Versio 2.0 HE 34/1999 vp
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 5/1999 vp
Hallituksen esitys laiksi poliisilain muuttami- sesta
Hallintovaliokunnalle
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 1 päivänä syyskuuta 1999 lähet- täessään hallituksen esityksen laiksi poliisilain muuttamisesta (HE 34/1999 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi hallintovaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on an- nettava asiasta lausunto hallintovaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- poliisiylitarkastaja Jorma Vuorio ja projekti- päällikkö Kimmo Hakonen, sisäasiain- ministeriö
- apulaisoikeusasiamies Jaakko Jonkka, edus- kunnan oikeusasiamiehen kanslia
- lainsäädäntöneuvos Jarmo Littunen, oikeus- ministeriö
- rikoskomisario Thomas Elfgren, keskusrikos- poliisi
- ylitarkastaja Harri Sarvanto, suojelupoliisi - valtionsyyttäjä Jarmo Rautakoski, Valtakun-
nansyyttäjänvirasto
- asianajaja Markku Fredman, Suomen Asian- ajajaliitto
- professori Mikael Hidén - professori Antti Jokela - professori Olli Mäenpää - professori Liisa Nieminen
- oikeustieteen lisensiaatti Kirsi Piispanen - professori Teuvo Pohjolainen
- professori Ilkka Saraviita - professori Martin Scheinin - professori Kaarlo Tuori
- professori Veli-Pekka Viljanen.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi poliisila-
kia niin, että siihen lisätään säännökset epäso- vinnaisista rikostorjunta- ja rikostutkintamene- telmistä. Uudet menetelmät ovat peitetoiminta ja valeosto. Esitykseen sisältyvät lisäksi säännök- set turvallisuustarkastuksista oikeudenkäyntien ja muiden erityissuojelua vaativien tilaisuuk- sien suojelemiseksi. Ehdotuksen mukaan myös laajennetaan poliisin oikeutta teletunnistetieto-
jen saamiseen ja teknisen tarkkailun suorittami- seen ja täsmennetään virka-apusäännöksiä.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voi- maan noin kuukauden kuluttua siitä, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
Esityksessä on varsin laaja jakso säätämisjär- jestyksestä. Perusteluissa tarkastellaan rajatar- kastusta ja tullitoimenpiteitä, paikan ja alueen eristämistä, turvallisuustarkastusta sekä teknistä tarkkailua, peitetoimintaa, valeostoa ja televal-
vontaa samoin kuin poliisimääräyksiä sekä tar- kempia säännöksiä ja määräyksiä. Säätämisjär- jestysperusteluissa päädytään siihen, että lakieh- dotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätä-
misjärjestyksessä. Asian tulkinnanvaraisuuden vuoksi on kuitenkin pidetty tarkoituksenmukai- sena, että perustuslakivaliokunnalle varataan ti- laisuus antaa lausunto esityksestä.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Yleistä poliisilaista
Voimassa oleva poliisilaki säädettiin 1995 jon- kin verran ennen kuin perusoikeusuudistus tuli voimaan saman vuoden elokuun alussa. Säätä- misvaiheessa valiokunta (PeVL 15/1994 vp, s. 1/II) luonnehti poliisilain valtiosääntöoikeu- dellista merkitystä toteamalla, että "poliisilaki on tyypillisesti sellainen säädös, joka voi her- kästi joutua ristiriitaan kansalaisten perus- oikeuksien, varsinkin klassisten vapausoikeuk- sien kanssa". Poliisin toimivaltuuksien kannalta merkityksellisinä perusoikeuksina mainittiin en- nen kaikkea henkilökohtaisen vapauden ja ruu- miillisen koskemattomuuden suoja (HM 6 §), liikkumisvapaus (HM 7 §) ja kotirauhan suoja (HM 8 §). Merkityksellistä on, että perusoikeus- uudistuksessa lisättiin maininta oikeudesta hen- kilökohtaiseen turvallisuuteen hallitusmuodon 6 §:n 1 momenttiin ja yksityiselämän turvasta 8 §:n 1 momenttiin.
Perusoikeusuudistuksen jälkeen viimeistään on vakiintunut käsitys, että perusoikeuksien ra- joittamisen sallittavuutta tulee arvioida paitsi yksittäisiin perusoikeussäännöksiin mahdolli- sesti sisältyvien lakivarausten kannalta, myös perusoikeuksia koskevien yleisten oppien mu- kaisesti (PeVM 25/1994 vp, s. 4—6). Rajoitta- misen yleiset edellytykset koskevat ennen muu- ta vaatimusta säätää rajoituksesta lailla, rajoi- tuksen tarkkarajaisuutta ja täsmällisyyttä, rajoit- tamisen perusteena olevien syiden hyväksyttä- vyyttä, suhteellisuusvaatimuksen täyttymistä perusoikeutta rajoitettaessa, rajoitukseen liitty- vien oikeusturvajärjestelyjen riittävyyttä ja ra- joituksen ristiriidattomuutta Suomen kansainvä- listen ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.
