PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 6/2013 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi passi- lain muuttamisesta ja passilain muuttamisesta annetun lain eräiden säännösten kumoamisesta
Hallintovaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 6 päivänä helmikuuta 2013 lähet- täessään hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi passilain muuttamisesta ja passilain muuttamisesta annetun lain eräiden säännösten kumoamisesta (HE 188/2012 vp) valmistelevas- ti käsiteltäväksi hallintovaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on an- nettava asiasta lausunto hallintovaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- ylitarkastaja Elina Setälä, sisäasiainministe- riö
- lainsäädäntöneuvos Marietta Keravuori- Rusanen, oikeusministeriö
- professori Olli Mäenpää - professori Kaarlo Tuori.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— professori Tuomas Ojanen
— professori Veli-Pekka Viljanen.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi passilain
säännöksiä valmiin passin toimittamisesta. Pas- si toimitettaisiin hakijalle pääsääntöisesti kirjat- tuna kirjeenä tai vastaavana seurattavana lähe- tyksenä suoraan passivalmistajalta. Hakija nou- taisi passilähetyksen yksityisen palveluntuotta- jan toimipisteestä. Toimitusmenettelyn muutok- sen johdosta hakijan ei enää tarvitsisi palauttaa viranomaiselle aiempaa voimassaolevaa pas- siaan, vaan hakijalle toimitettaisiin uuden pas- sin mukana ohjeet aiemman passin mitätöimi- seksi.
Viranomaiselle kuuluvia passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastamista sekä passilä- hetyksen toimittamista koskevia tehtäviä voitai-
siin siirtää yksityiselle palveluntuottajalle. Lais- sa säädettäisiin yksityistä palveluntuottajaa kos- kevista vaatimuksista, toiminnan valvonnasta ja palveluntuottajan vastuusta.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 29 päi- vänä huhtikuuta 2013.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa val- miin passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkas- tamisen sekä passin asiakkaalle luovuttamisen siirtämistä yksityiselle palveluntuottajalle ar- vioidaan perustuslain 124 §:n kannalta julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viran- omaiselle. Lisäksi ehdotettua sääntelyä arvioi- daan perustuslain yksityiselämän ja henkilötie- tojen suojaa koskevan 10 §:n 1 momentin sekä
perustuslain 6 §:n sisältämän yhdenvertaisuus- periaatteen näkökulmasta. Lakiehdotukset voi- daan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä ta- vallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, mutta jul-
kisen hallintotehtävän siirtoa yksityiselle koske- van sääntelyn vuoksi hallitus pitää kuitenkin pe- rustuslakivaliokunnan lausunnon hankkimista esityksestä suotavana.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Tehtävien siirtäminen muulle kuin viranomai- selle
Arvioinnin lähtökohdat. Esityksessä ehdote- taan passin antamista koskevaa menettelyä muu- tettavaksi siten, että passin myöntävä viranomai- nen ei enää tarkasta valmiin passin tietojen laa- tua ja oikeasisältöisyyttä eikä luovuta passia.
Poliisihallitus voi 1. lakiehdotuksen 35 §:n 1 momentin nojalla siirtää nämä tehtävät yksi- tyiselle palveluntuottajalle.
Passin erityisen merkittävä luonne perustus- lain 9 §:ssä tarkoitettua liikkumisvapautta tur- vaavana, henkilöllisyyttä osoittavana ja biomet- risiä tunnisteita sisältävänä Suomen valtion myöntämänä asiakirjana merkitsee sitä, että eh- dotettua sääntelyä on tarkasteltava perustuslain 124 §:n kannalta. Julkinen hallintotehtävä voi- daan kyseisen perustuslain säännöksen mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituk- senmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna pe- rusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hal- linnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin an- taa vain viranomaisille.
Passin myöntäminen, passin laadun ja oikea- sisältöisyyden tarkastaminen sekä passin toimit- taminen ja luovuttaminen muodostavat sellaisen tehtäväkokonaisuuden, jota on valiokunnan mie- lestä pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitet- tuna julkisena hallintotehtävänä (vrt. PeVM 8/2002 vp, s. 3/II ja PeVL 55/2010 vp, s. 2/I).
Passin myöntämistä koskevassa päätöksenteos- sa on selvästi kysymys merkittävän julkisen val- lan käytöstä, jota koskevia tehtäviä ei voida an- taa muulle kuin viranomaiselle. Passin myöntä-
minen säilyy tämän mukaisesti edelleen viran- omaisen tehtävänä. Sen sijaan lakiehdotuksessa tarkoitetut yksityiselle palveluntuottajalle siir- rettävät tehtävät ovat menettelyn vaiheina sel- keästi epäitsenäisiä eikä niihin sisälly päätök- sentekoa tai harkintavaltaa. Lähinnä kysymys on teknisluonteisista, viranomaisia avustavista teh- tävistä (ks. esim. PeVL 47/2005 vp, s. 2/II, PeVL 3/2009 vp, s. 4/II ja PeVL 30/2010 vp, s. 10/II).
