jättää sääntelyn yksi- tyiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Lainsäätäjän liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henki- lötietojen suoja sisältyy samassa momentissa suojatun yksityiselämän suojan piiriin (ks. esim.
PeVL 3/2014 vp, s. 2 ja PeVL 21/2001 vp, s. 2).
Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että tur- vallisuusverkon tehtäviä hoitavan henkilön luo- tettavuuden selvittäminen edellyttää perustus- laissa turvatun yksityiselämän piiriin kuuluvien tietojen hankkimista, joten sääntelylle on perus- oikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä syi- tä. Ongelmallista kuitenkin on, että säännöksen sanamuoto ja sitä tukevat esityksen perustelut lähtevät siitä, että luotettavuusselvityksen teke- minen voisi perustua myös lakia alemmanastei- seen sääntelyyn ja jopa valtiovarainministeriön määräykseen (vrt. myös PeVL 51/2006 vp, s. 7/I). Tämä on perustuslain 10 §:n lakitasoisen sääntelyn vaatimuksen kanssa ristiriidassa. La- kiehdotuksen 22 §:ää on sen vuoksi muutettava niin, että siitä ilmenee, että luotettavuusselvityk- sestä on säädettävä lain tasolla (esim: "...siten kuin siitä erikseen lailla säädetään."), jotta 1. la- kiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavalli- sen lain säätämisjärjestyksessä.
Muuta
Kuten esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (HE s. 61) todetaan, lakia ei sovelleta Ahvenan- maan maakunnassa siltä osin kuin asiaa koskeva lainsäädäntövalta kuuluu Ahvenanmaan itsehal- lintolain mukaan maakunnalle. Jos maakunnan turvallisuusviranomaisille halutaan järjestää mahdollisuus käyttää turvallisuusverkkoa, on tästä säädettävä erikseen perusteellisen valmis- telun pohjalta.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valio- kunnan sen 8 §:n 1 momentista, 10 §:n 1 momentista ja 22 §:stä sekä rikos- oikeudellisesta virkavastuusta tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautuk- set otetaan asianmukaisesti huomioon.
Helsingissä 3 päivänä huhtikuuta 2014
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Johannes Koskinen /sd
jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd Tuija Brax /vihr
Eeva-Johanna Eloranta /sd Ilkka Kantola /sd
Kimmo Kivelä /ps Anna Kontula /vas Jukka Kopra /kok
Markus Lohi /kesk Elisabeth Nauclér /r Tom Packalén /ps
Vesa-Matti Saarakkala /ps Tapani Tölli /kesk
Anu Urpalainen /kok vjäs. Kimmo Sasi /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Petri Helander.