Poliisin toiminnan päämäärät ovat poliisilain 1 §:n 1 momentin mukaan oikeus- ja yhteiskun- tajärjestyksen turvaaminen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten en- nalta estäminen, selvittäminen ja syyteharkin- taan saattaminen. Poliisitoiminnan tavoitteiden saavuttaminen on yleisen yhteiskunnallisen int- ressin kannalta tärkeää — perusoikeusjärjestel- mässä kysymys on ääritapauksissa henkilökoh- tainen turvallisuus -perusoikeuden suojaamises- ta. Tällaisen vahvan intressin olemassaolon on yleensä katsottu muodostavan sellaisen perus- oikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävän syyn, joka valtiosääntöoikeudellisessa merki- tyksessä oikeuttaa perusoikeuden rajoittamisen, jos muutkin yleiset rajoittamisedellytykset ovat käsillä.
Poliisin toimivaltuuksien valtiosääntöoikeu- dellisessa arvioinnissa on joissakin kohdin yleis- luonteista merkitystä sillä hallitusmuodon 8 §:n 3 momenttiin palautuvalla rajanvedolla, onko poliisitoiminnassa kysymys "rikosten selvittä- misestä" tai "rikosten tutkinnasta" vai "rikosten torjunnasta tai ennalta ehkäisemisestä". Tässä perustuslainkohdassa nimittäin joidenkin toi- menpiteiden sallittavuus on kytketty niiden vält- tämättömyyteen rikosten selvittämiseksi tai niis- tä aiheutuvien rajoitusten välttämättömyyteen rikosten tutkinnassa. Valiokunta on katsonut (PeVL 2/1996 vp), että näiden perustuslaissa käytettyjen ilmaisujen voidaan pelkin kielellisin perustein ymmärtää tarkoittavan "ainoastaan jo tehtyjä rikoksia. Käytännössä ei kuitenkaan ole mahdollista vetää täsmällistä rajaa rikoksen te- kohetken mukaan. Monien rikosten luonteesta johtuu, että niiden selvittäminen ei ole mahdol- lista, mikäli rikoksen tekeminen ei ylipäätään paljastu, mikä puolestaan saattaa vaatia ennakol- lista varautumista rikoksen tapahtumiseen."
Tuossa yhteydessä omaksumaansa kantaa vas- taavasti valiokunta toteaa uudelleen pitävänsä hallitusmuodon 8 §:n 3 momentin säännöksen tarkoittamassa mielessä rikoksen selvittämisenä tai tutkintana myös sellaisia toimenpiteitä, joi- hin ryhdytään jonkin konkreettisen ja yksilöi- dyn rikosepäilyn johdosta, vaikka rikos ei olisi vielä ehtinyt toteutuneen teon asteelle.
Valiokunta pitää tärkeänä, että toimenpiteen valtiosääntöoikeudellisen sallittavuuden edelly- tyksenä oleva konkreettinen ja yksilöity rikose- päily tuodaan selvästi esille myös säännöksen sanamuodossa. Näkökohdalla on merkitystä la- kiehdotuksen 31 §:n 3 momentin ja 31 c §:n 1 momentin kannalta. Valiokunta ehdottaa har- kittavaksi, että niissä käytetään esimerkiksi seu- raavanlaista rakennetta: "...henkilön käyttäyty- misestä tai muutoin voidaan perustellusti päätel- lä hänen...".
Rajatarkastus ja tullitoimenpiteet
Lakiehdotuksen 10 a § koskee poliisimiehen oikeutta rajatarkastukseen ja tullitoimenpitei- siin. Sääntely on ehdotettu toteutettavaksi ylei- sin viittauksin rajavartiolaitoksesta annettuun lakiin ja tullilakiin. Tällaisessa yleispiirteisyy- dessään sääntely jää puutteelliseksi perusoikeus- rajoituksen tarkkarajaisuus- ja täsmällisyysvaa- timuksen kannalta. Edellytyksenä lakiehdotuk- sen käsittelemiselle tavallisessa lain säätämis- järjestyksessä tältä osin on sitoa tarkoitetunlai- set poliisin toimivaltuudet viitattujen lakien ni- menomaisiin säännöksiin.
Turvallisuustarkastus
Lakiehdotuksen 22 §:n mukaan turvallisuustar- kastus voidaan toimittaa oikeudenkäyntiin, eri- tyistä suojelua edellyttävään tilaisuuteen, ylei- seen kokoukseen ja muuhun yleisötilaisuuteen osallistuvien turvallisuuden varmistamiseksi.
Tällaiseen tilaisuuteen saapuva tai sen välittö- mässä läheisyydessä oleskeleva henkilö saadaan tarkastaa sen varmistamiseksi, ettei hänellä ole hallussaan sellaisia esineitä tai aineita, joilla voidaan aiheuttaa vaaraa tilaisuuteen osallistu- vien turvallisuudelle.
Turvallisuustarkastus merkitsee puuttumista hallitusmuodon 6 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Tähän perusoikeuteen ei hallitusmuodon 6 §:n 3 mo- mentin mukaan saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta.
Perusoikeusrajoituksen sallittavuutta koske- van tarkkarajaisuus- ja täsmällisyysvaatimuk- sen johdosta on periaatteessa merkille pantavaa, että henkilön tarkastamisen toimittamistapoja ei ehdotuksessa kosketella erikseen. Valtuuden on näin ollen katsottava kattavan henkilöntarkas- tuksen perinteiset muodot lähinnä pakkokeino- lain 5 luvun 9 §:ssä määritellyssä merkitykses- sä. Valtuuden lienee ymmärrettävä ulottuvan myös henkilökohtaiseen koskemattomuuteen puuttumisen kannalta näitä lievempiin tapoihin, kuten tarkastamiseen metallinilmaisimen ja muun teknisen laitteen avulla.
