HE 2/2000 vp 19
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 14/2000 vp
Hallituksen esitys laiksi kuvaohjelmien tarkas- tamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Sivistysvaliokunnalle
SJOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 8 päivänä helmikuuta 2000 lähet- täessään hallituksen esityksen laiksi kuvaohjel- mien tarkastamisesta sekä eräiksi siihen liitty- viksi laeiksi (HE 2/2000 vp) valmistelevasti kä- siteltäväksi sivistysvaliokuntaan samalla mää- rännyt, että perustuslakivaliokunnan on annetta- va asiasta lausunto sivistysvaliokunnalle.
Valiokunnan jäsenillä oli esityksen käsittelyn aikana tilaisuus katsella Valtion elokuvatarkas- tamon valitsemia osia kielletyistä elokuvista.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- hallitusneuvos Erkki Norbäck, opetusministe- riö
- lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusmi- nisteriö
- hallitusneuvos Liisa Ero, liikenneministeriö - professori Mikael Hidén
- professori Olli Mäenpää
- filosofian tohtori Markku Nenonen - oikeustieteen lisensiaatti Riitta Ollila - professori Teuvo Pohjolainen - professori Veli-Pekka Viljanen.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki kuva-
ohjelmien tarkastamisesta ja laki Valtion eloku- vatarkastamosta sekä muutettavaksi rikoslakia ja televisio- ja radiotoiminnasta annettua lakia.
Kuvaohjelmien ennakkotarkastusta koskeva lainsäädäntö saatetaan vastaamaan uuden perus- tuslain sananvapaussäännöksiä. Ennakkotarkas- tus rajoitetaan koskemaan vain kuvaohjelmien julkista esittämistä ja levittämistä alaikäisille.
Kuvaohjelmaa ei saa hyväksyä esitettäväksi ja levitettäväksi 18 vuotta nuoremmille, jos ohjel- ma väkivaltaisuutensa tai seksuaalisen sisältön- sä vuoksi tai kauhua herättämällä taikka muulla näihin rinnastettavalla tavalla olisi omiaan vai- kuttamaan haitallisesti lasten kehitykseen. Tele-
visiolähetyksessä kuvaohjelman saa vastaisuu- dessakin esittää sitä ennakolta tarkastamatta si- ten kuin televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa säädetään.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voi- maan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.
Esityksen säätämisjärjestysperustelujen mu- kaan lakiehdotus kuvaohjelmien tarkastamises- ta on sopusoinnussa hallitusmuodon 10 §:n 1 momentin (perustuslain 12 §:n 1 momentin) rajoituslausekkeen kanssa. Lakiehdotusten tode- taan muutoinkin olevan sopusoinnussa perustus- lain kanssa, minkä vuoksi ne voidaan säätää ta- vallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Koska ky-
symys on perusoikeutta koskevan rajoituslau- sekkeen sääntelemisestä, hallitus on kuitenkin
pitänyt suotavana, että asiasta hankitaan perus- tuslakivaliokunnan lausunto.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Kuvaohjelmien ennakkotarkastus
Sananvapaus on turvattu perusoikeutena perus- tuslain 12 §:n 1 momentissa. Siinä kielletään sekä perinteinen viestien ennakkotarkastus että muut ennakollista estettä merkitsevät puuttumi- set sananvapauteen. Tähän säännökseen sisältyy nimenomainen valtuus säätää lailla lasten suoje- lemiseksi välttämättömistä kuvaohjelmia koske- vista rajoituksista. Perusoikeusuudistuksen esi- töiden mukaan valtuuden nojalla on mahdollista jatkaa nykyistä elokuvien ja muiden kuvaohjel- mien levittämisen ikärajoihin perustuvaa rajoi- tuskäytäntöä (HE 309/1993 vp, s. 57/II).
Sananvapaussäännöksestä on nykyisin voi- massa kaksi pysyvää perustuslain säätämisjär- jestyksessä säädettyä poikkeuslakia. Ne koske- vat ennakkotarkastuksen järjestämistä: laki elo- kuvien tarkastuksesta ja laki video- ja muiden kuvaohjelmien tarkastamisesta. Perustuslain 12 §:n 1 momenttiin sisältyvä sananvapauden rajoitusvaltuus on alaltaan näitä lakeja kapeam- pi, koska valtuus koskee lasten suojelemiseksi välttämättömien rajoitusten säätämistä.