Tarkoituksenmukaisuusvaatimus. Esityksen pe- rusteluissa tehtävien siirtämistä yksityiselle pe- rustellaan erityisesti passien määrän merkittä- vällä kasvulla, joka johtuu passien voimassaolo- ajan lyhentymisestä. Ehdotetun menettelyn käyttöönotolla voitaisiin turvata passin hakijoil- le nykyistä joustavammat ja kattavammat mah- dollisuudet palvelun saamiseen. Lisäksi tehtä- vien siirtämisellä voitaisiin turvata poliisin lupa- hallinnon henkilöstöresursseja. Valiokunta kat- soo, että nämä sekä hallinnon että yksityisten ih- misten tarpeisiin liittyvät perusteet täyttävät teh- tävien tekninen ja avustava luonne huomioon ot- taen perustuslaissa asetetun vaatimuksen tehtä- vien siirtämisen tarkoituksenmukaisuudesta.
Perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten turvaaminen. Siirrettä- viksi ehdotettujen tehtävien teknisluonteisuu- desta huolimatta valiokunta korostaa niitä erityi- sen korkeita vaatimuksia, joita tehtävien hoita- miselle on tässä yhteydessä passiasiakirjan luon- teen vuoksi asetettava. Menettelyn kaikissa vai- heissa on tärkeää huolehtia palveluntuottajiin kohdistuvista korkeista kelpoisuus- ja laatuvaa- timuksista sekä palveluntuottajien valvonnasta.
Erityisiä vaatimuksia seuraa siitä, että passi si- sältää nykyisin biometrisiä tietoja. Perustuslain
10 §:n 1 momentissa turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan näkökulmasta keskeis- tä on huolehtia biometristen ja muiden passiin sisältyvien tietojen suojaamisesta oikeudetto- malta käytöltä (PeVL 27/2005 vp, s. 3/II ja PeVL 55/2010 vp, s. 2/II). Tämä edellyttää muun muassa sitä, että viranomainen varmistuu tehtäviä siirtäessään passien tuotantoympäris- tön sekä kuljetus- ja säilytysjärjestelmien turval- lisuuden korkeasta tasosta.
Lakiehdotuksen 35 §:n 1 momentin mukaan Poliisihallituksen on sovittava palveluntuotta- jan kanssa tehtävän sisällöstä, passin laatuun liittyvistä vaatimuksista, turvallisuusjärjeste- lyistä ja muista tehtävän asianmukaisen hoitami- sen kannalta tarpeellisista seikoista. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi palve- luntuottajaan kohdistuvasta yleisestä luotetta- vuus- ja asiantuntevuusvaatimuksesta sekä muun muassa tietoliikenneyhteyksiin, tietojär- jestelmiin, tietoturvallisuuteen ja tietosuojaan liittyvistä asianmukaisuusvaatimuksista. Vas- tuu passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkas- tamisen ja passin toimittamisen järjestämisestä on pykälän 1 momentin perusteella Poliisihalli- tuksella, joka myös valvoo palveluntuottajien toimintaa (4 mom.). Passin myöntävä viran- omainen vastaa passilain 10 §:n 3 momentin pe- rusteella jatkossakin siitä, että passin tiedot ovat hakemuksen mukaiset. Yksityisen palveluntuot- tajan Suomessa palveluksessa olevaan henki- löön sovelletaan 5 momentin mukaan rikos- oikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan tässä pykälässä tarkoitettuja tehtäviä. Lisäksi valiokunta huomauttaa, että hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältä- mien soveltamisalaa, viranomaisten määritel- mää tai yksityisen kielellistä palveluvelvolli- suutta koskevien säännösten nojalla myös yksi- tyisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä.
Viranomaisen ja yksityisen välisessä sopimuk- sessa voidaan — ja on selvyyden vuoksi syytä- kin — esityksen perustelujen mukaisesti erik- seen vielä varmistua palveluntuottajan olevan tietoinen oikeusturvan takeena olevien hallin- non yleislakien sekä rikosoikeudellista virkavas-
tuuta koskevien säännösten sovellettavuudesta (vrt. PeVL 3/2009 vp, s. 5/I).
Passi toimitetaan lakiehdotuksen 19 §:n 1 mo- mentin mukaan hakijalle kirjattuna kirjeenä tai vastaavana seurattavana lähetyksenä. Toimitta- mistavan määrittelyn tarkoituksena on esityksen perustelujen mukaan varmistaa passilähetyksen eri vaiheiden seuranta, lähetyksen perillemeno ja luovuttaminen oikealle henkilölle. Näiden seikkojen varmistaminen onkin passiasiakirjan luonne huomioon ottaen myös perusoikeuksien turvaamiseksi ehdottoman välttämätöntä. Pykä- län 2 momenttiin sisältyy lisäksi asianmukainen säännös siitä, että passin myöntävä viranomai- nen luovuttaa passin, jos sitä ei asiakirjaturvalli- suuteen liittyvän tai muun erityisen syyn vuoksi ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista toimit- taa 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Ehdotettu sääntely on pääosin asianmukaista.