Tarkkarajaisuus- ja täsmällisyysvaatimuksen näkökulmasta on oleellisempaa, että pelkästään lakiehdotuksen perusteluista ilmenee lakiteks- tistä näkyvän kriteerin "erityistä suojelua edel- lyttävä" olevan tarkoitettu koskemaan myös yleisiä kokouksia ja yleisötilaisuuksia. Lakiteks- tin sanamuoto ei tue tällaista tarkoitusta. Siksi lakiehdotusta on tältä osin välttämättä täsmen- nettävä, jotta se voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Ehdotetulle toimivaltuudelle on osoitettavis- sa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttä- vät perusteet, koska toimivaltuuden avulla pyri- tään takaamaan perusoikeutena myös turvatun henkilökohtaisen turvallisuuden toteutuminen samoin kuin oikeudenkäynteihin liittyvänä oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien perusoikeussäännösten (HM 16 §) toteutuminen (PeVL 2/1999 vp). Toimivaltuudella on lisäksi yhtymäkohtia kokoontumisvapauden (HM 10 a §) häiriöttömälle käyttämiselle. Tämän pe- rusoikeuden turvaamiseen tuleekin kiinnittää asianmukaisesti huomiota tarkastusvaltuuksia käytettäessä. Suhteellisuusvaatimuksen näkö- kulmasta ehdotuksesta ei myöskään ole huomau- tettavaa, kunhan edellä tarkkarajaisuus- ja täs- mällisyysvaatimuksesta käsin tehty valtiosään- töoikeudellinen huomautus otetaan huomioon.
Lakiehdotuksen 22 §:n uusi 3 momentti voi- daan tästä lähtökohdasta käsin ja kokoontumis- lain terminologia huomioon ottaen kirjoittaa esi- merkiksi seuraavalla tavalla: "Poliisimiehellä on oikeus oikeudenkäyntiin sekä erityistä suojelua edellyttävään (poist.) yleiseen kokoukseen, (poist.) yleisötilaisuuteen tai muuhun vastaa- vaan tapahtumaan osallistuvien turvallisuuden varmistamiseksi tarkastaa tällaiseen tilaisuu- teen saapuva ja sen välittömässä läheisyydessä oleskeleva henkilö ja hänen mukanaan olevat tavarat sen varmistamiseksi, ettei hänellä ole hallussaan sellaisia esineitä tai aineita, joilla voidaan aiheuttaa vaaraa tilaisuuteen osallistu- vien turvallisuudelle."
Koska ehdotetulla säännöksellä on läheinen asiayhteys kokoontumislain 23 §:ään (ks. myös HE 3/1999 vp), siinä säädetty tavaratarkastus- valtuus on aiheellista sijoittaa myös poliisila- kiin. Tämän lisäyksen vuoksi samanlainen tar- kennus lienee syytä tehdä myös poliisilain 22 §:n 1 momenttiin, jossa ovat eräänlaiset pe- russäännökset turvallisuustarkastuksista.
Tekninen tarkkailu
Valiokunta arvioi (PeVL 15/1994 vp) poliisila- kia säädettäessä teknistä tarkkailua kotirauhan suojan kannalta ja piti sitä kotirauhaan puuttu- mismuotona yleensä ankarampana kuin asianomaisen läsnä ollessa tai muutoin hänen tietensä tapahtuvaa kotirauhan piiriin menemis- tä. Poliisilain näitä valtuuksia tulee arvioida li- säksi yksityiselämän suojan ja hallitusmuodon 8
§:n 2 ja 3 momentin takia myös luottamukselli- sen viestin salaisuuden kannalta.
Esityksessä ehdotetaan teknisen tarkkailun valtuuksia laajennettavaksi ensiksikin siten, että valtuus on käytettävissä rangaistuslaitoksen sel- litiloissa ja muissa vankien käytössä olevissa ti- loissa. Laajennus vastaa pakkokeinolain 5 a lu- vun 4 §:n aiemmin tänä vuonna voimaan tullutta muutosta (PeVL 12/1998 vp). Lisäksi tarkkailu- laite on ehdotuksen mukaan mahdollista sijoit- taa niihin tiloihin, joissa tekninen tarkkailu on sallittua.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin (esim.
PeVL 12/1998 vp) luonnehtinut teknisen tark-
kailun merkitsevän suhteellisen ankaraa puuttu- mista perusoikeuksiin erityisesti toimenpiteen salavihkaisen luonteen vuoksi, minkä takia tek- nisen tarkkailun sallittavuudelle tulee asettaa tiukat edellytykset. Teknisen tarkkailun edelly- tyksenä on 31 §:n 3 momentin mukaan konkreet- tinen ja yksilöity rikosepäily. Aiemmin esitet- tyyn viitaten valiokunta pitää asianmukaisena, että konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn vaatimus ilmaistaan selkeästi ja yhdenmukaises- ti myös lakitekstissä.