Esityksessä ehdotetulla lailla kuvaohjelmien tarkastamisesta on tarkoitus kumota nykyiset kaksi poikkeuslakia ja korvata niiden mukainen ennakkotarkastus sellaisella järjestelmällä, jos- sa 18 vuotta nuoremmille esitettäväksi ja levitet- täväksi aiotut kuvaohjelmat on ennakolta hyväk- syttävä. Täysi-ikäisille esitettävien ja levitettä- vien kuvaohjelmien ennakkotarkastuksesta si- ten luovutaan. Esityksen tavoite on yhdensuun- tainen perustuslain 12 §:n 1 momentin kanssa.
Peliohjelmat tulevat esityksen mukaan ehdo- tetun sääntelyn piiriin, vaikkakaan ne eivät kuu- lu ennakkotarkastuksen alaan. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että perustuslain kannalta myös peliohjelmat on lasten suojelemi-
seksi mahdollista saattaa 3 §:n mukaisten esittä- mis- ja levittämisrajoitusten alaisiksi.
Lakiehdotuksen 7 § koskee niitä perusteita, joiden mukaan kuvaohjelmaa ei saa hyväksyä esitettäväksi ja levitettäväksi 18 vuotta nuorem- mille. Nämä kieltoperusteet muodostuvat pykä- län 1 momentissa neljästä erillisestä seikasta.
Niistä viimeinen on sisällöltään avoimeksi jää- vä rinnastuksen varaan rakentuva peruste. Muut koskevat kuvaohjelman väkivaltaisuutta, sek- suaalista sisältöä ja kauhua herättävyyttä. Jokai- seen kieltoperusteeseen liittyy kuvaohjelman vaikutusta koskeva yleinen kieltoedellytys, joka koskee sitä, että kuvaohjelma "on omiaan vai- kuttamaan haitallisesti lasten kehitykseen".
Ehdotetut kieltoperusteet ulottuvat laajem- malle kuin vain raaistaviin väkivaltakuvauksiin, jotka mainittiin perusoikeusuudistuksen esitöis- sä rajoitusvaltuuden mahdollisena käyttökohtee- na. Tämä perustelulausuma ei ollut tarkoitettu tyhjentäväksi kuvaukseksi hyväksyttävistä rajoi- tuksista, vaan ratkaisevaa perustuslain kannalta on, perustuvatko rajoitukset lasten suojelemisen tarkoitukseen. Valiokunnan mielestä lakiehdo- tuksesta ei ole tästä näkökulmasta huomautetta- vaa valtiosääntöoikeudellisin perustein.
Kieltoperusteisiin sisältyy joustavia ilmaisu- ja, mikä asian luonteen takia kuitenkin on väis- tämätöntä. Viimeinen, rinnastukseen pohjautu- va kieltoperuste täsmentyy valiokunnan mieles- tä riittävästi yleisen kieltoedellytyksen perus- teella. On joka tapauksessa esityksen perustelu- jen (s. 45/I) tapaan tähdennettävä tämän rinnas- tussäännöksen tulkitsemista supistavasti.
Ehdotetun ennakkotarkastussääntelyn puut- teena on, että kuvaohjelman hyväksymisen ylei- set edellytykset eivät käy selvästi ilmi 3, 4, 7 ja 8 §:stä. Esityksen tarkoituksena kuitenkin on, että kuvaohjelma on hyväksyttävä esitettäväksi ja levitettäväksi, jollei se ole 7 §:ssä tarkoitetul- la tavalla haitallinen lasten kehitykselle. Valio-
kunta pitää valtiosääntöoikeudellisista syistä asianmukaisena selventää, että tämä pääsääntö näkyy laista.
Ennakkotarkastusta täydentävät toimet
Lasten kehitykselle haitallinen viestintä ei yleensä liity sananvapauden keskeisimpään yti- meen eli mielipiteiden ja niiden ilmaisemisen vapauteen. Lainsäätäjän oikeuden säätää perus- tuslain 12 §:n 1 momenttiin nojautuen lasten suojelemiseksi välttämättömiä kuvaohjelmia koskevia rajoituksia sananvapauden käyttämi- seen ei pidä ymmärtää rajautuvan ennakkotar- kastukseen. Sen lisäksi voidaan ja pitääkin tur- vautua erilaisiin jälkivalvonnan keinoihin. Va- liokunnan arvion mukaan rikosoikeudellinen ja viranomaisten toimintaan perustuva jälkikont- rolli ovat Suomessa käytännössä vielä varsin ke- hittymättömiä toimintamalleja. Jälkivalvonnan välineiden ja resurssien riittävyys on tärkeää.