Lakiehdotuksen 35 §:n 1 momentti saattaa tosin antaa sen vaikutelman, että Poliisihallitus voisi sopia melko vapaasti tietoturvallisuutta koske- vien vaatimusten sisällöstä palveluntuottajan kanssa. Valiokunnan mielestä säännökseen on syytä lisätä maininta siitä, että sopimusta tehdes- sään Poliisihallituksen on otettava huomioon vi- ranomaisten sovellettaviksi kuuluvat tietoturval- lisuutta koskevat säännökset (ml. esim. valtio- neuvoston asetus tietoturvallisuudesta valtion- hallinnossa). Lisäksi valiokunta kiinnittää huo- miota siihen, että Poliisihallinnon harjoittamaa valvontaa koskeva säännös on tällaisessa perus- oikeusherkässä yhteydessä varsin niukka. Sitä on syytä täydentää esimerkiksi maininnalla sii- tä, että Poliisihallituksen on palveluntuottajan kanssa tehtävässä sopimuksessa varmistettava valvontamenettelyjen ja toiminnan tarkastami- sen tehokkuus.
Ulkomaiset palveluntuottajat. Ehdotettu sään- tely ei estä siinä tarkoitettujen tehtävien siirtä- mistä ulkomaiselle palveluntuottajalle. Hallituk- sen esityksen perusteluissa (s. 5) todetaankin, että tällä hetkellä passikirjat valmistetaan Hol- lannissa. Hankintaa kilpailutettaessa edellytet- tiin kuitenkin, että passin ja sen sirun yksilöinti eli henkilötietojen ja muiden tietojen, valoku-
van ja sormenjälkien lisääminen passikirjaan ta- pahtuu Suomessa. Tämä onkin valiokunnan mie- lestä perusteltua sekä tietojen luonteen että sen vuoksi, että tällöin yksityiseen palveluntuotta- jaan kohdistuvat hallinnon yleislaeista ja rikos- oikeudellista virkavastuuta koskevista säännök- sistä johtuvat velvoitteet tulevat sovellettaviksi palveluntuottajaan tämän hoitaessa julkista hal- lintotehtävää. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan onkin tarpeen vielä arvioi- da, olisiko säännösperusteisesti ja Euroopan unionin lainsäädännön mahdollistamassa laajuu- dessa tarpeen varmistua siitä, että passin ja sen sirun yksilöinti ja siihen liittyvä passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastaminen voi tapahtua vain Suomessa. Valiokunnan mielestä on sinän- sä selvää, että viranomaisen on joka tapauksessa huolehdittava edellä mainittujen muun muassa tietoturvallisuutta, tietosuojaa ja valvontaa kos- kevien perustuslain 124 §:n kannalta olennais- ten vaatimusten sisällyttämisestä myös ulko- maisten palveluntuottajien kanssa tehtäviin so- pimuksiin (vrt. PeVL 55/2010 vp, s. 2—3).
Subdelegointi. Yksityinen palveluntuottaja voi 1. lakiehdotuksen 35 §:n 3 momentin perusteel- la järjestää passin toimittamisen hakijalle myös toisen palveluntuottajan välityksellä. Tältä osin kysymys on yksityiselle siirretyn julkisen hallin- totehtävän edelleen siirtämisestä eli subdele- goinnista. Julkisten hallintotehtävien subdele- gointiin on valiokunnan mielestä suhtauduttava lähtökohtaisesti kielteisesti.1 Ehdotetulla taval- la toteutettuna tätä asetelmaa suhteellistavat kui-
tenkin useat seikat. Ensinnäkin passin toimitta- mistehtävää voidaan pitää luonteeltaan melko teknisenä. Palveluntuottajalle ei siirretä itsenäis- tä subdelegointioikeutta, vaan alihankintajärjes- tely edellyttää sitä, että Poliisihallitus on erik- seen hyväksynyt myös toisen palveluntuottajan.
Lisäksi alihankkijaa koskevat lain nojalla samat laatu- ja muut vaatimukset kuin alkuperäistä pal- veluntuottajaa. Myös Poliisihallituksen valvon- ta kohdistuu vastaavalla tavalla alihankkijaan.
Passin toimittamistehtävän järjestämistä alihan- kintana voidaan valiokunnan mielestä tällaises- sa tapauksessa pitää myös tarkoituksenmukai- suusvaatimuksen näkökulmasta perusteltuna.
Ehdotettu subdelegointisääntely ei muodostu pe- rustuslain 124 §:n kannalta ongelmalliseksi.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
1 Ks. Marietta Keravuori-Rusanen: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä — Valtiosääntöoikeudellinen tutki- mus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Helsinki 2008, s. 264—266.
Helsingissä 14 päivänä maaliskuuta 2013
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Johannes Koskinen /sd
vpj. Outi Mäkelä /kok jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
Tuija Brax /vihr
Eeva-Johanna Eloranta /sd Pia Kauma /kok
Kimmo Kivelä /ps Anna Kontula /vas
Markus Lohi /kesk Elisabeth Nauclér /r Raimo Piirainen /sd Tapani Tölli /kesk Anu Urpalainen /kok vjäs. Lea Mäkipää /ps
Kimmo Sasi /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Petri Helander.