Tarkkailumuodoista pisimmälle ulottuva tek- ninen kuuntelu on 31 §:n 3 momentissa sidottu korkeaan rangaistusasteikkovaatimukseen huu- mausainerikosta koskevin täydennyksin. Saman momentin säännökset teknisen katselun ja seu- rannan edellytyksistä ovat tässä suhteessa väl- jemmät. Asteikkovaatimukset ovat kaikin osin yhtenevät pakkokeinolain 5 a luvun 4 §:n yleis- säännösten kanssa. Ehdotusta ei kuitenkaan ole sovitettu vastaamaan niitä 4 §:n jälkimmäisen virkkeen erityisiä edellytyksiä, jotka koskevat teknisen katselun kohdistamista vankiin. Ehdo- tusta on tältä osin muutettava niin, että se on yh- teneväinen pakkokeinolain mukaisten asteikko- vaatimusten kanssa. Lisäksi valiokunta huo- mauttaa 31 §:n 1 momentin jälkimmäisen virk- keen sanonnan olevan sellainen, ettei edellisen virkkeen edellytyslausekkeen ("... jos sen avulla ...") soveltuminen siihen ole kiistatonta. Asia on selvennettävä lakitekstissä esimerkiksi seuraa- vasti: "Samoin edellytyksin teknistä tarkkailua saa ...". Edellä tarkoitetun muutoksen ja selven- nyksen tekeminen ovat edellytykset sille, että la- kiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavalli- sessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Epäsovinnaiset menetelmät — peitetoiminta ja valeosto
Lakiehdotuksen mukaan poliisimiehellä on oikeus epäsovinnaisina pidettäviin rikostorjun- ta- ja rikostutkintamenetelmiin, joita ovat peite- toiminta ja valeosto. Lakiehdotuksen 31 a §:n perusteella peitetoiminta liittyy pakkokeinolain 5 a luvun 2 §:ssä tarkoitettuun rikolliseen toi- mintaan eli sellaisiin rikoksiin, joihin telekuun- telun edellytykset on kytketty. Peitetoiminnalla
tarkoitetaan väärän henkilöllisyyden turvin ta- pahtuvaa tiedonhankintaa ja soluttautumista, joissa käytetään harhauttavia tai peiteltyjä tieto- ja tai rekisterimerkintöjä taikka valmistetaan tai käytetään vääriä asiakirjoja. Valeosto-oikeus, joka tarkoittaa poliisin oikeutta ostotarjouksen tekemiseen, liittyy 31 b §:n nojalla kätkemisri- koksen estämiseen tai paljastamiseen. Valeos- toa voidaan käyttää muun muassa myös sellais- ten rikosten estämiseen ja paljastamiseen, joista säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta.
Näistä menetelmistä peitetoiminta on perus- oikeusnäkökulmasta valeostoa merkittävämpi.
Peitetoimintaa on arvioitava ennen muuta yksi- tyiselämän suojan kannalta. Siltä osin kuin pei- tetoiminta on mahdollista myös henkilön koti- rauhan piirissä, on toiminnan sallittavuutta li- säksi arvioitava kotirauhan suojan kannalta.
Sekä peitetoimintaa että valeostoa on lisäksi ar- vioitava oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien hallitusmuodon 16 §:n 2 momentin säännösten takia.
Kysymys on kokonaan uusien, epäsovinnai- siin menetelmiin kuuluvien toimivaltuuksien us- komisesta poliisille. Uusien toimivaltuuksien perusteiksi vaaditaan perusoikeustarkastelussa erityisen painavia syitä. Valtuuksien muotoilus- sa on huomattava, etteivät ne saa ulottua laajem- malle kuin perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävien syiden vuoksi on välttämätöntä.
Poikkeuksellisen painavien perusteiden olemas- saoloa ja valtuuksien käyttöalan suppeutta puol- taa myös peitetoiminnan epäsovinnainen luonne.
Epäsovinnaisia toimivaltuuksia voidaan luon- nehtia niin, että ne merkitsevät poliisin oikeutta toimia vastoin joitain rikosoikeudellisia kieltoja ilman virkavastuuta. Tällainen virkatoiminta on valtiosääntöoikeudellisesti jo sinänsä merkittä- vä hallitusmuodon 92 §:ssä edellytetyn hallin- non lainalaisuuden periaatteen kannalta. Periaat- teen voidaan katsoa merkitsevän muun ohella si- tä, että julkiselle viranomaiselle ei ilman erittäin painavia syitä ja täsmällisesti määriteltyjä edel- lytyksiä voida antaa uudenlaista toimivaltaa suo- rittaa toimia, jotka muutoin ovat rikosoikeudel- lisesti sanktioituja myös viranomaisen tekeminä.
Peitetoiminnan ala on rajattu ehdotuksessa asianmukaisesti pelkästään erikseen lueteltuihin törkeisiin rikoksiin. Ne ovat lisäksi laadultaan sellaisia, että niihin liittyvä rikollisuus koke- muksen mukaan kehittyy herkästi luonteeltaan järjestäytyneeksi. Tarkoitetunlaisten törkeiden rikosten estämistä ja paljastamista voidaan pitää sinänsä perusoikeusjärjestelmän kannalta hy- väksyttävänä perusteena puuttua perusoikeute- na turvattuun yksityiselämän suojaan. Kotirau- han valtiosääntöoikeudellisen suojan kannalta taas on yleisellä tasolla riittävää, että lakiehdo- tuksen on katsottava edellyttävän peitetoimin- nan aiheeksi konkreettista ja yksilöityä rikos- epäilyä.
Suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta on huomionarvoista, että peitetoiminnan taustalla on erityisen painava yhteiskunnallinen intressi ja että tämä intressi liittyy myös tavoitteeseen turvata toisten ihmisten perusoikeuksia. Ehdote- tunlaisena peitetoiminta ei poliisin toimivaltuu- tena ole valiokunnan mielestä epäsuhteessa näi- hin sen hyväksyttävyyttä puoltaviin tarkoituspe- riin. Samassa yhteydessä on kuitenkin todetta- va, ettei peitetoimintaan pidä yksittäistapaukses- sa ryhtyä, jos sitä harjoittavan poliisimiehen tur- vallisuutta ei pystytä riittävästi varmistamaan.
Valiokunta on oikeusturvan kannalta kiinnit- tänyt huomiota siihen, että peitetoiminnan ja va- leostojen käytöstä päätetään ehdotuksen mu- kaan poliisihallinnon sisällä ja että peitetoimin- nan ulkopuolinen kontrolli rajoittuu sisäasiain- ministeriön vuosittaiseen kertomukseen peite- toiminnasta eduskunnan oikeusasiamiehelle.
Toisaalta esimerkiksi tuomioistuinten laajamit- taista kytkemistä lupamenettelyin tällaisiin ri- kosten ennalta estämiseen tähtääviin poliisitoi- miin olisi erikseen arvioitava ainakin hallitus- muodon 2 §:n vallanjakosäännösten pohjalta.
Riittävän asiantuntevan poliisin ulkopuolisen yksikön mukanaolon tässä päätöksenteossa on mahdollista arvioida sinänsä estävän sitä, että peitetoimintaan turvautuminen voisi tulla polii- sitoiminnassa kovin tavanomaiseksi. Poliisihal- linnon päätöksentekojärjestelyissä tuleekin vie- lä harkita sitä, että peitetoimintaan ryhtymisestä päätettäisiin aina keskitetysti (32 a,1 §) ja että
valeoston käytettävyydestä tehtäisiin ainakin pe- riaatepäätös sen organisatorisen poliisiyksikön ulkopuolella, joka hoitaa kyseistä kenttätoimin- taa (32 a,2 §).
Oikeusturvanäkökulma on merkityksellinen ennen muuta oikeudenmukaista oikeudenkäyn- tiä koskevan perusoikeuden johdosta. Peitetoi- minnan ja myös valeoston pysyminen laillisissa rajoissa tulee arvioitavaksi niissä oikeuden- käynneissä, joissa näillä menetelmillä saatuja tietoja käytetään todisteina. Tuomioistuimen asiana on varmistua siitä, että epäsovinnaisten menetelmien käyttäminen ei vaaranna oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Myös 2 §:n 3 momentin sisältämän yllytyskiellon nou- dattaminen voi tulla arvioitavaksi oikeuden- käynnissä.
Viitatun perustuslainkohdan esitöiden mu- kaan (HE 309/1993 vp, s. 74/II) siinä tarkoitet- tuihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin si- sältämiin oikeussuojatakeisiin kuuluvat muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa eri- tyisesti rikoksesta syytetylle taatut oikeudet, ku- ten oikeus kuulustella tai kuulustuttaa todistajia.
Oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin on edel- leen katsottava kuuluvan sen, että syytetty ja hä- nen puolustajansa saavat tiedon ja mahdollisuu- den lausua kaikesta siitä asiaan vaikuttavasta aineistosta, jolla voi olla vaikutusta annettavaan tuomioon.
Mainittujen oikeudenmukaisen oikeuden- käynnin osatekijöiden toteutumiseen voi vaikut- taa ennen kaikkea poliisin vaitiolo-oikeutta kos- keva poliisilain 44 §. Tätä pykälää ei ole ehdo- tettu muutettavaksi hallituksen esityksessä, kos- ka on ajateltu, että säännös riittävästi suojaa pei- tetoiminnassa ja valeostoissa mukana olleita po- liisimiehiä oikeudenkäynneissä. Vaitiolo-oikeu- den käyttämiseen on nykyisin tiettävästi turvau- duttu suhteellisen harvoin. On kuitenkin mah- dollista, että siihen alettaisiin vedota kaavamai- sesti silloin, kun poliisitoiminnassa on käytetty peitetoimintaa tai valeostoa. Tästä voisi muo- dostua vaaraa oikeudenmukaista oikeudenkäyn- tiä koskevan perusoikeuden toteutumiselle. Pe- rustuslakivaliokunta pitää siksi välttämättömä- nä, että tämän hallituksen esityksen käsittelyn
yhteydessä poliisilain 44 §:n asianmukaisuus selvitetään oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että on hyvin epäselvää, missä mää- rin kyseisen pykälän 1 momentin sanamuoto yli- päätään kattaa peitetoiminnan ja valeostojen avulla saadut tiedot ja siten on riittävä epäsovin- naisiin menetelmiin kiistattomasti liittyvien vai- tiolotarpeiden kannalta.