Jos kuvaohjelmien ennakkotarkastuksen avulla ei saada aikaan lasten suojelemisen kannalta välttämätöntä tulosta, lainsäätäjän on mahdollis- ta harkita sellaista lainsäädännöllisten toimenpi- teiden kokonaisuutta, että tavoite on saavutetta- vissa.
Lasten suojeleminen voi vaarantua, koska ala- ikäisiltä kiellettyjä tallenteita leviää heidän käyttöönsä. Valiokunta kiinnittää huomiota sii- hen, että tätä voitaisiin pyrkiä ehkäisemään re- kisteröimällä videotallenteita ja peliohjelmia le- vittävät yrittäjät sekä kehittämällä niiden mai- nonta- ja myyntitapojen sääntelyä. Tällaiset toi- menpiteet saattaisivat helpottaa myös lainvastai- sen aineiston poistamista markkinoilta. Näin voitaisiin lisäksi vaikuttaa siihen, että aikuiset eivät tahtomattaan joudu sopimattomana pitä- mänsä tarjonnan kohteiksi.
Muita seikkoja 1. lakiehdotuksesta
Esityksessä on omaksuttu 18 vuoden ikäraja läh- tökohtaisesti vastaamaan perustuslain 12 §:n ra- joitusvaltuussäännöksen lapsi-käsitettä. Tällai- seen kohderyhmään kuuluu kypsyysasteeltaan hyvin erilaisia yksilöitä. Ikäryhmien erot voitai- siin ottaa ehdotettua selkeämmin huomioon ra- joitusten määräämisperusteissa esimerkiksi niin,
että tarkastusviranomaisen harkintavaltaan viit- taavan sanonnan asemesta 8 §:n 2 momentissa säädetään velvollisuudesta ottaa ikäryhmäerot huomioon rajoitusta määrättäessä. Pykälän 1 momentin sanamuotoa on syytä täsmentää, et- tei synny käsitystä aikuisten kuvaohjelmien en- nakkoon hyväksymisestä.
Lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentissa luetel- laan kuvaohjelmien tyypit, joita esittämis- ja le- vittämisrajoitukset eivät koske. Valiokunnan mielestä on syytä harkita 1 kohdan täydentämis- tä maininnalla muuta sivistyksellistä tarkoitusta varten valmistetuista kuvaohjelmista. Lisäksi 3 kohdan tyhjentävää luetteloa voi olla aihetta täydentää rinnastuksella muihin vastaaviin tilai- suuksiin ja tapahtumiin, jotta ainakin kokoontu- mislain tarkoittamat yleiset kokoukset ja yleisö- tilaisuudet olisivat säännöksen piirissä.
Perusoikeuden käyttämisen tekeminen ilmoi- tuksen varaiseksi saattaa merkitä perusoikeusra- joitusta. Lakiehdotuksen 11 §:ssä säädetyssä menettelyssä ei kuitenkaan ole kysymys sanan- vapauden käyttämisen olennaisesta esteestä.
Tässä tapauksessa ilmoitusvelvollisuus liittyy asiallisesti sen varmistamiseen, että lasten suo- jelemiseksi välttämättömät kuvaohjelmien esit- tämisen ja levittämisen rajoitukset toteutuvat.
Valtion elokuvalautakunta säilyy esityksen mukaan muutoksenhakuelimenä. Vaikkakin jää epäselväksi, voidaanko lautakuntaa pitää riippu- mattomana lainkäyttöelimenä, esitys on ongel- maton perustuslain 21 §:n 1 momentin kannalta, koska lautakunnan päätöksistä on rajoitukseton valitusmahdollisuus korkeimpaan hallinto- oikeuteen (vrt. PeVL 7/1994 vp).
Lakiehdotuksen 19 §:n 5 momentin mukaan opetusministeriö määrää jonkun elokuvalauta- kunnan jäsenistä toimimaan puheenjohtajan si- jaisena, jos sekä puheenjohtaja että varapuheen- johtaja ovat estyneitä. Säännös merkitsisi sitä, että ministeriöllä on mahdollisuus vaikuttaa, missä kokoonpanossa jo vireillä oleva valitus- asia ratkaistaan. Tämä ei valiokunnan käsityk- sen mukaan ole sopusoinnussa perustuslain 21 §:n 2 momentissa säädetyn oikeudenmukai- sen oikeudenkäynnin kannalta. Jotta lakiehdo- tus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain
säätämisjärjestyksessä, tulee kyseinen sijaantu- lojärjestys määritellä suoraan laissa siten, ettei sitä jouduta ratkaisemaan yksittäistapaukselli- sesti.