Kotirauhan suojan kannalta on arvioitava 31 a §:n 1 momentin erityissäännöstä. Sen mu- kaan peitetoiminta asunnossa on sallittua, jos si- säänkäynti tai oleskelu tapahtuu asuntoa käyttä- vän myötävaikutuksella. Esityksen perustelujen mukaan myötävaikutus-edellytyksen täyttymi- seksi riittävät kaikki nimenomaiset ja hiljaiset tahdonilmaisut, joiden perusteella henkilön voi- daan tulkita hyväksyneen sisäänkäynnin ja oles- kelun asunnossa. Valiokunnan mielestä on kui- tenkin valtiosääntöoikeudellisista syistä välttä- mätöntä tehdä ero siinä, onko asuntoon pääsemi- seksi ratkaisevaa aktiivisuutta osoittanut asun- toa käyttävä henkilö vai peitteen alla toimiva, esimerkiksi kosteuden mittaajana tai putkimie- henä esiintyvä poliisimies. Valiokunnan käsi- tyksen mukaan jälkimmäisiä tilanteita ei voida pitää kotirauhan perustuslainsuojan valossa hy- väksyttävinä. Näin tulkittuna säännös ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen, joskin on toivottavaa, että kyseinen ero saadaan näkyviin itse säännöstekstissä.
Televalvonta
Lakiehdotuksen 31 c §:n mukaan poliisimiehel- lä on oikeus televalvontaan, jos henkilön lausu- mien, uhkausten tai käyttäytymisen perusteella taikka muutoin on syytä epäillä tämän syyllisty- vän lainkohdassa tarkoitettuun, osittain rangais- tusasteikon perusteella määriteltyyn, osittain ri- kostyypeittäin tai -nimikkeittäin eriteltyyn ri- kokseen. Televalvontaoikeus on ehdotuksen mu- kaan käsillä myös silloin, jos televalvonta on välttämätöntä henkeä tai terveyttä uhkaavan vaaran torjumiseksi.
Televalvontasäännöksiä on arvioitava perus- tuslaissa turvatun luottamuksellisen viestin sa- laisuuden valossa. Hallitusmuodon 8 §:n 2 mo-
mentin mukaan kirjeen, puhelun ja muun luotta- muksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton.
Pykälän 3 momentin nojalla lailla voidaan sää- tää välttämättömistä rajoituksista viestin salai- suuteen muun muassa yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien ri- kosten tutkinnassa.
Televalvonta ei merkitse oikeutta itse viestin sisällön salaisuuden murtamiseen esimerkiksi kuuntelemalla tai nauhoittamalla, vaan kysymys on televiestien tunnistamistietojen hankkimises- ta taikka teleliittymän tai telepäätelaitteen tila- päisestä sulkemisesta. Perustuslakivaliokunta on katsonut (PeVL 7/1997 vp), että puhelun tunnis- tamistiedot koskevat sinänsä luottamuksellista viestiä, mutta niiden paljastamisessa ei ole var- sinaisesti kysymys itse viestin salaisuuden syr- jäytymisestä, ja että tältä osin siten liikutaan ky- seisen perusoikeuden ydinsisällön ulkopuolella.
Televalvontaoikeuden edellytyksenä 31 c §:n 1 momentissa on konkreettinen ja yksilöity riko- sepäily. Aiemmin esitettyyn viitaten valiokunta pitää asianmukaisena, että konkreettisen ja yksi- löidyn rikosepäilyn vaatimus ilmaistaan selkeäs- ti ja yhdenmukaisesti myös lakitekstissä. Mo- mentin loppuosan sanonnassa tulee lisäksi var- mistua siitä, että alkuosan edellytystö koskee si- täkin.
Ehdotetun pykälän 2 momentti koskee tilan- teita, joissa televalvonta on välttämätöntä hen- keä tai terveyttä uhkaavan vaaran torjumiseksi.
Valvonnan edellytys koskee hallitusmuodon 6 §:n 1 momentissa turvatun perusoikeuden suo- jaamista. Kysymyksessä on valiokunnan mieles- tä sellainen erityisen painava ja hyväksyttävä yhteiskunnallinen intressi, jonka huomioon otta- miseksi on perusoikeusjärjestelmän sisällä oikeutettua sivuuttaa luottamuksellisen viestin salaisuuden ydinalueen ulkopuolelle jäävä tele- viestin tunnistamistietojen suojaamisintressi.
Pykälän 2 momentti ei näin ollen vaikuta lakieh- dotuksen käsittelyjärjestykseen.
Poliisimääräykset
Lakiehdotuksen 52 §:n mukaan sisäasiainminis- teriö voi antamallaan poliisimääräyksellä rajoit- taa liikkumista tai oleskelua määrätyllä alueella
sekä kieltää turvallisuutta vaarantavien esinei- den tai aineiden tuomisen sinne. Tämän edelly- tyksenä on, että rajoitus tai kielto on tarpeen alueella harjoitettavan erittäin tärkeän toimin- nan tai omaisuuden turvaamiseksi taikka ihmis- ten suojaamiseksi. Kiellon tai rajoituksen rikko- misesta voidaan tuomita sakkoon, jos niiden rik- komisesta ei muualla laissa ole säädetty toisin.
Poliisimääräysten antaminen merkitsee liik- kumisvapauden rajoittamisvaltaa, minkä lisäksi ehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti merkityk- sellinen hallitusmuodon 6 a §:ssä säädetyn ri- kosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen kannal- ta.
Viimeksi mainitun seikan kannalta on oleel- lista, että rangaistus perustuu ehdotuksen mu- kaan selvästi poliisilakiin eikä itse poliisimää- räykseen ja että poliisimääräys tulee julkaistuk- si säädöskokoelmassa. Perusoikeusrajoituksen tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden näkökul- masta on kuitenkin ongelmallista, että poliisi- määräysten alueellinen rajaaminen on ehdotuk- sessa jäänyt epämääräiseksi. Käytetty käsite
"määrätty alue" voi tarkoittaa mitä tahansa maantieteellisesti rajattavissa olevaa aluetta, mikä on sääntelytapana tällaisessa yhteydessä liian väljä. Esityksen perusteluista kuitenkin sel- viää, että säännöksen ajateltu soveltamisala kos- kee lähinnä erinäisiä laitoksia, joiden toimin- taan liittyy korostuneita turvallisuusvaatimuk- sia, sekä muita vaara-alueita. Näin lain tasolla rajattuna ehdotus ei valiokunnan mielestä olisi valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen. Edel- lytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle taval- lisessa lainsäätämisjärjestyksessä tältä osin si- ten on 52 §:n 1 momentin täsmentäminen.
Muita seikkoja
Lakiehdotuksen 11 §:n johdosta valiokunta huo- mauttaa perusoikeussäännösten suojaavan myös alaikäisiä. Ehdotuksen vuoksi on aiheellista täh- dentää hallitusmuodon 5 §:n 3 momentin merki- tystä. Nämä seikat ovat omiaan johtamaan ehdo- tetun uuden lapsia koskevan säännöksen pidätty- vään soveltamiseen. Sen soveltamisesta ei kui- tenkaan ole mahdollista välttyä silloin, kun voi- daan perustellusti arvioida, että alle 18-vuotiaan
poistaminen poliisin säilöstä saattaisi hänet alt- tiiksi pykälän 1 momentissa tarkoitetulle vaaral- le.
Lakiehdotuksen 18 §:n säännöksiä paikan ja alueen eristämisestä on arvioitava liikkumisva- pauden ja kotirauhan suojan kannalta. Sääntely merkitsee niin vähäistä liikkumisvapauden ra- joittamista, ettei asia ole valtiosääntöoikeudelli- sesti merkittävä. Kotirauhaa suojaavien perus- oikeussäännösten näkökulmasta puolestaan on riittävää, että kotirauhan suojaa nauttivaan hen- kilöön kohdistuvana kyseinen poliisitoimenpide on sallittu perustuslaissa tarkoitetussa mielessä vain "perusoikeuksien turvaamiseksi".
Lakiehdotuksen eri kohdissa (31 a,3 §, 31 b,3
§ ja 54 §) on uskottu sisäasiainministeriölle val- taa antaa tarkempia säännöksiä ja määräyksiä eri seikoista. Ministeriön valta koskee muun muas- sa poliisin epäsovinnaisia toimivaltuuksia. Lain- säädäntövallan delegointia koskevien vakiintu- neiden käsitysten valossa on selvää, ettei minis- teriölle saada siirtää näiden toimivaltuuksien pe- rusteiden määrittelyä. Ehdotuksessa tarkoitetun ministeriön säännöstämisvallan onkin ymmär- rettävä koskevan vain sääntelyn sellaisia tekni- siä yksityiskohtia, joilla on vaikutusta poliisihal- linnossa eikä suhteessa yksityisiin. Kun peruste- luissa viitataan määräysten mahdolliseen salas- sapitotarpeeseen, on huomattava, että salassapi- don pitää myös näissä tapauksissa perustua suo- raan lakiin.
Lakiehdotuksen eri kohdissa (31 a,3 §, 31 b,3
§, 32 a §, 33,3 § sekä 52 ja 54 §) osoitetaan toi-
mivaltainen ministeriö ilmaisulla "asianomai- nen ministeriö". Hyväksyessään vuoden 1998 valtiopäivillä perustuslakiuudistuksen lepää- mään eduskunta hyväksyi samalla lausuman (EV 262/1998 vp), jossa edellytettiin hallituk- sen omaksuvan sellaisen lainvalmistelukäytän- nön, jossa lakiesityksissä osoitetaan ministeriön toimivaltaisuus mainitsemalla ministeriö nimel- tä eikä edellä mainitun epäselvän käsitteen avul- la. Tämän eduskunnan tuoreen kannanoton mu- kaisesti valiokunta katsoo, että lakiehdotuksen kyseisiä kohtia tulee täsmentää mainitsemalla niissä sisäasiainministeriö.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioit- tavasti esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä val- tiopäiväjärjestyksen 66 §:ssä säädetys- sä järjestyksessä, jos valiokunnan sen 10 a §:stä, 22 §:n uudesta 3 momentis- ta, 31 §:n 1 ja 3 momentista, 31 a §:n 1 momentin toisesta virkkeestä sekä 52 §:n 1 momentista tekemät valtio- sääntöoikeudelliset huomautukset ote- taan asianmukaisesti huomioon ja jos varmistutaan siitä, että poliisilain 44 § ei muodostu esteeksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin (HM 16,2 §) toteutu- miselle.