Kuvaohjelmien tarkastaminen on 21 §:n no- jalla maksullista. Tarkastusvelvollisuuden katta- vuuden takia sananvapauden käyttäminen tulee maksulliseksi itse asiassa hyvin laajalti. Maksu- jen suuruus määräytyy valtion maksuperustelain mukaan lähtökohtaisesti omakustannusarvon pe- rusteella. Esityksessä ehdotettua opetusministe- riön toimivaltaa rajoittaa lisäksi se perustuslain 12 §:stä johtuva lähtökohta, ettei tarkastusmak- su saa suuruutensa vuoksi muodostua esteeksi sananvapauden käyttämiselle.
Viranomaisen hallussa olevaan kuvaohjel- maan ei 22 §:n mukaan sovelleta julkisuuslakia.
Ehdotus johtaa tarkoituksensa vastaisesti siihen, että tällaiset kuvaohjelmatallenteet ovat perus- tuslain 12 §:n 2 momentin takia yleisesti julki- sia. Esityksessä kaavailtua viranomaisen hallus- sa olevien tallenteiden jäämistä kokonaan julki- suuden ulkopuolelle ei ole mahdollista toteuttaa ehdotetulla summaarisella tavalla. Pykälä on syytä poistaa tai kirjoittaa sen tilalle esityksen tarkoitusta vastaava, perustuslain kannalta riittä- vän tarkkarajainen säännös tallennejulkisuuden rajoittamisesta. Valiokunta huomauttaa, että jul- kisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohta koskee muun muassa tarkastustoimen julkisuuden rajoi- tuksia.
2. lakiehdotus
Perustuslain 119 §:n 2 momentin nojalla valtion- hallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu jul- kisen vallan käyttöä. Yleisillä perusteilla tarkoi- tetaan tässä perustuslainkohdassa lähinnä yksi- kön nimeä, toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä ja toimivaltuuksia (HE 1/1998 vp, s. 174/II). On lisäksi otettava huomioon, että perustuslain 124 §:n mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä hallintotehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Itsenäiseen harkintaan pe-
rustuvaa oikeutta puuttua merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin on perustuslain esitöi- den mukaan pidettävä tässä perustuslainkohdas- sa tarkoitettuna merkittävänä julkisen vallan käyttönä (HE 1/1998 vp, s. 179/II).
Valtion elokuvatarkastamon yleiset perusteet jäävät lakiehdotuksessa epäselviksi etenkin toi- mivaltuuksien käytön osalta. Esityksen 1. la- kiehdotuksen 14 §:stä kylläkin ilmenee, että tar- kastustoimet ja hyväksymispäätökset jäävät erikseen määrättäville tarkastajille. Heidän ase- mansa on esityksessä määrittelemättä. Säänte- lyä on näiltä osin välttämätöntä täsmentää.
3. lakiehdotus
Rikoslain 17 luvun uuden 18 a §:n tunnusmer- kistö pitää perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikos- oikeudellisen laillisuusperiaatteen vuoksi ja ot- taen huomioon 1. lakiehdotuksen 3 § täsmentää koskemaan kuvaohjelmien julkista esittämistä.
Asetuksenantovaltuudet
Valiokunta on pitänyt perusteltuna asetuksen- antoon valtuuttavissa säännöksissä sellaisen käytännön omaksumista, että valtioneuvosto mainitaan niissä asetuksen antajana, silloin kun tätä tarkoitetaan (PeVL 15/1999 vp, s. 4/I). Tä- män mukaisesti 1. ja 2. lakiehdotusta tulee muut- taa (esim. 1. lakiehdotuksen 24 §: "... annetaan valtioneuvoston asetuksella"). Lisäksi 2. lakieh- dotuksen 3 §:ää tulee täsmentää mainitsemalla siinä ne perusteluissa todetut seikat, joista voi- daan säätää asetuksella.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioit- tavasti esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1.
lakiehdotus kuitenkin vain, jos valio- kunnan sen 19 §:n 5 momentista tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.
Helsingissä 10 päivänä toukokuuta 2000
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Ville Itälä /kok
vpj. Riitta Prusti /sd jäs. Tuija Brax /vihr
Klaus Hellberg /sd Esko Helle /vas
Gunnar Jansson /r (osittain) Jouko Jääskeläinen /skl Paula Kokkonen /kok
Jouni Lehtimäki /kok Pekka Nousiainen /kesk Heli Paasio /sd
Osmo Puhakka /kesk Petri Salo /kok Arto Seppälä /sd vjäs. Veijo Puhjo /vas Pekka Ravi /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Jarmo Vuorinen.