Helsingissä 12 päivänä lokakuuta 1999
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Ville Itälä /kok
vpj. Riitta Prusti /sd jäs. Tarja Filatov /sd
Klaus Hellberg /sd Jouko Jääskeläinen /skl Paula Kokkonen /kok Jouni Lehtimäki /kok Hannes Manninen /kesk
Pekka Nousiainen /kesk Heli Paasio /sd
Osmo Puhakka /kesk Petri Salo /kok Arto Seppälä /sd vjäs. Veijo Puhjo /vas Pekka Ravi /kok.
ERIÄVÄ MIELIPIDE Perustelut
Valiokunnan enemmistön kannasta poiketen ha- luan esittää eriävänä mielipiteenäni seuraavaa:
Valiokunnan enemmistön omaksuma lähtö- kohta perusoikeuksien tulkinnalle poliisin toimi- valtuuksien laajentamisessa on nähdäkseni pe- rusoikeussuojan pitkäjänteisen kehittämisen kannalta haitallinen. Kuten asiantuntijalausun- noissa epäiltiin, nyt näyttää siltä, että perustusla- kivaliokunta on johtamassa henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeussäännöksestä yleisen turvallisuuslausekkeen. Mikäli tätä valiokunnan omaksumaa linjausta ei pikaisesti ryhdytä kor- jaamaan, on vaarana, että tällaisesta turvalli- suuslausekkeesta muodostuu superoikeus, jo- hon viittaamalla voidaan oikeuttaa tulevaisuu- dessakin kaikkiin muihin perusoikeuksiin puut- tuminen. Tulkinnan lähtökohtana tämä ei ole oikea.
Useissa valiokunnan kuulemissa asiantuntija- lausunnoissa korostettiin suoraan tai epäsuoras- ti sitä, että perusoikeuksien suojan säilyttämi- nen reaalisena edellyttää miltei aina sitä, että riittävän painava yhteiskunnallinen tarve ym- märretään aina rajoituksen välttämättömäksi edellytykseksi mutta että tällainen "vahva intres- si" — kuten poliisilain tavoitteet yleisen järjes- tyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi tai ri- kosten ennalta ehkäisemiseksi — ei juuri kos- kaan yksinään riitä edellytykseksi perusoikeu- den rajoittamiselle (HM 6 ja 8 §:n henkilökoh- taista koskemattomuutta ja yksityisyyttä suojaa- vat normit ja HM 16 §:n oikeus oikeudenmukai- seen oikeudenkäyntiin).
Lisäksi asiantuntijalausunnoissa tehtiin pal- jon selkeämmin ero "rikosten ennaltaehkäisemi- sen" ja "rikosselvittämisen" välillä arvioitaessa poliisin toiminnan aiheuttamia perusoikeusrajoi- tuksia kuin valiokunnan lausunnossa. Vain jäl- kimmäinen peruste on hyväksytty kirjaimellises-
ti hallitusmuodon 8 §:n 3 momentissa perus- oikeuden rajoitusperusteeksi puhuttaessa rikos- tutkinnallisista toimivaltuuksista. Valiokunnan enemmistö ei perusteluissaan anna tälle erolle olennaista merkitystä ja siksi muista Suomessa asuvien ihmisten perusoikeuksista ei valiokun- nan mielestä ole johdettavissa sanottavia rajoi- tuksia poliisin tiedustelutoiminnalle ("rikosten ennaltaehkäiseminen"). Mikäli tämä linjaus asettuu pysyväksi ´välinormiksi´ perustuslakiva- liokunnan käytäntöön, uusien yksilön vapaus- oikeuksien suojaksi säädettyjen perusoikeuk- sien merkitys — suhteessa poliisin lisääntyviin tarpeisiin laajentaa toimivaltuuksiaan — rajoi- tusperusteena menettää tehoaan. Tällainen kehi- tyssuunta olisi mielestäni vastoin perusoikeus- uudistuksen esitöissä lausuttuja tavoitteita.
Lähes kaikki valiokunnan kuulemat asiantun- tijat arvostelivat selkeästi esitystä siitä, että se jättää peitetoimintaan ja valeostoon ryhtymisen poliisiorganisaation sisäiseksi asiaksi ja katsoi- vat että eduskunnan oikeusasiamiehelle annetta- va jälkikontrollimahdollisuus ei ole riittävä.
Useat asiantuntijat pitivät parempana, että pää- tösvalta näiden toimivaltuuksien käyttöönotos- sa annetaan tuomioistuimelle samalla tavoin kuin on säädetty pakkokeinolaissa telekuuntelu ja -valvontavaltuuksien käyttöönotosta. Tämä kanta ei kuitenkaan tullut valiokunnan kannak- si. Esitin, että valiokunnan lausunnossa olisi edellytetty näiden valtuuksien käyttöönotosta päättäminen tuomioistuimen ratkaistavaksi ku- ten telekuuntelu ja -valvonta-asioissa tehdään.
Mielipide
Edellä olevan perusteella esitän,
että hallintovaliokunta ottaa huomioon edellä esittämäni näkökohdat.
Helsingissä 12 päivänä lokakuuta 1999 Veijo Puhjo /vas
